Правовые меры охраны земель при пользовании недрами

Охрана земель при пользовании недрами является неотъемлемой составной частью правоотношений землепользования, связанных с недропользованием. Это обусловлено в первую очередь характером деятельности по добыче полезных ископаемых, проведению горных и иных работ в процессе других видов пользования недрами, технологией горнодобывающего производства, вызывающего нарушение поверхностного почвенного слоя, а при его отсутствии - поверхности земель и земельного участка.

Согласно официальным данным, по состоянию на 1 января 2017 г. учтено 1 053,380 тыс. га нарушенных земель только в результате разработки месторождений полезных ископаемых, что составляет 79,13 % от общей площади нарушенных земель на указанную дату^[276].

Кроме того, на сферу разведки и добычи полезных ископаемых приходится наибольшая доля образования отходов производства и потребления^[277]. При этом самые высокие объемы отходов, относящихся к виду деятельности «добыча полезных ископаемых», возникают при добыче топливно-энергетических ресурсов в первую очередь при извлечении из недр и обогащении каменного и бурого угля. На их долю в последнее время приходилось порядка половины и более (в 2016 г. - около трех четвертей) всех отходов производства и потребления, ежегодно образующихся в стране^[278]. Складирование горнопромышленных отходов занимает большие территории, которые являются источником загрязнения земель

279 и других природных ресурсов^[279], приводящего к ухудшению их качественного состояния, выбытию земель из сельскохозяйственного оборота, что отрицательно сказывается на аграрном производстве^[280]. Такие отходы образуются не только в угольной отрасли, но и в нефтегазовом производстве^[281].

Нефтегазовая и угледобывающая отрасли промышленности являются источниками негативного воздействия не только по средством нарушения поверхностного слоя земли и почвы, но также их загрязнения^[282], на что правомерно обращают внимание ученые^[283].

Официальные статистические данные подтверждают важность обеспечения охраны земель при пользовании недрами посредством принятия мер и выполнения мероприятий, предусмотренных законодательством. При этом возникает вопрос о доктринальном и легальном определении общего понятия «охрана земель».

Значительный вклад в разработку вопросов охраны земель был внесен в советский период^[285]. Различные взгляды на определение понятия «охрана земель» и его содержание существуют и в современной земельно-правовой доктрине. В основном понимание охраны земель учеными связывается с системой мер либо мероприятий (организационных, экологических, экономических и др.), предусмотренных нормами права, а также целями их принятия, в том числе с учетом взаимосвязи земли с окружающей средой^[286], а также с рациональным использованием земель^[287].

Опосредование таких мер и мероприятий в правовых нормах вызывает необходимость определения соотношения понятий «охрана земель» и «правовая охрана земель». В данном контексте актуализируется применение к правоотношениям землепользования при пользовании недрами правового механизма охраны земель, а также его совершенствование с учетом специфики недропользования как вида деятельности, оказывающего столь существенное влияние как на окружающую среду в целом, так и на землю как на один из важнейших ее компонентов.

Представителями науки земельного права выражаются разнообразные мнения в отношении определения понятия «правовая охрана земель» с использованием различных подходов к оценке его содержания. Авторы рассматривают данное понятие через систему правовых мер, принимаемых в отношении земель^[288], используемых как средство производства и

пространственный базис^[289]; правовые средства, устанавливающие права и обязанности в отношении земли, запреты и дозволения, поощрения и наказания^[290]; регламентацию объектов, субъектов, право собственности, не только правовые, но и организационные средства охраны земель, ответственность за нарушение

291

земельного законодательства^[291].

В целом в современной земельно-правовой доктрине применяется широкий подход к пониманию охраны земель, преимущественно раскрывающий данное понятие через совокупность мер, направленных на достижение ряда природоохранных целей в отношении данного природного ресурса и компонента окружающей среды.

Несмотря на то что российское земельное законодательство - в первую очередь Земельный кодекс РФ - характеризуется усилением экологической составляющей механизма правового регулирования использования и охраны

292

земель^[292], легальное определение понятия «охрана земель» появилось в нем относительно недавно. Лишь в 2016 г. введен п. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым под охраной земель понимается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонента

293 окружающей среды и природного ресурса^[293].

Приведенное определение дополняется положениями ст. 12 Кодекса, конкретизирующими цели охраны земель, в числе которых выделяются, во- первых, предотвращение и ликвидация негативного воздействия на земли и почвы

(загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и др.), во-вторых, обеспечение рационального использования земель (в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель).

В научной литературе в отношении первой группы целей обращается внимание на их взаимосвязь - с одной стороны, предотвращение возникновения негативных для состояния земель последствий осуществления хозяйственной деятельности, а с другой - устранение уже осуществленного нарушения земельных ресурсов. При этом отмечается наибольшая эффективность превентивных мер^[294]. Учеными наряду с превентивными целями охраны земель выделяются императивные меры, имеющие обязывающий характер, направленные устранение негативных последствий, уже наступивших в результате совершенных нарушений^[295].

296 воздействия^[296].

Что касается второй группы целей охраны земель, то в ней отражена ее взаимосвязь с использованием, отвечающим признаку рациональности. На это

указывается и в научной литературе при оценке этих целей, отмечая, что использование и охрана земель представляют собой единое целое^[297].

В дополнение к вышеизложенным оценкам ученых следует более подробно остановиться на понимании охраны земель в контексте недропользования.

Содержащиеся в Земельном кодексе РФ правовые нормы, определяющие понятие и цели охраны земель, в совокупности практически полностью воспроизводят предусмотренную абз. 11 ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[298] конструкцию понятия «охрана окружающей среды». В связи с этим законодательное определение охраны земель содержит весьма значительный недостаток, особенно заметный при осуществлении такого вида хозяйственной деятельности, как недропользование.

Так, понятие «охрана земель» не включает минимизацию негативного воздействия на земли и почвы в качестве одной из целей охраны, ограничиваясь предотвращением и ликвидацией негативного воздействия. Между тем в процессе недропользования зачастую возникают ситуации, при которых ни предотвратить, ни ликвидировать негативное воздействие (вплоть до фактического уничтожения земельного участка) невозможно ввиду применяемых при осуществлении данного вида деятельности технологий.

К сожалению, минимизация негативного воздействия на окружающую среду и ее компоненты, включая землю, к настоящему моменту не получила должного отражения в качестве цели охраны окружающей среды в природоохранном и природоресурсном законодательстве. В частности, в Законе «Об охране окружающей среды» минимизация негативного воздействия на окружающую

среду упоминается только в п. 1 ст. 28.1 в качестве направления применения наилучших доступных технологий, а в Земельном кодексе РФ данное понятие вообще отсутствует.

Между тем стимулирование минимизации негативного воздействия на окружающую среду при проведении геологоразведочных и горных работ отмечено в Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. № 494-р^[299]. Данный документ оценивается как имеющий существенное значение для рационального и эффективного использования природных и энергетических ресурсов^[300].

Таким образом, в настоящее время имеется объективная необходимость в нормативном закреплении минимизации негативного воздействия на земли и почвы в качестве одной из целей охраны земель. Данную цель предлагается выделять при определении правовой охраны земель от негативного воздействия

301 хозяйственной деятельности^[301].

При рассмотрении охраны земель применительно к недропользованию следует выделить такую особенность этих правоотношений как специфический субъектный состав лиц, осуществляющих данную деятельность. Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона РФ «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности соответственно, граждане, не имеющие статуса субъектов предпринимательской деятельности, исключаются из круга лиц, непосредственно осуществляющих охрану земель при недропользовании путем проведения мероприятий, предусмотренных п.

В то же время граждане могут участвовать в правоотношениях, складывающихся в связи с охраной земель при недропользовании, учитывая предоставляемые им в соответствии с п. 1, 2 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды» права в первую очередь право на защиту окружающей среды от негативного воздействия, а также наличие экологических интересов, реализуемых гражданами через категорию права на благоприятную окружающую среду как высокоэффективного средства реализации и защиты как индивидуального, так и всеобщего (публичного) экологического интереса, исследование которого является

302 предметом научного интереса^[302].

Другим существенным аспектом охраны земель при пользовании недрами является ограничение круга предусмотренных п. 2 ст. 13 Земельного кодекса РФ мероприятий по охране земель, осуществляемых недропользователями.

В частности, данными лицами не осуществляются указанные в подп. 3 п. 2 ст. 13 Кодекса мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации. Это связано с невозможностью непосредственного осуществления на территориях, занятых такими угодьями, пользования недрами, исходя из положений п. 2 ст. 7, ст. 78, п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ, направленных на обеспечение не только целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, но также приоритетное использование сельскохозяйственных угодий, а также их особую охрану.

Поскольку для осуществления недропользования необходим перевод не только сельскохозяйственных угодий, но и иных земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, недропользователями также не осуществляются предусмотренные подп. 1 п. 2 ст. 13 Земельного кодекса РФ мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

При этом земельное законодательство практически не содержит специфического правового регулирования проведения мероприятий по охране

земель при осуществлении недропользования. К данным правоотношениям непосредственное отношение имеют предусмотренные подп. 2 п. 2 ст. 13 Земельного кодекса РФ мероприятия по защите земель от различных видов негативного воздействия, включая загрязнение химическими и иными веществами, отходами производства и потребления и др. Недропользователи в соответствии с п. 5, 7 указанной статьи также обеспечивают снятие плодородного слоя почвы, его использования для улучшения малопродуктивных земель, проведение рекультивации либо консервации нарушенных земель. Учеными отмечается необходимость выполнения этих требований и включения указанных

303 мероприятий в проектную документацию на пользование недрами^[303].

Важной составной частью охраны земель при пользовании недрами являются нормативно закрепленные обязанности правообладателей земельных участков, осуществляющих деятельность при проведении горных и иных работ в целях недропользования. Применяя системный подход при определении таких обязанностей, следует оценить соответствующие корреспондирующие нормы земельного законодательства и законодательства о недрах. В числе предусмотренных ст. 42 Земельного кодекса РФ к охране земель относятся: осуществление мероприятий по охране земель, других природных ресурсов; недопущение загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв, иного негативного на них воздействия.

Среди предусмотренных ст. 22 Закона РФ «О недрах» обязанностей пользователей недр непосредственно к земельным участкам относится только приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

В качестве такой косвенной обязанности можно назвать обеспечение соблюдения требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды, поскольку земля является ее компонентом.

Однако на уровне подзаконного регулирования требования по охране земель, в том числе по проведению рекультивационных мероприятий, содержатся в Правилах охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 6 июня 2003 г. № 71 ^[304](далее - Правила). Например, в разделе «Охрана окружающей среды при пользовании недрами» предусмотрено обеспечение при пользовании недрами охраны земель и других объектов окружающей среды, а также осуществление систематического контроля за ее состоянием и проведением природоохранных мероприятий.

В Правилах содержится также требование по приведению земель, нарушенных в результате производства горных работ, по миновании в них надобности в состояние, пригодное для дальнейшего использования. Однако в этой части возникает вопрос, что означает «по миновании надобности» с учетом

305 того, что участки недр предоставляются в пользование на определенный срок^[305]или без ограничения срока.

В указанном разделе Правил можно выделить и иные требования, относящиеся к охране земель при пользовании недрами: по осуществлению при разработке месторождений полезных ископаемых мероприятий, предотвращающих или препятствующих утрате плодородия земель (развитию водной и ветровой эрозии почв, засолению, заболачиванию и т.д.); в отношении плодородного слоя почвы при производстве работ, связанных с нарушением почвенного покрова, - по его снятию, хранению и нанесению на рекультивируемые земли или малопродуктивные угодья.

Превентивное значение для землепользования при пользовании недрами имеют требования, установленные на проектной стадии деятельности, связанной с недропользованием, включая как объекты пользования недрами, так и горные работы. В связи с этим следует выделить предусмотренный Правилами раздел II «Требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов

пользования недрами», предусматривающий, в частности, включение в проектную документацию обоснования и технические решения по: мерам, обеспечивающим охрану земель и других объектов окружающей среды от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, в том числе проводимых в границах охранных и санитарно-защитных зон; рекультивации нарушенных при недропользовании земельных участков, снижению отчуждения земельных площадей под горные разработки, сохранению плодородного и потенциально плодородного слоя почвы; возможность разработки мероприятий по рекультивации земель, нарушенных горными разработками, в специальном проекте.

В Правилах в разделе IV «Планирование и проектирование развития горных работ» для годовых планов предусмотрено включение обоснования и технические решения, обеспечивающих, в том числе рекультивацию нарушенных горными работами земель.

Следует отметить, что рассмотренные требования, предусмотренные Правилами, в основном конкретизируют не нормы Закона РФ «О недрах», а составляют содержательную часть охраны земель, осуществляемой в соответствии с вышеуказанными норами Земельного кодекса РФ. Следовательно, возникает вопрос об их отраслевой «прописке».

Кроме того, видовое разнообразие недропользования вызывает необходимость установления и соблюдения дифференцированных требований по охране земель не только на предпроектной стадии при пользовании недрами, но и применительно к иным стадиям (вскрытия и подготовки месторождения, добычных (очистных) работ, ликвидации и консервации объектов, связанных с пользованием недрами), а также при сложных природных условиях разработки месторождений.

Некоторые из требований по охране земель содержатся в других нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды недропользования. Например, требования по рекультивации нарушенных при пользовании участками недр земель, охране окружающей среды от вредного влияния работ, связанных с

пользованием недрами, установлены для проектной стадии и этапа их приведения при разработке месторождений теплоэнергетических вод^[306].

В технологическую схему разработки месторождений минеральных вод и лечебных грязей также включаются обоснования и технические решения по аналогичным требованиям, а при проведении работ установлен запрет сброса сточных и отработанных вод в водные и другие объекты, отнесенные к категории лечебных, а также на земли сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения (кроме случаев, специально оговоренных и обоснованных проектной документацией)^[307].

Ряд требований по охране земель при пользовании недрами включены в национальные стандарты и другие документы технического регулирования, например, в сфере разработки месторождений углеводородного сырья. Так, согласно Национальному стандарту ГОСТ Р 55415-2013 охрана окружающей среды при разработке указанных месторождений обеспечивается проведением мероприятий по охране окружающей среды в процессе разбуривания месторождения, которые должны быть направлены на предотвращение загрязнения почвы, в том числе рациональным использованием и рекультивацией земель после бурения скважин; проведением мероприятий, предотвращающих различные формы утраты плодородия земель; установлением запрета сброса неочищенных промышленных стоков на земную поверхность^[308].

Требования к техническому проекту разработки месторождений полезных ископаемых, а также к другим видам проектной документации по разработке указанных месторождений включают мероприятия по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами; информацию о сроках и условиях выполнения работ, а также оценку ликвидационных затрат по рекультивации земель. Раздел «Мероприятия по охране

окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами» должен содержать: ограничения по условиям водопользования и землепользования; ориентировочную оценку потребностей в земельных ресурсах; обоснование мероприятий по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова; оценку площади

309 отчуждаемых и рекультивируемых земель^[309].

Таким образом, в техническом проекте недропользователь указывает наиболее общие сведения о перечне мероприятий, принципиальных схемах и способах рекультивации нарушенных земель^[310].

Детализация данных сведений в рамках отдельного проекта рекультивации земель осуществляется после предоставления земельного участка и проведения горных работ, когда становятся понятными конкретные условия проведения рекультивационных мероприятий исходя из объема и характера нарушения земельных ресурсов. Следовательно, при анализе сведений о мероприятиях по охране земель, указанных в технических проектах, комиссия, уполномоченная на согласование таких документов, проверяет не достаточность конкретных мероприятий, а, скорее, общее представление недропользователя о необходимых мерах по восстановлению нарушенных при разработке месторождения земель.

Большое практическое значение для охраны земель при пользовании недрами имеют требования, предусмотренные экологическим законодательством и нормативными документами, установленные в том числе для ликвидации отходов недропользования, приведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования^[311]. Такие обязанности корреспондируют с

предусмотренной ст. 42 Земельного кодекса РФ обязанности соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно­гигиенических и иных правил, нормативов.

Приведенные примеры свидетельствуют о включении в документы технического регулирования в области недропользования требований, включая ограничения и запреты, а также обязанностей пользователей недр по охране земель, предусмотренных земельным законодательством, что отражает процесс их проникновения в нормативные правовые и технико-юридические акты в области недропользования.

Проведенный анализ правовых и технико-юридических норм, содержащих предписания по охране земель при пользовании недрами, позволяет сделать вывод о том, что они устанавливаются и должны соблюдаться на различных стадиях осуществления деятельности в целях недропользования - доэкслуатационной, в том числе предпроектной и проектной, эксплутационной и послеэксплутационной (включая ликвидацию (консервацию) объектов, состоящих на балансе горнодобывающих и нефтегазодобывающих организаций). Эти стадии хозяйственной и иной деятельности выделятся также представителями эколого-

312 313

правовой доктрины^[312], в том числе применительно к правовой охране земель^[313].

Данная классификация основана на нормах гл. VII Федерального закона «Об охране окружающей среды», которыми предусмотрены требования в области охраны окружающей среды для перечисленных стадий хозяйственной и иной

деятельности, включая мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. В том числе ст. 46 Закона такие требования установлены для объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки, относящиеся ко всем их указанным стадиям. Среди обязательных предписаний - необходимость осуществления меры по рекультивации нарушенных и загрязненных земель.

Особо следует выделить требование, закрепленное в п. 3 ст. 46 Закона, в соответствии с которым строительство и эксплуатация указанных объектов допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, а согласно п. 4 данной статьи - в случае их расположения в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, еще и государственной экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель.

Данные предписания согласуются с нормами Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»^[314], в который в 2014 г. внесены существенные изменения, расширяющие объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня, предусмотренные ст. 11, включающие в том числе: проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности (п. 7.2^[315]); проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства

черных металлов IV и V классов опасности (п. 7.4^[316]); проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа (7.5^[317]).

К объектам 1 категории относится осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по добыче сырой нефти и природного газа, включая переработку природного газа; по добыче и обогащению железных руд; по добыче и подготовке руд цветных металлов^[318].

Расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, в том числе охватывающих горнодобывающие отрасли промышленности, способствует обеспечению охраны земель при пользовании недрами.

Кроме того, ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусмотрено проведение экспертизы промышленной безопасности, распространяющейся на опасные производственные объекты, на которых, в том числе ведутся: горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ); работы по обогащению полезных ископаемых. К ним относятся также объекты бурения и добычи нефти, газа и газового конденсата II-IV класса опасности. Могут устанавливаться: I класс опасности - для шахт угольной

промышленности, а также иных объектов ведения подземных горных работ на участках недр, где могут произойти: взрывы газа и (или) пыли; внезапные выбросы породы, газа и (или) пыли; горные удары; прорывы воды в подземные горные выработки; II-IV классы опасности для объектов ведения подземных горных работ в зависимости от показателей, установленных Приложением № 2 к Закону.

Проведение данной экспертизы также имеет большое превентивное значение для обеспечения охраны земель при пользовании недрами наряду с иными государственными экспертизами, установленными законодательством.

Не менее значимым для обеспечения охраны земель при пользовании недрами, которое сопровождается строительством инфраструктурных иных зданий и сооружений, является включение таких требований в состав проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, в отношении которой проводится государственная экспертиза в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. В перечень мероприятий проектной документации по охране окружающей среды включаются мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова^[319]. Превентивное значение для обеспечения охраны земель при пользовании недрами имеют также

320 иные сведения, включаемые в состав проектной документации^[320].

Негативное воздействие на землю и иные компоненты окружающей среды при пользовании недрами может оказываться и в процессе консервации и ликвидации объектов недропользования, включающем значительное количество

различных мероприятий горных работ^[321]. Следовательно, мероприятия для обеспечения требований по предотвращению и устранению последствий антропогенного воздействия такой деятельности также должны включаться в проектную документацию на выполнение соответствующих работ. Например, в числе требований к структуре технических проектов на ликвидацию и консервацию горных выработок выделяются сведения о мероприятиях по ликвидации последствий вредного влияния от ведения горных работ, включая рекультивацию нарушенных земель^[322]. Однако такие требования не предусмотрены при консервации объектов капитального строительства^[323], тогда как специфика недропользования и в первую очередь горнодобывающей промышленности требует проведения таких мероприятий в обязательном порядке.

В связи с этим заслуживает поддержки предложение о совершенствовании земельного законодательства в части охраны земель при выводе из эксплуатации объектов, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности^[324].

Важным условием обеспечения охраны земель при пользовании недрами является внедрение наилучших доступных технологий (далее - НДТ) при проведении горных работ. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит целях ряд норм, предусматривающих как обязательное внедрение НДТ (для объектов 1 категории, включая нефтегазодобывающие организации), так и стимулирующие меры (например, при установлении платы за негативное воздействие на окружающую среду, в частности, применение с 1 января 2020 г. 0 коэффициента выбросов и сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения НДТ).

В числе областей применения наилучших доступных технологий выделяются: добыча и обогащение железных руд, руд цветных металлов, угля и антрацита; добыча нефти и природного газа как виды деятельности, 325 характеризующейся высоким уровнем экологических рисков^[325].

На современном этапе формируется нормативно-техническая основа для внедрения НДТ в хозяйственную и иную деятельность, в том числе для горнодобывающих отраслей экономики. При этом большинство требований, содержащихся в указанных нормативных документах, критически оценивается специалистами^[326]. Другой существенной проблемой, на которую обращает внимание Т.В. Петрова, является исключение из Федерального закона «О техническом регулировании» отношений по разработке, принятию, применению и исполнению требований в области охраны окружающей среды, если они не являются требованиями к продукции и связанным с нею процессам. Иными словами, технические регламенты и документы в области стандартизации не могут содержать правила охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов (земель, почв, водных объектов, атмосферного воздуха и др.), кроме требований, касающихся всех стадий «жизненного цикла» продукции^[327].

Тем не менее внедрение недропользователями НДТ следует отнести к мероприятиям, способствующим достижению превентивной цели охраны земель, поскольку они обеспечивают снижение рисков их загрязнения, в том числе в результате аварийных ситуаций^[328]. В научной литературе отмечается высокая степень потенциальной опасности и уязвимости высокорисковых объектов топливно-энергетического комплекса в силу техногенных, природных и иных

факторов (в том числе связанными с возможностью незаконного вмешательства)^[329].

Внедрение НДТ в горнодобывающей отрасли связано в первую очередь с необходимостью предотвращения, снижения либо минимизации негативного воздействия на землю и другие компоненты окружающей среды в результате загрязнения продуктами нефтедобычи, отходами угледобычи и др.

При этом используются как общие нормативно-технические документы, применяемые для конкретной области ее внедрения (например, отходов производства и потребления), так и специальные, адресованные горнодобывающей отрасли.

Так, например, ИТС 17-2016^[330], введенный в действие с 1 июля 2017 г., содержит экологические аспекты размещения отходов производства, в том числе в отвалах отходов добычи полезных ископаемых (их количество составляет 574 в 28 субъектах РФ, преимущественно буроугольных бассейнах с разработкой месторождений преимущественно открытым способом). В состав деятельности по размещению отходов включаются также меры по снижению площадей нарушенных земель, негативного воздействия на них отходов.

Вместе с тем специалистами выделяются проблемы применения данного справочника, в частности, размещения отходов навалом (насыпью) без дополнительных технологических операций в отвалах отходов добычи полезных ископаемых (в основном вскрышных пород)^[331]. В качестве отходов вскрышные и вмещающие породы упоминаются в ИТС 16-2016^[332], введенном в действие 1 июля

2017 г., - пример отраслевого информационно-технического документа для

внедрения НДТ при недропользовании.

С 1 июля 2018 г. введен в действие ИТС 25-2017^[333], который содержит, в частности, положения, связанные с технологией снятия, складированием плодородного слоя почвы, проведением горнотехнической рекультивации земель, нарушенных горными работами при открытой добыче железных руд.

Однако в целом нормативно-техническое обеспечение внедрения НДТ в горнодобывающей отрасли находится еще в стадии формирования. Важное условие дальнейшего проведения этих работ - соблюдение при разработке документов технического регулирования нормативно закрепленных требований, установленных в том числе для охраны земель при недропользовании.

Внедрение НДТ в горнодобывающей промышленности требует решения вопросов стимулирования их применения как одного из направлений государственной поддержки хозяйственной деятельности в целях охраны окружающей среды, в том числе с использованием финансово-экономических средств.

Финансирование нормативно установленных мероприятий по охране земель при недропользовании - необходимое условие их проведения. Как справедливо отмечает С.А. Боголюбов, природоохранное планирование и финансирование является важным звеном экономических механизмов в области 334

природопользования и охраны окружающей среды^[334], что в полной мере относится к сфере землепользования при пользовании недрами.

В свою очередь, удельный вес как инвестиций недропользователей в охрану окружающей среды, так и затрат на проведение мероприятий по охране земель свидетельствует о наличии потенциала для осуществления природоохранной деятельности, направленной на уменьшение площади отработанных, но не

рекультивированных земель^[335]. Наиболее показательны отчетные данные по угольной промышленности. В частности, инвестиции в основной капитал, направляемые на охрану окружающей среды, всего в 2016 г. составили 902 497,8 тыс. руб., 2017 - 2 037 370,1 тыс. руб., в том числе на охрану земель от отходов угледобычи соответственно - 37 535,0 тыс. руб. и 572,0 тыс. руб., на защиту и реабилитацию земель - 18 563,0 тыс. руб. 49 480,7 тыс. руб.

Следует отметить, что вопросы охраны земель имеют существенное значение в рамках экологической ответственности бизнеса, которая является элементом корпоративной социальной ответственности^[336]. Информация о соблюдении требований по охране земель раскрывается рядом недропользователей в публичной нефинансовой отчетности, внедрение которой в последнее время получило широкую государственную и общественную

337

поддержку^[337].

Так, примечательно выделение на практике в деятельности компаний горнодобывающего сектора такого направления в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, как «реабилитация нарушенных территорий», в рамках которого осуществляется как рекультивация нарушенных при недропользовании земель, так и очистка территории от отходов производства и потребления (металлолом, древесина, цементный камень и др.)^[338]. В ряде случаев предприятиями-недропользователями в составе мероприятий по

восстановлению нарушенных территорий осуществляется не только рекультивация земель, нарушенных непосредственно при пользовании недрами, но и очистка и благоустройство общественных пространств, территорий, прилегающих к автомобильным дорогам, благоустройство туристических баз отдыха и иных территорий, пространств, на которые негативное воздействие в

339 процессе недропользования не оказывалось^[339], что позволяет рассматривать рекультивационные мероприятия в качестве меры социальной ответственности.

Анализ таких отчетов подтверждает, что недропользователями применяются меры по охране земель, направленные не только на предотвращение и ликвидацию негативного воздействия на землю, но и на его минимизацию. В частности, применение прогрессивных методов горизонтального и наклонного бурения позволяет значительно сократить нарушение и загрязнение земель, количество отходов и площади под их хранение. Минимизации негативного воздействия на землю способствуют технологии блочно-модульного строительства промысловых сооружений из готовых элементов, кустовое расположение скважин на промыслах, прокладка систем многониточных газопроводов в едином техническом коридоре^[340].

Правовое обеспечение охраны земель при пользовании недрами требует пакетного принципа законодательного закрепления требований не только в нормах земельного, экологического законодательства, но и в законодательстве о недрах, а также нормативно-технических документах. Преемственное развитие требований по охране земель при их использовании в целях недропользования наряду с требованиями в области охраны окружающей среды и обеспечению промышленной безопасности должно осуществляться и в процессе совершенствования правового регулирования отношений в сфере нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей промышленности, на что обращалось внимание учеными и специалистами^[341].

за 2017

развития 2017

год.

г.

3.2.