Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества

Укрепление правовых основ государственной и общественной жизни, законности в нашей стране - важнейшее условие полноценного развития российского общества, предпосылка построения правового государства.¹

По прошествии более десяти лет с момента начала радикальных преобразований отношений собственности в сфере приватизации сложилась ситуация, требующая своего осмысления для определения стратегии дальнейшего проведения реформ.

Процессы приватизации не оказали должного положительного воздействия на стабилизацию производства, уровень инвестиционной активности, материальное положение основной массы населения.² По этой причине необходимость продолжения осуществления приватизации, демонополизации и финансовой стабилизации как предпосылок перехода от планово-распределительной системы к рыночному хозяйству некоторыми авторами³ подвергается сомнению. Подобной точки зрения придерживаются и те исследователи, которые обращаясь к истории приватизации, подчеркивают, что целью превращения общинной собственности в частную

^!См.: Воякин Д.В. Осуществление и защита прав кредиторов юридических лиц, признанных несостоятельными (банкротами): дисс. ... канд. юрид. наук /Д.В. Воякин. -Краснодар, 2006. - С. 16.

² См.: Камышанский В.П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий и его эффективность: дисс.... канд. юрид. наук / В.П. Камышанский, - Санкт-Петербург, 1994. - С. 3.

³ См.: Шупыро В. Приватизационный процесс и управление государственной собственностью / В. Шупыро // Российский экономический журнал. - 1997. - № 11-12; Куликов В. Еще раз о смене приватизационной модели / В. Куликов // Российский экономический журнал. - 1996. - № 5-6; Семенов Г. Экономические преобразования в российском регионе / Г. Семенов, А. Богданова, А. Глушкова и др. // Российский экономический журнал.

15 никогда не было ни развитие экономики страны, где проводилась приватизация, ни хотя бы сохранение хозяйства. Напротив, как осуществление ускоренной насильственной приватизации в колониях, так и приватизация в тех или иных странах Европы сопровождались экономическим упадком всей страны и разорением местного населения¹.

Другие исследователи указывают на то, что продажа государственной собственности пока еще остается важным источником пополнения бюджета, но на первый план выходит задача поворота процесса приватизации в русло структурной перестройки экономики.

Успех приватизации, ее темпы и качество в значительной мере зависят от эффективности правового регулирования отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц.³

Становление и развитие правового регулирования отношений приватизации в России представляет сложный и противоречивый процесс.

Закон СССР от 01 июля 1991 г. № 2278-1 «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий»⁴ (далее - Закон СССР 1991 г.) устанавливал, что приватизация есть приобретение в собственность граждан и созданных ими юридических лиц предприятий, находящихся в государственной собственности, и принадлежащих государству акций (паев) акционерных обществ, других хозяйственных обществ и товариществ (ст. 1 Закона СССР 1991г.).

В ст. 1 Закон о приватизации 1991 г. под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных

¹ См.; Лавеле ЭЛ. Основания политической экономики. - М, 1895. - С. 55-57. Васильченко Е. Государство прощается с собственностью / Е. Васильченко // Российская газета. - 2002, - 8 февраля; Гурвич В. Террористы подкосили приватизацию / В. Гурвич // Российская газета. - 2002. - 30 октября. Там же. ⁴ СП СССР. - 1991.

16

подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

ПС РФ¹ посвятил вопросам приватизации ряд норм (ст. 217, п. 2 ст. 235 ГК РФ) из содержания которых можно сделать вывод, что под приватизацией понимается отчуждение (передача) по решению собственника, в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц.

Закон о приватизации 1997 г. в ст. 1 установил, что под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Ныне действующий Закон о приватизации 2001 г. практически один в один воспроизвел определение приватизации данное в Законе о приватизации 1997 г.

Таким образом, в развитии нормативного определения понятия приватизации можно выделить как минимум два существенных момента.

Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. I: федер. закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. 21.07.2005 г.) // Собр. зак-ва РФ. - 1994. -№32.-Ст. 3301.

17

Первое на что следует обратить внимание, это то, что в отличие от Закона СССР 1991 г. и Закона о приватизации 1991 г. последующие законодательные решения предусматривают исключительно возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества.

Указание в ст.ст. 1, 2 Закона о приватизации 2001 г. на возмездность приватизации носит общий характер, а встречающиеся случаи безвозмездного отчуждения государственной и муниципальной собственности есть исключение из данного правила, В связи с этим закрепление в п. 2 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. группы отношений, на которые не распространяется действие Закона о приватизации 2001 г. можно рассматривать, как использование технико-юридического режима исключения и, в частности, категории исчерпывающего перечня, обеспечивающей достижение большой степени точности в регулировании отношений приватизации. Так в качестве исключения из общего правила, может рассматриваться приватизация государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, которая представляет собой бесплатную передачу в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Отношениям, возникающим при отчуждение государственного и муниципального жилищного фонда, посвящено специальное правовое регулирование, осуществляемое иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Во-вторых, как ГК РФ, так и Закон о приватизации 1997 г., Закон о приватизации 2001 г. не восприняли неудачное построение дефиниции приватизации, которая была в Законе о приватизации 1991 г. и которая отличалась подробным перечислением приватизируемого государственного и муниципального имущества. Вместо этого в Законе о приватизации 2001 г. говорится о приватизации имущества. Само же понятие имущества

18 раскрывается в ст. 128 ГК РФ. Поэтому Закон о приватизации 2001 г. содержит дефиницию приватизации, которая характеризуется более удачным определением объекта приватизации по сравнению с его определением данным Законом о приватизации 1991 г.

Период между Законом о приватизации 1991 г.

Понимание приватизации не исчерпывается одной лишь интерпретацией рассматриваемого понятия в нормативном правовом акте. В отечественной и зарубежной экономической и юридической теориях, до настоящего времени осуществляется проработка дефиниции приватизации, ее совершенствование. Следует отметить, что на подсознательном уровне приватизация отождествляется «со становлением института частной собственности -формированием новой системы отношений между экономическими агентами по поводу присвоения условий и результатов их деятельности».²

В подходах к определению понятия «приватизация» нет единства в странах Западной Европы, Соединенных Штатов Америки.³

В США приватизацию толкуют как «стратегию и методы, имеющие своей целью передачу (трансформацию) системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору»⁴.

Канадские ученые указывают на то, что приватизация есть не только передача материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс

Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н.М. Коршунов. - Нижний Новгород: НЮИ МВД России, 1998. - С. 32.

Устюжанина Е.В. «Другая» частная собственность: приватизация по-русски / Е.В. Устюжанина // Экономическая наука современной России. - 2001. - № 2. - С. 74.

Камышанский В.П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий и его эффективность: дисс. ... канд. юрид. наук / В.П. Камышанский, - Санкт-Петербург, 1994.-С. 15.

⁴ Марченко М. Приватизация: А как у «них»? / М. Марченко // Человек и закон. -1992. -№4-5.-С. 71.

19 «усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования»^l.

Английские авторы говорят о приватизации как о трансформации государственной собственности в частную, негосударственную.²

В юридической теории европейских стран используется термин промышленная приватизация, которым нередко обозначается: продажа государственных предприятий гражданам и юридическим лицам, продажа части акций предприятиям, являющихся собственностью государства или контролируемых им, продажа филиалов, принадлежащих государственным предприятиям.

В России, при рассмотрении вопросов перехода имущества из государственной, муниципальной собственности в собственность физических и юридических лиц, принято говорить о «разгосударствлении», «коммерциализации» и «приватизации». Не вдаваясь в тонкости научной дискуссии о разграничении понятий разгосударствления и коммерциализации и оправданности их использования в теории и на практике⁵ заметим, что нам ближе определение понятий

Там же. ² Там же. Камышанский В.П. Указ. соч. - С. 16.

⁴ Там же.

⁵ См.: Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н.М. Коршунов. - Нижний Новгород: НЮИ МВД России, 1998; Куликов В. Еще раз о смене приватизационной модели / В. Куликов // Российский экономический журнал. - 1996. - № 5/6; Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Том I. Общие положения: Курс лекций / B.C. Мартемьянов. - М.: Изд. - во БЕК, 1994; Отечественный опыт приватизации крупных промышленных предприятий / В.Д. Газман, М.Г. Глушков, Н.Ю. Кравченко и др.; под ред. Т.Л. Поповой и В.Д. Газмана; Международный фонд содействия приватизации и иностранным инвестициям. Центр приватизации. - М.: Финансы и статистика, 1992; Остренков Л.Г. Смена хозяина. Все о приватизации / Л.Г. Остренков. - Тверь, 1992.

20 «разгосударствление» и «коммерциализации», которое в свое время было дано В.П. Камышанским.

Соответственно под разгосударствлением (понятие наиболее широкое по сравнению с коммерциализацией и приватизацией) мы будем понимать «устранение монополии государства на собственность на начальном этапе радикальной экономической реформы ... замены директивного планирования и административного управления ... хозяйством на государственное регулирование экономическими методами .. .>Л Разгосударствление рассматривается здесь как синоним термина либерализация экономики. Суть его, как известно, в снятии государственных ограничений с экономики. Когда говорят о " шоковой терапии", имеют ввиду, в первую очередь, либерализацию. Либерализация включает в себя ликвидацию ограничений на создание и функционирование частных предприятий, отказ от контроля за ценами, от ограничений во внешней торговле, введение конвертируемости валюты, отход от контроля за процентными ставками.³

Коммерциализация же представляет собой реорганизацию государственных и муниципальных предприятий путем выделения из их состава структурных единиц и предоставление им прав юридического лица без изменения форм собственности.⁴

Одной из форм использованных в процессе разгосударствления экономики была так называемая «концерномация»⁵. Это явление в экономической и правовой жизни российского общества представляло собой деятельность по созданию концернов, ассоциаций и других крупных объединений предприятий, наделение их властными полномочиями по управлению государственным имуществом, учреждению, реорганизации и

'Камышанский В.П. Указ. соч. - С. 21. См.: Беляев Э.В. Трансформация: у каждой страны уникальный путь / Э.В. Беляев //

³ См.: Бальцерович Л. Социализм, капитализм, трансформация. Очерки на рубеже эпох /Л. Бальцерович. - Москва, Наука -УРАО, 1999. - С. 189 - 190.

⁴ Там же. - С. 22.

⁵ Устюжанина Е.В. «Другая» частная собственность: приватизация по-русски / Е.В. Устюжанина // Экономическая наука современной России. - 2001. - № 2. - С. 83.

21 ликвидации госпредприятий, назначение их руководителей и т.д. Создававшиеся на территории РСФСР в нарушение действовавшего законодательства¹, такие концерны, ассоциации, корпорации и другие объединения предприятий, осуществляли властные функции по отношению к входящим в эти объединения предприятия, в том числе по распоряжению их имуществом, выступали арендодателями государственных предприятий, давали обязательные для исполнения указания.

Установив содержание понятий «разгосударствление» и «коммерциализация», следует более детально рассмотреть понятие «приватизация» с позиции российской юридической и экономической науки.

Теоретические подходы к пониманию приватизации различны, что связано с неоднозначной оценкой процедуры и последствий приватизации, является следствием сложности и многоаспектности данного явления.

В российской науке выработано два основных подхода к пониманию приватизации: социально-экономический и юридический. Следует, однако, заметить, что приватизация может рассматриваться так же с политической, коммерческой, психологической и иных точек зрения.³

С точки зрения социально-экономического подхода можно говорить о широком и узком понятии приватизации.⁴ Приватизация в широком смысле слова «большинством ученых трактуется как долгосрочная государственная стратегия, государственная политика, направленная на уменьшение

¹ См.: Постановление ВС РСФСР от 11.10.1991 г. № 1737-1 «Об упорядочении создания и деятельности ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий на территории РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 43. - Ст. 1373.

² См.: Дубец Е.К. Проблемы приватизации государственного имущества: автореф. дисс канд. юрид. наук / Е.К. Дубец. - Волгоград, 2005. - С. 14.

³ См.: Белых B.C. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы / B.C. Белых // Государство и право. - 1996. - № 10. - С. 69.

⁴ См.: Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее / А.Д. Радыгин. - М.: Республика, 1994; Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н.М. Коршунов. - Нижний Новгород: НЮИ МВД России, 1998.

22 регулирования экономики государством».¹ Во втором случае приватизация сводится к простому преобразованию объектов государственной собственности в объекты иных форм собственности.²

В рамках социально-экономического подхода выделяются два основных типа приватизации.

Первый тип приватизации ассоциируется со структурной перестройкой отношений собственности в пределах существующего социально-экономического уклада: «в рамках уже существующей рыночно-конкурентной среды при наличии (доминировании) частного сектора и в ходе поступательного эволюционного развития экономики».³

Второй тип приватизации связан с распадом мировой социалистической системы, вернее с начавшимися внутри нее системными преобразованиями в экономике бывших социалистических стран, в первую очередь в России и в странах Восточной Европы.⁴ Основное содержание этого процесса составил переход от административно-командной (плановой) системы хозяйствования к системе, основанной на рыночных принципах хозяйствования (децентрализация управления, частная собственность, конкуренция и т.д.).⁵

С позиции юридической науки приватизация, по словам Н.М. Коршунова, «является совокупностью «экстраординарных» средств управления государственной и муниципальной собственностью, использующихся государством в общенациональных целях, когда обычные средства управления становятся неэффективными»⁶.

¹ Дубец. Е.К. Указ. соч. - С. 14.

² Там же.

Радыгин А. К теории приватизации в переходной экономике / А. Радыгин // Вопросы экономики. - 1995. -№ 12. - С. 56.

⁴ Коршунов Н.М. Указ. соч. - С. 20.

⁵ Там же.

⁶ Там же. - С. 59.

23

В.М. Игнатов говорит о приватизации, как о полной или частичной передаче права собственности на капитал определенным физическим и юридическим лицам.¹

Приватизация рассматривается В.П. Камышанским как процесс, который «представляет собой организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов государства и местного самоуправления в определенные сроки, в установленных порядке и формах» .

При этом отмечается, что одной из особенностей российской схемы приватизации является ее этапность.³ В связи с этим различают следующие этапы:

- возбуждение приватизационного процесса;

- принятие решения о приватизации;

- подготовка к приватизации;

- приватизационная сделка;

- исполнение приватизационного обязательства.

А.И. Бибиков понимает приватизацию как преобразование государственной и коллективной собственности посредством приобретения этого имущества гражданами или негосударственными организациями в частную и коллективную форму частной собственности.⁵

Из представленных определений приватизации, которые являются наиболее распространенными в научной юридической литературе, видно, что

Игнатов В.М. Приватизация государственной собственности в Российской Федерации: проблемы правового регулирования: автореф. дисс.... канд. юрид. наук / В.М. Игнатов. - Москва. - 2002. - С. 11.

Камышанский В.П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий и его эффективность: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / В.П. Камышанский. - Санкт-Петербург, 1994. - С. 12.

³ Там же.-С. 11.

⁴ Коршунов Н.М. Указ. соч. - С. 81-86.

⁵ Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности / А.И. Бибиков. - Иваново, 1992. - С. 87.

24 несмотря на некоторые различия, ключевыми в понимании приватизации являются два момента.

Во-первых, приватизация ассоциируется со сменой государственной, муниципальной форм собственности на частную форму собственности.

Во-вторых, приватизация рассматривается как процесс, вид деятельности уполномоченных органов, причем деятельности структурно организованной, имеющей специфические стадии.

В силу того, что названные качества приватизации принимаются различными авторами как существенные и по этой причине включаются в само определение приватизации, они требуют самостоятельного рассмотрения.

В соответствии с п. 1 ст. 212 ПС РФ в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Эта формулировка, как отмечает К.И. Скловский, «породила проблему форм собственности, само существование которых далеко не очевидно» .

Проблема, вероятно, сводится к следующему: «каково соотношение собственности и формы собственности ...» .

Е.А. Суханов объясняет законодательный феномен «форм собственности», как экономическое понятие, не влекущее различий в содержании права собственности и потому юридически незначимое.³ По его мнению, формы собственности являются синонимами индивидуального, коллективного и государственного присвоения.⁴

Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учеб.-практ. Пособ. - 3-е изд. / К.И. Скловский. - М: Дело, 2002. - С. 159.

² Там же. - С. 161.

³ Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. - М.: Спарк, 1995.-С. 273.

⁴ См.: Суханов Е.А. Лекции о праве собственности / Е.А. Суханов. - М., 1991. - С, 44; Гражданское право: Учеб. В 2 т. Т. 1 / Отв. ре. Е.А. Суханов. - М., 1998. - С. 480-481.

25

По мнению В.А. Дозорцева было бы неправильно говорить о каких-либо различиях в содержании права собственности или ограничениях права собственности в зависимости от форм собственности.¹

В этой связи, Л.В. Щенникова пишет, что «... с позиции гражданского права нет формы собственности, а есть различные субъекты этого права».

Этим взглядам противостоит точка зрения, что формы собственности являются не только экономической, но и одновременно юридически значимой категорией, так как закреплены конституционным и гражданским законодательством.³

Необходимо отметить, что отсутствие ясности в понимании и назначении категории форма собственности в действующем гражданском законодательстве позволяет создавать такие новаторские правовые конструкции, которые способны исказить всю систему законодательства.⁴

Так В.И. Крусс предложил создать форму «приватизационной собственности», мотивируя это тем, что «путем приватизации частная собственность возникнуть не может». При этом автор не позаботился о том, чтобы аргументировать такое радикальное заявление.

Этот и другие примеры⁵ свидетельствуют о потребности установления границ нормативно закрепленной категории «форма собственности» прежде всего в теории.

Если исходить из представлений о праве собственности как следствии таких неотъемлемых качеств лица, как свобода и свободная воля имеющих всеобщий характер, то, по словам К.И. Скловского, недопустимым

¹ Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе / В.А. Дозорцев // Юрид. мир. - 1997. - № 8. - С. 30-31.

² Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России / Л.В. Щенникова. - М., 1996. -С. 24.

³ Рыбаков В.А. Общие положения о типах, формах и видах собственности в России: методологические аспекты права собственности (научный очерк) / Под науч. ред. проф. В.А. Тархова. - М.: Издательская группа «Юрист», 2004. - С. 38.

⁴ Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учеб.-практ. Пособ. - 3-е изд. / К.И. Скловский. - М.: Дело, 2002. - С. 160.

⁵ См.: Иванов В. Коллективная собственность общины / В. Иванов // Закон. - 1996. - №5.-С. 119.

26 становится различный масштаб этого права у разных людей и, следовательно, возможность разных форм прав, в том числе форм собственности.¹ Поэтому, по мнению автора, при бесспорной недопустимости различий в праве собственности физических и юридических лиц, толкование формы собственности в смысле наличия различий в содержании прав государственной, муниципальной и частной собственности содержит в себе опасность расстройства правовой системы. Таким образом, автор исходит из единой модели права собственности.

Этой точки зрения придерживаются, однако, не все цивилисты. У нее есть свои сторонники и противники.

Так, В.И. Синайский писал: «Нельзя утверждать, что в гражданском обороте есть какое-то единое право собственности. Такого в гражданском обороте нет и быть не может».³

Ю.К. Толстой наоборот говорит о едином праве собственности, но выступающем в различных правовых формах, которые, тем не менее, не сводятся к формам собственности как экономической категории.⁴

Мы стоим на той позиции, что, несмотря на то, что в п. 2 ст. 209 ПС РФ, по сути, закреплена единая модель права собственности, использование того или иного порядка регулирования отношений собственности предопределяет особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, осуществление правомочий собственника составляющих содержание данного права.

В связи с этим, используемая в ГК РФ категория форма собственности призвана отражать те или иные особенности приобретения, прекращения и осуществления права собственности в зависимости от того:

Скловский К.И. Указ соч. - С. 162.

² Там же.-С. 164.

³ Синайский В.И. Русское гражданское право / В.И. Синайский. - М.₅ 2002. - С. 206.

⁴ См.: Гражданское право: Учеб. 6-е изд. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М..2002.Т. 1.-С.412.

27

- находится ли имущество в собственности гражданина, юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования¹;

- какие виды имущества составляют объект права собственности.

При рассмотрении последнего обстоятельства нередко речь идет о «режиме объекта», однако это «лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т.д.)».²

Применительно к отношениям приватизации этот постулат должен означать, что категория форма собственности может употребляться для обозначения режима объекта и субъекта, которому в данный момент имущество принадлежит на праве собственности, будь то государство, муниципальное образование, либо физические и юридические лица.

Специфический субъектный состав, точнее особенности правового положения собственника имущества, в качестве которого выступает государство, муниципальное образование - тот признак, который отличает приватизацию от обычной договорной практики физических и юридических лиц по отчуждению принадлежащего им имущества. Этот признак предопределяет и специфику правового регулирования отношений приватизации с ним связан особый правовой режим рассматриваемых отношений.

Правовой режим в самых общих чертах можно определить, как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний (способы

¹ Как показывают исследования, переход прав собственности от одно субъекта к другому в рамках различных форм собственности ведет к тому, что правовые возможности правопреемника и правопредшественника по отношению к передаваемому имуществу далеко не совпадают (См,: Ломидзе О.Г, Правонаделение в гражданском законодательстве России / О.Г. Ломидзе. - СПб., 2003. - С. 74-75).

² Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 374.

28 правового регулирования) и создающих особую направленность регулирования.¹ В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме - и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его облик и создающий специфический настрой в регулировании.²

Однако, в чем же эта специфика?

Ранее обращалось внимание на то, что вторым существенным моментом в определении приватизации является утверждение, что приватизация есть процесс, вид деятельности органов государственной власти и управления, причем деятельности структурно организованной, осуществляемой в установленном законом порядке и формах.

Анализ приватизационного законодательства свидетельствует о том, что деятельность органов власти и управления, а также иных субъектов приватизации (физических и юридических лиц) на разных этапах приватизации носит не однородный характер, что дает основания полагать о возможной организации ее с использованием различных моделей правового регулирования.

В теории права различают две модели правового регулирования: Первая модель — дозволительное или диспозитивное построение правового материала. Его суть состоит в том, что лицу предоставляется возможность самому, своей волей определять собственное поведение, что открывает простор для действий лица по своему усмотрению. Логическая схема этой модели - субъективное право + юридические гарантии.

Вторая модель - обязывающее, императивное построение правового материала. Его суть - в обеспечении организованности, строгого порядка в

¹ Там же.-С. 373.

² Там же.

³ Там же.-С. 382.

29 жизни общества, во взаимоотношениях людей. Логическая схема данной модели - правовая обязанность + юридическая ответственность.¹

С учетом выработанных наукой права моделей построения правового материала, принимая во внимание то, что особенностью приватизации в России является ее «этапность», участие на стороне собственника публично-правовых образований, а также неоднородностью самих отношений приватизации, оправданно рассмотреть приватизационные отношения на предмет того, какая модель правового регулирования (диспозитивная — частноправовая, или императивная - публично-правовая) используется по преимуществу на тех или иных этапах приватизации, а также эффективность используемой модели.

При решении поставленной задачи необходимо исходить, прежде всего, из специфики общественных отношений направленных на передачу государственного и муниципального имущества в частную собственность, на которые воздействует право. Эти общественные отношения составляют предмет правового регулирования приватизационного законодательства.

При этом в качестве непосредственного предмета правового регулирования выступает волевое поведение участников приватизационных отношений.²

В развитии отношений приватизации можно обозначить следующие этапы:

1. Планирование приватизации государственного и муниципального имущества:

- разработку прогнозного плана (программы) приватизации

- утверждение плана (программы) приватизации;

2. Подготовка к приватизации.

3. Приватизационная сделка.

4. Постприватизационные обязательства.

¹ Там же.-С. 383. См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М.: «Статут», 1999. - С. 376.

зо

В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона о приватизации 2001 г. планирование приватизации осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом РФ¹, а также программами социально-экономического развития Российской Федерации, принятыми Правительством РФ .

Разработка прогнозного плана (программы) приватизации в настоящее время осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. № 806 «Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества»³ (далее - Правила разработки прогнозного плана приватизации). Во исполнение названного постановления Правительства РФ проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год подготавливает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее -Агентство). В ходе подготовки проекта программы приватизации Агентство не позднее 20 мая направляет в федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом, и в иные выполняющие указанные функции федеральные органы исполнительной власти перечни подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых акционерных обществ, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере, и иного имущества, подлежащих включению в проект программы, для согласования в установленном порядке. Не позднее 30 июня согласованный проект программы представляется Агентством в Министерство

См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // Рос. газ. - 2005. - 26 апреля. - № 86.

²См.: Российская Федерация. Правительство. О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 -2004 годы): распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р (ред. от 06.06.2002) // Собр. зак-ва РФ. - 2001. - № 31. - Ст. 3295.

³ Собр. зак-ва РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 150.

31 экономического развития и торговли Российской Федерации с приложением выписок из реестра федерального имущества и иных документов, перечень которых определяется указанным министерством. Не позднее 15 июля Министерство экономического развития и торговли РФ представляет согласованный с Федеральной антимонопольной службой и Министерством финансов РФ проект программы в Правительство РФ в установленном порядке для рассмотрения на заседании Правительства РФ.

Помимо процедурных вопросов Правила разработки прогнозного плана приватизации определяют содержание и структуру прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год.

Не позднее 25 августа Правительство РФ утверждает прогнозный план (программу). В соответствии с п. 3 ст. 8 Закона о приватизации 2001 г. утвержденный Правительством РФ прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества направляется в Государственную Думу Федерального Собрания РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе прилагаемых к нему материалов и документов.

Следует отметить, что Закон о приватизации 2001 г. не содержит правил определяющих порядок рассмотрения Государственной Думой прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества утвержденного Правительством РФ и значимость такого рассмотрения. Поэтому с точки зрения реального, непосредственного влияния представительного (законодательного) органа на содержание этого архиважного для экономики всей страны документа следует констатировать полное устранение Федерального Собрания РФ от участия в приватизационном процессе. В этой связи представление на рассмотрение представительному (законодательному) органу плана (программы) приватизации федерального имущества носит скорее ознакомительный, информационный характер не связанный с какими-либо последствиями для

32 Правительства РФ в случае несогласия Федерального Собрания РФ с содержанием плана (программы) приватизации.

Ввиду особой значимости приватизации федерального имущества для экономики страны в целом, в настоящее время назрела потребность ввести процесс приватизации государственного имущества в законодательное русло. Приватизация должна обрести легитимный характер, будучи обеспечена непосредственным контролирующим воздействием со стороны представительного (законодательного) органа государственной власти на стадии принятия плана (программы) приватизации. В этом смысле, необходимо внести изменения в существующий порядок принятия (утверждения) программы приватизации государственного имущества. Для этого следует сохранить за органами исполнительной власти полномочия по подготовке проекта плана (программы) приватизации в том числе, проведение согласования по вопросам включения федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых акционерных обществ и иного имущества в проект программы. Исключительное же право принятия плана (программы) приватизации федерального имущества закрепить за Государственной Думой Федерального Собрания РФ, которое ежегодно по представлению Правительством РФ проекта плана (программы) приватизации федерального имущества, рассмотрев его в установленном порядке принимает Федеральный закон о плане (программе) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год. Проект плана (программы) приватизации федерального имущества должен представляться на рассмотрение Государственной Думы одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Такое решение призвано обеспечить контроль органа законодательной (представительной) власти за распоряжением государственной собственностью и служить одной из главных политических предпосылок разделения и сбалансированности исполнительной и законодательной ветвей

33 государственной власти и эффективного действия правовых норм регулирующих приватизационные отношения.

В соответствии с Законом о приватизации 2001 г. (п. 3 ст. 14 Закона о приватизации 2001 г.) одним из последствий утверждения прогнозного плана (программы) приватизации является начало действия специального режима деятельности унитарного предприятия. Этот режим характеризуется тем, что унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать определенные юридические действия: сокращать численность работников указанного унитарного предприятия; совершать сделки (несколько взаимосвязанных сделок), цена которых превышает 5 процентов балансовой стоимости активов указанного унитарного предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета или более чем в пятьдесят тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда, а также сделки (несколько взаимосвязанных сделок), связанные с возможностью отчуждения прямо или косвенно имущества, стоимость которого превышает 5 процентов балансовой стоимости активов указанного унитарного предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета или более чем в пятьдесят тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда; получать кредиты; осуществлять выпуск ценных бумаг; выступать учредителем хозяйственных товариществ или обществ, а также приобретать и отчуждать акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ или обществ.

Утвержденный прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества является основанием для принятия решения об условиях приватизации федерального имущества. В соответствии с пп. 7 п. 1 ст. 6 Закона о приватизации 2001 г., а также п. 6 Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества,¹

Российская Федерация. Правительство. Об утверждении правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества: постановление

- 34 решения об условиях приватизации федерального имущества принимаются в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества Правительством РФ, Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом либо по поручению Агентства - его территориальными органами, В п. 2 ст. 14 Закона о приватизации 2001 г. закреплено какие сведения должны содержаться в решении об условиях приватизации федерального имущества. Принятые решения подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях (п. 1 ст. 15 Закона о приватизации 2001 г.).

Итак, такие этапы приватизации, как планирование приватизации и подготовка к приватизации содержат признаки деятельности органов исполнительной власти, которые соответствуют ее характеристики как управленческой деятельности, управленческого процесса. То есть такой деятельности, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных действий органов управления направленных на отчуждение публичной собственности в собственность частную. Управленческий процесс здесь предстает перед нами, как процесс достижения нормативно-установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая деятельность со своими взаимосвязанными элементами,¹ На обозначенных этапах приватизации деятельность органов управления носит односторонний, властный, императивных характер. Отношения отличаются строгой субординацией, а их императивное регулирование является в значительной степени детализированным, подробным, насыщенным. Это достигается благодаря использованию обязывающей модели правового регулирования, при которой регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах, обеспечивающих организованность и строгий порядок в жизни общества, во взаимоотношениях людей. В этой смысле

Правительства Рос. Федерации от 15 июля 2002 г. (ред. от 26.12.2005 г.) № 512 // Собр. зак-ва РФ. - 2002. -№ 28. - Ст. 2868.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 714.

35 приватизационные отношения составляют сферу регулирования преимущественно публичного права. Нормы публичного права закрепляют с одной стороны предметное содержание деятельности управляющих субъектов, а с другой правила совершения управленческих действий.¹ С точки зрения предметного содержания управленческой приватизационной деятельности можно говорить о компетенции Президента РФ, Правительства РФ, других органов исполнительной власти, компетенции специализированных органов, муниципальных органов управления как участников властных отношений направленных на отчуждение государственного и муниципального имущества в частную собственность.

В этой части для характеристики отношений приватизации будет справедлива позиция Конституционного Суда РФ, которая нашла свое выражение в Определениях от 15 июня 1999 г. № 64-0 и от 5 ноября 2003 г. № 403-О.² Эта позиция состоит в том, что регламентация федеральным законом порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер.

В месте с тем, преимущество публично-правового регулирования обнаруживает себя не на всех этапах приватизации. По мнению Конституционного Суда РФ, «по крайней мере с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли -продажи, в том числе с условиями, предусмотренными федеральным законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права» ,³

¹ См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. - С. 715.

² Рос. газ. - 2004. - 14 января. - № 2.

³ См.: Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2001 № 203-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета народных депутатов Кемеровской области о проверке конституционности пункта 7 статьи 15 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. - № 2. - 2002.

36

По нашему мнению, в некоторой степени усилив правовую позицию Конституционного Суда РФ, можно утверждать, что именно с этапа «приватизационная сделка», вплоть до исполнения приватизационного обязательства начинается правовое регулирование приватизационных отношений преимущественно частноправовыми нормами.

На этих этапах приватизации отношения с участием государства в лице уполномоченных органов характеризуются равенством сторон. В этом смысле прав М.И. Брагинский, который, говоря об участии государства в гражданских отношениях, подчеркивал необходимость юридического равноправия субъектов. «Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект».¹

На этапе приватизационной сделки участие уполномоченных органов на стороне собственника государственного и муниципального имущества выражается в совершении юридических действий непосредственно направленных на передачу права собственности на отчуждаемое имущество его покупателям. Эти отношения сторон оформляются, как правило, договором купли-продажи имущества.

Данный этап характеризуется, как правило, прекращением права государственной собственности на определенное имущество с возникновением на него права собственности у физических и юридических лиц. Передача государственного и муниципального имущества и оформление

Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях /М.И. Брагинский. -М, 1981.-С. 16.

37 прав собственности на него осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором купли-продажи.

Этап постприватизационного обязательства имеет место не во всех случаях приватизации и связан:

- с необходимостью обременения отчуждаемого государственного или муниципального имущества соответствующими ограничениями, предусмотренными Законом о приватизации 2001 г. или иными федеральными законами, и публичным сервитутом. Ограничениями могут являться: 1) обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации государственное или муниципальное имущество по определенному назначению, в том числе объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения; 2) обязанность содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам, месту нахождения (для объектов недвижимости), назначению с приватизированным имуществом; 3) обязанность содержать объекты гражданской обороны, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения; 3) иные обязанности, предусмотренные федеральным законом или в установленном им порядке.

- с особенностями приватизации отдельных объектов государственной и муниципальной собственности (приватизация объектов культурного наследия).

Итак, неоднородность приватизационных отношений обуславливает особенность их правового регулирования, состоящую в том, что оно сочетает в себе элементы публично-правового и частноправового воздействия на субъектов приватизационных отношений. Соотношение между публично-правовым и частноправовым воздействием на приватизационные отношения таково, что преимущество одного из них обнаруживает в себя на разных этапах приватизации. На этапах планирования и подготовки к приватизации

38 государственного и муниципального имущества преимущество публично-правового регулирования очевидно, в то время как на этапах приватизационной сделки и постприватизационного обязательства преимущественное значение имеет частноправовое регулирование приватизационных отношений. Поэтому для целостного восприятия приватизации не только как инструмента экономических преобразований, но и как правового явления необходимо учитывать оба названных момента в правовом регулировании. Вместе с тем для целей гражданского права ключевым в понятии приватизации является определение приватизации именно как возмездного отчуждения имущества, находящегося в публичной собственности в собственность физических и (или) юридических лиц, то есть, как специфического основания возникновения и прекращения права собственности.

Особенности прекращения и возникновения права собственности в результате приватизации находят свое отражение в системе специальных нормативных юридических актах регулирующих приватизационные отношения, которые в совокупности представляют источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

В теории права под источниками права принято понимать исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения.¹ Это определение справедливо и для понимания источников правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

В настоящей работе рассматривается такой вид источников права, как нормативные юридические акты - содержащие юридические нормы официальные документы, принятые в установленном порядке и

¹ Алексеев С.С. Право; азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. - М.: «Статут», 1999. С. 77.

39 направленные на регулирование отношений приватизации государственного и муниципального имущества. Целостная система взаимосвязанных, расположенных в иерархической последовательности нормативно-правовых актов, регулирующих отношения приватизации публичного имущества образует законодательство (в широком смысле) о приватизации государственного и муниципального имущества.

В юридической литературе система правовых норм регулирующих отношения приватизации, была поименована Н.М. Коршуновым комплексным межотраслевым правовым институтом. При этом нормы данного института регулируют процедуру приватизации, которая соединяет в себе элементы административно-хозяйственной деятельности с элементами административно-процессуальной, гражданско-правовой, гражданско-процессуальной и др. видов деятельности.²

По замечанию самого Н.М. Коршунова, предпринимаемые попытки раскрыть содержание межотраслевых комплексных институтов как объединения разноотраслевых групп правовых предписаний, сохраняющих свою отраслевую принадлежность,³ спотыкаются на аксиому, лежащую в основе такого подхода - правовая система распадается на отрасли, по которым рассредоточены правовые институты, то есть правовой институт не может существовать вне отрасли права.⁴ Правовой институт, как свидетельствует С.С. Алексеев, - «это подразделения юридических норм внутри отраслей»⁵.

Система правовых норм регулирующих приватизационные отношения может быть представлена как институт гражданского права, содержащий нормы частно-правового и публично-правового характера, которые

¹ См.: Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н.М. Коршунов. - Нижний Новгород: НЮИ МВД России, 1998. С. 69.

²Там же. См.: Осипов. Ю.К. Подведомственность юридических дел / Ю.К. Осипов. -Свердловск, 1973.-С. 81.

⁴ Коршунов Н.М. Указ. соч. - С. 70

⁵ Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. - М.: Юрид. лит., 1987. - С. 214.

40 находятся в различных нормативных юридических актах. Такое видение системы правового регулирования приватизационных отношений соответствует данными классификатора правовых актов , в соответствии с которым законодательство о приватизации отнесено к разделу гражданского законодательства.

Не во всех государствах имеется специальное законодательство о приватизации. К примеру, в Бельгии нет специального законодательства о приватизации. Правительство принимает специальные постановления и распоряжения в отношении каждого приватизируемого предприятия.²

В Канаде напротив, приватизация регулировалась специальным законодательством, которое в целом носило общий характер, оставляя правительству широкие полномочия в отношении методов и процедуры приватизации.³

В России весь массив нормативных правовых актов, регулирующих приватизационные отношения можно классифицировать:

По юридической силе:

На федеральном уровне:

1. Конституция Российской Федерации.⁴ В частности, в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На регулирование отношений приватизации направлены также ст.ст. 9, 71, 72, 76 Конституции РФ.

2. Федеральные конституционные законы. В соответствии Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О

См.: Российская Федерация. Президент. О классификаторе правовых актов: указ Президента Рос. Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 5 октября 2002 г,) // Собр. зак-ва РФ. - 2000. - № 12. -Ст.1260; 2002. - № 40. - Ст.3935.

² Пивоваров С.Э. Постприватизационное развитие предприятий, комплексов, отраслей / С.Э. Пивоваров. - СПб.: Питер, 2004. - С. 27.

³ Там же.-С. 30.

⁴ Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации // Рос. газ. - 1993. - 25 декабря. - № 197.

Правительстве Российской Федерации»¹ (далее - ФКЗ О Правительстве РФ), Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью (ст. 14 ФКЗ О Правительстве РФ), рассматривает проекты программ приватизации федеральной собственности (ст. 28 ФКЗ О Правительстве РФ).

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законом о приватизации государственного и муниципального имущества. Конституционный Суд РФ указал, что нормы ГК РФ применяются субсидиарно к федеральным законам о приватизации,²

4. Федеральные законы. Закон о приватизации 2001 г. установил, что в части норм о приватизации государственного и муниципального имущества он имеет большую юридическую силу, чем иные федеральные законы, образующие законодательство Российской Федерации о приватизации. В случае отсутствия соответствующих норм Закона о приватизации 2001 г. при отчуждении государственного и муниципального имущества применяются нормы гражданского законодательства (п. 4 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г.). Кроме того, следует иметь ввиду, что отношения, возникающие при отчуждении объектов указанных в п.2 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. регулируются иными федеральными законами. Так, в качестве таковых могут быть названы Закон о приватизации жилищного фонда - в отношении отчуждения государственного и муниципального жилищного фонда, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г.

¹ Собр. зак-ва РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

² См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июля 2001 г, № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // Собр. зак-ва РФ. - 2001. - № 32. - Ст. 3411.

42 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»¹ - в отношении отчуждения государственного резерва и другие законы.

5. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации,

которые принимаются в соответствии с Законом о приватизации 2001 г. К ним, в частности, относятся:

- Указы Президента РФ. Среди нормативно-правовых актов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества»²и другие.

- Постановления Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 п. 2 ст. 8 Закона о приватизации 2001 г. постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617 утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества.

- Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной

власти.

В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти⁴, во многом была решена существовавшая ранее проблема разграничения компетенции по вопросам нормативно-правового регулирования отношений приватизации на подзаконном уровне. В настоящее время четко разграничены функции по нормативно-правовому регулированию и функции по управлению государственным имуществом. Нормативно-правовое регулирование отношений приватизации на подзаконном уровне осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ и

^! Собр. зак-ва. - 1995. - № 1. - Ст. 3.

² Собр. зак-ва. РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 299.

³ Собр. зак-ва. РФ. - 2002. - № 34. - Ст. 3305.

⁴ См.: Российская Федерация. Президент. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 09.03.2004 г. (ред. от 23.12.2005) № 314 // Собр. зак-ва. РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945; Российская Федерация. Президент. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 20.05.2004 г. (ред. от 03.10.2005) № 649 // Собр. зак-ва. - 2004.-№21.-Ст. 2023.

43 федеральные министерства (Министерство экономического развития и торговли РФ). Управление государственным имуществом не сопряжено с нормативно-правовым регулированием социальных отношений вообще и отношений приватизации в частности. Его осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое в частности является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации.

На уровне субъектов РФ:

1. Конституция (Устав) субъекта РФ;

2. Акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

3. Акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

На уровне муниципального образования:

1. Устав муниципального образования;

2. Акты представительных органов власти муниципального образования;

3. Акты органов исполнительной власти муниципального образования.

По предмету источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества можно также классифицировать на:

1. Общие нормативные правовые акты;

2. Специальные нормативные правовые акты:

а) определяющие отраслевые и территориальные особенности приватизации;

б) устанавливающие особенности приватизации отдельных объектов государственного и муниципального имущества;

44 в) предусматривающие особенности приватизации в зависимости от участия тех или иных субъектов в процессе приватизации.

Развитие российского приватизационного законодательства можно рассмотреть в исторической ретроспективе. При этом следует выделить несколько этапов, которые соответствуют последовательно менявшим друг друга моделей приватизации.

Первый этап - законодательство периода массовой приватизации (1992-1994 гг.).

С самых первых шагов в правовом регулировании приватизации были допущены грубейшие отступления от закона, выразившиеся в нарушении преемственности между первоначальными положениями закона и дальнейшей реализации его положений в подзаконных нормативно-правовых актах.¹ Это ставит под сомнение ее легитимность. Формальное закрепление отношений собственности отставало от процессов «первоначального накопления» российского капитала. В силу чего «формальные права собственности стали лишь ширмой для легализации «выедания» активов и ресурсов предприятий» . Нарушением прав граждан и организаций было отсутствие законодательного обеспечения равного доступа их к участию в приватизации. Не был урегулирован порядок возмещения ущерба государству, причиненного в результате приватизации. В 1992-1993 годах отсутствовали правила ограничивающие допуск иностранных инвесторов к приватизации стратегически важных объектов, допущено ряд других грубейших правонарушений. Как показали экспертные оценки Счетной палаты и практика ее контрольной деятельности, существенные недостатки правовой базы начального этапа приватизации давали возможность для серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий.

¹ См.: Куликов В. Еще раз о смене приватизационной модели / В. Куликов // Российский экономический журнал. -1996. - № 5/6. - С. 25.

² См.: Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов. М, 2001. - С. 24.

45

Второй этап - правовое регулирование в период денежной приватизации (1994-1999гг.).

Данный этап ознаменован формальным введением новой модели приватизации - денежной приватизации. Его начало обозначено Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»¹. Следует отметить, что, несмотря на принятие Закона о приватизации 1997 г., который значительно улучшил правовое регулирование отношений приватизации и содержал ряд новаций, приватизация, по существу, осуществлялась на основе Государственной программы приватизации утвержденной указом Президента РФ.² Основными проблемами этого этапа приватизации стали: противоречия в правовом регулировании проведения залоговых аукционов, занижения цены приватизируемых объектов государственной собственности (что было следствием отсутствия полноценной и непротиворечивой правовой основы для их приватизации), отсутствие сколько-нибудь действенного контроля за исполнением приватизационных обязательств, отсутствие специального порядка расторжения сделок приватизации, а также неопределенность места и роли государственной собственности в вопросе разграничения ее на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальных образований и т.п.

Третий этап ознаменован совершенствованием правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999 г.- по настоящее время).

¹ Собр. зак-ва. - 1994. - № 13, - Ст. 1478.

² Российская Федерация. Президент. О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1994. - № 1. - Ст. 2.

46

Этот период связан с принятием Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации¹, а также Закона о приватизации 2001 г., которые фактически устранили законодательный орган от непосредственного влияния на процессы приватизации в России.

Несмотря на достижение положительных результатов в правовом регулировании отношений приватизации, следует отметить, что остались нерешенными целый ряд проблем, которые требуют нормативного разрешения. К ним, в частности, можно отнести то, что не завершены работы по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции РФ и ГК РФ, не созданы правовые механизмы, препятствующие осуществлению так называемых криминальных банкротств предприятий, отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества и др.

Практика сложившаяся в результате правового регулирования приватизации публичного имущества в России показала, что сама по себе смена форм собственности не может автоматически привести к повышению экономической эффективности предприятий. Так Эрл, Эстрин и Лещенко еще в 1996 г. нашли, что в России нет существенных различий между формами собственности приватизированных фирм, хотя новые фирмы работают лучше по ряду критериев.² Не вызывает простая смена форм собственности в общественном порядке и эффективных собственников, не приводит к немедленному росту производительности труда.³

См.: Российская Федерация. Правительство. О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 9 сентября 1999 г. (ред. от 29.11.2000 г.) № 1024 // Собр. зак-ва РФ. - 1999. - № 39. - Ст. 4626.

² Havrylyshin О., McGettigan D. Privatization in Transition Countries IO. Havrylyshin, D. McGettigan II Post-Soviet Affairs, 2000. - № 16. - P. 275.

³ См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы. 2-е издание, дополненное / Отв. ред. Председатель

47 Приватизация, кроме того, не смогла привлечь достаточное количество инвестиций для того, чтобы начать широкомасштабную модернизацию

предприятий.¹