ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Процессы реформирования, происходящие в России, определили существенные перемены в государственной политике, в том числе в области организации исполнения уголовных наказаний.
Реализация принятых Федеральным: Собранием Российской Федерации в 2003 году по инициативе Президента Российской Федерации федеральных законов о внесении изменений в Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации в ближайшее время, согласно прогнозу Минюста России[1], приведет к дальнейшему уменьшению численности осужденных в местах лишения свободы примерно на 150 тыс. человек. Это свидетельствует о том, что уголовное, законода-• тельство и правоприменительная практика развиваются по пути расширения
наказаний без изоляции от общества, которые занимают все более значимое место. 75% статей Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность применения альтернативных лишению свободы наказаний. По оценке специалистов, в целом по стране их доля достигла 60 % в общем числе наказаний, назначаемых судами[2].
Расширение сферы применения к осужденным наказаний, альтернативных лишению свободы, за преступления, не представляющие большой обще
. ственной опасности, неизбежно требует научной проработки вопросов, связанных с деятельностью учреждений, исполняющих наказания без изоляции осужденных от общества[3].
В настоящее время исполнение уголовных наказаний без изоляции от общества в Российской Федерации осуществляют 1 958 уголовно-исполнительных инспекций (УИИ) с численностью персонала около 4 тыс. человек. Ежегодно по учетам УИИ проходят свыше 1,1 млн осужденных. Только в 2003 году по учетам уголовно-исполнительных инспекций России прошли I 169 081 осужденных, в
• том числе 92 626 осужденных к исправительным работам, 1 049 459 условно
осужденных1.
Несмотря на позитивные моменты, связанные с гуманизацией уголовной политики, введением альтернативных лишению свободы наказаний, в деятельности уголовно-исполнительных инспекций имеется ряд проблем, прежде всего организационно-правового характера. Они обусловлены неоптимальностью правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций, проблемами в кадровом обеспечении (увеличение объема выполняемых функций, отсутствие специализированной и целенаправленной подготовки кадров для уголовно-исполнительных инспекций в вузах и как следствие - недостаточный уровень знаний руководителями УИИ основ управления), несовершенством организации труда сотрудников данных подразделений (в частности, нагрузка на одного сотрудника УИИ составляет в среднем около 200 осужденных, а в ряде случаев - 300 и более, при этом мировой практикой исполнения наказаний без изоляции от общества установлена оптимальная нагрузка на одного сотрудника - 50 осужденных), неудовлетворительным материально-техническим обеспечением (92 % уголовно-исполнительных инспекций располагаются в зданиях органов внутренних дел, каждая вторая совместно с различными службами милиции, 67% - не обеспечены оргтехникой, 18% - ме-
' белью, 4,3% - телефонной связью), несовершенством информационноаналитического обеспечения (в том числе отсутствием типовой автоматизированной информационной системы, хранящей, обрабатывающей и выдающей
См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы за январь-декабрь 2003 года: Информ.-аналит. сб. - Тверь: НИИИиПТ ГУИН Минюста России, 2004. - С. 64; Итоги деятельности УИС Минюста России. - Тверь: НИИИиПТ ГУИН Минюста России, 2004. - С. 5. Болтков С.Н. Указ. соч. - С. 7-9.
информацию по основным направлениям деятельности У ИИ), неоптимально. стью процесса подготовки и реализации управленческих решений в уголовноисполнительных инспекциях (в частности, несовершенством планирования и
. контроля), проблемами организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными структурами и иными организа-
♦ циями.
Вместе с тем следует отметить, что деятельность уголовно-исполнительных инспекций в настоящее время осуществляется в принципиально новых условиях, вызванных передачей уголовно-исполнительной системы из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции, изменением ее функциональноорганизационной структуры, обновлением нормативно-правовой базы, созданием Федеральной службы исполнения наказаний.
• Указанные обстоятельства обусловливают совершенствование деятельности уголовно-исполнительных инспекций, их адаптацию к современным условиям, более активное и целенаправленное использование организационного фактора, предполагают научный подход к формированию и развитию организационно-правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы. В связи с этим разработка организационно-правовых аспектов управления уголовно-исполнительными инспекциями приобретает важное значение для теории организации правоохранительной деятельности.
Степень разработанности темы исследования. Формированию теории организации правоохранительной деятельности в уголовноисполнительной сфере, ее совершенствованию и развитию способствовали научные труды А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.П. Артамонова, 3. А. Ас- темирова, Н.П. Барабанова, М.Г.. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, Б.Б. Казака, М.П. Мелентьева, А.Е. Наташева, С.М. Петрова, П.Г. Пономарева, В.И. Селиверстова, В.П. Старкова, Н.А. Стручкова,. Г.А. Туманова, И.В. Шмарова, О.В. Филимонова, В.У. Ялунина и др.
Различные аспекты деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, отражены в публикациях С.Н. Болткова, Б.Б. Казака, О.О. Миронова, Н.В. Ольховика, Г.В. Семеновой, О.В. Филимонова, В.А. Уткина, В.Н. Усачева и др. На уровне диссертационных исследований по проблемам организации правоохрани-
• тельной- деятельности отдельные аспекты функционирования уголовноисполнительных 'инспекций рассматривались в кандидатских диссертациях.
И.Н. Смирновой (воспитательная работа в механизме предупреждения: совершения преступлений осужденными; состоящими на учете в уголовноисполнительных инспекциях), Е.О. Ананьевой (организационно-правовые проблемы совершенствования условного осуждения к лишению свободы).Однако комплексного монографического исследования, раскрывающего
* организационно-правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций, не проводилось. Применительно к специфике функционирования, уголовно-исполнительных инспекций недостаточно разработаны теоретические, организационные и правовые основы их деятельности, составными элементами1 которых являются:: понятийная характеристика, функциональноорганизационный механизм управления уголовно-исполнительными и непе к- циями, система правового регулирования деятельности уголовноисполнительных инспекций, организация труда персонала УИИ, оптимизация процесса разработки и принятия управленческих решений, вопросы совершенствования информационно-аналитической работы, планирования и контроля, организации взаимодействия в уголовно-исполнительных инспекциях.
Перечисленные проблемы являются актуальными, поскольку их теоретическое, правовое и практическое разрешение позволит повысить эффективность процесса исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Это и предопределило выбор темы данного диссертационного исследования, его объект, предмет, цель и задачи.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью уголовно-исполнительных инспекций по
исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, предметом — организация и правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций.
Цель исследования состоит в разработке организационных и правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций, обосновании конкретных предложений, направленных на повышение эффективности
• управления данными видами учреждений, исполняющих наказания без изоляции осужденных от общества.
Достижение этой цели осуществлялось путем решения следующих задач теоретического и эмпирического характера;1. Выявление и исследование проблем в сфере организации деятельности уголовно-исполнительных инспекций, механизма их влияния на процесс исполнения наказаний без изоляции осужденных от общества.
2. Уточнение определений ряда понятий, относящихся к организации
* управления уголовно-исполнительными инспекциями.
3. Анализ правовой базы и выявление проблем правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению альтернативных лишению свободы наказаний.
4. Исследование особенностей организации управления уголовноисполнительными инспекциями в условиях реформирования уголовноисполнительной системы. .
5. Разработка системы совершенствования организации труда сотрудников уголовно-исполнительных инспекций.
6. Исследование процесса организации информационно-аналитической работы в уголовно-исполнительных инспекциях, определение направлений ее совершенствования.
7. Разработка системы совершенствования планирования в уголовноисполнительных инспекциях.
8. Разработка предложений, направленных на совершенствование орга
низации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными и иными органами. ,
9. Разработка системы мер, направленных на совершенствование контроля за деятельностью уголовно-исполнительных инспекций.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектико-материалистический, метод познания,, который позволил рассматривать явления и процессы в изучаемой области как находящиеся в со-
• циальной взаимосвязи и развитии. В целях получения достоверных результа-
л
тов и их научного обоснования в работе использовались методы исторического, системного и сравнительного анализа, статистический метод и методы конкретно-социологических: исследований. Методика исследования включала в себя: анкетирование, беседу, наблюдение, анализ документов..
Юридической базой исследования явились нормы Конституции Российской Федерации, уголовного, уголовно-исполнительного законодательст-
* ва, соответствующие законы и подзаконные нормативно-правовые акты, а также международно-правовые документы.-
Для достижения цели совершенствования теоретических основ по исследуемой проблеме потребовался междисциплинарный подход и комплексный анализ научных трудов по теории организации, управлению в сфере правоохранительной деятельности, уголовному, уголовно-исполнительному праву, криминологии, философии, социологии, пенитенциарной психологии и педагогике.
Научная новизна исследования обусловлена его объектом и предметом. В диссертации впервые осуществлено комплексное исследование проблем организации функционирования уголовно-исполнительных инспекций и повышения эффективности управления ими. Новизну диссертационного исследования определяют впервые достигнутые результаты, представляющие развитие организационно-правовых основ деятельности уголовно-исполнительных инспекций в современных условиях, имеющие как теоретическое, так и практическое значение для совершенствования исполнения альтернативных лишению свободы уголовных наказаний. Новизну диссертационного исследования также составляет предложенная автором система мер, направленных
на совершенствование правового регулирования деятельности уголовноисполнительных инспекций, оптимизацию процесса управления данными учреждениями, исполняющими наказания, повышение эффективности информационно-аналитической работы, системы планирования, взаимодействия и контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Управление уголовно-исполнительными инспекциями - это часть государственного управления, реализуемого в уголовно-исполнительной сфере, направленного на исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, на создание эффективной по исполнению, гибкой к изменениям в законодательстве, экономичной по затратам на ее поддержание системы исполнения наказаний и мер уголовно-правового воздействия, не связанных: с лишением свободы.
2. В целях совершенствования правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций целесообразно на уровне Минюста России с учетом создания Федеральной службы: исполнения наказаний: утвердить Инструкцию о порядке исполнения наказаний в; виде обязательных работ, исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания. Кроме того, необходимо разработать и утвердить Инструкцию об организации и проведении воспитательных мероприятий с осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Требует межведомственного нормативно-правового регулирования взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел.
3. Является актуальной проблема законодательного регулирования правового положения сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, проходящих службу в уголовно-исполнительной системе Минюста России
(Федеральной службе исполнения наказаний), их прав и социальных гарантий. Законодательное закрепление правовой и социальной защищенности сотрудников уголовно-исполнительных инспекций как сотрудника уголовно
, исполнительной системы возможно, с одной стороны, благодаря разработке и принятию по аналогии с действующим нового Федерального закона «Об уч-
• реждениях и органах, исполняющих наказания» (без слов «в виде лишения свободы») либо как: вариант - «Об органах и учреждениях уголовноисполнительной системы», распространяющегося на все органы, учреждения в системе Федеральной службы исполнения наказания. С другой стороны, в результате принятия Федерального закона, регламентирующего прохождение государственной службы в уголовно-исполнительной системе (Федеральной службе исполнения наказания).
• 4. Организация труда в уголовно-исполнительных инспекциях должна предполагать разработку наиболее рациональных форм разделения труда между отдельными работниками и его кооперации, улучшение управленческой структуры, определение компетенции конкретного должностного лица, совершенствование форм документов и процесса документооборота, использование достижений современной науки и техники, внедрение наиболее рациональных форм стимулирования труда, оптимальную организацию рабо
* чих мест (включая их автоматизацию), формирование хорошего психологи
ческого климата в коллективе сотрудников уголовно-исполнительных инспекций.
5. Повышение эффективности информационно-аналитической работы в уголовно-исполнительных инспекциях возможно за счет создания массива необходимой информации, организации ее потоков, и системы обработки.
Совершенствование сбора, накопления, обработки и анализа информации
• ' -
должно предполагать разработку и повсеместное внедрение типовых для уголовно-исполнительных инспекций автоматизированных информационных систем, хранящих и обрабатывающих информацию, характеризующую состояние исполнения наказаний и организации исправительного воздействия на лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях (их численность и классификационную принадлежность; количество и характер совершенных правонарушений; состояние воспитательной работы с лицами, состоящими на учете в УИИ; степень их трудовой занятости, характер производства); состояние сил и средств уголовно-исполнительных инспекций; ре-
• зультаты деятельности системы управления уголовно-исполнительными инспекциями, их динамику и другие признаки, отражающие степень эффективности управляющих воздействий; факторы и условия (социально-правового, социально-психологического, географического, демографического, криминологического, экономического и иного характера), в которых уголовноисполнительные инспекции функционируют и которые влияют на их состояние и развитие.
* 6. Совершенствование выполнения сотрудниками уголовно-исполнительных. инспекций своих функциональных обязанностей должно предполагать разработку ежеквартального плана работы. План мероприятий по деятельности сотрудников уголовно-исполнительных инспекций может включать в себя три раздела: в первом — мероприятия: по работе с осужденными, родственникам подучетных лиц, предприятиями, где трудятся осужденные. Во втором разделе - мероприятия по подготовке отчетных документов для. предоставления в отдел по руководству уголовно-исполнительными инспекциями, прокуратуру, суд, органы внутренних дел и другие учреждения, с которыми взаимодействуют уголовно-исполнительные инспекции.. В третьем разделе - предполагаемые мероприятия по исполнению приговоров судов по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы.
7. Внутриведомственный- контроль за функционированием уголовно-исполнительных инспекций должен предполагать изучение таких. вопросов, как наличие в уголовно-исполнительных инспекциях нормативно-правовых документов, регламентирующих их деятельность; наличие должностных инструкций персонала и их фактическое соответствие выполняемой работе; состояние учетной и отчетной документации; своевременность и качество про-
ведения мероприятий по устранению недостатков, выявленных субъектами контроля в ходе предыдущих проверок; организация служебной подготовки сотрудников УИИ; организация труда сотрудников, состояние информационно-аналитической работы; состояние планирования — наличие у сотрудников утвержденных ежедневных и квартальных планов работы, уровень выполнения запланированных мероприятий; уровень взаимодействия уголовноисполнительных инспекций с органами внутренних дел, другими правоохранительными и иными органами, и организациями; материально-техническая база уголовно-исполнительных инспекций; деятельность сотрудников по работе с осужденными.
8. Концепция развития уголовно-исполнительных инспекций должна преследовать такие цели, как создание условий (в первую очередь необходимой материально-технической базы) для эффективного исполнения угол о в- но-исполнительными инспекциями приговоров судов; осуществление надлежащего контроля за поведением подучетных лиц, в том числе на основе и с- пользования научно-технических достижений, осуществление профилактической работы с осужденными без лишения свободы, сокращение рецидивной преступности; обеспечение полной трудовой занятости осужденных, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. ■
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, включающей в себя обширный теоретический и практический материал. В качестве респондентов социологического исследования выступили 50 начальников управлений исполнения наказаний Министерства юстиции субъектов Федерации, 50 начальников отделов по руководству уголовноисполнительными инспекциями, 246 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций из 50 регионов Российской Федерации. Диссертант изучил и обобщил опыт работы Управления по воспитательной работе с осужденными главка, передовой опыт управлений исполнения наказаний Министерства юстиции
. 13
субъектов Федерации. Исследованы результаты деятельности уголовноисполнительных инспекций России за 1993-2003 гг.
Теоретическая и практическая значимость исследования вытекает из новизны полученных результатов. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней уточнены и обоснованы определения ряда поня-
• ' тий, относящихся к организации управления уголовно-исполнительными ин
спекциями, исследованы правовые основы функционирования уголовноисполнительных инспекций, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования их деятельности, организации труда персонала уголовно-исполнительных инспекций. В результате проведенной работы были сформулированы теоретически значимые выводы и предложения по оптимизации основных функций управления, уголовно-•
• исполнительными инспекциями.
Практическая значимость исследования предопределяется его направленностью на дальнейшее совершенствование организационных основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций, что способствует оптимизации процесса исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы. Практический интерес представляют предложения, направленные на совершенствование правового обеспечения деятельности уголовноисполнительных инспекций. Разработанные в диссертации рекомендации по научной организации труда сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, их руководителей, предложения по осуществлению информационноаналитической работы, рекомендации по планированию, контролю надлежащего-исполнения управленческих решений, организации взаимодействия способствуют повышению эффективности деятельности уголовно-
• исполнительных инспекций, их персонала по исполнению альтернативных лишению свободы уголовных наказаний.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в следующих формах. Результаты диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности уголовно-исполнительной системы
по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке раздела Концепции научного обеспечения реформирования уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы, посвященного проблемам исполнения наказаний, не связанных с изоляци-
• ей осужденных от общества, докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, отражены в реализации международного проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». Соискатель является одним из авторов учебного пособия «Организация управления уголовно-исполнительными инспекциями», подготовил ряд научных
статей.
Опубликованные работы внедрены в учебный процесс образователь-
* ных учреждений, а также практическую деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Минюста России.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.