ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Процессы реформирования, проис­ходящие в России, определили существенные перемены в государственной по­литике, в том числе в области организации исполнения уголовных наказаний.

• тельство и правоприменительная практика развиваются по пути расширения

наказаний без изоляции от общества, которые занимают все более значимое место. 75% статей Уголовного кодекса Российской Федерации предусмат­ривают возможность применения альтернативных лишению свободы наказа­ний. По оценке специалистов, в целом по стране их доля достигла 60 % в общем числе наказаний, назначаемых судами^[2].

Расширение сферы применения к осужденным наказаний, альтернатив­ных лишению свободы, за преступления, не представляющие большой обще­

. ственной опасности, неизбежно требует научной проработки вопросов, свя­занных с деятельностью учреждений, исполняющих наказания без изоляции осужденных от общества^[3].

В настоящее время исполнение уголовных наказаний без изоляции от об­щества в Российской Федерации осуществляют 1 958 уголовно-исполнительных инспекций (УИИ) с численностью персонала около 4 тыс. человек. Ежегодно по учетам УИИ проходят свыше 1,1 млн осужденных. Только в 2003 году по учетам уголовно-исполнительных инспекций России прошли I 169 081 осужденных, в

• том числе 92 626 осужденных к исправительным работам, 1 049 459 условно

осужденных¹.

Несмотря на позитивные моменты, связанные с гуманизацией уголовной политики, введением альтернативных лишению свободы наказаний, в деятель­ности уголовно-исполнительных инспекций имеется ряд проблем, прежде всего организационно-правового характера. Они обусловлены неоптимально­стью правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных ин­спекций, проблемами в кадровом обеспечении (увеличение объема выполняе­мых функций, отсутствие специализированной и целенаправленной подготовки кадров для уголовно-исполнительных инспекций в вузах и как следствие - не­достаточный уровень знаний руководителями УИИ основ управления), несо­вершенством организации труда сотрудников данных подразделений (в част­ности, нагрузка на одного сотрудника УИИ составляет в среднем около 200 осужденных, а в ряде случаев - 300 и более, при этом мировой практикой исполнения наказаний без изоляции от общества установлена оптимальная на­грузка на одного сотрудника - 50 осужденных), неудовлетворительным матери­ально-техническим обеспечением (92 % уголовно-исполнительных инспекций располагаются в зданиях органов внутренних дел, каждая вторая совместно с различными службами милиции, 67% - не обеспечены оргтехникой, 18% - ме-

' белью, 4,3% - телефонной связью), несовершенством информационно­аналитического обеспечения (в том числе отсутствием типовой автоматизиро­ванной информационной системы, хранящей, обрабатывающей и выдающей

См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы за январь-декабрь 2003 года: Информ.-аналит. сб. - Тверь: НИИИиПТ ГУИН Минюста Рос­сии, 2004. - С. 64; Итоги деятельности УИС Минюста России. - Тверь: НИИИиПТ ГУИН Минюста России, 2004. - С. 5. Болтков С.Н. Указ. соч. - С. 7-9.

информацию по основным направлениям деятельности У ИИ), неоптимально­. стью процесса подготовки и реализации управленческих решений в уголовно­исполнительных инспекциях (в частности, несовершенством планирования и

. контроля), проблемами организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными структурами и иными организа-

♦ циями.

Вместе с тем следует отметить, что деятельность уголовно-исполнительных инспекций в настоящее время осуществляется в принципиально новых условиях, вызванных передачей уголовно-исполнительной системы из Министерства внут­ренних дел в ведение Министерства юстиции, изменением ее функционально­организационной структуры, обновлением нормативно-правовой базы, созданием Федеральной службы исполнения наказаний.

• Указанные обстоятельства обусловливают совершенствование дея­тельности уголовно-исполнительных инспекций, их адаптацию к современ­ным условиям, более активное и целенаправленное использование организа­ционного фактора, предполагают научный подход к формированию и развитию организационно-правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы. В связи с этим разработка организационно-правовых аспектов управления уго­ловно-исполнительными инспекциями приобретает важное значение для тео­рии организации правоохранительной деятельности.

Степень разработанности темы исследования. Формированию тео­рии организации правоохранительной деятельности в уголовно­исполнительной сфере, ее совершенствованию и развитию способствовали научные труды А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.П. Артамонова, 3. А. Ас- темирова, Н.П. Барабанова, М.Г.. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, Б.Б. Казака, М.П. Мелентьева, А.Е. Наташева, С.М. Петрова, П.Г. Пономаре­ва, В.И. Селиверстова, В.П. Старкова, Н.А. Стручкова,. Г.А. Туманова, И.В. Шмарова, О.В. Филимонова, В.У. Ялунина и др.

Различные аспекты деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, отражены в публикациях С.Н. Болткова, Б.Б. Казака, О.О. Миронова, Н.В. Ольховика, Г.В. Семеновой, О.В. Филимонова, В.А. Уткина, В.Н. Усачева и др. На уров­не диссертационных исследований по проблемам организации правоохрани-

• тельной- деятельности отдельные аспекты функционирования уголовно­исполнительных 'инспекций рассматривались в кандидатских диссертациях.

Однако комплексного монографического исследования, раскрывающего

* организационно-правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций, не проводилось. Применительно к специфике функционирования, уголовно-исполнительных инспекций недостаточно разработаны теоретиче­ские, организационные и правовые основы их деятельности, составными эле­ментами¹ которых являются:: понятийная характеристика, функционально­организационный механизм управления уголовно-исполнительными и непе к- циями, система правового регулирования деятельности уголовно­исполнительных инспекций, организация труда персонала УИИ, оптимизация процесса разработки и принятия управленческих решений, вопросы совершен­ствования информационно-аналитической работы, планирования и контроля, организации взаимодействия в уголовно-исполнительных инспекциях.

Перечисленные проблемы являются актуальными, поскольку их теоре­тическое, правовое и практическое разрешение позволит повысить эффек­тивность процесса исполнения наказаний, не связанных с лишением свобо­ды. Это и предопределило выбор темы данного диссертационного исследо­вания, его объект, предмет, цель и задачи.

Объектом диссертационного исследования являются общественные от­ношения, связанные с деятельностью уголовно-исполнительных инспекций по

исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, предметом — организа­ция и правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций.

Цель исследования состоит в разработке организационных и правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций, обосновании конкретных предложений, направленных на повышение эффективности

• управления данными видами учреждений, исполняющих наказания без изоля­ции осужденных от общества.

1. Выявление и исследование проблем в сфере организации деятельно­сти уголовно-исполнительных инспекций, механизма их влияния на процесс исполнения наказаний без изоляции осужденных от общества.

2. Уточнение определений ряда понятий, относящихся к организации

* управления уголовно-исполнительными инспекциями.

3. Анализ правовой базы и выявление проблем правового регулирова­ния деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению аль­тернативных лишению свободы наказаний.

4. Исследование особенностей организации управления уголовно­исполнительными инспекциями в условиях реформирования уголовно­исполнительной системы. .

5. Разработка системы совершенствования организации труда сотруд­ников уголовно-исполнительных инспекций.

6. Исследование процесса организации информационно-аналитической работы в уголовно-исполнительных инспекциях, определение направлений ее совершенствования.

7. Разработка системы совершенствования планирования в уголовно­исполнительных инспекциях.

8. Разработка предложений, направленных на совершенствование орга­

низации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными и иными органами. ,

9. Разработка системы мер, направленных на совершенствование контроля за деятельностью уголовно-исполнительных инспекций.

Методологическую и теоретическую основу исследования составля­ет диалектико-материалистический, метод познания,, который позволил рас­сматривать явления и процессы в изучаемой области как находящиеся в со-

• циальной взаимосвязи и развитии. В целях получения достоверных результа-

л

тов и их научного обоснования в работе использовались методы историче­ского, системного и сравнительного анализа, статистический метод и методы конкретно-социологических: исследований. Методика исследования включа­ла в себя: анкетирование, беседу, наблюдение, анализ документов..

Юридической базой исследования явились нормы Конституции Рос­сийской Федерации, уголовного, уголовно-исполнительного законодательст-

* ва, соответствующие законы и подзаконные нормативно-правовые акты, а также международно-правовые документы.-

Для достижения цели совершенствования теоретических основ по ис­следуемой проблеме потребовался междисциплинарный подход и комплекс­ный анализ научных трудов по теории организации, управлению в сфере правоохранительной деятельности, уголовному, уголовно-исполнительному праву, криминологии, философии, социологии, пенитенциарной психологии и педагогике.

Научная новизна исследования обусловлена его объектом и предме­том. В диссертации впервые осуществлено комплексное исследование про­блем организации функционирования уголовно-исполнительных инспекций и повышения эффективности управления ими. Новизну диссертационного иссле­дования определяют впервые достигнутые результаты, представляющие разви­тие организационно-правовых основ деятельности уголовно-исполнительных инспекций в современных условиях, имеющие как теоретическое, так и прак­тическое значение для совершенствования исполнения альтернативных ли­шению свободы уголовных наказаний. Новизну диссертационного исследо­вания также составляет предложенная автором система мер, направленных

на совершенствование правового регулирования деятельности уголовно­исполнительных инспекций, оптимизацию процесса управления данными учреждениями, исполняющими наказания, повышение эффективности ин­формационно-аналитической работы, системы планирования, взаимодейст­вия и контроля.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Управление уголовно-исполнительными инспекциями - это часть го­сударственного управления, реализуемого в уголовно-исполнительной сфере, направленного на исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, на создание эффективной по исполнению, гибкой к изменениям в законода­тельстве, экономичной по затратам на ее поддержание системы исполнения наказаний и мер уголовно-правового воздействия, не связанных: с лишением свободы.

2. В целях совершенствования правовых основ функционирования уго­ловно-исполнительных инспекций целесообразно на уровне Минюста России с учетом создания Федеральной службы: исполнения наказаний: утвердить Инструкцию о порядке исполнения наказаний в_; виде обязательных работ, исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и жен­щин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания. Кроме того, необходимо разработать и утвердить Инструкцию об организации и проведении воспитательных мероприятий с осужденными, со­стоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Требует межве­домственного нормативно-правового регулирования взаимодействие уголов­но-исполнительных инспекций с органами внутренних дел.

3. Является актуальной проблема законодательного регулирования пра­вового положения сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, прохо­дящих службу в уголовно-исполнительной системе Минюста России

(Федеральной службе исполнения наказаний), их прав и социальных гаран­тий. Законодательное закрепление правовой и социальной защищенности со­трудников уголовно-исполнительных инспекций как сотрудника уголовно­

, исполнительной системы возможно, с одной стороны, благодаря разработке и принятию по аналогии с действующим нового Федерального закона «Об уч-

• реждениях и органах, исполняющих наказания» (без слов «в виде лишения свободы») либо как: вариант - «Об органах и учреждениях уголовно­исполнительной системы», распространяющегося на все органы, учреждения в системе Федеральной службы исполнения наказания. С другой стороны, в результате принятия Федерального закона, регламентирующего прохождение государственной службы в уголовно-исполнительной системе (Федеральной службе исполнения наказания).

• 4. Организация труда в уголовно-исполнительных инспекциях должна предполагать разработку наиболее рациональных форм разделения труда между отдельными работниками и его кооперации, улучшение управленче­ской структуры, определение компетенции конкретного должностного лица, совершенствование форм документов и процесса документооборота, исполь­зование достижений современной науки и техники, внедрение наиболее ра­циональных форм стимулирования труда, оптимальную организацию рабо­

* чих мест (включая их автоматизацию), формирование хорошего психологи­

ческого климата в коллективе сотрудников уголовно-исполнительных ин­спекций.

5. Повышение эффективности информационно-аналитической работы в уголовно-исполнительных инспекциях возможно за счет создания массива необходимой информации, организации ее потоков, и системы обработки.

Совершенствование сбора, накопления, обработки и анализа информации

• ' -

должно предполагать разработку и повсеместное внедрение типовых для уголовно-исполнительных инспекций автоматизированных информационных систем, хранящих и обрабатывающих информацию, характеризующую со­стояние исполнения наказаний и организации исправительного воздействия на лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях (их чис­ленность и классификационную принадлежность; количество и характер со­вершенных правонарушений; состояние воспитательной работы с лицами, состоящими на учете в УИИ; степень их трудовой занятости, характер произ­водства); состояние сил и средств уголовно-исполнительных инспекций; ре-

• зультаты деятельности системы управления уголовно-исполнительными ин­спекциями, их динамику и другие признаки, отражающие степень эффектив­ности управляющих воздействий; факторы и условия (социально-правового, социально-психологического, географического, демографического, кримино­логического, экономического и иного характера), в которых уголовно­исполнительные инспекции функционируют и которые влияют на их со­стояние и развитие.

* 6. Совершенствование выполнения сотрудниками уголовно-исполнительных. инспекций своих функциональных обязанностей должно предполагать разработку ежеквартального плана работы. План мероприятий по деятельности сотрудников уголовно-исполнительных инспекций может включать в себя три раздела: в пер­вом — мероприятия: по работе с осужденными, родственникам подучетных лиц, предприятиями, где трудятся осужденные. Во втором разделе - мероприя­тия по подготовке отчетных документов для. предоставления в отдел по руководству уголовно-исполнительными инспекциями, прокуратуру, суд, органы внутренних дел и другие учреждения, с которыми взаимодейству­ют уголовно-исполнительные инспекции.. В третьем разделе - предпола­гаемые мероприятия по исполнению приговоров судов по исполнению на­казаний, не связанных с лишением свободы.

7. Внутриведомственный- контроль за функционированием уголовно-­исполнительных инспекций должен предполагать изучение таких. вопросов, как наличие в уголовно-исполнительных инспекциях нормативно-правовых документов, регламентирующих их деятельность; наличие должностных ин­струкций персонала и их фактическое соответствие выполняемой работе; со­стояние учетной и отчетной документации; своевременность и качество про-

ведения мероприятий по устранению недостатков, выявленных субъектами контроля в ходе предыдущих проверок; организация служебной подготовки сотрудников УИИ; организация труда сотрудников, состояние информаци­онно-аналитической работы; состояние планирования — наличие у сотрудни­ков утвержденных ежедневных и квартальных планов работы, уровень вы­полнения запланированных мероприятий; уровень взаимодействия уголовно­исполнительных инспекций с органами внутренних дел, другими правоохра­нительными и иными органами, и организациями; материально-техническая база уголовно-исполнительных инспекций; деятельность сотрудников по ра­боте с осужденными.

8. Концепция развития уголовно-исполнительных инспекций должна преследовать такие цели, как создание условий (в первую очередь необходи­мой материально-технической базы) для эффективного исполнения угол о в- но-исполнительными инспекциями приговоров судов; осуществление надле­жащего контроля за поведением подучетных лиц, в том числе на основе и с- пользования научно-технических достижений, осуществление профилакти­ческой работы с осужденными без лишения свободы, сокращение рецидив­ной преступности; обеспечение полной трудовой занятости осужденных, со­стоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. ■

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической ба­зой, включающей в себя обширный теоретический и практический материал. В качестве респондентов социологического исследования выступили 50 на­чальников управлений исполнения наказаний Министерства юстиции субъек­тов Федерации, 50 начальников отделов по руководству уголовно­исполнительными инспекциями, 246 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций из 50 регионов Российской Федерации. Диссертант изучил и обоб­щил опыт работы Управления по воспитательной работе с осужденными глав­ка, передовой опыт управлений исполнения наказаний Министерства юстиции

. 13

субъектов Федерации. Исследованы результаты деятельности уголовно­исполнительных инспекций России за 1993-2003 гг.

Теоретическая и практическая значимость исследования вытекает из новизны полученных результатов. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней уточнены и обоснованы определения ряда поня-

• ' тий, относящихся к организации управления уголовно-исполнительными ин­

спекциями, исследованы правовые основы функционирования уголовно­исполнительных инспекций, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования их деятельности, организации труда персонала уголовно-исполнительных инспекций. В результате прове­денной работы были сформулированы теоретически значимые выводы и предложения по оптимизации основных функций управления, уголовно-•

• исполнительными инспекциями.

Практическая значимость исследования предопределяется его направ­ленностью на дальнейшее совершенствование организационных основ функ­ционирования уголовно-исполнительных инспекций, что способствует опти­мизации процесса исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишени­ем свободы. Практический интерес представляют предложения, направлен­ные на совершенствование правового обеспечения деятельности уголовно­исполнительных инспекций. Разработанные в диссертации рекомендации по научной организации труда сотрудников уголовно-исполнительных инспек­ций, их руководителей, предложения по осуществлению информационно­аналитической работы, рекомендации по планированию, контролю надлежа­щего-исполнения управленческих решений, организации взаимодействия способствуют повышению эффективности деятельности уголовно-

• исполнительных инспекций, их персонала по исполнению альтернативных лишению свободы уголовных наказаний.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в следующих формах. Результаты диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности уголовно-исполнительной системы

по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке раздела Кон­цепции научного обеспечения реформирования уголовно-исполнительной сис­темы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы, посвященного проблемам исполнения наказаний, не связанных с изоляци-

• ей осужденных от общества, докладывались на научно-практических кон­ференциях и семинарах, отражены в реализации международного проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». Соис­катель является одним из авторов учебного пособия «Организация управ­ления уголовно-исполнительными инспекциями», подготовил ряд научных

статей.

Опубликованные работы внедрены в учебный процесс образователь-

* ных учреждений, а также практическую деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Минюста России.

Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссер­тация состоит из введения, 2 глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.