§ 3. Организация взаимодействия в деятельности уголовно-исполнительных инспекций

Одно из главных условий успешного функционирования всякой соци­альной системы заключается в объединении усилий и возможностей ее со-

• ставных частей для достижения общих для системы целей, в организации их взаимодействия.

Возросшее значение организации взаимодействия в настоящий период,

• когда большинство задач требует участия в их решении многих служб и под­разделений, комплексного использования; их возможностей, обусловливает необходимость ее изучения всеми сотрудниками УИИ. Особенно важны эти знания управленческому аппарату, поскольку организация взаимодействия относится к одной из основных функций всех субъектов управления, незави­симо от того, выступают они в этой роли постоянно или эпизодически.

Некоторые авторы взаимодействие в УИИ определяют как совместную деятельность занимающих равноправное положение элементов системы, на­правленную на решение общих задач. Из приведенного определения следует, что наиболее существенными признаками взаимодействия являются: 1) на­личие совместной деятельности нескольких структурных элементов УИС; 2) направленность деятельности на решение общей для них задачи; 3) равное положение названных элементов в системе; 4) в процессе взаимодействия его участники реализуют свои повседневные задачи и функции^[45].

В специальной литературе под взаимодействием нередко понимается деловой контакт между конкретными службами и подразделениями, устанав-

ливаемый в процессе их совместной деятельности. Однако термин «деловой контакт» отражает не взаимодействие, а только наличие связи между элемен­тами системы, которая является хотя и обязательным, но недостаточным ус­ловием объективирования взаимодействия.

На практике иногда используются как равнозначные понятия «взаимо­действие» и «взаимопомощь». При этом под взаимопомощью в одних случа­ях понимается предоставление одним органом в распоряжение другого опре­деленных сил и средств, а в других - деятельность в порядке взаимозаменяе­мости.

Понятием взаимодействия не охватывается перераспределение сил и средств в соответствии со сложившейся оперативной обстановкой, а также работа сотрудников УИИ, выполняемая в порядке взаимозаменяемости, ко­гда один из них временно исполняет функции другого. В подобном случае перед нами осуществление не повседневной деятельности, что является не­пременным признаком взаимодействия, а исполнение новых, несвойствен­ных данному учреждению или его конкретному работнику задач.

Необходимо отметить, что взаимозаменяемость позволяет сотрудникам лучше узнать специфику деятельности друг друга, что способствует повы­шению эффективности организации взаимодействия при выполнении общих задач. Вместе с тем реализация несвойственных сотруднику функций приво­дит к совершению ошибок и даже к нарушению законности в деятельности УИИ. Кроме того, взаимозаменяемость обычно нежелательна в повседневной деятельности, требует дополнительных затрат на обучение сотрудников. Ее можно использовать только в исключительных случаях, когда имеющихся средств недостаточно для решения стоящих перед органом (подразделением) задач и возникает необходимость привлечения сотрудников, не связанных в своей каждодневной работе с этими задачами.

Организацию взаимодействия в системе УИИ можно определить как управленческую деятельность, направленную на организацию функциониро­вания участников взаимодействия, согласование и объединение их усилий и возможностей, использование преимуществ их совместной деятельности в целях наиболее успешного решения общих задач.

В своей деятельности сотрудникам инспекций приходится взаимодей­ствовать с различными органами, организациями, учреждениями.

В связи с переподчинением уголовно-исполнительных инспекций Министерству юстиции Российской Федерации подразделения милиции (хотя законодательство предусматривает их участие в предупреждении со­вершения преступлений лицами, осужденными к наказаниям без лишения свободы) не стараются осуществлять контроль за поведением подучетных лиц, не занимаются их приводом и розыском. Тем самым увеличивается нагрузка на сотрудников уголовно-исполнительных инспекций и снижает­ся качество работы по борьбе с рецидивной преступностью среди у казан­ной, категории лиц. Сотрудники уголовно-исполнительных инспекций не имеют возможности своевременно получать информацию о правонаруше­ниях, совершаемых осужденными, состоящими на учете, и принимать не­обходимые меры. Решению этой проблемы во многом могло бы способст­вовать_; включение уголовно-исполнительных инспекций в автоматизиро­ванную информационную систему Управления внутренних дел.

по

Интересен опыт взаимодействия отдела розыска и уголовно- ■ исполнительных инспекций УИН Минюста России по Липецкой области по

розыску осужденных без изоляции от общества, уклоняющихся от отбывания наказания¹.....

После передачи уголовно-исполнительных инспекций в ведение УИС

ж '

Минюста России резко сократилась активность отделов внутренних дел по ро­зыску лиц, осужденных без изоляции от общества.

' В связи с этим этот вопрос был обсужден на оперативном совещании при

начальнике УИН. В целях предотвращения повторных преступлений и надле­жащего исполнения наказаний начальником УИН было принято решение о при­влечении сотрудников отдела розыска Управления к розыску скрывшихся и ук­лоняющихся от явки в УИИ осужденных без превышения полномочий и в пре­делах статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы.

Отделом по руководству уголовно-исполнительными инспекциями и от­делом розыска УИН разработан совместный план по оказанию помощи в розы- _е ске осужденных, который предусматривает типовой порядок отбора информа­

ции в инспекции при проведении первоначальных розыскных мероприятий в отношении осужденных к исправительным работам, скрывшихся с места жи­тельства, а также осужденных женщин, не прибывших: в двухнедельный срок после освобождения из исправительного учреждения в населенный пункт, из­

бранный для проживания.

Материалы, полученные в ходе первоначальных розыскных мероприятий, • концентрируются в отдельной папке при личном деле осужденного. По истече­

нии одного месяца розыскных действий на осужденных к исправительным рабо­там и осужденных женщин, местонахождение которых не установлено, инспек-

¹ См.: Сборник материалов о положительном опыте работы территориальных орга­нов уголовно-исполнительной системы Минюста России по исполнению наказаний без изоляции от общества. С. 72-74.

ция выносит постановление и вместе с материалами первоначальной проверки и копией приговора (определения) суда направляет в службу криминальной милиции территориального органа внутренних дел по последнему месту нахо­ждения разыскиваемого для объявления розыска и заведения розыскного дела.

Одновременно с этим инспекция направляет в ОРУИИ рапорт, о включе­нии осужденного, объявляемого в розыск, в список проведения розыскных ме­роприятий отделом розыска УИН.

Начальник отдела розыска, получив список на розыск осужденных, рас­пределяет задания конкретным исполнителям и при необходимости вносит предложения на совместный выезд в служебную командировку с сотрудником отдела по руководству УИИ. Прибыв в УИИ, где состоит на учете скрывшийся осужденный, оперативный работник изучает материалы его личного дела. Затем с разрешения начальника горрайоргана проверяет в криминальной милиции ор­гана внутренних дел наличие постановления УИИ формы № 23 и изучает со­вместно с зональными сотрудниками уголовного розыска ОВД материалы первоначальной проверки для составления плана розыскных мероприятий и проведения личного сыска. Розыскная документация в отделе розыска УИН при этом не составляется.

В целях непрерывности процесса поступающая по мере необходимости информация с визой начальника УИН вносится в дополнение к существующему списку. Общий список-задание пересоставляется и утверждается у начальника УИН ежеквартально. По итогам квартала результаты работы обсуждаются на оперативном совещании, наиболее отличившиеся сотрудники отдела розыска представляются к поощрению. •

Целенаправленная работа в этом направлении позволила достичь опреде­ленных положительных результатов. Так, в результате совместных действий со­трудников отдела розыска и уголовно-исполнительных инспекций из 24 осуж­денных, объявленных в розыск, было разыскано 13 и лишь один осужденный был разыскан сотрудниками ОВД.

Результаты этой работы положительно влияют на активизацию работы инспекций с. осужденными из числа нарушителей порядка отбывания нака­заний. Доля участия сотрудников отдела розыска в этих мероприятиях соот­ветственно составляет, примерно, около 20 %.

Благодаря совместной работе УИИ и отдела розыска значительно повы­силась эффективность работы по предупреждению преступности и своевременному реагированию на негативные изменения оперативной обстановки.

Анализ литературы показывает, что организация взаимодействия все­гда предполагает воздействие на взаимодействующие органы, в то время как координация предполагает согласование как взаимодействующих элементов УИС, так и тех, которые выполняют свои задачи самостоятельно, автономно. Для организации взаимодействия характерно объединение усилий и возмож­ностей конкретных органов, чего при координации в ее чистом виде может и не быть.

В отличие от координации при взаимодействии органы обладают оди­наковыми правами и обязанностями, между ними отсутствуют отношения «власть - подчинение». Наличие властных полномочий у субъектов коорди­нации является обязательным, поскольку в ходе ее часто возникает необхо­димость преодолевать определенные противоречия как между взаимодейст­вующими органами, так и между ними и системой в целом.

Основными формами координации являются: проведение совещаний, семинаров по актуальным проблемам деятельности; выезды сотрудников вышестоящих подразделений на места с целью оказания помощи в организа­ции работы и осуществления контроля за функционированием координи­рующих органов; издание нормативных актов, регламентирующих организа­цию деятельности объектов координации; вызов с мест руководителей орга-

нов и учреждений, выступающих в качестве субъектов координации, для докладов о состоянии работы; направление на места рекомендаций и методи­веских указаний по распространению передового опыта, совместному прове-

•: дению тех или иных мероприятий различными органами и учреждениями и

• ДР-'

• Координация взаимодействующих элементов, участие заинтересован- ньгх органов в совместной деятельности обеспечиваются субъектом управле­ния, который согласовывает их функционирование, направляет деятельность

; на достижение общих целей. В этом смысле организация взаимодействия

есть одно из проявлений координации. Организация взаимодействия, будучи одной из функций руководителей, в зависимости от конкретных условий мо­жет или представлять собой самостоятельный процесс, или выступать в каче-

• „ .. .

стве одной из стадии управленческого цикла.

Организация взаимодействия в УИИ строится на следующих-принци-

: пах: научность; соблюдение законности; осуществление организации взаи­

модействия в интересах успешного решения основной задачи; функциониро­вание взаимодействующих структурных элементов системы УИИ в интере­сах органа, выполняющего основной объем работы на данном этапе решения общей задачи; осуществление деятельности объектами организации взаимо­действия в пределах их компетенции; максимальное использование возмож­ностей участников взаимодействия.

Взаимодействующие объекты оказывают взаимное воздействие друг на друга, что направлено на достижение конечного результата. Однако на прак­тике это находит иногда отражение в стремлении взаимодействующих орга­нов нередко навязать друг другу собственные принципы деятельности.

Организация взаимодействия имеет своей целью согласование функ­ционирования и максимальное использование преимуществ совместной дея­тельности, которая может быть достигнута лишь в том случае; если коорди­нируемые взаимодействующие учреждения, органы полностью используют

¹ См.: Организация управления уголовно-исполнительными инспекциями. С. 40.

свои возможности при выполнении основной задачи. Следовательно, макси­мальное использование возможностей органов, взаимосвязанных решением общей задачи, выступает в качестве одного из основных требований к орга-

• низации их совместной деятельности.-

Реализация этого принципа предполагает предварительное изучение специфики функционирования взаимодействующих органов и учреждений, сил и средств, которыми они располагают, а также ожидаемый результат их деятельности. Максимальное использование возможностей учреждений, со­вместно решающих общие задачи, создает предпосылки для повышения эф­

* -

фективности деятельности УИС в целом и ее конкретных структурных под­разделений, в частности УИИ.

В деятельности инспекций встречаются ситуации, когда трудно четко определить круг участников для решения конкретной задачи. Например, сра­зу после получения сообщения о необходимости розыска лица, состоящего на учете в УИИ, руководство инспекции часто не знает направления, в кото­ром следует осуществлять поиск. Это вынуждает давать ориентировки о ро­зыске скрывшегося лица всем ближайшим горрайорганам внутренних дел и территориальным органам УИИ, которые обязаны принять участие в задер­жании правонарушителя.

Однако на практике часто возможно точно определить круг участни­ков, которые обязательно должны выполнять комплексные задачи. К сожале­нию, и в подобных случаях нередко привлекается к совместной деятельности излишнее или недостаточное их число. Это происходит в силу самых различ­ных причин: стремления отдельных руководителей в целях перестраховки задействовать как можно большее число служб и подразделений; неумения точно определить круг учреждений, органов, необходимых для успешного решения конкретной проблемы; отдельных неточностей в содержании нор­мативных и иных актов.

При решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительными инспек­циями, необходимо учитывать следующие характеристики: географическое

местоположение обслуживаемой территории, промышленный или сельскохо­зяйственный район, плотность населения, его характеристики, наличие транс­портных магистралей, их количество и т. д. Организация; взаимодействия УИИ при решении стоящих задач будет различаться в зависимости от ее тер­риториального размещения. В^: крупном индустриальном и научно­культурном центре имеется больше возможностей для разнообразия форм и приемов этой работы, чем в условиях инспекции, расположенной в неболь­шом поселке, значительно удаленном от культурных центров. Сотрудникам уголовно-исполнительной инспекции, расположенной в индустриально раз­витом районе, легче решать многие вопросы трудоустройства, снабжения оборудованием, обмена передовым опытом, финансовые проблемы, чем на­ходящейся вдали от промышленно развитых центров.

Объем выполняемых уголовно-исполнительными инспекциями работ изменяется в зависимости от складывающейся оперативной обстановки, со­держания реализуемых функций, их качественных и количественных пара­метров и других факторов. ’

В пределах исследования проблемы организации взаимодействия в УИИ видовая классификация объектов совместной деятельности (взаимодей­ствия) позволяет решить целый ряд вопросов, среди которых можно назвать такие:

1) создание предпосылок для более точного выделения конкретных объектов организации взаимодействия. Это, в свою очередь, способствует изучению их основных параметров функционирования и выявлению общих задач, требующих объединения усилий, то есть взаимодействия между ними;

2) изучение особенностей объектов организации взаимодействия спо­собствует более полному изучению вопроса о возможностях и ожидаемых результатах совместного решения общих задач, о специфических чертах их работы;

3) рассмотрение последних, в свою очередь, создает предпосылки для учета их в ходе организации взаимодействия, что позволяет в значительной

мере повысить эффективность деятельности органов и учреждений системы УИИ.

Нами изучен передовой опыт работы уголовно-исполнительных инспек­ций по взаимодействию со службами занятости.населения в трудоустройстве осужденных (приложение 4,8), с органами внутренних дел (приложение 5), с общественными организациями и объединениями (приложение 6).

В ходе работы над диссертационным исследованием был проведен оп­рос руководителей ОРУИИ, затрагивающий проблемы взаимодействия.

На вопрос: «Удовлетворены ли Вы состоянием взаимодействия УИИ, ОРУИИ с органами и учреждениями?» — по 10-балльной шкале респонденты ответили следующим образом:

- с правоохранительными органами -6;

- средствами массовой информации -8;

- органами власти и местного самоуправления — 6; .

- судами, прокуратурой - 7;

- организациями и предприятиями, где работают осужденные - 6;

- родственниками осужденных — 6. . .

Таким образом, наиболее высокую оценку получило взаимодействие со средствами массовой информации, вызванное прежде всего по причине их за­интересованности деятельностью уголовно-исполнительных инспекций в связи с применением новых наказаний и мер уголовно-правового воздействия.

Среди факторов, затрудняющих взаимодействие ОРУИИ с данными подразделениями, опрошенные выделили следующие: .

- несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей ука­занную деятельность;

- недостаток материально-технического обеспечения;

- недостаток кадрового обеспечения;

- низкий уровень профессиональной подготовленности сотрудников УИИ.

Анализ практики показывает, что определенный опыт взаимодействия

инспекций с органами внутренних дел имеется в ряде областей. Так, в Волго- градской области порядок их взаимодействия определяется приказом Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации от 1 июля 1997 г. № 403 и решением коллегии Управления внутренних дел области от 14 апреля 1997 г. № 3/3 - КУ «О взаимодействии уголовно-исполнительных инспекций с уча­стковыми инспекторами милиции по предупреждению правонарушений со

* стороны осужденных без изоляции от общества».

’ Если это взаимодействие будет поставлено на плановую основу, оно

станет целенаправленным, постоянным. В плане должны содержаться кон­кретные меры, способствующие недопущению совершения преступлений осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекци­ях. Ход его выполнения должен периодически обсуждаться на совместных совещаниях.

: •' Важным условием повышения результативности деятельности инспек­

ций по предупреждению совершения преступлений подучетными лицами яв­ляется широкое привлечение к их работе общественности, добровольцев по­средством проведения кампаний в средствах массовой информации, обуче­ния представителей общественности¹.

: Имеется также положительный опыт работы по взаимодействию уго­

ловно-исполнительных инспекций Главного управления исполнения наказа­

* ний Министерства юстиции России по Ростовской области с общественными

организациями. Восстановление института общественных инспекторов, при­влечение к работе с лицами, отбывающими наказания без лишения свободы, пенсионеров — бывших сотрудников правоохранительных органов, студентов юридических вузов сразу дали результаты: снизилась рецидивная преступ­ность, усилился контроль за исполнением осужденными дополнительных

< обязанностей (лечение от наркомании, пьянства, трудоустройство),, знач и­; тельно улучшились основные показатели деятельности инспекции. Общест­

венные инспекторы уголовно-исполнительных инспекций по поручению на-

¹ См.: Сборник материалов о положительном опыте работы территориальных орга­нов уголовно-исполнительной системы Минюста России по исполнению наказаний без изоляции от общества. С. 59-60.

пальника инспекции или инспектора, руководящего их работой, оформляют личные дела осужденных; осуществляют проверку подучетных по месту жи­тельства или работы; совместно с федеральной службой занятости принима­ют меры к трудоустройству осужденных; заслушивают отчеты осужденных, дают им индивидуальные рекомендации о порядке отбывания наказания, ус­танавливают дату прибытия подучетного в инспекцию для очередного отче­та; принимают необходимые меры к нарушителям порядка и условий отбы­вания наказания’. Подобный опыт может быть использован повсеместно с учетом конкретных условий и обстановки.

Общая для сотрудников всех уголовно-исполнительных инспекций проблема - невозможность своевременно принять меры к лицам, уклоняю­щимся от отбывания наказания, из-за отсутствия транспорта и большого объ­ема работы. Большую помощь УИИ оказывают казачьи общества. Речь идет о розыске лиц, уклонявшихся от отбывания наказания, проведении профи­лактических бесед с подучетными, привлечении осужденных к лечению от наркомании и алкоголизма. Был заключен договор о сотрудничестве.

Недостатки во взаимодействии приводят к упущениям в работе инспекций, так как они не всегда могут охватить все направления своей деятельности. Так, результаты исследования показывают, что о соблюдении законности при испол­нении наказаний, не связанных с лишением свободы, можно судить по представ­лениям прокуратуры. Установлено, что, например, в обследованных регионах в деятельности уголовно-исполнительных инспекций наиболее распространенны­ми являются нарушения порядка осуществления контроля за лицами, состоящи­ми на учете в инспекции, в период отбывания наказания. Осужденные длитель­ное время не являются в инспекции, надлежащих мер для их вызова не предпри­нимается, материалы, их характеризующие, не запрашиваются. .

В личных делах на осужденных к исправительным работам с удержа­нием 10 % в доход государства есть объяснение, в котором указано, что в на-

¹ См.: Организационно-правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций. М.: PRI, 2002. С. 325-326.

стоящее время они не работают. Начальниками инспекций не были соверше­ны действия, направленные на трудоустройство осужденных, что противоре­чит ч. 3 ст. 39 УИК РФ, в соответствии с которой УИИ контролируют пове­дение осужденных, при необходимости направляют их в органы службы за­нятости для трудоустройства.

В работе уголовно-исполнительных инспекций допускается форма­лизм, имеют место факты внесения в документы, содержащиеся в личных делах осужденных, заведомо недостоверных сведений, наличие в личных де­лах незаполненных бланков справок о проверке с подписями осужденных.

Взаимодействие между УИИ и ОВД, прокуратурой находится на низком уровне. При изучении личных дел осужденных выявлено отсутствие справок о проведении профилактических бесед, анкет на осужденных, сведений о близких родственниках, которые могли бы оказать положительное влияние на осужден­ного, сведений о близких родственниках и др. Слабая организация контроля со стороны уголовно-исполнительной инспекции и подразделений органов внут­ренних дел может привести к совершению условно осужденными администра­тивных правонарушений и повторных преступлений.

При анализе личных дел было установлено, что контроль со стороны уголовно-исполнительной инспекции за условно осужденными крайне низок.

Фактически не исполняется п. 4.1.1 Инструкции о ежеквартальных провер­ках условно-осужденных на предмет нарушения ими общественного порядка.

В соответствии со ст. 188 ч. 1 УИК РФ уголовно-исполнительные ин­спекции совместно с работниками органов внутренних дел должны осущест­влять контроль за условно осужденными. Требования и задания инспекторов УИИ работниками милиции часто не исполняются, что свидетельствует о плохо налаженном контакте между ведомствами и отсутствии надлежащего контроля за исполнительной дисциплиной работников РОВД со стороны ин­спекторов уголовно-исполнительной инспекции, что является нарушением уголовно-исполнительного законодательства РФ.

В контрольных делах отсутствует информация о проведении бесед и проверке по месту жительства участковыми уполномоченными милиции.

Реально не контролируется ни со стороны инспектора УИИ, ни со сто­роны участковых уполномоченных РОВД исполнение дополнительного нака­зания в виде запрета покидать место жительства в определенное время или не посещать определенные места.

Результаты проверки показали, что согласно п. 7.6 раздела 7 Инструк­ции, утвержденной приказом МВД РФ от 1 июля 1997 г. № 403, об установ­лении для осужденного определенных обязанностей и запретов должен ин­формироваться участковый: инспектор милиции, на участке которого он проживает.

Также в.ходе проверок установлено, что не исполняются требования уголовно-исполнительного законодательства в части осуществления контро­ля за поведением женщин, имеющих малолетних детей, которым применена отсрочка отбывания наказания.

Основными; причинами возникновения перечисленных недостатков явились: слабая исполнительная дисциплина сотрудников УИИ; слабое зна­ние нормативной базы, регламентирующей деятельность УИИ по исполне­нию наказаний без лишения свободы; выполнение функциональных обязан­ностей сотрудниками УИИ не в полном объеме. ’

В настоящее. время деятельность учреждений, исполняющих наказа­ния, не связанные с лишением свободы, координирует отдел по руководству УИИ. До передачи уголовно-исполнительных инспекций из ведения МВД РФ в Минюст РФ инспекторы подчинялись и руководству ОВД, в которых они находились, и ОРУИИ, при этом нередко одновременно необходимо было выполнять различные приказы (например, инспектор в ОВД должен участво­вать в специальных рейдах, в это же время руководство отдела требовало его присутствия на совещании или другом мероприятии). Сейчас множество по­добных вопросов решено. Сотрудники УИИ не могут быть привлечены к ис­полнению каких-либо мероприятий и подчиняются они лишь руководству

. 121

отделов, которые координируют их деятельность в соответствии с планами работы.

Таким образом, деятельность уголовно-исполнительных инспекций и аппаратов по их руководству по организации взаимодействия налажена до­вольно слабо. В связи с этим необходимо разработать нормативные акты для обязательного исполнения отделами и службами ОВД и УИИ с указанием персональной ответственности лиц за отказ или ненадлежащее исполнение положений. Поэтому на уровне руководства УИН, УВД, областной прокура­туры и областного суда следует разработать совместные планы мероприя­тий, в которые включить проведение совместных совещаний, проверок, под­готовку анализов по результатам проводимой деятельности (приложение 3).

122 '