§ 5. Общественный контроль в сфере обеспечения правовой защиты осужденных

В общественном сознании россиян все более утверждается идея гражданского общества. Г ражданское общество формируется людьми как определенная система экономических, политических, правовых и культурных отношений, автономная по отношению к государству.

Однако до сегодняшнего дня нет должного сотрудничества и взаимной ответственности между нарождающимися институтами гражданского общества и государственным аппаратом. По точному признанию руководства страны: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. В такой ситуации, потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и вес большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей»^[372].

Выступая на заседании коллегии МВД России 17 февраля 2010 г., Президент России заявил о необходимости введения эффективного гражданского контроля за работой правоохранительных органов, «особенно в сфере соблюдения конституционных прав и законных интересов граждан». Отмечая при этом, что «крайне важно установить постоянный общественный контроль в такой специфичной, связанной с существенными ограничениями и лишениями прав граждан области государственного управления как исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы»^[373].

Исходя из этого, задача обеспечения подконтрольности уголовноисполнительной системы институтам гражданского общества была заявлена в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г.^[374]

С теоретической точки зрения следует различать общественный контроль за деятельностью государства в широком и узком смысле^[375]. В широком смысле он представляет собой совокупность форм, принципов, методов и средств воздействия гражданского общества на государство (власть) для обеспечения со стороны последнего своих обязанностей перед обществом. В более узком смысловом значении - это деятельность соответствующих институтов гражданского общества по обеспечению реализации нормативно закрепленных параметров взаимодействия общества и государства посредством установления (выявления) фактического выполнения правовых норм органами государства и сдерживания выявляемых отклонений. Исходя из этого, можно выделить общий общественный и специальный общественный контроль. Первый осуществляется всеми институтами гражданского общества и не имеет специализации по конкретному отраслевому или функциональному критерию. Например, контроль со стороны Общественной палаты^[376]. Второй - осуществляется конкретными общественными организациями и имеет определенную свою специализацию по отраслевому или функциональному критерию. Например, экологический общественный контроль^[377], общественный контроль за соблюдением прав несовершеннолетних^[378], общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления^[379] и т.д.

Одной из разновидностей специализированного общественного контроля является контроль за соблюдением прав человека в местах изоляции от общества. Принимая во внимание, что вопросы общего контроля изучены довольно не плохо^[380], в данном параграфе речь пойдет именно об этой специализированной разновидности общественного контроля.

В постсоветский период первым шагом в формировании специализированного общественного контроля в сфере защиты прав осужденных явилось создание Общественного совета при Министре юстиции РФ по проблемам деятельности УИС, который был организован в соответствии с Приказом Минюста России от 30 июля 2003 г.

^ ^3

щих перед уголовно-исполнительной системой^[382].

Однако данный Совет как орган специализированного контроля просуществовал относительно недолго. В связи с принятием Федерального закона об «Общественной палате РФ», на основе Указа Президента РФ от 04 августа 2006 г. №842 и Приказа Минюста РФ от 29 января 2007 г. №14, он был реорганизован в орган общественного контроля общей компетенции - Общественный совет при Министерстве юстиции РФ. В последствии данный орган так же претерпел многократные реорганизации, но, в целом, он существует и по настоящее время. Правовую основу его деятельности на данный момент составляет Приказ Минюста России от 25 декабря 2009 г. №435 «Об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации».

Давая оценку всем этим преобразованиям, необходимо отметить, что причиной их явилось создание Общественной палаты и возложение на нее обязанности по координации деятельности всех других органов общественного контроля. По сути дела, это свидетельствует о стремлении государства (а именно от него, а не от общества исходили все эти инициативы) создать единую централизованную систему общественного контроля - системы с «административной иерархией» своих звеньев, что само по себе, принимая во внимание специфику данного контроля, представляется весьма спорным.

Следует, однако, отметить, что Общественный совет при Минюсте России, помимо того, что он представляет собой орган общего контроля, является именно совещательным органом. Созданный на основе подзаконных актов этот орган не имеет, да и не может иметь, четко установленных гарантий своей деятельности.

В этой связи значимым шагом в становлении специализированного общественного контроля в сфере обеспечения прав и законных интересов осужденных является принятие Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»^[383].

В соответствии с Законом общественный контроль осуществляется общественными наблюдательными комиссиями, образуемыми в субъектах Российской Федерации, и их членами (ст. 5)^[384]. Срок полномочий комиссий составляет три года. В качестве основных задач комиссий обозначены следующие: осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована комиссия; подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля; содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и иных органов^[385].

Согласно Закону, правом на выдвижение кандидатур в состав комиссии обладает общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет, уставной целью или направлением деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Общественное объединение может назначить наблюдателем любого человека, не обязательно члена данной организации. Возраст наблюдателя должен быть не менее 25 лет. Членами общественных наблюдательных комиссий не могут быть адвокаты, сотрудники органов прокуратуры, государственные и муниципальные служащие, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления. Состав комиссии не может быть менее 7 и более 20 членов. Бремя расходов по обеспечению деятельности члена комиссии лежит на направившем его общественном объединении.

Принятие указанного Закона повлекло внесение изменений в Уголовно-исполнительный кодекс РФ, а также ряд приказов ФСИН РФ.

Установленный в УИК РФ перечень лиц, имеющих право посещать учреждения УИС без специального на то разрешения, был дополнен общественными наблюдательными комиссиями и их членами. Было расширено содержание ст. 23 УИК РФ «Участие общественных объединений в осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека. Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания»^[386]. Действующая редакция статьи указывает, что общественный контроль за обеспечением прав человека в исправительных учреждениях осуществляется именно общественными наблюдательными комиссиями, образованными в субъектах РФ и их членами.

В развитие норм закона был принят Приказ ФСИН РФ «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий»^[387]. Положением регулируется порядок уведомления органов УИС о посещениях комиссии. Так, начальник территориального органа уголовно-исполнительной системы предоставляет председателю соответствующей комиссии почтовый адрес, контактные номера телефонной и факсимильной связи, по которым осуществляется уведомление. Председатель комиссии предоставляет начальнику территориального органа УИС список членов комиссии с указанием контактных номеров телефонов и сведения о местонахождении комиссии. О планируемых посещениях учреждений УИС комиссия уведомляет территориальный орган УИС, указывая намеченные к посещению учреждения УИС, даты и время посещения. Эти сведения сообщаются начальнику территориального органа или его заместителям. В случае отсутствия руководителей территориального органа информацию принимает оперативный дежурный. По получении уведомления указанные должностные лица информируют о предстоящем посещении членами комиссии начальников соответствующих учреждений УИС. По прибытии в учреждение членов комиссии встречает начальник учреждения УИС или иное лицо, которому поручено их сопровождать.

Возвращаясь к Закону, отметим еще раз его подчеркнуто правозащитную направленность. В то же время ряд положений анализируемого закона являются, на наш взгляд, весьма спорными с позиций их коррупциогенности, а ряд положений сводится к абстрактным, «демагогическим» утверждениям, не выдерживающим критики с позиций законодательной техники. Рассмотрим эти проблемы нового Закона более подробно.

Задачи образуемых в субъектах Федерации и действующих в пределах их территорий (на постоянной основе, но без прав юридического лица) общественных наблюдательных комиссий сводятся непосредственно к цели обеспечения прав и свобод человека (ст. 6). Однако при анализе форм контрольной деятельности комиссий, заявленные цели выступают скорее как декларации, а контроль сводится именно к наблюдению. К названным в Законе формам контроля (ч. 1 ст. 15) наряду с прочими отнесены: посещение мест принудительного содержания; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб о нарушении прав превентивно задержанных, поступивших как от них самих, так и от иных лиц; подготовка по результатам контроля рекомендательных решений в формах заключений, предложений и обращений; направление собранных материалов любым компетентным государственным органам или их должностным лицам (хотя в Законе проведена и конкретизация возможных адресатов); взаимодействие «по своему усмотрению» с любыми компетентными и заинтересованными субъектами (некоторые из которых также конкретизированы); проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.

Разумеется, решения наблюдательных комиссий - с учетом их правосубъектности, и необходимости обеспечения режима безопасности в УИС - самостоятельного правоприменительного значения иметь не могут. Закон, в частности, прямо не допускает вмешательство комиссий в оперативнорозыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. При этом, однако, и правообеспечительная компетенция общественных наблюдательных комиссий приобретает исключительно субсидиарный и факультативный характер, что уже нельзя признать обоснованным^[388].

В соответствии с Законом уполномоченные субъекты (органы власти и должностные лица) рассматривают направленные в их адрес решения (рекомендации) комиссии и информируют ее о результатах их рассмотрения (ст. 19). По сути дела, порядок рассмотрения решений комиссий органами государственной власти ничем не отличается от общего порядка рассмотрения обращений граждан.

Предусмотренный Законом (ч. 4 ст. 15) уведомительный порядок посещения комиссиями мест принудительного содержания - что действительно важно и правильно - во многом утрачивает свою значимость. Проблемы здесь связаны с подзаконной конкретизацией^[389], а также с тем, что в законе и подзаконных актах не определены сроки, в течение которых руководители территориальных органов и учреждений УИС принимают меры, необходимые для осуществления заявленных посещений. В этой связи положение ч. 3 ст. 15 Закона, согласно которому наблюдательные комиссии - для реализации целей и решения определенных законом задач - вправе участвовать в любой не противоречащей законам деятельности, представляется довольно демагогичным.

Довольно много вопросов вызывает компетенция членов общественных комиссий, определенная в ст. 16. С одной стороны, общественные контролеры ничем особо не ограничены, поскольку согласно ч. 4 этой статьи вправе участвовать в любой не противоречащей федеральному законодательству деятельности. С другой стороны, наделенный мандатом «член в составе не менее двух членов» (так буквально в тексте Закона) вправе посещать места принудительного содержания хотя и без специального разрешения, но в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти и при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Причем отдельно перечисляются внутренние объекты, которые можно посещать без согласия начальников мест принудительного содержания^[390].

Члены комиссий вправе принимать от задерживаемых и осужденных предложения, заявления и жалобы, запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них необходимые сведения и документы, обращаться к должностным лицам этих органов, а также органов прокуратуры по вопросам обеспечения прав человека на контролируемых объектах. Однако о порядке рассмотрения обращений этих лиц непосредственно в данном Законе ничего не говорится. Не говориться об этом и в профильном по данному вопросу Федеральном законе^[391], в котором уточняется (с отсылкой к УПК РФ) только порядок рассмотрения заявлений и жалоб от превентивно задержанных лиц, но не от осужденных^[392].

Согласно Закону проведение общественного контроля не должно создавать препятствий осуществлению процессуальных действий. В этой связи отдельно оговаривается необходимость административного согласия на посещение членами наблюдательных комиссий мест принудительного содержания в период действия в этих местах режима особых условий (ч. 3, 4 ст. 16 Закона). Данное положение представляется вполне конституционно соразмерным. На наш взгляд, оно отражает разумный баланс между необходимостью общественного контроля и необходимостью обеспечения общественной безопасности.

В этой же связи для членов общественных наблюдательных комиссий предусмотрены и персональные ограничения возможностей осуществления ими своих функций. Член комиссии не вправе осуществлять контроль в месте принудительного содержания в случае, если там содержится его близкий родственник (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки), а также если он является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в месте принудительного содержания (ч. 1 ст. 17 Закона).

Конституционность этих ограничений сомнений не вызывает. Однако согласно ч. 2 той же статьи оказывается, что речь идет об ограничениях правоприменительных, а не о нормативных. При наличии перечисленных выше обстоятельств начальник места принудительного содержания вправе в соответствии со своим приказом или распоряжением не допустить члена общественной наблюдательной комиссии в место принудительного содержания.

Помимо выраженной коррупциогенности этой нормы (ведь может и допустить), она подчеркивает системную неупорядоченность текста Закона^[393].

Необходимо отметить, что контрольными функциями полномочия наблюдательных комиссий не исчерпывается. В соответствии с ч. 3 ст. 6, «комиссии призваны оказывать содействие сотрудничеству иных общественных объединений, администрации мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах предварительного заключения».

Все это, безусловно, правильно. Но здесь обращает на себя внимание сама терминология Закона^[394]. Общественные объединения квалифицируются как «субъекты содействия», общественные наблюдательные комиссии - «субъектами содействия в государственно-общественном сотрудничестве ради общественного содействия обеспечительной правовой направленности». На наш взгляд, эти довольно «витиеватое» выражения вряд ли соответствует требованиям формальной определенности права.

Круг органов и лиц, на которых может быть направлено заявленное «общественное содействие», весьма обширен. Но есть ли в этом необходимость? В соответствии с Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания...» право посещать данные учреждения с целью контроля имеют государственные руководители, высшие должностные лица и депутаты федерального и субфедерального уровней, прокуроры, главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий. Думается, что эти публичные лица способны самостоятельно осуществлять свои полномочия. Остаются общественные организации, которые согласно тому же Закону РФ и ранее контролировали деятельность соответствующих учреждений в порядке и в пределах, которые установлены законодательством РФ^[395].

Следует отметить, что контрольная деятельность вышеуказанных общественных организаций до принятия анализируемого Закона осуществлялась весьма активно. Так, только в 2006 г. представители более четырехсот общественных объединений свыше 1500 раз посещали учреждения УИС^[396]. В 2007 г. было более 50 тысяч посещений отечественных неправительственных организаций и более двухсот посещений международных. Ежеквартально из каждого субъекта Федерации в Европейский суд по правам человека направлялись по 5-10 обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных по поводу условий содержания в местах лишения свободы^[397].

В связи с вышесказанным, в действительности новые положения анализируемого Закона связаны с установлением своего рода «учредительнокурирующей» роли Совета Общественной палаты в отношении общественных наблюдательных комиссий.

Во-первых, для каждого субъекта Федерации Совет устанавливает численность соответствующей комиссии: от пяти до двадцати членов. При этом, критерии установления не определены, возможность пересмотра принятого решения не ограничивается.

Во-вторых, Совет наделяет полномочиями членов комиссий из числа кандидатур, выдвигаемых общероссийскими, межрегиональными или региональными общественными объединениями, имеющими государственную регистрацию и осуществляющими свою деятельность не менее пяти лет со дня создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина.

Следует отметить, что вопрос о том, какие именно общественные объединения «заблаговременно» позаботились о том, чтобы дословно отразить свои правозащитные цели в уставе, далеко не формальный^[398]. Камнем преткновения могут оказаться права тех общественных объединений, которые названным критериям срока создания и деятельности отвечают, но соответствующие положения в их учредительные документы (уставы) были внесены позднее.

Руководящий коллегиальный орган общественного объединения может выдвинуть не более двух кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии. Не могут быть допущены к выдвижению кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии общественные объединения, которым в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»^[399] вынесено предупреждение в письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской деятельности в течение одного года со дня вынесения предупреждения, если оно не было признано судом незаконным, а также общественные объединения, деятельность которых приостановлена в соответствии с названным Федеральным законом, если решение о приостановлении не было признано судом незаконным.

Формулировку «не могут быть допущены» следует читать как «Совет не допускает к рассмотрению (не рассматривает) кандидатов в общественные наблюдательные комиссии от письменно предупрежденных общественных объединений в течение срока действия такого предупреждения»^[400]. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» предупреждение общественному объединению выносится Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором, а также может быть вынесено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации общественных объединений или его соответствующим территориальным органом. Поскольку сроки рассмотрения кандидатур не ограничены и возможность их продления не оговорена, возникает - в контексте коллизии упомянутых сроков - вероятность того, что Совет вполне легально откажется рассматривать кандидатов от тех общественных объединений, вынесенные предупреждения в отношении которых будут в итоге признаны незаконными. Аналогичные проблемы могут возникнуть и у тех общественных объединений, чья деятельность приостановлена.

Предусмотрены Законом (ст. 12) и индивидуальные требования к кандидатам от «допущенных» Советом общественных объединений. Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет и имеющий опыт работы в области защиты прав граждан (подчеркнем легальную неопределенность последнего критерия). Как уже было отмечено, не может быть членом общественной наблюдательной комиссии лицо, имеющее судимость либо признанное решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным. Ограничения устанавливаются также для адвокатов, сотрудников органов прокуратуры, лиц, замещающих государственные должности РФ, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Федерации, должности муниципальной службы, а также лиц, замещающих выборные должности в органах местного самоуправления. Кроме того, одно и то же ли- цо не может быть назначено членом общественной наблюдательной комиссии одного субъекта Федерации более трех раз подряд.

Из приведенных положений следует, что предполагается периодическое формирование (переформирование) общественных наблюдательных комиссий и переназначение их членов. Возможна, следовательно, и частичная ротация Советом. Не вполне ясен, однако, вопрос о первоначальном формировании комиссий. В Законе (ч. 1 ст. 10, ч. 2 и 3 ст. 11) говорится только о последующих аспектах этой проблемы, причем и здесь многое остается несказанным. В частности, согласно Закону не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий общественной наблюдательной комиссии, а также в предусмотренных Законом случаях приостановления и прекращения деятельности состава общественной наблюдательной комиссии секретарь Общественной палаты помещает в «Российской газете» и периодических печатных изданиях, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются органы государственной власти субъекта Федерации, уведомление о начале процедуры выдвижения кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии нового состава. Неясным остается следующие: кто уполномочивает секретаря на такую правоустановительную акцию, как «помещение уведомления»; когда уведомление считается помещенным; какими сроками уведомления связан секретарь в «пресекательных» случаях и что обеспечивает исполнение им соответствующих обязанностей; какова общая продолжительность процедуры формирования комиссии и кто ее определяет (в Законе упоминается только о праве общественного объединения направить секретарю Общественной палаты заявление о выдвижении кандидатуры в состав общественной наблюдательной комиссии не позднее 60 дней со дня опубликования уведомления).

По Закону общественная наблюдательная комиссия является сформированной в правомочном составе, если назначены не менее двух третей от установленной для нее численности. Срок полномочий комиссии составляет два года, но с какого момента начинается течение этого срока, ведь Совет

Общественной палаты принимает решения лишь о назначении члена комиссии либо об отклонении предложенной кандидатуры. Член общественной наблюдательной комиссии наделяется полномочиями на срок полномочий общественной наблюдательной комиссии, в состав которой он входит. Назначенному лицу в течение 10 дней со дня принятия решения о его назначении выдается мандат члена общественной наблюдательной комиссии, который и дает ему право осуществлять свои полномочия на территории указанного субъекта Федерации и в указанный в мандате период. Здесь возникает вопрос: как соотносится этот период со сроком полномочий всей комиссии? Либо они (депутаты и комиссия) могут действовать (осуществлять свои полномочия) и независимо друг от друга?

Продолжает перечень «технических огрехов» анализируемого закона положение ч. 10 ст. 10. Позволим процитировать себе данное положение более подробно: «В случае если общественная наблюдательная комиссия не сформирована в правомочном составе, не менее трех руководящих коллегиальных органов общественных объединений, обладающих правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии, вправе обратиться к секретарю Общественной палаты с предложением о продолжении процедуры формирования общественной наблюдательной комиссии в соответствующем субъекте Федерации. Указанное обращение является основанием для начала процедуры дополнительного выдвижения кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии». Здесь возникает вопрос: как узнают руководители «не менее трех коллегиальных органов общественных объединений» о том, что у них возникло названное право? Право столь же замысловатое («обратиться с предложением о продолжении процедуры»), сколь и весомое по своим практическим следствиям. Хотя и «основание для начала процедуры» при желании может быть истолковано как предпосылка возможного дополнительного выдвижения кандидатур, и вопрос о «первона- чальном» праве общественного объединения на выдвижение кандидатов решается тем же Советом^[401].

Далее, в части 1 ст. 11 Закона говорится о приостановлении Советом деятельности состава общественной наблюдательной комиссии с момента утраты комиссией ее «правомочности», установленной ч. 9 ст. 10 Закона. Здесь возникает вопрос: как определить этот момент и как понимать ссылку на ч. 9 ст. 10. «Приостановление» есть акт правоприменения и производится оно на основании закона. Как связать возможность такого акта со смыслом отсылочного положения, в котором говорится, что общественная наблюдательная комиссия является сформированной в правомочном составе, если назначены не менее двух третей от ее установленной численности. Единственное вразумительное объяснение может заключаться в намерении установить, что комиссия утрачивает «правомочность», если она не сформирована. Но это абсурд. Впрочем, в части 3 той же статьи, указано, что деятельность состава общественной наблюдательной комиссии признается Советом прекращенной, если она не сформирована в правомочном составе в порядке, установленном ч. 10 ст. 10 Закона (при дополнительном выдвижении кандидатур)^[402].

Кроме того, за Советом признается право приостанавливать деятельность состава комиссии по иным основаниям в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой связи «правомочность» Совета почти фантастическая. Он может, например, принять по представлению прокурора субъекта Федерации решение о прекращении деятельности состава той общественной наблюдательной комиссии, которая неоднократно нарушала Конституцию РФ, иные законодательные акты РФ либо систематически осуществляла деятельность, противоречащую ее целям (ч. 2 ст. 11 Закона).

Единственное объяснение всех этих неясностей - фактическое намерение законодателя утвердить исключительные прерогативы Общественной палаты по этим вопросам, сделать комиссии ее функциональными «модулями», своего рода подконтрольными исполнительными региональными отделениями. Думается, однако, что идеи централизации и бюрократизации - столь «близкие» государственному администрированию - чужды природе и целям гражданского общества.

Кроме того, такое намерение нельзя признать и последовательным. В соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате РФ» этот орган обеспечивает взаимодействие общественных объединений с органами публичной власти, в том числе в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания (ч. 1 ст. 1). В целях реализации своих функций Общественная палата вправе участвовать в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии (п. 9 ч. 3 ст. 16). Однако если следовать строгой букве закона, решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер (ч. 1 ст. 17), тогда как о решениях, принимаемых в других формах, в Законе ничего не говорится.

Мало соотносится с критерием формальной определенности и положение ст. 9, согласно которому общественное объединение, чей кандидат стал (был назначен) членом наблюдательной комиссии, возмещает расходы, связанные с осуществлением его полномочий, и оказывает содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей комиссии. Здесь остается неясным: кто будет исчислять эти расходы и определять порядок их возмещения?

Представляется также необходимым обратить внимание на то, как в Законе (ст. 21) заявлен порядок оказания содействия общественных объединений превентивно задерживаемым лицам. Порядок этот именно только заявлен, поскольку в положениях этой статьи просто повторяется, что осужденным оказывается содействие в «вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе». Все это также представляется довольно демагогичным. О каких благоприятных условиях в местах принудительного содержания может идти речь? Что такое «жизнь в обществе»? Как задержанные и осужденные могут влиять на создание необходимых для этой жизни условий?

Применительно к самому порядку уточняется только обязанность общественных объединений согласовывать с администрациями мест принудительного содержания в части планируемых мероприятий и сроков их проведения, а также указывать персональные данные (фамилия, имя, отчество) участвующих в них представителей общественных объединений. Для согласования, следовательно, предполагается письменное уведомление, однако, как будет проходить само согласование (по процедуре и по срокам), чем будут руководствоваться, давая искомое согласие или отказывая в нем, должностные лица (и кто именно?), об этом законодатель умалчивает^[403].

Из ряда конкретизированных в Законе форм общественного содействия (ч. 1 ст. 22) для превентивно задержанных лиц актуальным представляется участие общественных объединений: 1) в решении вопросов их жилищнобытового устройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения; 2) в обустройстве лиц, находящихся на иждивении превентивно задержанных, если таких лиц необходимо поместить в медицинские учреждения или учреждения социального обслуживания, либо они нуждаются в постороннем уходе; 3) в обеспечении свободы совести и вероисповедания превентивно задержанных; 4) в улучшении библиотечного обслуживания в местах принудительного содержания; 5) в обеспечении деятельности общественных наблюдательных комиссий.

Наиболее значимой выглядит предусмотренная Законом возможность материальной поддержки общественными объединениями мест принудительного содержания. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 Закона такая поддержка может оказываться с целью укрепления материально-технической базы мест принудительного содержания, тогда как ч. 2 ст. 23 закрепляет право общественных объединений самим определять цель использования предоставляемых средств. Во втором случае общественное объединение должно заключить с администрацией места принудительного содержания договор. Неясно, однако, договоры какого вида здесь предполагаются и насколько относимы к ним частноправовые принципы и нормы или же публичные ограничения свободы сторон? Законодатель решил оставить без ответа и эти вопросы.

Представляется, что довольно часто материальная поддержка общественных объединений будет решающим образом увязываться с намерением оказать адресную материальную поддержку конкретному лицу, группе или категории лиц. Могут ли и на сколько общественные объединения рассчитывать в таких случаях на заключение соответствующих договоров и - самое главное - на их исполнение? По Закону (ч. 3, 4 ст. 23) у субъектов поддержки есть только получить (в установленный срок) от администрации учреждения информацию об использовании переданных учреждению денежных или иных материальных средств. Представляется, что коррупциогенный потенциал такого нормативного решения явно превышает пределы, позволяющие признать его конституционность.

В целом, мы не склонны считать выше перечисленные недостатки анализируемого Закона простой ошибкой законодателя. Сама история принятия этого закона, убеждает нас в том, что большинство вышеотмеченных недостатков является результатом лоббирования силовых ведомств. В этой связи очень хорошо история принятия данного закона описана одним из его создателей (членом рабочей группы по подготовке законопроекта) - Л. Левинсоном. Позволим себе подробно процитировать указанного автора.

Давая оценку Закону, Л. Левинсон говорит следующее: «Это законопроект с трудной судьбой. Работа над ним началась с 1996 года. Дума 2-го созыва приняла его в трех чтениях, но затем он был отклонен Советом Федерации. В третью Думу был внесен новый вариант это го закона, и он чудом прошел в ней 1-е чтение в сентябре 2003 г. За 4 года работы следующего созыва мы с Комитетом Г осдумы по делам общественных объединений оттачивали текст до блеска. При этом заинтересованные ведомства вели подковерную работу, чтобы затормозить его прохождение, не обращая внимания - как это ни стран но - на многократные письменные и устные указания президента В.В. Путина ускорить его прохождение. Очевидно, велась двойная игра с тем гражданским активом, который болел за этот закон. Все эти годы, указанные ведомства дурили голову всему гражданскому обществу, начиная с официально представляющей его Э. Памфиловой, кстати, очень много сделавшей, чтобы этот закон не похоронили. В конце концов, решили, что лучше не играть в кошки-мышки, а сделать так, как это проделано со многими институтами за последние годы. Можно вспомнить закон о парламентском контроле, благодаря которому парламентский контроль стал абсолютно невозможен, закон о референдуме, по которому невозможно организовать референдум, законы о выборах, превращающие выборы в имитацию. По принимаемому закону имитацией станет и общественный контроль в местах лишения свободы. В своей основе, и как юридический текст, закон весьма неплох. Но есть в нем пара положений, превращающих его в фикцию»^[404].

Соглашаясь с этой характеристикой анализируемого Закона, представляется необходимым отметить следующее:

1) сама концепция закона не вызывает каких-либо возражений, общественный контроль за соблюдением прав осужденных есть важнейшая разновидность специализированных форм общественного контроля, регламентации которой должен быть посвящен самостоятельный Федеральный закон;

2) по содержанию Закона основные недостатки видятся в следующем:

а) порядок формирований комиссий довольно сложен и имеет ряд существенных процедурных пробелов, что превращает комиссию в полностью зависимый орган от Общественной палаты^[405];

б) нуждается в корректировке положение ст. 15, обязывающее членов общественной наблюдательной комиссии заранее предупреждать администрацию контролируемого учреждения о своем визите;

в) является недопустимой отсылочная норма ст. 16, позволяющая определять порядок осуществления контроля подзаконными актами исполнительной власти. Действующее здесь «Положение о порядке посещения учреждений ...», само по себе, возражений не вызывает, и как вариант решения данной проблемы, можно предложить включение данного положения в текст Закона;

г) Закон страдает многочисленными погрешностями законодательной техники и многочисленными фразеологическими ошибками, обусловленными, впрочем, скорее поспешностью вносимых изменений перед вторым и третьим чтением (2008 г.), нежели «злым умыслом» силового лобби;

3) решением указанных выше проблем могло бы явиться возвращение к первому варианту законопроекта, до внесения в него поправок в процессе второго и третьего чтения, с учетом необходимости включения в текст Закона существующего в настоящий момент «Положения о порядке посещения учреждений УИС членами общественных наблюдательных комиссий». Считаем так же необходимым рекомендовать увеличение срока полномочий члена комиссии с трех до пяти лет. Представляется, что за краткий срок члены комиссии не успевают в достаточной мере понять специфику деятельности исправительных учреждений (за исключением, разумеется, тех правозащитников, которые работают с колониями многие годы).

Право на общественный контроль нуждается также и в своей более общей конкретизации на уровне УИК РФ.

Следует также отметить, что, несмотря на вышепредставленную критику, мы не разделяем точку зрения правозащитников, считающих, что «в существующем виде Закон скорее вреден, чем полезен»^[406]. Считаем, что в даже существующей редакции принятие данного Закона является определенным шагом в развитии институтов российского гражданского общества. В частности, на сегодняшний день комиссии сформированы в 76 субъектах РФ и включают 522 члена, хотя работать в них могут порядка 1600 человек. За прошедшее с момента формирования время общественные наблюдательные комиссии произвели более 5000 посещений в места принудительного содержания, получили и рассмотрели более 7000 писем, жалоб и заявлений, подготовили и направили более 900 заключений по результатам инспектирования в различные органы власти^[407].

Подводя итоги анализу действующего законодательства, следует сказать, что «на общественный контроль» нуждается в свом большем императивном утверждении и на уровне УИК РФ. В ч. 3 ст. 23 указано, что общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. По нашему мнению, необходимо заменить понятие «оказывают содействие» на понятие «участвуют», т.к. это больше соответствует сути и повышает значимость общественного движения.

В целом же, необходимо отметить, что в настоящее время в России сложились предпосылки определения оптимального объема правомочий и форм контрольной деятельности, а также порядка подчиненности либо взаимодействия этих контролирующих структур. По нашему мнению, потенциально возможны три модели общественно контроля в сфере обеспечения прав и законных интересов осужденных к лишению свободы.

Децентрализованная модель. Она заключается в создании автономных органов - Общественной палаты РФ и общественных советов при Минюсте России и ФСИН России; общественных советов при ГУ(У)ФСИН России по субъектам Российской Федерации и общественных наблюдательных комиссий. Статус всех этих структур должен быть четко определен в нормативных правовых актах, все они призваны решать контрольные задачи на принципах самостоятельности, для этого им даны соответствующие полномочия. Однако вопросы координации деятельности с другими органами общественногосударственного контроля нормативно не определены, что на практике непременно приведет к дублированию и параллельности в их деятельности.

Дуалистическая модель. Существо данной модели состоит в том, что создаются два достаточно влиятельных органа, которые осуществляют координацию работы определенных структур общественно-государственного контроля. Например, Общественная палата РФ принимает участие в формировании и общественных наблюдательных комиссий, а Комиссия по контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебной системы - при территориальных органах ФСИН России.

Централизованная модель. Под ней мы понимаем организацию всей системы общественно-государственного контроля вокруг одного органа - Общественной палаты РФ. Для этого на нее возлагаются функции по участию в формировании и координации деятельности не только общественных наблюдательных комиссий, но и общественных советов. При таком подходе повышается ответственность общественных объединений за более качественный отбор в состав всех органов общественно-государственного контроля, что позволит производить обоснованную их ротацию, повысит не только управляемость, но и целенаправленность деятельности субъектов контроля. Однако все это с неизбежностью приведет к усилению зависимости контролирующих субъектов от Общественной палаты.

Выбор модели устройства общественно контроля за обеспечением прав и законных интересов осужденных - дело времени. В этом вопросе нет необходимости принимать кардинальных решений, вполне допустима естественная эволюция. Общественные органы контроля должны стать мостиком между гражданским обществом и учреждениями и органами, исполняющими наказания. Г лавное - обеспечить не формальный, а заинтересованный подход как государства, так и институтов гражданского общества к решению стоящей проблемы. Насколько же позволяет судить настоящий момент российской истории, а именно, недавние принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»^[408], в современной России имеются все предпосылки к формированию централизованной модели общественного контроля.