§ 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных

Деятельность Уполномоченного по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы регламентирована Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[318], частично УИК РФ (ст.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» можно выделить следующие направления деятельности Уполномоченного по защите лиц, содержащихся в местах лишения свободы: восстановление нарушенных прав и законных интересов осужденных, а также их родственников; совершенствование пенитенциарного законодательства и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества в данной сфере, изучение и применение позитивного зарубежного опыта; правовое просвещение по вопросам прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы, форм и методов их защиты; правовое просвещение и повышение уровня правовой культуры сотрудников УИС; правовое просвещение и информирование о действительном положении дел в УИС широкой общественности, включая высших должностных лиц государства.

Анализ нормативных актов, а также практика их применения, свидетельствуют о том, что субъектами защиты Уполномоченного в уголовноисполнительной сфере являются осужденные, их родственники и персонал органов, исполняющих наказания.

Уголовно-исполнительный кодекс не предусматривает специальной нормы, регулирующей деятельность Уполномоченного в данной сфере. В этой связи представляется, что УИК РФ закрепляет неполную структуру органов, контролирующих деятельность исправительных учреждений, поскольку такая обязанность вытекает из смысла Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

В соответствии с Законом, Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 15). Не могут служить препятствием для обращения к Уполномоченному национальность, местожительство, пол, несовершеннолетие, недееспособность лица, пребывание в учреждении уголовноисполнительной системы, особое подчинение лица государственным органам, должностным лицам или зависимость от них^[319].

Согласно ч. 1 ст. 16 Закона, Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Исключением являются здесь лишь жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов Федерации (ч. 2 ст. 16).

Поскольку учреждения и органы, исполняющие наказания, входят в структуру исполнительной власти, то соответствующие контрольные полномочия Уполномоченного распространяются и на них в полном объеме.

Согласно ст. 19 Закона, жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Сказанное выше, говорит о необходимости необходимость введения в УИК РФ самостоятельной нормы, посвященной контролю Уполномоченного за учреждениями и органами, исполняющими наказания^[320]. В этой связи мы предлагаем статью в следующей редакции: Ст. 22 Контроль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. «Контроль за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" на всей территории Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации на территории соответствующего субъекта».

Предмет, а также формы и методы контроля Уполномоченного за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, отличны от других органов, осуществляющих контроль в уголовноисполнительной сфере, что позволяет говорить о его самостоятельности. Мы полагаем, что под предметом контроля Уполномоченного следует понимать деятельность, направленную на соблюдение прав и законных интересов лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы, а именно, законность нахождения в исправительном учреждении; соблюдение установленных законодательством прав осужденных; восстановление нарушенных прав лиц, указанной категории.

Необходимо отметить, что контроль Уполномоченного за деятельностью сотрудников исправительных учреждений имеет большое социальноправовое значение. В процессе контроля обеспечивается соблюдение законности при исполнении уголовных наказаний путем выявления и устранения причин и условий, способствующих нарушению прав и законных интересов осужденных. Контроль Уполномоченного помогает выявить и устранить недостатки в работе персонала, формирует его правосознание, имеет не только профилактическое, но и воспитательное значение. Контроль также является способом получения Уполномоченным информации об исполнении законов и основанных на них нормативных правовых актов, что позволяет судить о качестве самих законов, проблемах и противоречиях, имеющихся в них^[321].

На первый взгляд, деятельность Уполномоченного в уголовноисполнительной сфере имеет много общего с деятельность прокурора, тем более, что Прокуратура РФ призвана осуществлять функцию «общего» надзора^[322]. Для того чтобы опровергнуть это достаточно распространенное мнение, необходимо рассмотреть вопрос о разделении компетенции российского омбудсмана и прокуратуры.

Действительно, предмет контроля во многом схож. Так, согласно ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» им являются законность нахождения лиц в исправительных учреждениях, соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержания.

Однако при проведении прокурорского надзора, практически вся деятельность персонала исправительных учреждений поднадзорна органам прокуратуры. Так, проверке подлежит финансовая, хозяйственная и производственная деятельность, порядок прохождения службы сотрудниками и условия труда рабочих и служащих и т.п. В сфере прокурорского надзора также вопросы дисциплинарной практики, профилактики и пресечения преступле- ний и других правонарушений в местах лишения свободы; режим содержания осужденных, все составляющие его правила, условия, ограничения. Сфера контроля Уполномоченного значительно уже. Это деятельность персонала исправительных учреждений по соблюдению и обеспечению прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, их родственников, а также восстановлению нарушенных прав. Следовательно, Уполномоченный акцентирован на защите прав осужденных вне зависимости от исполнения возложенных на них обязанностей^[323].

Следует так же отметить, что для достижения поставленных задач прокуратура осуществляет надзорные функции, при этом предпринимаемые меры носят императивный характер. В свою очередь, закон наделяет Уполномоченного контрольными полномочиями, предпринимаемые меры носят рекомендательный характера. Уполномоченный не вправе, в отличие от прокурора, вносить протесты и представления, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушении закона на лиц, находящихся в местах принудительного содержания, немедленно освобождать их своими постановлениями из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Он не вправе сам принять другое решение или совершить действие вместо государственного органа или должностного лица, но может рекомендовать те или иные решения, действия, а также усовершенствование существующих процедур. Уполномоченный акцентирует внимание компетентных органов на нарушениях прав осужденных в местах лишения свободы, просит разобраться в каждом отдельном случае и устранить имеющиеся нарушения.

Проводя дальнейший сравнительный анализ, следует остановиться на методах восстановления Уполномоченным нарушенных прав лиц, вовлеченных в уголовно-исполнительную сферу, их перечень дан в статьях 27, 29, 30-33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Согласно Закону, это могут быть обращения в суд, прокуратуру, в вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы; обращения к компетентным органам и должностным лицам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении сотрудника, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека при исполнении наказания в виде лишения свободы.

Кроме того, Закон предоставляет Уполномоченному право на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. При этом, однако, он не наделен правом на обращение с ходатайством о проверке конституционности законов и подзаконных актов^[325].

В соответствии со ст. 27 указанного Закона, Уполномоченный обязан направить должностным лицам учреждений и органов, исполняющих наказания, в решениях или действиях (бездействии), которых он усматривает нарушение прав и законных интересов осужденных, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав. Заключение омбудсмана - это рекомендательный акт, однако он имеет юридические последствия. Так, согласно ст. 35 Закона, должностные лица учреждений и органов, исполняющих наказания, получившие заключение Уполномоченного, обязаны в месячный срок рассмотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. При этом, заключение Уполномоченного, содержащее рекомендации, не имеет аналогов среди форм реагирования на нарушения прав граждан, используемых другими правоохранительными органами, в частности, прокуратурой.

Как уже отмечалось, Уполномоченный не может предпринять прямых действий в отношении должностного лица, не выполняющего его рекомендаций. Тем не менее, угроза предания гласности неправомерного поведения со стороны чиновников способствует выполнению рекомендаций Уполномоченного, восстановлению прав пострадавших лиц. Предание гласности поведения должностных лиц и сотрудников уголовно-исполнительной системы является единственным «силовым» способом воздействия со стороны Уполномоченного^[326].

Согласно ст. 30 Закона, Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение. На наш взгляд, существенной гарантией этого права является установленный законодателем запрет для средств массовой информации, отказа в публикации заключений и иных документов Уполномоченного. Принятие решения об опубликовании заключения - право, но не обязанность Уполномоченного. Опубликование может производиться в любых печатных изданиях, в том числе издаваемых самим Уполномоченным.

Кроме того, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы, обобщения итогов рассмотрения жалоб и посещения исправительных учреждений Уполномоченный вправе направлять должностным лицам учреждений и органов, исполняющих наказания, свои замечания и предложения по обеспечению прав и законных интересов осужденных, а также обращаться к субъектам права законодательной инициативы с ходатайством об изменении или дополнении закона, нарушающего права лиц указанной категории.

В соответствии со ст. 32 в случае грубого или массового нарушения прав лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы, Уполномоченный вправе выступить с докладом на заседании Г осударственной Думы Федерального Собрания. Уполномоченный может выступать инициатором создания комиссий по расследованию фактов нарушения прав и проведения парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в их работе^[327].

По нашему мнению, действенной формой реагирования на нарушения прав человека в местах лишения свободы являются ежегодные и специальные доклады Уполномоченного, которые также подчеркивают специфику деятельности и ее отличие от других правоохранительных органов.

Таким образом, можно выделить следующие формы контроля Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере: рассмотрение заявлений и жалоб осужденных; посещение исправительных учреждений; личный прием осужденных; анализ пенитенциарного законодательства; подготовка ежегодных и специальных докладов.

Переходя к анализу основных направлений правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека, необходимо отметить, что анализ вышеуказанного законодательства позволяет классифицировать их следующим образом: 1) информационная и культурно-просветительская деятельность; 2) работа с обращениями осужденных; 3) внесение конкретных предложений по совершенствованию уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Рассмотрим эти направления деятельности Уполномоченного более подробно.

Информационная и культурно-просветительская деятельность Уполномоченного по правам человека. Следует констатировать, что большинство граждан, в том числе и сотрудников исправительных учреждений не информированы о деятельности правозащитных институтов и их компетенции, а также способах защиты своих прав. Такой вывод подтверждается и данными ряда социологических исследований. Так, опрос слушателей учебного центра МЮ РФ в г. Москве, Академии права и управления МЮ РФ в г. Рязани показал, что более 70% слушателей не видят отличия между службой Уполномоченного, Комиссией по правам человека при Президенте РФ и Правовым управлением Минюста России^[328].

По данным С.А. Борсученко, полученным в результате анкетирования сотрудников исправительных учреждений в пятнадцати регионах России, 55% ничего не знают о деятельности Федерального Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере; 45% - знают, но 25% из них стало об этом известно из приказов ГУИН или Минюста России^[329].

Необходимо также отметить, что осужденные значительно лучше осведомлены о деятельности правозащитных институтов. Так, по данным того же исследования, 55% респондентам известно о деятельности Уполномоченного по защите лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Характерно, что для 30% осужденных правозащитной информацией является правозащитная литература; для 20% - теле и радио передачи; еще для 20% - публикации в печати; для 15% - другие осужденные; для 10% - адвокаты; для 4% - нормы УИК РФ; и только 1% осужденных получил эту информацию от администрации исправительного учреждения. Тем не менее, большинство осужденных, а это - 68% не знает о своих правах и обязанностях, порядке и условиях отбывания назначенного судом наказания, 25% осужденных знают о них, но лишь частично. Следовательно, 93% осужденных могут остаться без реальной помощи Уполномоченного^[330].

На наш взгляд, приведенные данные обозначают важную проблему, связанную с низкой профессиональной подготовкой сотрудников исправительных учреждений, а также с необходимостью доведение до лиц, находящихся в местах принудительного содержания информации о своих правах, формах и методах их защиты.

Анализ обращений осужденных и их родственников к Уполномоченному, многочисленные посещения исправительных учреждений, данные Минюста России, прямо свидетельствуют о том, что нарушения прав человека в уголовно-исполнительной сфере часто происходят из-за незнания работниками пенитенциарных учреждений норм уголовно-исполнительного законодательства. Следует сказать и о том, что в библиотеках большинства исправительных колоний нет текстов Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, уголовно-исполнительных кодексов, правил внутреннего распорядка и т.д. Так, во время посещения Уполномоченным одной из колоний Свердловской области (2010), в библиотеке имелся в наличии только текст УИК РФ 1997 г. издания. Следовательно, нарушается право осужденных на получение информации о своих правах и обязанностях, о порядке и об условиях отбывания назначенного судом вида наказания, закрепленное в ч. 1 ст. 12 УИК РФ^[331].

Очевидно, что без знания международных и национальных стандартов в области защиты прав человека, понимание их смысла и содержания трудно добиться позитивных перемен в тюремном ведомстве. Без хорошо подобранного и обученного персонала гуманизация уголовно-исполнительной системы, ее социальная переориентация невозможна.

В этой связи Федеральный Уполномоченный неоднократно ставил вопросы об увеличении финансирования уголовно-исполнительной системы, социальной защите сотрудников, престижа их службы перед высшими должностными лицами государства. Эта проблема также находит отражение в ежегодных докладах Уполномоченного, в выступлениях перед депутатами и сенаторами Федерального Собрания, в публикациях СМИ, теле- и радио пе- редачах^[332].

По данным аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации около 30% обращений от осужденных к лишению свободы содержат просьбу разъяснить порядок обращения в различные государственные органы и общественные организации, а также выслать юридическую и правозащитную литературу для защиты своих прав^[333].

Следует отметить, что в этом направлении ведется довольно обширная работа. В качестве примера, можно привести «Памятку», выпущенную Уполномоченным для сотрудников исправительных учреждений, с указанием основных актов в области прав человека, принципов, и обязанностей, согласно которым должна осуществляться их деятельность, а также «Памятку» в помощь подозреваемым и обвиняемым, содержащимся под стражей. Аналогичная «Памятка» необходима и осужденным во время отбывания наказания с указанием их прав и обязанностей. В настоящее время такая «Памятка» подготовлена сотрудниками аппарата Уполномоченного. В рамках серии «Библиотека Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» изданы: сборник нормативных актов и официальных документов «Защита прав человека в местах лишения свободы»; «Комментарий к Уголовноисполнительному кодексу РФ», в котором содержатся положения международных актов об обращении с осужденными и способах защиты их прав, законодательные акты РФ, включая Федеральные законы РФ, Указы Президента РФ, акты Г енеральной прокуратуры России и Минюста России, Постановления Верховного Суда РФ, а также официальные документы Уполномоченного по правам человека в РФ; книга «Восстановление нарушенных прав граждан: примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»^[334].

Поскольку потребность в указанной литературе велика, Уполномоченному и сотрудникам его аппарата следует продолжать серию публикаций, брошюр, книг, информационных сборников, посвященных защите прав человека в местах лишения свободы. По итогам посещения Уполномоченным исправительных учреждений могут быть изданы отдельные брошюры, содержащие предложения и рекомендации для администрации и персонала. «Библиотека» Уполномоченного должна стать доступной для сотрудников исправительных учреждений, осужденных, а также широкого круга населения. Выступления Уполномоченного на телевидении и радио, публикации в печати, особенно в издательстве Минюста России, должны стать систематическими.

Представляется, что от Уполномоченного должна исходить инициатива по организации и проведению конференций, семинаров, дискуссионных встреч по проблемам защиты прав человека в местах лишения свободы. В рамках таких мероприятий, совместно с представителями науки и практики - специалистами в области уголовно-исполнительного права, депутатами парламента, представителями судебной системы, сотрудниками уголовноисполнительной системы, правозащитниками, необходимо систематически обсуждать проблемы УИС, положение с правами человека в местах лишения свободы, причем как осужденных, так и персонала. Итоги таких встреч должны быть отражены в печати.

Успех деятельности Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере по предупреждению правонарушений среди персонала исправительных учреждений, а также восстановлению нарушенных прав осужденных во многом зависит от позитивного сотрудничества с Минюстом России. В связи с этим, необходимо разработать и подписать «Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации». На наш взгляд, это будет способствовать повышению эффективности правозащитной функции обоих структур, осведомленности сотрудников УИС о деятельности Уполномоченного, а также повышению их профессионального уровня.

Следует отметить, что практика в данном направлении уже имеет положительный опыт на региональном уровне. В качестве примера, можно привести Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве, заключенное между ГУИН Минюста России по Свердловской области с Уполномоченным по правам человека в данном субъекте Федерации. Уполномоченный по Свердловской области поддержал инициативу ГУИН об учреждении в его структуре группы общественных уполномоченных по правам осужденных и сотрудников исправительных учреждений, на основе чего было разработано и утверждено соответствующее Положение^[335].

Мы также считаем, что должно стать регулярным участие Федерального Уполномоченного в заседаниях Коллегии Минюста России с целью обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам, соблюдения и защиты прав человека в уголовно-исполнительной сфере.

Следует сказать, что, осуществляя контроль за соблюдением прав осужденных к лишению свободы, Уполномоченному приходится взаимодействовать с различными органами государственной власти, министерствами и ведомствами, высшими должностными лицами государства, религиозными деятелями, правозащитными организациями. В качестве иллюстрации рассмотрим некоторые примеры этого взаимодействия.

Работа Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав лиц, вовлеченных в уголовно-исполнительную сферу, невозможна без широкого взаимодействия с прокуратурой. В связи с этим, в июле 2008 года между Генеральным прокурором РФ и Уполномоченным по правам человека в РФ было подписано «Соглашение о взаимодействии в защите прав и свобод человека и гражданина»^[336]. Оно предусматривает сотрудничество двух структур по основным направлениям правозащитной деятельности, определяет механизм, позволяющий эффективнее бороться с нарушением прав человека, в том числе и в местах лишения свободы. Формами этого взаимодействия является: 1) обмен информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; 2) совместная реализация согласованных мероприятий по защите прав и свобод человека и гражданина, выявлению, устранению и предупреждению их нарушений; 3) обмен опытом контроля и надзора за признанием и соблюдением прав и свобод человека и гражданина и осуществлением их защиты; 4) сотрудничество по совершенствованию законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Нам представляется целесообразным участие сотрудников аппарата Уполномоченного в деятельности научно-консультативного совета при Г ене- ральном прокуроре Российской Федерации, а также участие прокурорских работников в работе экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Систематическим должно стать участие Уполномоченного в заседаниях Коллегии Г енеральной прокуратуры Российской Федерации. С руководством Г енеральной прокуратуры Российской Федерации должны обсуждаться наиболее важные проблемы, связанные с защитой прав человека в местах лишения свободы, поднятые в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного^[337].

Важнейшим направлением работы Уполномоченного также является взаимодействие с Парламентом Российской Федерации и его депутатами. Так, в период работы Государственной Думы пятого созыва Уполномоченный встречался почти со всеми депутатскими объединениями, принимал участие в парламентских слушаниях, обращал внимание общественности и законодателей на проблемы уголовно-исполнительной системы, на нарушения прав человека в местах лишения свободы.

В качестве примера, можно привести обращение Уполномоченного к Председателю Комитета по бюджету и налогам. В своем обращении российский омбудсман изложил сложную ситуацию в уголовно-исполнительной си-

стеме и обратился с просьбой «используя влияние и возможности Государственной Думы, при утверждении федерального бюджета на 2011 год предусмотреть финансирование уголовно-исполнительной системы Минюста России в должном объеме, необходимом для нормального функционирования»^[338].

В письме Уполномоченного к Председателю Комитета Государственной Думы по законодательству отмечается, что многие важные вопросы, касающиеся реформирования УИС, требуют своего решения на законодательном уровне, в связи с чем Уполномоченный просил предпринять необходимые меры для скорейшего принятия Федерального закона «О внесении в некоторые законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений по вопросам уголовно-исполнительной системы», законопроект которого находится на стадии обсуждения в Г осударственной Думе^[339].

Важное значение имеет также и взаимодействие Уполномоченного с Президентом РФ. Так, 29 июня 2010 года в Кремле проходила встреча Президента с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, на которой обсуждались вопросы, связанные с состоянием, обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина в России. Президент подчеркнул, что рассматривает институт Уполномоченного как важный инструмент правового государства и намерен оказывать ему поддержку^[340]. Такая поддержка, с учетом исторически сложившейся в России централизации власти и рекомендательного характера заключений Уполномоченного, является, на наш взгляд, крайне необходимой.

Важное место в системе разбираемого нами взаимодействия принадлежит неправительственным правозащитным организациям (НПО). В настоящее время в России их зарегистрировано более тысячи. Следует отметить активизацию деятельности НПО, особенно в тех областях, где наблюдаются массовые нарушения прав человека. В связи с этим, Уполномоченный стремится установить отношения сотрудничества со всеми объединениями, оказать им возможную методическую, консультативную, организационную поддержку и помощь. Регулярным стало проведение «круглых столов» с лидерами ведущих российских неправительственных правозащитных организаций по актуальным проблемам в сфере соблюдения прав человека в Российской Федерации. В рамках мероприятий по правовому просвещению, развитию образования и сотрудничеству в области прав человека проводятся семинары и конференции. В качестве примера, можно привести семинар «Пенитенциарные учреждения и общественные объединения», а также проведение круглого стола «По вопросам законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания»^[341]. Кроме того, одной из форм информационного взаимодействия Уполномоченного с НПО является работа Экспертного совета при Уполномоченном, в состав которого входят представители практически всех известных правозащитных организаций. Работа совета направлена на разрешение вопросов в сфере восстановления нарушенных прав, совершенствования законодательства, развития международных связей в области прав человека^[342].

Неотъемлемой частью работы Уполномоченного является международное сотрудничество. В этой связи за десятилетний период деятельности, федеральным Уполномоченным были установлены и получили развитие международные связи с такими авторитетными организациями, как Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Международный Красный Крест, Комиссия Европейского Союза, Совет Европы, Парламентская Ассамблея

Совета Европы, Европейский Суд по правам человека, Европейский Комитет по предупреждению пыток, Бюро по демократическим институтам и прав человека, организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет государств Балтийского моря и др.^[343]. Одной из форм международного сотрудничества стали ежегодные встречи Европейских омбудсманов, их совместное участие в работе конференций, «круглых столов»^[344].

Необходимо сказать, что международные функции Уполномоченный осуществляет в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Это, прежде всего, мероприятия по восстановлению нарушенных прав российских граждан за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Специфика рассмотрения жалоб и обращений международного характера, на наш взгляд, состоит в том, что процесс восстановления нарушенных прав граждан часто затрагивает как международно-правовые аспекты межгосударственных отношений, так и сферу внешней политики и дипломатии. В силу этого взаимодействие Уполномоченного с Министерством иностранных дел Российской Федерации и российских загранучреждений приобретает особую значимость. Развитие международного сотрудничества в данной области, активное использование зарубежного опыта в пенитенциарной сфере, безусловно, способствует повышению эффективности деятельности Уполномоченного по защите прав человека в местах лишения свободы.

Работа Уполномоченного по правам человека с обращениями осужденных. Мы полагаем, что поступающие Уполномоченному жалобы являются основным источником получения информации о нарушении прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, а также одним из главных способов реализации им контрольных функций.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не конкретизирует лицо, обладающее правом обращения к Уполномоченному. Следовательно, подать жалобу могут не только лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, но и их родственники, адвокаты, общественные организации и т.п.

В ч. 1 ст. 16 указанного Закона закреплено правило, в соответствии с которым жалоба, может быть подана Уполномоченному только после того, как заявитель использовал административные или судебные способы правовой защиты, но остался не согласен, с принятым решением. Такое ограничение законодателя, на наш взгляд, вполне оправдано, поскольку назначение института омбудсмана дополнять существующие средства правовой защиты и активизировать их, то есть не рассматривать жалобы по первой инстанции, а отслеживать нарушения со стороны государственных органов и должностных лиц в пределах своей компетенции. Однако, мы считаем, что для лиц, содержащихся в местах лишения свободы, должно быть сделано исключение, в связи с возможными нарушениями их права на обращение. Как показывает практика, Уполномоченный принимает жалобы к рассмотрению по первой инстанции, если в них указывается на невозможность отправки корреспонденции в связи с противоправными действиями администрации исправительного учреждения. Как правило, такие доводы тщательно проверяются сотрудниками аппарата Уполномоченного с выездом в исправительное учреждение^[345]. Мы полагаем, что такая практика требует законодательного закрепления во избежание обвинения Уполномоченного в отступлении от закона.

Надо сказать, что во всем мире омбудсман защищает права, которые не только получили конституционное или иное законодательное закрепление, но и естественные права человека, справедливо полагая, что законы гражданского общества по значению, содержанию и влиянию зачастую «перевешивают» позитивные законы. Поэтому заявитель вправе ссылаться в жалобе на предвзятое, халатное отношение, невнимательность, некомпетентность, волокиту, произвол и т.п., допущенные в отношении него государственными чиновниками^[346].

Статья 17 Закона устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Безусловно, законодатель прав, установив подобное ограничение, поскольку работать с запоздалой жалобой в связи с проведением проверочных мероприятий, получения необходимой информации и т.д. достаточно сложно. Представляется, однако, что для лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, должно быть сделано исключение в силу специфики их пребывания в изоляции. Как показывает анализ обращений осужденных в аппарат Уполномоченного, таких жалоб поступает немного и рассмотрение их зависит полностью от позиции Государственного защитника. На сегодняшний день практика такова, что если Уполномоченный сочтет, что в деле имеются особые обстоятельства, то в случае истечения такого срока, жалобу примут к рассмотрению^[347].

Анализ сказанного, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости дополнения рассматриваемой нормы, с учетом особых обстоятельств, возможных в местах принудительного содержания граждан. Полагаем, что такое дополнение Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» будет способствовать восстановлению нарушенных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы, придаст деятельности Уполномоченного неформальный оттенок, а также узаконит имеющуюся практику.

В соответствии с действующим Законом, жалоба, адресованная Уполномоченному, подается в письменной форме. Она должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и законные интересы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. Жалоба должна быть подписана заявителем. Таким образом, законодатель устанавливает минимум требований, для того, чтобы граждане не испытывали формальных затруднений при обращении в соответствующую службу. По смыслу Закона, форма жалобы является неотъемлемым условием обращения к Уполномоченному, несоблюдение требований, указанных в ч. 2 ст. 17, может служить основанием для отказа в принятии жалобы, хотя, как мы уже отмечали, для лиц, содержащихся в местах лишения свободы необходимо предусмотреть исключение.

В подтверждение нашей позиции, следует отметить, что в последнее время достаточно распространенными стали анонимные коллективные жалобы осужденных на действия администрации исправительного учреждения, содержащие просьбу о конфиденциальности указанных фактов. Несмотря на то, что Уполномоченный имеет формальные основания такие жалобы не рассматривать, работа по ним ведется. Как правило, для проверки фактов по таким жалобам Уполномоченный и сотрудники его аппарата выезжают на место.

В качестве примера, можно привести жалобу 30 осужденных, содержащихся в учреждении ОД-1/6 (п. Мелихов, Ковровского района), которые жалуются на действия администрации в связи с применением к ним жестоких, унижающих человеческое достоинство мер обращения. Их жалобы в различные инстанции, в том числе прокуратуру, администрацией исправительного учреждения не отправлялись. В этой связи Уполномоченный обратился к Прокурору Владимирской области с просьбой о проведении тщательной проверки деятельности администрации названного учреждения. Жалоба взята на контроль Уполномоченным^[348].

В августе 2010 г, к Федеральному Уполномоченному обратились 57 осужденных, отбывающих наказание в учреждении ЮН-83/8 (Ярославская область), с жалобой на условия содержания в колонии. Обращения были приняты к производству, осуществлен выезд в колонию для проверки доводов, изложенных в жалобах, на месте. В результате были восстановлены права более 300 осужденных. Уполномоченным по результатам командировки в УИН Ярославской области направлено ходатайство о наказании сотрудников, нарушавших права осужденных. Кроме того, направлены рекомендации по устранению выявленных нарушений, юридическая литература для правового просвещения сотрудников колонии и осужденных^[349].

Аналогичные жалобы осужденных на действия администрации и персонала исправительных учреждений, на уничтожение ими корреспонденции, адресованной в различные государственные органы, в 2009 году пришли в аппарат Уполномоченного из учреждения ЮИ-78/9 г. Ульяновска (45 человек), учреждения ЯИ-22/5 УИИ МЮ РФ по Орловской области (29 человек), учреждения УЕ-394/10 ГУИН МЮ РФ по Республике Башкортостан (40 человек), учреждения КЖ-26/6 г. Соль-Илецка Оренбургской области (56 человек) и многих других^[350].

На наш взгляд, именно такие жалобы требуют оперативного вмешательства Уполномоченного с целью выявления и предания гласности противоправных действий должностных лиц, так как подобная практика часто существует благодаря изоляции исправительных учреждений.

Действующий Закон предоставляет Уполномоченному свободное усмотрение при решении вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет. На основании ст. 20 Закона Уполномоченный вправе: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить осужденному лицу средства, которые тот справе использовать для защиты своих прав и законных интересов; 3) направить жалобу государственному органу или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 20 указанного Закона, отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок должен уведомить заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный органы или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются (ч. 2 ст. 22).

Законодатель не устанавливает срок, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. Это, на наш взгляд, связано с тем, что деятельность Уполномоченного имеет специфичный характер. Так, например, в ряде случаев положительное решение вопроса, поднятого в жалобе, напрямую зависит от изменения законодательства, деятельности правоохранительных органов и т.п. Следовательно, установить конкретный срок не представляется возможным. В связи с этим, вывод сделанный В.В. Бойцовой, о том, что «омбудсман - быстрый способ разрешения жалоб граждан»^[351], применим далеко не ко всем обращениям.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. В случае установления факта нарушения прав заявителей Уполномоченный обязан предпринять меры по восстановлению нарушенных прав граждан в пределах своей компетенции, определенной Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 26).

Таким образом, информация о нарушениях прав человека при отбывании наказания в местах лишения свободы направляется в органы, к компетенции которых относится принятие соответствующих решений и исполнение ставится Уполномоченным на контроль. Тем не менее, как свидетельствует проведенный нами анализ практики по жалобам, добиться положительного результата сложно. В ответах из управлений по исполнению наказаний Министерства юстиции РФ и из региональных прокуратур, осуществляющих надзор за соблюдением закона в местах принудительного содержания, часто сообщается о том, что факты не подтвердились. Но даже в тех случаях, когда доводы, указанные в жалобах, признаются обоснованными, это не означает, что права всех заявителей будут автоматически восстановлены. Одна из причин - экономическая. Связана она с тем, что средств на содержание колоний не хватает, и улучшить кардинальным образом их состояние невозможно. Поэтому, в аппарат Уполномоченного часто приходят ответы, похожие на этот: «В ходе проведенной проверки руководство исправительного учреждения и представители Управления исполнения наказаний Минюста России по Калининградской области провели беседу с осужденным М., в ходе которой ему еще раз были разъяснены условия содержания и объективные трудности в их обеспечении. Проведенной разъяснительной беседой М. удовлетворен и претензий не имеет, о чем сделал письменное заявление»^[352].

Нередки случаи, когда обращения Уполномоченного, адресованные в органы государственной власти, наталкиваются на «стену» непонимания, а порой и на пренебрежение к правам граждан.

Так, гражданин Ю. обратился к Уполномоченному с просьбой о переводе в ИК Курской области, где он совершил преступление и где проживает его престарелая мать. Уполномоченный обратился в ГУИН Минюста России с просьбой о переводе. Ответ содержал следующее: «Осужденный Ю. не имеет формальных оснований для перевода». В то же время УИК РФ устанавливает, что осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены (ч. 1 ст. 73)^[353].

Другой пример. Жалоба осужденного К. и документы, приложенные к ней, свидетельствовали о том, что он провел в ИК 55.4 (г. Медынь Калужской области) лишних два года. Ответ же, Первого заместителя прокурора Калужской области на обращение Уполномоченного, был следующим: «В компетенцию прокуратуры не входит предъявление исков в интересах осужденных. По вопросу возмещения вреда, причиненного К. действиями суда, осужденный вправе обратиться с заявлением в суд». Есть подобная отписка и от судейских органов. «Дела о таких лицах», - сообщил заместитель председателя Калужского областного суда, - «пересматривались в порядке надзора по заявлению осужденных. Таким образом, оснований считать, что К. незаконно отбывал лишение свободы по вине судебных органов, не имеется»^[354].

Уполномоченный счел необходимым предать эти вопиющие факты нарушения прав человека, а также профессиональной некомпетентности и равнодушия чиновников, гласности. Так, в Парламентской газете появилась статья «Герой из книги антирекордов»^[355].

Мы полагаем, что халатное отношение к вопросам защиты прав человека, не только сводит на нет проводимую работу по реформированию УИС, но и порождает массовые жалобы граждан, в том числе в Европейский Суд по правам человека. Доведение дела до Европейского Суда становится результатом невнимательного, безразличного отношения к судьбам граждан, содержащихся в местах лишения свободы, результатом неприятия необходимых мер даже в тех случаях, когда нарушения очевидны.

Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы при совершенствовании законодательства. Согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В целом, как было отмечено выше, законодатель воплотил в нормах УИК РФ требования международно-правовых актов о правах человека. В то же время в докладах Уполномоченного не раз говорилось о необходимости введения некоторых изменений и дополнений в действующий УИК РФ, в части, касающейся гуманизации условий отбывания наказания в местах лишения свободы и устранения пробелов в правовом регулировании. В частности, речь шла

0 снятии ограничения в отношении получения посылок, передач и бандеролей женщинам и несовершеннолетним; об отмене или существенном уменьшении ограничения в использовании осужденными денег для приобретения продуктов питания и предметов первой необходимости, имеющихся на лицевых счетах; о внесении изменения в ч. 10 ст. 175 УИК РФ, предусматривающую условно-досрочное освобождение лишь в случаях, когда осужденные переведены на облегченные условия отбывания наказания, исключив это дополнительное условие; о сокращении массовых перевозок осужденных по стране и обеспечению выполнения положения ст. 73 УИК РФ, согласно которой осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта РФ, в котором проживали или были осуждены^[356].

В связи с этим, при поддержке Уполномоченного в Государственной Думе РФ рассматривались законопроекты, направленные на гуманизацию обращения с осужденными. Необходимо отметить, что, несмотря на острую необходимость законодательных новелл, их прохождение в Парламенте было нелегким. В первую очередь это касалось Федерального закона №25 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ, Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс РФ и другие законодательные акты РФ» от 21 февраля 2001 года. Проект данного закона был внесен в Государственную Думу еще в 1998 году, однако долгое время дорабатывался с целью устранения из него ультрареволюционных нововведений. Для принятия Закона понадобились согласительные процедуры.

Федеральный закон №25 от 21 февраля 2001 года имел основной целью смягчение уголовной политики государства и за этот счет сокращение числа осужденных к лишению свободы, перераспределение осужденных к лишению свободы путем перевода части осужденных из исправительных колоний закрытого типа в колонии-поселения, а также меры, направленные на гуманизацию обращения с лицами указанной категории.

При непосредственном участии Уполномоченного был принят Федеральный закон №26 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» от 21 февраля 2001 года^[357].

В частности, данным Законом была изменена ч. 2 ст. 91 УИК РФ, регламентирующая осуществление цензуры корреспонденции лиц, отбывающих лишение свободы. При этом в соответствии с положением международных актов, в том числе Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что переписка осужденных с защитником или иным лицом, оказывающим помощь на законных основаниях, цензуре не подлежит. Исключения составляют случаи, когда администрация исправительного учреждения располагает достоверными данными о том, что содержащиеся в переписке сведения, направлены на инициирование, планирование или организацию преступления либо вовлечение в его совершение других лиц. Для предупреждения фактов злоупотребления необоснованного введения цензуры переписки с защитником, рассматриваемым Законом установлено, что такая цензура осуществляется по мотивированному постановлению руководителя исправительного учреждения или его заместителя. Представляется, что несмотря на некоторые недостатки рассматриваемых законодательных актов, их гуманистическая ориентация очевидна^[358].

В целом, при активном участии Уполномоченного были внесены изменения в 48 статей УИК РФ, добавочно введены 2 новые статьи.

Кроме того, необходимо напомнить, что именно Уполномоченный неоднократно обращался к депутатам Г осударственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ о необходимости скорейшего принятия нового УПК, с которым связывали надежду на сокращение численности осужденных к лишению свободы.

Действительно, в результате вступления УПК РФ в силу более гуманными стали карательная политика государства стала более гуманной. В УПК РФ реализованы такие важные институты, как защита прав и свобод граждан, судебный контроль за законностью и обоснованностью решений и действий правоохранительных органов на стадиях уголовного преследования. Существенно ограничены основания для применения меры пресечения в виде заключения под стражу^[359].

В то же время, УПК РФ имеет ряд серьезных недостатков, на которые указал в своем заключении Экспертный совет при Уполномоченном еще на стадии обсуждения проекта. Уполномоченный отмечал, что введение нового УПК в действие в указанном варианте повлечет необходимость внесения в него многочисленных изменений и дополнений с целью устранения имеющихся противоречий Конституции РФ, международно-правовым актам, федеральным конституционным законам, постановлениям Конституционного Суда РФ^[360]. Однако мнение Уполномоченного законодатели не учли, что явилось причиной многочисленных, иногда явно противоречивых, поправок в УПК РФ¹.

В качестве примера, по устранению коллизий в законодательстве и правоприменительной практике, можно привести работу Уполномоченного по изменению редакции ст. 24 УИК РФ.

Так, Федеральным законом №85 от 24 мая 2007 года «О внесении дополнения и изменений в статью 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» было внесено дополнение в перечень лиц, имеющих право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения. В соответствии с указанной редакцией ст. 24 УИК РФ Уполномоченный имел право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, но только при проведении проверки по жалобе. Следовательно, без конкретной жалобы из исправительного учреждения Уполномоченный мог посещать это учреждение лишь после получения соответствующего разрешения, что, безусловно, осложняло и сужало его возможности по защите лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы.

Таким образом, была создана коллизия между ст. 24 УИК РФ и ст. 21 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также ст. 38 ФЗ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», согласно которым Уполномоченный вправе посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля без специального на то разрешения. Подобная норма вступала в противоречие и со ст. 2 Конституции РФ. Безусловно, если следовать иерархии законов, то Федеральный конституционный закон имеет высшую юридическую силу по отношению к Уголовно-исполнительному кодек- ^{[361] [362] су, и в этом случае подлежит применению. Однако было бы не плохо иметь законодательство без противоречий и пробелов, которые и так осложняют ситуацию с правами человека в стране и реальной возможностью что-либо изменить в этой сфере.}

Мы полагаем, что такое решение законодателя являлось ошибочным и с правовой, и с социальной точек зрения. Стоит ли в условиях чиновничьего произвола, а также массовых и грубых нарушений прав человека в местах лишения свободы связывать посещение Уполномоченным учреждений и органов, исполняющих наказания, с конкретными жалобами осужденных? Разве можно в таких условиях гарантировать, что все обращения осужденных доходят до Уполномоченного? А если осужденные по каким-либо причинам таких жалоб не подают, а нарушения имеют место?

По нашему мнению, есть все основания для того, чтобы Уполномоченный по своей инициативе предпринимал меры по защите прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Поэтому, на наш взгляд, данная юридическая коллизия представляла собой повод для обращения Уполномоченного в Конституционный Суд РФ о признании неконституционными положения ч. 2 ст. 24 УИК РФ.

В результате неоднократного обращения в Государственную Думу законодателем было учтено мнение Уполномоченного в ФЗ-№161 от 08.12.2008 и в соответствии с новой редакцией п. «а» ч. 1 ст. 24 УИК РФ, его посещение учреждений и органов, исполняющих наказания, без специального на то разрешения, не связано с поступлением конкретной жалобы, что полностью соответствует ст. 21 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ст. 38 Федерального закона «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», а также смыслу и назначению института омбудсмана.

Из приведенных примеров следует, что реализация одного из самых существенных обязательств России - о совершенствовании уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства в целях приведения его в соответствие с европейскими стандартами проведена половинчато, во многом формально и не создает прочных предпосылок для отвечающих цивилизованным образцам преобразований в данной области^[363].

Продолжением правовой реформы в сфере исполнения наказаний, на наш взгляд, было принятие Федерального закона «Об общественном контроле в местах принудительного содержания»^[364]. Уполномоченный неоднократно принимал участие в парламентских слушаниях по проекту данного Закона, проходивших в Государственной Думе начиная с 1998 года. На протяжении более десяти лет, Уполномоченный в процессе парламентских слушаний активно поддержал идею введения в этой сфере компетентного общественного контроля, предложив дифференцировать режим контроля в отношении подследственных и лиц, отбывающих наказания. Итогом работы стало принятие выше указанного закона от 10 июня 2008 года.

Очевидно, что совершенствование законодательства в уголовноисполнительной сфере является действенным способом восстановления нарушенных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы.

В качестве примера, можно привести Заключение Уполномоченного на Постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 года №727 «О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому тру- ду»^[365], нарушающее основные права человека и гражданина, гарантированные Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом об экономических социальных и культурных правах, Конституцией РФ, Уголовноисполнительным и иным законодательством РФ, адресованное Председателю Правительства РФ.

Данное Постановление устанавливает ряд ограничений прав осужденных, как граждан Российской Федерации на обеспечение пособиями по обязательному государственному социальному страхованию. Особо грубые нарушения прав человека прослеживаются при регулировании вопроса об обеспечении осужденных женщин пособиями по беременности и родам, а также ежемесячного пособия женщинам на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

По мнению Уполномоченного, данное постановление нуждалось в переработке с целью устранения нарушений прав человека. В связи с этим в Правительство РФ было направлено его заключение.

Следует отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №586^[366] были учтены выводы Уполномоченного и были внесены соответствующие изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2001 г. №727.

Приведенный пример, а также поступающие к Уполномоченному жалобы свидетельствуют о том, что права и свободы граждан нарушаются в результате применения не только неконституционных законов, но и других нормативных актов, включая подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» наделяет Уполномоченного правом обращения с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, однако отсутствует право на обращение с ходатайством о проверке конституционности подзаконных актов и международных договоров (п. 5 ч. 1 ст. 29).

В связи с вышеизложенным, считаем целесообразным предоставить Уполномоченному право на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности как законов, международных договоров, так и подзаконных актов Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, поскольку конституционные права Уполномоченного в этом плане неоправданно ограничены. Данное предложение требует закрепления в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

По нашему мнению, Уполномоченный должен не только оценивать законопроекты, но и сам выступать их инициатором и разработчиком в целях обеспечения и соблюдения прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Полагаем, что функция по совершенствованию законодательства будет осуществляться более эффективно, если Уполномоченного наделить правом законодательной инициативы по вопросам соблюдения прав человека, тем более что в России конституционный контроль не является стадией законотворческого процесса. В настоящее время Уполномоченный вносит законопроекты через комитеты Государственной Думы или отдельных депутатов, только они решают, когда и в каком виде передавать их на рассмотрение Думы. В процессе рассмотрения могут проводиться слушания, создаваться согласительные комиссии, и, в большинстве случаев, Уполномоченный и сотрудники его аппарата не только не включаются в состав таких комиссий, но и не уведомляются об этом. По таким законопроектам трудно осуществлять мониторинг, так как они вносятся от комитета или депутатов. Это изменение соответствовало бы и практике функционирования омбудсмана в мире, практически все из них наделены правом законодательной инициативы^[367]. Поэтому, мы считаем необходимым внесение в Конституцию РФ соответствующих поправок, касающихся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного.

Заканчивая данный параграф необходимо отметить, что институт Уполномоченного по правам человека находится в своем непрерывном развитии, одним из направлений которого является все большая специализации. Так, в 2009 году Указом Президента РФ^[368], был учрежден пост Уполномоченного по правам ребенка, а Законом от 7 мая 2013 года^[369] - Уполномоченного по защите прав предпринимателей в РФ. Примечательно, что все эти специализированные институты, в аспектах своих полномочий нашли свое отражение и в рамках уголовно-исполнительного законодательства. Сказанное, в частности касается п. 4. ст. 12 и п. 1. пп. «ж» ст. 24 УИК РФ^[370] закрепляющих права осужденных на беспрепятственное обращение к этим Уполномоченным, и права на беспрепятственное посещение ими ИУ, соответственно.

В целом, приведенный анализ деятельности Уполномоченного обнаружил существенные недостатки правового оформления данного института.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не регламентирует вопросы взаимодействия и разграничения полномочий между уполномоченными на федеральном и региональном уровне. В этой связи требуется закрепить в едином Законе систему омбудсманов в Российской Федерации, общие принципы их функционирования. Нуждаются в правовой регламентации вопросы статуса федерального Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Федерации, механизм осуществления их полномочии и гарантии деятельности, форм взаимодействия с различными государственными органами, общественными объединениями и т.п. Полагаем, что обозначенные проблемы должны быть отражены в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а не в самостоятельном законе, поскольку это способствует загромождению законодательной базы и ее усложнению, но не облегчает участь правоприменителя, как показали результаты нашего социологического исследования. Кроме того, в целях повышения эффективности защиты прав личности во всех регионах нашей страны на Федерального Уполномоченного необходимо возложить координацию деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В этой связи следует изменить ч. 1 ст. 5 действующего Закона, которая оставляет вопрос об учреждении уполномоченных в субъектах Федерации на усмотрение самих субъектов, что, на наш взгляд, нарушает их равенство и ставит в зависимость от воли региональных властей. Предлагаем рассматриваемую статью в следующей редакции: «Должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации учреждается в соответствии с конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации».

Действующий Закон не содержит специальных норм, регулирующих деятельность Уполномоченного по защите лиц, находящихся в местах принудительного содержания (исключение - ст. 19). Между тем, данная категория лиц во многом не способна самостоятельно эффективно защищать свои права с учетом специфики нахождения в изоляции и нуждается в особой заботе со стороны Уполномоченного. Следовательно, данное направление деятельности Уполномоченного должно стать приоритетным. С целью повышения его эффективности, по нашему мнению, необходимо посвятить самостоятельную главу рассматриваемого Закона контролю Уполномоченного за учреждениями и органами, исполняющими наказания (по аналогии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»). Отдельно выделить предмет контроля, формы контроля, полномочия Уполномоченного. Законодательно определить алгоритм посещения мест лишения свободы. Кроме того, необходимо конкретизировать ст. 17 в части перечня субъектов, обладающих правом подачи жалобы в службу Уполномоченного. Что касается установленных требований к срокам подачи жалобы и ее форме, то здесь, на наш взгляд, для лиц, находящихся в местах изоляции должно быть предусмотрено исключение из общего правила. Мы предлагаем рассматриваемую статью в следующей редакции:

«1. Правом на подачу жалобы обладает не только лицо, имеющее собственный интерес в деле, но и его представители, а также общественные организации.

2. Жалоба должна быть подана не позднее одного года с момента фактического нарушения права или с момента, когда заявителю стало известно о его нарушении. В особых случаях, для лиц, находящихся в местах принудительного содержания, указанный срок может быть продлен.

3. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа обжалуемых действий (бездействий), а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке».

Помимо этого, ст. 16 указанного Закона также требует дополнения с учетом особых обстоятельств мест принудительного содержания граждан. Предлагаем дополнить ч. 1 указанной статьи следующим содержанием: «Уполномоченный вправе рассматривать жалобы осужденных к лишению свободы без предварительного обжалования заявленных нарушений в административном или судебном порядке».

В связи с тем, что осужденные в местах лишения свободы не всегда могут выполнить требования закона в целях защиты своих прав, необходимо предоставить Уполномоченному право самому решать вопрос о принятии подобных обращений и проведении по ним проверки. На наш взгляд, детальная регламентация на законодательном уровне деятельности Уполномоченного в уголовноисполнительной сфере крайне необходима в связи с отсутствием силовых, императивных методов воздействия на нарушителей со стороны российского омбудсмана, а также для облегчения работы сотрудникам УИС.

Результаты нашего исследования показали, что Уголовноисполнительный кодекс РФ также нуждается в дополнении, поскольку не содержит самостоятельных норм, регулирующих деятельность Федерального Уполномоченного, а также уполномоченных в субъектах Российской Федерации в уголовно-исполнительной сфере.

По нашему мнению, УИК РФ должен содержать отдельную статью, посвященную контролю Уполномоченного за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Нами предлагается следующая редакция данной статьи «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Правила осуществления указанного контроля устанавливаются федеральным законодательством».

Нуждается в дополнении ч. 4 ст. 15 УИК РФ, путем введения исчерпывающего перечня органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в которые обращения лиц, находящихся в местах принудительного содержания, направляются без цензуры. Предлагаем ч. 4 ст. 15 УИК РФ в следующей редакции: «Предложения, заявления и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, адресованные в суд, прокуратуру, вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в общественную наблюдательную комиссию, Европейский Суд по правам человека цензуре не подлежат и не позднее одних суток (за исключением выходных и праздничных дней) направляются по принадлежности».

Обозначенный подход позволит, на наш взгляд, повысить уровень правовой регламентации деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Разумеется, совершенствование законодательной базы не единственное средство активизации деятельности Уполномоченного. Однако это первый необходимый шаг, не сделав которого, вряд ли можно рассчитывать на успешное развитие этого демократического института.