§ 1. Правовые аспекты организации обеспечения безопасности и гигиены труда

Основополагающие положения Глобальной стратегии Международной организации труда по безопасности и гигиене труда (охране труда) включают в себя построение и поддержание превентивных мер по охране труда на национальном уровне, а также формирование системы управления охраной труда.

Данной тематике посвящен Доклад Международной организации труда к 28 апреля 2015 года «Вместе повысим культуру профилактики в охране труда» . В нем указывается, что профилактика, а также повышение уровня культуры ее проведения является динамичным процессом, требующим ^[86] усилий всех заинтересованных сторон. Согласно определению, данному в рамках исследуемого документа, «национальная культура охраны труда — это уважение права на безопасные и здоровые условия труда на всех уровнях, когда правительства, работодатели и работники активно участвуют в обеспечении безопасной и безвредной для здоровья производственной среды, четко определяя права и обязанности, и когда наивысший приоритет отдается принципу профилактики» . По мнению МОТ, национальный уровень профилактики в охране труда характеризуется консолидированным подходом с использованием всех средств и ресурсов для обеспечения и развития информированности работников и работодателей об опасных и о вредных факторах, о рисках и мерах по предупреждению их наступления и контроля.

Следует отметить, что защита работников от профессиональных заболеваний, а также несчастных случаев на производстве — одно из приоритетных направлений деятельности Международной организации труда, провозглашенное с первых дней существования организации и отраженное в Уставе МОТ, что актуально и на текущий момент времени.

Этот подход нашел свое подтверждение и в более поздних основополагающих актах Международной организации труда — в Филадельфийской декларации «О целях и задачах Международной организации труда» 1944 года^{[87] [88] [89]}, Сеульской декларации по безопасности и гигиене труда 2008 года и Декларации о социальной справедливости в

целях справедливой глобализации 2008 года . В каждом из перечисленных актов подтверждалось право работника на здоровые и безопасные условия труда, а также то, что данное право является не только трудовым, но и основополагающим правом человека.

Превентивный подход к охране труда был отражен во множестве актов Международной организации труда, среди которых основными можно признать следующие:

— Конвенция МОТ № 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде»;

— Рекомендация МОТ № 164 «О безопасности и гигиене труда и

89

производственной среде» ;

— Конвенция МОТ № 161 «О службах гигиены труда»;

— Рекомендация МОТ № 171 «О службах гигиены труда»^{[90] [91] [92] [93];}

— Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности

91

и гигиене труда» ;

— Рекомендации МОТ № 197 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда»^[94].

Так, Конвенция МОТ № 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде», как уже отмечалось, посвящена принципам национальной политики в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды, а Рекомендация МОТ № 164 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» содержательно дополняет указанные принципы.

— организация работы с материальными элементами труда (рабочие места, производственная среда, инструменты, механизмы, физические, химические и биологические вещества и компоненты, трудовые процессы);

— связь работников и материальных элементов труда, с которыми они взаимодействуют в рамках исполнения своих трудовых обязанностей;

— проведение учета физических и психических свойств работников при организации работы механизмов, оборудования, при планировании и учете рабочего времени, организации труда и трудовых процессов;

— организация профессиональной подготовки, в том числе последующей подготовки, соответствие уровню требуемой квалификации и стимулирование лиц, в чьи должностные обязанности входит обеспечение соответствующего уровня безопасности и гигиены труда;

— организация сотрудничества в рамках предприятия и на любом ином соответствующем уровне, вплоть до национального уровня;

— защита работников и их представителей от возможного применения к ним дисциплинарных мер ответственности в результате предпринятых ими действий, согласующихся с установленной национальной политикой;

— обеспечение пересмотра положений в области безопасности и гигиены труда и производственной среды с целью определения основных проблем, выявления эффективных методов их решения и очередности принятия мер, а также оценки результатов.

Не менее важно, что данным актом Международная организация труда не только устанавливает принципы, учитываемые при разработке национальной политики, но и указывает на мероприятия, которые должны проводиться на национальном уровне и на уровне предприятий для ее исполнения, что значительно расширяет ее практический аспект.

Конвенция МОТ № 161 «О службах гигиены труда» определяет правовую основу формирования в национальных законодательствах положений, регламентирующих деятельность специальных организаций — «служб гигиены труда». Согласно определению, данному в ст. 1 исследуемого акта, они представляют собой службы, в ведение которых входит осуществление профилактических мероприятий и проведение консультаций с работодателями и работникам (представителями работников) в организации по вопросам:

— обязательных требований к условиям безопасности и гигиены труда, относимых к производственной среде, которая должна способствовать оптимальному физическому и психическому здоровью в связи с трудовым процессом;

— проведения связи и корреспондирующего этой связи приспособления имеющихся трудовых процессов к способностям работников при учете их физического и психического здоровья.

Исходя из содержания Конвенции МОТ № 161 «О службах гигиены труда», на указанные организации возложен следующий функционал:

— выявление и оценка риска, обусловленного воздействием опасных для здоровья факторов на рабочем месте;

— наблюдение за факторами производственной среды и производственных операций, которые могут неблагоприятно влиять на здоровье работников, включая санитарное оборудование, пункты питания и помещения, отведенные для них работодателем;

— консультирование по вопросам планирования и организации работ, включая организацию рабочих мест, отбора, ухода и поддержания в надлежащем состоянии машин и другого оборудования и веществ, используемых в процессе труда;

— участие в разработке программ по совершенствованию производственных операций, а также в испытании и санитарногигиенической оценке нового оборудования;

— консультирование по вопросам охраны здоровья работников, безопасности и гигиены труда, а также эргономики и средств индивидуальной и коллективной защиты;

— наблюдение за состоянием здоровья работников в связи с трудовым процессом;

— содействие адаптации трудовых процессов к работодателям;

— участие в осуществлении мер по профессиональной реабилитации;

— осуществление сотрудничества в обеспечении информацией, в организации обучения и просвещения в области охраны здоровья работников на производстве, в области гигиены труда и эргономики;

— организация первой и неотложной медицинской помощи;

— участие в анализе несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

При этом следует отметить, что службы гигиены труда создаются либо для одного предприятия, либо как общая служба для нескольких предприятий. Полномочиями по созданию таких организаций обладает широкий перечень лиц: от собственно предприятий до государственных органов или уполномоченных ими лиц.

Анализируя содержание деятельности служб гигиены труда, нужно учитывать, что она носит многопрофильный характер. Службы действуют на постоянной основе и имеют тесную взаимосвязь с организацией, что, однако, не означает подчинения работодателю, так как ст. 10 Конвенции № 161 предусматривается условие, в соответствии с которым персонал службы гигиены труда пользуется полной профессиональной независимостью от работодателей, работников и их представителей, где таковые существуют, при выполнении функций, что, естественно, предполагает сложность практической реализации такого подхода.

Отдельно следует проанализировать сопутствующую Конвенции МОТ № 161 одноименную Рекомендацию МОТ № 171, в рамках которой рассматривается сущность профилактической работы, выполняемой указанными службами. В частности, в рамках данного исследования представляет интерес наблюдение за производственной средой и состоянием здоровья работников и предусмотренные в связи с этим обязанности реализовывать программы по информированию, просвещению и подготовке по вопросам охраны здоровья и гигиены труда в связи с трудовым процессом, оказывать первую и неотложную медицинскую помощь работникам, пострадавшим в результате несчастного случая или почувствовавшим недомогание на рабочем месте, сотрудничать в организации первой помощи, а также организовывать функционирование профилактической медицины, проводить наблюдение за состоянием здоровья работников и характером производственной среды, анализировать полученные результаты, а также результаты биологического и индивидуального контроля за воздействием на работников опасных и вредных производственных факторов, где таковые существуют, что позволяет выявлять зависимости между воздействием производственных факторов и ухудшением здоровья работников, а также разработка мер по улучшению условий труда и производственной среды.

Практика выработала ряд моделей реализации указанных служб . Прежде всего можно классифицировать службы в зависимости от охвата предприятий. Так, согласно Конвенции, службы могут организовываться в рамках одного предприятия или группы предприятий. На практике предложенные модели вышли за рамки конкретной группы предприятий. Например, в Финляндии ввиду высокого уровня охвата работников были созданы муниципальные центры здоровья, которые обеспечивали службы гигиены труда для малых предприятий и для работников, работающих не по найму, а также для небольших рабочих мест, созданных крупными предприятиями, но физически отдаленными от основного предприятия^{[95] [96]}.

Различия в организации служб охраны труда касаются также их кадрового состава. Как было отмечено ранее, такие организации должны быть многопрофильными, иными словами, они должны быть укомплектованы специалистами различных профессий в соответствии с основными направлениями деятельности. На практике нередки случаи, когда служба гигиены труда существует одновременно с определенной службой безопасности на предприятии, включающей в себя таких должностных лиц, как инспектор безопасности или инженер по технике безопасности, промышленный гигиенист и т.д.^[97]

Представляется, что такое развитие положений рассматриваемых Конвенции и Рекомендации является некорректным ввиду ряда причин:

— служба гигиены труда представляет собой многопрофильный институт, что говорит о важности превращения всех лиц, связанных с охраной труда на предприятии, в единый механизм противодействия вредным и опасным факторам производства;

— согласно содержанию актов Международной организации труда, регламентирующих правовой статус службы гигиены труда, ее персонал пользуется «полной профессиональной независимостью от работодателей, работников и их представителей», что обеспечивает его непредвзятость при осуществлении деятельности в рамках компетенции. Включение лиц, тем или иным образом занимающихся смежными вопросами, ставит под сомнение подобную независимость, так как иные кадровые позиции находятся в непосредственном ведении работодателя и подконтрольны ему;

— единство сбора данных и возможности их использования.

Правовая регламентация служб гигиены труда на уровне национального

законодательства представляется позитивным шагом на пути развития превентивного подхода в системе управления охраной труда.

Следует отметить, что концепция применения системы управления охраной труда нашла в 2006 году свое отражение в международном стандарте — в Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», а также в одноименной Рекомендации МОТ № 197, в рамках которых была рассмотрена не только национальная политика в области охраны труда, но и национальная система безопасности и гигиены труда, а также национальная программа в данной области. Положения названных Конвенции и Рекомендации служат в большей степени ориентиром для развития законодательства в области охраны труда и практики его применения. Их нормы носят скорее побудительный, чем директивный, характер и опираются на две основные концепции — развития и поддержания культуры профилактики в области охраны труда и применения системного подхода к управлению охраной труда на национальном уровне. Конвенция № 187 дает общее определение терминологического аппарата, включая такие понятия, как «национальная система безопасности и гигиены труда», «национальная программа по безопасности и гигиене труда», а также «национальная культура в данной области». В указанной Конвенции раскрывается сущность перечисленных понятий применительно к охране труда, что в наиболее общем смысле формирует представление о системе управления охраной труда, которая может быть охарактеризована как инструмент, с помощью которого обеспечивается эффективное управление факторами риска в организации посредством адаптации к конкретному масштабу и характеру деятельности работодателя и который направлен на превенцию общих рисков как для всех предприятий, так и для конкретных условий данного работодателя.

Однако выявленные механизмы формирования должного уровня обеспечения безопасности и гигиены труда работников не могут быть реализованы повсеместно, их становление не может иметь логичное и последовательное развитие, а самые позитивные меры, отраженные в соответствующих документах, социально-партнерских соглашениях или же непосредственно у работодателя, могут не иметь должного эффекта без организации высокого уровня государственного контроля за их исполнением.

Государственный контроль в данном контексте является основным средством реализации положений по продвижению охраны труда, стимулирующим соответствие предустановленных норм и правил реально существующим. Одна лишь фиксация в законодательстве и иных актах, содержащих нормы трудового права, позитивных заимствований из международных документов не позволяет сделать вывод о достаточности проведенных мер по их реализации, и, безусловно, этого мало, чтобы можно было сделать вывод о развитии и продвижении международного стандарта в реальной практике.

Представляется, что государственный контроль в плане применения международных стандартов в сфере охраны труда можно рассматривать со следующих позиций:

— контроль эффективности и постоянного развития законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права в области охраны труда, и его соответствия актуальным вызовам, а также новым способам более плодотворного осуществления профилактических мероприятий и решения текущих задач и проблем;

— контроль «действенного» трипартизма в процессе функционирования социального партнерства при решении вопросов в области охраны труда, что состоит прежде всего в том, что государство обеспечивает баланс интересов всех сторон;

— контроль, сопряженный с документарными и фактическими проверками соответствия реально существующих условий труда на рабочих местах, проводимых инспекциями труда. Вместе с тем данное положение предполагает, что на инспекторов может быть возложена задача по сбору и актуализации наиболее прогрессивной практики организации безопасности и гигиены труда в организации, адаптированная к национальным условиям.

В многочисленных актах, посвященных правовому регулированию безопасности и гигиены труда, утверждается, что государства способствуют развитию данных норм в национальном законодательстве. В то же время государства могли бы интенсифицировать усилия в этом направлении и в большей степени способствовать развитию норм о безопасности и гигиены труда именно в практическом аспекте, то есть оказывать влияние на работодателей в целях превышения предоставляемых ими условий охраны труда в сравнении с нормами, указанными в законодательстве. Такого эффекта можно достичь при формировании государством мотивационной системы поощрения работодателей за их вклад в повышение защищенности работников от негативного физиологического, биологического, химического и психосоциального факторов производственной среды. Содержание такой системы состоит в выработке механизмов поощрения работодателей за то, что условия, которые они предоставляют своим работникам, лучше, чем те, которые они обязаны предоставлять в соответствии с национальными и международными стандартами, ратифицированными государством. При этом мотивационная система должна быть адаптирована к национальным условиям конкретного государства и должна быть реализована с привлечением к обсуждению социальных партнеров. В таком случае «улучшенные условия» должны не формально превышать минимальные критерии, а действительно способствовать улучшению условий труда, в связи с чем особенно важно привлечь и работодателей, и работников к обсуждению такой системы, что имеет особое влияние на обеспечение баланса интересов сторон. Представляется, что она должна соответствовать следующим признакам:

— обновляемость: «улучшенные условия» должны пересматриваться в течение определенных периодов времени в целях постоянного их совершенствования;

— заинтересованность сторон: условия, которые предлагаются к усовершенствованию, должны отвечать интересам работников и государства, а корреспондирующие им мотивационные механизмы — интересам работодателей.

Перспективной видится разработка нормы, способствующей формированию мотивационного механизма для создания и поддержания работодателями условий труда, превышающих требования безопасности и гигиены, в соответствии с положениями, указанными выше, в рамках конвенции Международной организации труда.

Позитивным нововведением может стать и создание унифицированной конвенции в форме кодифицированного акта, представляющий собой совокупность разработанных ранее конвенций по безопасности и гигиене труда, структурированный согласно тем критериям дифференциации, которые были выработаны в процессе исследования дифференциации норм и описаны в § 3 главы 1. Установление в таком акте разработанных критериев, равно как и в любом другом документе, представляющем собой компиляцию иных, ранее сформулированных принципов и положений, позволяет структурировать наработанную практику.

Структура данного акта позволяет сделать его не только удобным для непосредственного применения, но и, что не менее значимо, более доступным для понимания, что позволит внести вклад в повышение общей информированности работников относительно установленного на международном уровне объема их прав и гарантий. Наличие значительного количества конвенций и рекомендаций, в которых различия в юридической технике колоссальны, ввиду прежде всего длительного периода принятия данных актов, осложняет процесс восприятия норм, что не несет в себе позитивного влияния на регламентированные ими отношения, а также является предпосылкой возникновения ошибок в правоприменении и имплементации указанных норм.

Вместе с тем система дифференциации норм и положений позволит выявить конкретные области, где правовое регулирование недостаточно или же с течением времени нормы, предусматривающие то или иное право, либо международный стандарт утратили актуальность как из-за особенностей правовой техники раннего периода становления соответствующих положений, так и ввиду их практической неприменимости в сегодняшних реалиях.

Разработка унифицированного акта позволит оценить проведенную в период существования Международной организации труда работу по формированию массива норм о безопасности и гигиене труда и приведет к определению новых перспективных направлений работы и исследований.

Возвращаясь к вопросу формирования структуры предлагаемого к разработке акта, следует отталкиваться от нескольких оснований дифференциации, выявленных ранее в рамках данной работы. В частности, структура акта может выглядеть следующим образом:

РАЗДЕЛ I. Общие положения.

Глава 1. Общие принципы деятельности по обеспечению безопасности и гигиены труда работников.

Глава 2. Положения межотраслевого характера.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда межотраслевого характера.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в отношении работы в условиях воздействия негативных факторов.

— Устанавливающие правовую регламентацию особенностей обеспечения безопасности и гигиены труда по признаку принадлежности работника к социальным группам (взрослые женщины, беременные и кормящие женщины, несовершеннолетние с возможным делением на лиц моложе 16 лет и лиц моложе 18 лет), а также иногда в отношении собственников производства.

РАЗДЕЛ II. Дифференциация по отраслям.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в определенной отрасли.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в определенной отрасли с установлением минимальных стандартов.

— Устанавливающие конкретную регламентацию условий труда.

РАЗДЕЛ II(a). Дифференциация по видам деятельности в рамках

отрасли.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в конкретном виде деятельности.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в конкретном виде деятельности с установлением минимальных стандартов.

— Устанавливающие конкретную регламентацию условий труда.

РАЗДЕЛ III. Дифференциация по виду деятельности

межотраслевого характера.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в конкретном виде деятельности межотраслевого характера.

— Устанавливающие общие принципы организации безопасности и гигиены труда в конкретном виде деятельности межотраслевого характера с установлением минимальных стандартов.

— Устанавливающие конкретную регламентацию условий труда.

— Устанавливающие запреты, ограничения и обязательные требования в использовании отдельных средств производства.

— Устанавливающие конкретную регламентацию правил техники безопасности по определенным видам работ.

Таким образом, разработанная структура позволит распределить накопленный потенциал норм правового регулирования безопасности и гигиены труда, а также станет тем источником, с помощью которого можно будет определить дальнейшие направления совершенствования имеющихся и основания для возникновения новых положений в данной области.

В продолжение рассмотрения перспективных направлений развития Международной организации труда стоит отметить, что для данной организации, как, впрочем, и для иных представителей международного сообщества, крайне важно, чтобы ими в должной степени обеспечивалась подготовка платформы и построение возможных путей решения тех проблем, которые на текущий момент таковыми не являются, но с высокой вероятностью будут актуальны в дальнейшем. Таким образом, можно выработать механизм решения проблем еще до их возникновения. Сегодня

Международная организация труда занимает центральное место в контексте международного опыта правовой регламентации условий безопасности и гигиены труда. Подчеркивая огромный вклад данной организации в развитие норм, обеспечивающих безопасность и гигиену труда, нельзя не признать, что ее деятельность обусловлена теми факторами, которые являются негативными на текущий момент. Однако этой работы может быть недостаточно в случае возникновения кризисов, которые чреваты огромными негативными последствиями для большого количества людей. Работа по прогнозированию данных кризисов позволит подготовить определенные меры противодействия таким кризисам еще до их возникновения.

Здесь следует отразить прежде всего проблемы, которые преследуют человеческое общество и являются негативным фактором развития науки и техники. Исследование эволюции норм, обеспечивающих безопасность и гигиену труда, с учетом развития общества и науки и техники в целом дает возможность предопределить появление новых трудностей в будущем.

Необходимо обратить внимание на стремительные темпы развития нанотехнологий, робототехники, а также цифрового пространства, что вкупе с постоянным ростом численности человечества неизбежно приведет к последствиям, при которых должное обеспечение безопасности и гигиены труда будет затруднено. Обоснованием такого последствия служит то, что развитие технологий при сохранении темпов роста населения приведет к тому, что существенно увеличится уровень безработицы, ведь большинство видов работы, предполагающих постоянное выполнение заранее заданного алгоритма действий, скорее всего, будут делегированы автоматизированным механизмам. Это произойдет по причине того, что, во-первых, потенциал профессионального совершенствования работника ограничен физически, во- вторых, работник нуждается в отдыхе, и в-третьих, уже сейчас он проигрывает в производительности автоматизированной технике в определенных отраслях производства.

Единственным фактором, который на данный момент сдерживает кардинальные перемены в производстве, является высокая стоимость такой техники. Однако, как показывает практика развития науки и техники последних лет, сложные и финансово обременительные средства производства с течением времени становятся дешевле (в целях захвата всё больших сегментов рынка), что в конечном итоге приведет к вытеснению работников из привычных отраслей массовой занятости. В таких обстоятельствах работник будет необходим лишь как контролирующее и связующее звено между автоматизированными системами, что в значительной степени сократит количество рабочих мест.

Подобное положение на рынке труда приведет к дисбалансу спроса и предложения рабочей силы, что негативно скажется на мотивации работодателя в должной мере предоставлять необходимый уровень условий труда, в том числе обеспечивающих безопасность и гигиену работников. При большом спросе на работу работодателям будет гораздо проще манипулировать своими расходами, в том числе и на мероприятия по обеспечению безопасности и гигиены труда, а ввиду неблагоприятной для работников ситуации на рынке труда они будут согласны на предоставление даже не отвечающих требованиям условий труда.

Система ответственности работодателей за непредоставление соответствующих условий будет деградировать, вероятно, также из-за того, что, например, слишком высокий уровень ответственности может грозить значительным ущербом их деятельности — вплоть до разорения, что еще больше усугубит ситуацию на рынке труда в целом. Одновременно необходимо отметить, что усиление мер ответственности в целях предотвращения возникновения тех или иных нарушений является самой распространенной практикой по борьбе с ними, хотя эффективность ее не очень велика.

В противоположном случае ответственность работодателей за предоставление условий труда, не отвечающих международным и национальным стандартам, может быть крайне низка и им будет более выгодно нести данную ответственность, чем обеспечивать необходимые условия, что также будет негативно сказываться на уровне безопасности и гигиены труда работников.

Именно поэтому крайне важно предусмотреть в правовом регулировании такой уровень ответственности, который будет гарантировать исполнение соответствующих положений охраны труда. Одновременно необходимо проводить просветительскую работу, разъясняя значимость исполнения обязательств по обеспечению безопасности и гигиены труда и раскрывая инвестиционный потенциал данных норм. Ведь при глубоком изучении этого вопроса становится очевидно, что правильно организованная работа по предотвращению причинения вреда жизни и здоровья работников позволяет свести к минимуму риск несчастных случаев на производстве, производственных травм, профессиональных заболеваний и предотвратить наступление иных неблагоприятных последствий. Так, при надлежащем обеспечении безопасности и гигиены труда работников работодатель экономит ввиду следующих причин:

— отсутствует необходимость отвлечения ресурсов, как финансовых, так и человеческих, для расследования несчастных случаев на производстве;

— в работе не происходит простой, который, бесспорно, негативно сказывается на финансовом положении работодателя;

— отсутствует необходимость осуществления прямых расходов по оплате штрафов и компенсаций в связи с наступлением несчастных случаев на производстве;

— устранение психосоциальных факторов позволяет не только нивелировать негативные последствия в виде презентеизма, абсентеизма или выгорания на работе, которые приводят к корреспондирующему снижению эффективности работников, но и повысить продуктивность их труда путем установления ясных мотивационных стимулов и пространства для личностного роста и др.

Нельзя не отметить, что подобная работа уже ведется, например в рамках публикационной активности региональных бюро Международной организации труда, но данному вопросу следует уделять больше внимания в стратегических и программных документах МОТ, а также пропагандировать такой подход в рамках конкретных государств. Более того, работа по просвещению и пропаганде значения, эффективности и экономической целесообразности обеспечения безопасности и гигиены труда работников может быть реализована в рамках работы на различных площадках, в том числе на конференциях, симпозиумах и т.д., чтобы привлечь к поиску решения данной задачи большее количество исследователей, которые впоследствии также будут продолжать эту работу.

Вместе с тем рассмотрение превентивного подхода, реализуемого в актах Международной организации труда, невозможно без достаточной, полной и актуальной информации об уровне развития безопасности и гигиены труда в конкретных государствах. Данному вопросу посвящен Доклад МОТ к 28 апреля 2017 года на тему: «Оптимизация сбора и использования данных по охране труда»^[98]. Этот документ рассматривает потенциал инспекций труда по сбору, аккумулированию и структурированию соответствующих данных по вопросам, касающимся сферы труда. МОТ обоснованно считает, что инспекторы труда располагают уникальными возможностями в плане сбора указанных данных. И хотя их основная деятельность изначально не носит статистической направленности, именно инспекторы проводят сбор данных на местах. Реализация возможностей инспекции труда в подготовке надлежащей информации в статистических целях во многом зависит от инспекторов труда, осуществляющих инспекционные посещения рабочих мест и другие инспекционные мероприятия.

Нельзя не отметить ряд требований к собираемой статистической информации, устанавливаемых Докладом МОТ:

— актуальность;

— максимальная точность собираемых сведений;

— информация должна носить обстоятельный и всеобъемлющий характер;

— информация должна включать все элементы (например, физические лица и организации, рабочие места) в совокупности, охватываемой реестром (например, региона, отрасли, страны), а информация по каждому элементу должна быть полной. Предпочтителен вариант, в котором имеющаяся в реестре информация о каждом элементе позволяет четко отделить его от других;

— привязка ко времени — необходимо всегда фиксировать с максимальной точностью даты всех событий (например, инспекционных посещений, вынесения взысканий, подачи жалоб и т.д.), а также даты их регистрации (то есть даты внесения информации в реестр);

— доступность — данные, содержащиеся в реестре, должны быть доступны в любой момент и должны храниться в формате, позволяющем использовать их в статистических целях, например в виде базы данных. Надлежащий формат реестра также облегчает регулярное обновление содержащихся в нем данных;

— единство понятийного аппарата статистических данных — извлечение данных из этих реестров может проводиться на разных этапах процесса. Извлеченные статистические данные, возможно, понадобится генерировать, и на всех стадиях инспекции необходимо использовать сравнимые понятия, единицы и т.д.

Следует отметить, что названным Докладом также устанавливается широкий перечень показателей, в соответствие с которыми должен проводиться статистический учет.

Статистика в области охраны труда является предметом регулирования

97

Конвенции МОТ № 160 «О статистике труда» , а также одноименной

98

Рекомендации № 170 . Так, Конвенция № 160 предусматривает следующие разделы информации:

— экономически активное население, занятость, безработица, где таковая существует, видимая неполная занятость;

— структура и распределение экономически активного населения для целей подробного анализа и в качестве базисных данных;

— средние заработки и средняя продолжительность рабочего времени (фактически отработанное или оплаченное рабочее время) и, когда это целесообразно, повременные ставки заработной платы и нормальная продолжительность рабочего времени;

— структура и распределение заработной платы;

— стоимость рабочей силы;

— индексы цен на потребительские товары;

— расходы на ведение домашних хозяйств или, если необходимо, расходы семей и, по возможности, доходы от ведения домашних хозяйств или, если необходимо, доходы семей;

— производственный травматизм и, по мере возможности, профессиональные заболевания;

— трудовые конфликты.

Представленные в Докладе МОТ показатели не в полной мере соотносятся с разделами, установленными в Конвенции № 160, а также в сопутствующей Рекомендации. В этих актах нет требований к информации, ^{[99] [100] представленной в Докладе. Сказанное позволяет предложить возможное дополнение Конвенции № 160 и Рекомендации № 170 соответствующей информацией. Так, содержание Конвенции следует дополнить представленными выше требованиями к информации, собираемой инспекциями труда, а также информационным разделом, посвященным деятельности самой инспекции труда, который подробно раскрыт в показателях, используемых в Докладе. Рекомендацию следует также дополнить разделом о деятельности инспекции труда и конкретными показателями, которые тоже обозначены в Докладе и призваны служить ориентиром по ряду разделов, представленных в рамках Конвенции и Рекомендации.}

Необходимо учесть и то, что инспекторы труда, будучи одним из центральных элементов системы аккумулирования статистической информации, являются не единственным источником сведений подобного рода. Соответствие указанным требованиям к статистической информации может быть достигнуто с помощью взаимодействия с работниками, которое в наиболее перспективной форме может быть осуществлено в виде интерактивного электронного средства, например мобильного приложения. Следует отметить, что такой подход уже используется Международной организацией труда по целому ряду вопросов (на текущий момент действует около 5 приложений из серии «ILO: Checkpoints», которые направлены на предоставление помощи в решении ряда задач, среди которых принудительный труд, стресс на рабочем месте, эргономика, детский труд и т.д.). Нужно подчеркнуть, что эти приложения носят в большей степени энциклопедический характер и призваны предоставить необходимую информационную поддержку сторонам в формировании задач и их решении посредством расстановки приоритетов (собственно Checkpoints). В них в краткой и доступной форме объясняется необходимость выполнения того или иного мероприятия и описываются средства, с помощью которых это может быть достигнуто.

Установление такого электронного средства сбора статистической информации при взаимодействии с работниками поможет значительно расширить потенциал охвата, который в общем случае всегда ограничен ресурсными характеристиками инспекций труда. Более того, такое приложение позволит работникам узнать, какие у них права в области охраны труда, каков международный стандарт в данной сфере, а также, при взаимодействии с национальными институтами и государственными органами, выявить соответствие или несоответствие предоставляемых работодателем условий законодательно регламентированным. В этом приложении работники последовательно заполняют сведения о своем месте работы и выбирают варианты ответа из нескольких предложенных. По результатам работникам предоставляется информация о соответствии или несоответствии указанных ими условий легально закрепленным. Самостоятельное заполнение работниками сведений такого характера может привести к интенсификации их усилий, направленных на воздействие на работодателей с целью совершенствования условий труда, в том числе охраны труда. В таком случае может быть проведена параллель между условиями труда, в рамках которых трудится работник, и данными, полученными от инспекций труда о количестве несчастных случаев, профессиональных заболеваний и о смертности работников в увязке с условиями труда. Таким образом, работник после заполнения сведений, касающихся характера и условий выполняемой им работы, может ознакомиться со статистическими данными, относящимися к работе в схожих условиях. Это может мотивировать работника заполнить указанные данные.

Предполагается, что такой подход должен предусматривать два этапа реализации:

1 этап: работники идентифицируются в системе без указания конкретного места работы, при этом они указывают вид организации: крупное, среднее, малое редприятие, а также отрасль, основное содержание трудовой функции из предложенных категорий, например офисный работник, шахтер и т.д.

В рамках данного этапа реализуется ряд задач:

— определение национального и отраслевого контекста: выявление типологии нарушений, присущих конкретному государству, отрасли и отрасли в рамках государства;

— правовое просвещение: работникам в интерактивной форме предлагается описать соответствующие параметры, определяющие характеристики их условий труда, а затем они получают информацию о соответствии или несоответствии международным и национальным нормам.

2 этап: работники указывают организацию в данной системе, а собранные статистические данные предоставляются инспекциям труда для выявления организаций с предполагаемыми нарушениями на основе информации, полученной с помощью этих систем. Получив сведения, инспектор проводит проверку и либо соглашается с указанной работником информацией, либо не выявляет соответствия представленных данных реальной ситуации и в течение определенного периода времени данные, полученные от соответствующего работника или группы работников, не будут учитываться в рамках системы.

Данный этап в дополнение к предыдущему решает задачу непосредственного противодействия угрозам и рискам, связанным с нарушениями трудового законодательства, путем организации проверок на основании информации, полученной от самих работников не только посредством жалоб, но и с помощью современных технических средств.

Выводы

В результате проведенной работы было проанализировано содержание положений Глобальной стратегии Международной организации труда по безопасности и гигиене труда (охране труда), а также двух докладов МОТ: к 28 апреля 2015 года «Вместе повысим культуру профилактики в охране труда» и к 28 апреля 2017 года «Оптимизация сбора и использования данных по охране труда», и соответствующих актов правового регулирования Международной организации труда, посвященных данным вопросам, в связи с чем был выработан ряд предложений.

Представляется, что такой подход позволяет в полной мере отразить позицию МОТ по наиболее актуальным вопросам, касающимся безопасности и гигиены труда работников. Это обосновано тем, что положения Глобальной стратегии МОТ по безопасности и гигиене труда (охране труда) позволяют определить основные детерминанты в вопросе регулирования и проектирования дальнейшего развития норм, обеспечивающих безопасность и гигиену труда. Доклады аккумулируют наиболее актуальные вопросы, на которые обществу следует обратить внимание, чтобы последовательно реагировать на текущие вызовы, а акты закрепляют соответствующий уровень правовой регламентации.

Диссертантом предложено закрепить норму о том, что будет сформирован мотивационный механизм для работодателей, предоставляющих условия труда лучшие, чем установлены национальным законодательством и/или международным стандартом в сфере охраны труда. При этом мотивационная система должна быть адаптирована к национальным условиям конкретного государства и должна реализовываться с привлечением к обсуждению социальных партнеров. В этом смысле «улучшенные условия» должны не формально превышать минимальные критерии, а действительно способствовать улучшению условий труда, в связи с чем особенно важно привлечь и работодателей, и работников к обсуждению такой системы. Представляется, что она должна соответствовать следующим параметрам:

— обновляемость: «улучшенные условия» должны пересматриваться в течение определенных периодов времени в целях постоянного их совершенствования;

— заинтересованность сторон: условия, которые предлагаются к усовершенствованию, должны отвечать интересам работников и государства, а корреспондирующие им мотивационные механизмы — интересам работодателей.

Автором предложено создать унифицированную конвенцию, которая представляла бы собой совокупность разработанных ранее конвенций по безопасности и гигиене труда, структурированную согласно тем критериям, которые были выявлены в процессе исследования дифференциации норм. Установление в рамках этого акта разработанных критериев (как и в любом другом документе, представляющем собой компиляцию иных, ранее сформулированных принципов и положений) позволяет структурировать наработанную практику. Вместе с тем следует обозначить в рамках данной конвенции выработанный принципы достаточной эффективности и справедливой ответственности как положения, определяющие место и роль каждого из субъектов, обеспечивающих формирование и реализацию условий безопасности и гигиены труда.

По результатам работы была установлена необходимость внесения коррективов в содержание Конвенции МОТ № 160 «О статистике труда» и Рекомендации МОТ № 170 «О статистике труда», в соответствии с которыми Конвенцию предлагалось расширить требованиями к информации, аккумулируемой при сборе статистических данных, установленных Докладом МОТ к 28 апреля 2017 года «Оптимизация сбора и использования данных по охране труда», а также дополнить Рекомендацию выработанными в рамках названного Доклада показателями. При этом содержание обоих актов необходимо пересмотреть с целью отражения в них разделов, посвященных статистическим данным об инспекции труда.