§ 1.2. Эволюция правового регулирования оплаты труда медицинских работников

Оплата труда должна удовлетворять материальные интересы медицинских работников, должна побуждать их к улучшению качества медицинской помощи, совершенствованию результата труда. В последнее время, значительно изменяется политика в области оплаты труда и стимулирования медицинских работников.

Медицинская помощь в Древней Руси осуществлялась с помощью народной, монастырской и светской медицины^[78]. В монастырских больницах помощь оказывалась бесплатно, расчет в народной медицине производился различными способами, а в светской медицине - в денежной форме^[79]. Монастырская медицина была прототипом государственной медицины, а оказание помощи посредством народной медицины считалось преступлением.

Для развития и управления светской медициной в 1581 г. был создан Аптекарский Приказ. Сперва он функционировал в качестве придворной медицинской организации, со временем круг его обязанностей расширился - организация медицинского обеспечения; выдача разрешений на право медицинской деятельности; врачебные освидетельствования^[80].

Вторая половина XIX в. (период экономического прогресса) вызвала появление «медицины приказов общественного призрения»^[81]. Юридической базой медицинских организаций стал Устав об общественном призрении (редакции 1857, 1892 и 1915 г.).

Отд. 3 гл. 1 разд. 2 «О больницах» (Устав 1892 г.) определял организационно-правовую структуру больниц, которые подразделялись на три группы: обычные больницы (госпиталя), дома для неизлечимо больных и больницы для оказания психиатрической помощи (ст. 196, 257, 260). В домах для неизлечимо больных принимались неимущие (ст. 258). В больницах для оказания психиатрической помощи неимущие умалишенные принимались бесплатно, а умалишенные с наличием дохода, за умеренную плату, которая устанавливалась соразмерно содержанию, как и в обычных больницах (госпиталях) (ст.

Врачебный устав 1905 г. входил в Свод Законов Российской империи. Оплата труда врачей в городах производилась за счет средств бюджета города, в тех же городах, где были открыты больницы заработная плата врачам выплачивалась из бюджета, выделяемого на содержание больницы (ст. 39) ^[83]. Медицинские работники получали жалованье. Прибавки к жалованью выдавались уездным, окружным и городовым врачам, состоящим на службе в Сибири, а также тем городовым врачам губерний, которые в связи с недостаточностью средств бюджета города получали прежние оклады (ст. 252). Уездные (окружные) врачи, а также городовые врачи в Сибири, замещающие должности врачей в других уездах более месяца, в связи с нехваткой кадров, получали двойное жалованье, рассчитываемое в зависимости от времени замещения должности (ст. 253). Уездным и другим врачам, замещающим вакантные медицинские должности в том же уезде, сверх исполнения их основных обязанностей, производилась выплата компенсационных сумм (ст. 254)^[84].

Помимо установленного жалованья повивальные бабки и фельдшеры ежегодно получали дополнительное вознаграждение от Министерства внутренних дел. Такое же вознаграждение получали земские и вольнопрактикующие фельдшеры за время исполнения ими обязанностей уездных фельдшеров (ст. 273). Во Врачебном уставе был установлен размер вознаграждения, который могли получить врачи от малоимущих пациентов. Например, за прием доктора медицины в городе с выпиской рецепта платилось 30 копеек, без выписки рецепта

- пятнадцать копеек, за кровопускание - 7,5 копеек и др. (ст. 275). От людей с нормальным достатком размер вознаграждения мог превосходить установленным законом для малоимущих (ст. 276)^[85].

С переходом к советскому периоду, в государстве наметилась тенденция к всеобщей централизации правового регулирования медицинской деятельности.

В первую очередь, был упразднен Медицинский департамент.

- министерство Здравоохранения СССР^[86]. Кодекс законов о труде 1922 г. отказался от существовавшего в период военного коммунизма сверхцентрализованного определения заработной платы и от уравнительного вознаграждения^[87].

Очередным важным этапом по направлению к созданию существующей системы медицинских организаций были закон СССР от 19.12.1969 г. № 4589-7, утвердивший «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении»^[88], и закон РСФСР «О здравоохранении» от 29 июля 1971 г.

Ряд ученых считают, что юридическая основа, разработанная Министерством здравоохранения СССР, охватывала отрасль здравоохранения в целом, достаточно жестко регламентировала финансирование здравоохранения, структуру оказания медицинской помощи, и представляла собой гармоничную государственную систему здравоохранения с жесткой структурой управления^[89].

26 июня 1980 г. было принято постановление Совета Министров СССР № 527 «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР»^[90], позволившее бюджетным учреждениям получать доходы путем реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятельности.

Некоторые ученые отмечали, что организации бюджетной сферы могли осуществлять деятельность, приносящую доход. Часть дохода они имели право использовать на свои потребности^[91].

В конце 80-х гг. в СССР действовала бригадная структура оплаты труда, которая была утверждена Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 16.10.1986 г. № 1240 «О повышении заработной платы работников здравоохранения и социального обеспечения»^[92].

Руководители организаций здравоохранения по согласованию с профсоюзными комитетами могли установить бригадную структуру оплаты труда медицинских работников.

В последующем осуществлялись эксперименты по использованию бригадной системы оплаты труда в медицинских организациях, увеличению использования коечного фонда, внедрению дифференцированной оплаты труда в зависимости от критериев и показателей деятельности организации в целом и ее структурных подразделений.

В 1987-1989 гг. в отдельных областях (Ленинград, Кемеровская и Куйбышевская области) был введен новый хозяйственный механизм (далее - НХМ) медицинских организаций. Целью внедрение НХМ было пересмотреть систему финансирования здравоохранения, увеличить полномочия медицинских организаций путем применения дополнительных источников финансирования, а также соединить систему оплаты труда медицинских работников с объемом и качеством медицинской помощи^[93].

Однако и НХМ не был лишен недостатков. В результате его внедрения оплата труда стала основываться в основном на элементах бригадного подряда. При этом не всегда удавалось избежать субъективного подхода к оценке индивидуального трудового вклада конкретного работника^[94].

В 90-х годах XX в. в здравоохранении нашей страны возникли первые организации частной системы здравоохранения, платные медицинские услуги, ОМС. В медицинских организациях бюджетной сферы стали происходить снижения бюджетного финансирования^[95]. С внедрением системы ОМС появилась законодательная база перехода к стимулирующей модели заработной платы.

С 1992 года в здравоохранении, как и в других отраслях бюджетной сферы, стала применяться единая тарифная сетка по оплате труда работников государственных учреждений (далее - ЕТС)^[96].

При этом при создании ЕТС использовались те же критерии для оплаты труда медицинских работников, что и ранее: рабочий стаж, квалификационная категория и ученое звание или степень^[97]. Рациональность данных критериев не оспаривается, однако невозможно посчитать их достаточными для обоснованной оплаты труда медицинских работников.

ЕТС была призвана обеспечивать равный подход к оценке квалификации работников и должна была осуществить переход от отраслевого к межотраслевому принципу организации оплаты труда в бюджетной отрасли. Она предусматривала 18 разрядов, для каждого из которых был определен тарифный коэффициент.

ETC основана на определенных параметрах, установленных на федеральном уровне для организаций бюджетной сферы. Это: 1) определенное количество разрядов оплаты; 2) межразрядные соотношения ставок оплаты; 3) диапазон сетки (соотношение тарифных коэффициентов первого и последнего разрядов)^[98].

В 2005 году произошло повышение роли органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в регулировании оплаты труда медицинских работников организаций бюджетной сферы.

Начиная с 2005 года, использование ЕТС осталось обязательным фактически только в отношении работников федеральных учреждений. Однако большая часть субъектов РФ продолжало осуществлять оплату труда медицинских работников организаций бюджетной сферы на основе ЕТС, изменив лишь надтарифную часть.

Первоначально при реформировании экономики оплаты труда в бюджетной сфере ЕТС была важна. Она предоставляла одинаковые условия оплаты труда для организаций бюджетной сферы, способствовала оперативной индексации заработной платы при необходимости, при помощи нее осуществлялись попытки реализовать принцип равной оплаты за равный труд. Вместе с тем данная система оплаты труда имела ряд недостатков. Во-первых, низкий уровень ставки первого разряда, из-за чего подавляющая часть ставок по разрядам ЕТС были ниже величины прожиточного минимума.

ETC не принимала во внимание специфику труда работников различных отраслей. В ETC если происходило увеличение, то сразу у всех работников бюджетной сферы всех отраслей. Поэтому, каждая индексация нуждалась в существенных бюджетных расходах либо приводила к незначительному повышению уровня оплаты труда^[99].

К тому же, для эффективной дифференциации тарифных ставок (окладов) 18-ти разрядов не хватает. На деле организациям приходилось принимать дополнительные меры, чтобы обеспечить индивидуальный уровень оплаты труда.

Таким образом, при применении ЕТС не добились желаемого и эффективного результата оплаты труда работников бюджетной сферы.

В настоящее время действует отраслевая система оплаты труда. То есть используется дифференцированный подход к правовому регулированию заработной платы, когда оплата труда в одной отрасли - например, в здравоохранении, отличается от заработной платы в другой, а также когда отличается оплата труда работников, должности которых входят в разные профессиональные квалификационные группы (далее - ПКГ). Благодаря новым системам оплаты труда предполагалось учесть отраслевые особенности, усилить воспроизводственную и стимулирующую функции оплаты труда.

В основе введения в действие отраслевых принципов оплаты труда лежит образование тарифных систем, предполагающих дифференциацию величин оплаты труда работников в зависимости от уровня образования, стажа работы, квалификации, сложности работы и особенностей функционирования организаций^[100].

Правительство РФ 05 августа 2008 г. приняло Постановление № 583^[101], в п. 1 которого указало, что новые системы оплаты труда (далее - НСОТ) работников федеральных бюджетных учреждений вводятся в действие с 1 декабря 2008 г. Данное постановление регулирует основные вопросы оплаты труда работников в федеральных организаций бюджетной сферы. Включение дополнительных положений в ст. 144 ТК РФ является нецелесообразным.

Отраслевая система оплаты труда основное внимание уделяет эффективности работы каждого сотрудника и качеству предоставляемых услуг. Она установила более гибкие подходы к регулированию оплаты труда в зависимости от квалификации, профессионализма работников, сложности и результативности труда, повысила ответственность руководителей учреждений за решение вопросов оплаты труда, усилила роль стимулирующих выплат^[102].

Следовательно, основной целью отраслевой системы оплаты труда является устойчивый подъем заработной платы согласно дифференциации оплаты труда и повышения эффективности труда, то есть уровень заработной платы работников бюджетной сферы в большей степени зависит от самих работников.

Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 г. № 583 ввело НСОТ только на федеральном уровне для апробации действенности данной системы оплаты труда и закрепило лишь общие положения данной системы с дальнейшей ее конкретизацией в каждой отрасли. Затем отраслевая система оплаты труда была введена в действие в субъектах РФ и на муниципальном уровне.

В нормативных правовых актах и федерального, и регионального, и муниципального уровней отмечается, что заработная плата работника не ограничивается предельными размерами^[103]. Таким образом, определенный размер заработной платы работнику устанавливается на локальном уровне и зависит от финансирования конкретного учреждения и от эффективности и результативности деятельности самого работника.

Следовательно, в отношении отдельного работника бюджетной сферы может происходить и повышение, и понижение заработной платы, что отмечается в п. 42 раздела IV Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы^[104] (далее - Программа совершенствования системы оплаты труда), однако не ниже заработной платы, установленной работнику при ЕТС.

Так, Шебекинский районный суд Белгородской области одобрил в своем решении возможность снижения выплаты стимулирующего характера, как структурного элемента заработной платы, при сохранении установленного ранее размера заработной платы медицинских работников данного структурного подразделения^[105].

Основная нагрузка по определению размера отдельных элементов заработной платы для каждой категории работников возлагается на учреждение, в котором необходимо принять соответствующие локальные акты либо коллективный договор. Главная проблема, связанная с этим, заключается в том, что руководитель учреждения может не производить необходимые расчеты, чтобы заработная плата для конкретного работника устанавливалась в соответствии с результатом труда, а может установить заработную плату, предусмотренную прежней системой оплаты труда на основе ЕТС.

Что касается частной системы здравоохранения, то правовое регулирование труда медицинских работников этой сферы в основном осуществляется на федеральном уровне, и на локальном.

В настоящее время сформировалась следующая система источников, регулирующих оплату труда медицинских работников.

Независимо от формы собственности организации, в которой работает медицинский работник, его права в сфере труда гарантированы Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 г. Конституция РФ закрепляет основные права и свободы граждан, а также гарантии их обеспечения, которые затем подлежат дальнейшей реализации и более детальному закреплению в нижестоящих нормативных правовых актах РФ.

Как показывает анализ судебной практики, Конституция РФ имеет прямое применение при разрешении споров по заработной плате медицинских работников.

Так Хабаровский краевой суд в апелляционном определении^[106] о взыскании премии по итогам года, установленной Положением о премировании, ссылается на статью 37 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на труд и на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации.

Красноярский краевой суд в своем апелляционном определении^[107], рассматривая вопрос о перерасчете заработной платы медсестре в связи с тем, что для работников, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, районный коэффициент, а также северная надбавка начисляются к заработной плате, размер которой не может быть меньше минимального размера оплаты труда (далее - МРОТ), установленного в РФ, прямо ссылается на положения Конституции РФ, а именно на ч. 2 ст. 7 и ч. 3 ст. 37 Конституции РФ.

Вопрос о соотношении МРОТ и районного коэффициента окончательно был разрешен 07 декабря 2017 года Конституционным судом РФ. Суд постановил начислять районный коэффициент и процентную надбавку за работу в местностях с особыми климатическими условиями сверх величины МРОТ. Суд подчеркнул, что должна соблюдаться и норма, гарантирующая работнику зарплату не ниже МРОТ, и другие положения трудового законодательства, в частности, правило об оплате труда в повышенном размере в северных районах. Соответственно, районный коэффициент и процентная надбавка не могут включаться в состав МРОТ. Поглощение выплат, специально установленных для возмещения дополнительных материальных и физиологических затрат работников, связанных с климатическими условиями, МРОТ приводило бы к искажению правовой природы как этой гарантии, так и самих указанных выплат, что недопустимо в силу предписаний ч. 3 ст. 37 Конституции РФ^[108].

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Нормы международного права, регулирующие заработную плату, воздействуют на законодательство РФ об оплате труда, определяя его направления развития и принципы^[109]. Процедура инкорпорации международных норм необходима, так как она снижает риск неприменения этих норм напрямую, а, следовательно, и неправильного или неполного разрешения дела; делает международные нормы как частью нашей правовой системы, так и частью нашего законодательства^[110].

Отнесение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ к источникам трудового права означает, что при защите трудовых прав в судебном порядке медицинские работники вправе ссылаться на них, а суд обязан их учесть.

Челябинский областной суд в своем апелляционном определении

удовлетворил требования о признании незаконными норм положения об оплате труда работников учреждения здравоохранения, устанавливающих различные условия оплаты труда основным работникам и работникам, работающим по совместительству, со ссылкой на ч. 1 и ч. 2 ст. 1 Конвенции № 111 Международной организации труда «Относительно дискриминации в области труда и занятий»^[111].

Московский городской суд в своем апелляционном определении

удовлетворил исковые требования истца о взыскании незаконно удержанной заработной платы, поскольку факт того, что работодателю впоследствии стало известно об ошибочности произведенных начислений, не является основанием для удержания выплаченных денежных средств в одностороннем порядке, а истец согласия не давал. Суд говорит о том, что предусмотренные ст. 137 ТК РФ правовые нормы согласуются с положениями Конвенции МОТ от 01.07.1949 г. № 95 «Относительно защиты заработной платы» (ст. 8), ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязательных для применения в силу ч. 1 ст. 15 Конституции РФ и ст. 10 ТК РФ^[112].

Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ применяются при регулировании оплаты труда медицинских работников и организаций бюджетной сферы, и организаций частной системы здравоохранения, при этом имея приоритет перед национальным законодательством.

Однако необходимо учитывать, что в последнее время активны споры о соотношении актов Конституционного суда РФ и актов Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ).

Так, Конституционный суд РФ в своем постановлении от 14.07.2015 г. № 21-П^[113] проверил конституционность положений национального

законодательства, в которых закрепляется обязательность вынесенных в отношении России постановлений ЕСПЧ - когда между содержащимся в постановлении ЕСПЧ толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод и положениями Конституции РФ возникают коллизии. Данные положения обязывают Россию к исполнению вынесенного постановления ЕСПЧ. Конституционный суд РФ признал положения данных законодательных актов соответствующими Конституции РФ, тем не менее указал, что при этом Конституционным судом РФ допускается разрешение вопроса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ исполнить вынесенное по жалобе против России в рамках конкретного дела постановление ЕСПЧ. То есть Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции РФ.

В то же время, согласно ч. 5 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[114], в случае если в отношении конституционности нормативного акта или отдельных его положений вступило в силу постановление Конституционного Суда РФ, то постановление ЕСПЧ по данному вопросу в России исполняться не будет.

Постановления ЕСПЧ, постановления Конституционного Суда РФ можно отнести к специфическим прецедентам соответственно обязательного или необязательного толкования международного или российского трудового права, а не к самостоятельным формам данного права^[115].

Следовательно, постановления ЕСПЧ обязательны и применимы в России, но только если благодаря этому постановлению не нарушаются

основополагающие принципы и нормы Конституции РФ, а также по данному вопросу нет вступившего в силу постановления Конституционного Суда РФ.

При рассмотрении вопроса правового регулирования оплаты труда медицинских работников, решающее значение будет играть разделение нормативных актов на федеральные, субъектов РФ, органов местного самоуправления и локальные нормативные акты.

Анализ главы 21 ТК РФ предоставляет возможность прийти к заключению, что, хотя законодатель напрямую не различает регулирование оплаты труда в отношении медицинских организаций бюджетной сферы и организаций частной системы здравоохранения, при этом установление некоторых условий оплаты труда в ТК РФ ставится в зависимость от формы собственности организации. Условия оплаты труда различаются для организаций, финансируемых из бюджетов разных уровней. Особо это различие выявляется при анализе подзаконных нормативных актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ. К схожим выводам пришла С.В. Каменская в своей диссертации^[116].

При этом необходимо сознавать, что в России и в странах Западной Европы исторически данное различие возникло в силу различных причин (например, существование различных типов обществ в течение продолжительного периода времени; различные виды общественного строя в XX веке: капитализм и социализм). В России вся медицинская деятельность была государственной (бюджетной) до 90-х годов XX века включительно, когда стали открываться частные медицинские организации, устанавливавшие свои системы оплаты труда. Если рассматривать Западную Европу, то там существовали и государственные, и частные медицинские организации, которые развивались независимо друг от друга. Во второй половине двадцатого века происходит их конвергенция. У медицинских работников частных организаций появляются те же минимальными гарантиями оплаты труда, что и у медицинских работников организаций бюджетной сферы.

Основанием возникновения такого разделения послужило возникновение свободного демократического государства капиталистического строя с отделением государства от гражданского общества^[117].

Таким образом, видится обоснованным осуществление дифференциации правового регулирования оплаты труда медицинских работников по форме собственности организаций на две группы: оплата труда медицинских работников организаций бюджетной сферы и оплата труда медицинских работников организаций частной системы здравоохранения.

Оплата труда медицинских работников зависит от сферы применения их труда. Оплата труда бюджетников более регламентирована с довольно жесткими правилами дифференциации заработной платы. А в частных организациях работодатели вправе самостоятельно устанавливать системы оплаты труда^[118].

Так, в зависимость от источников финансирования ставится выплата МРОТ (ч. 2 ст. 133 ТК РФ). Исходя из формы собственности организации

устанавливаются обеспечение повышения уровня реального содержания заработной платы путем индексации заработной платы (ст. 134 ТК РФ), условия оплаты труда руководителей организаций, их заместителей, главных бухгалтеров и заключающих трудовой договор членов коллегиальных исполнительных органов организаций (ст. 145 ТК РФ). Для организаций бюджетной сферы определяются дополнительные условия оплаты труда: устанавливаются системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений (ст. 144 ТК РФ). Ст. 350 ТК РФ не регулирует особенности оплаты труда медицинских работников. Фактически для медицинских работников организаций бюджетной сферы и организаций частной системы здравоохранения часто устанавливаются различные условия оплаты труда за идентичную работу.

Г оворя об источниках регулирования оплаты труда медицинских работников, необходимо иметь ввиду, что для медицинских организаций бюджетной сферы и организаций частной системы здравоохранения превалирующую роль будут играть разные источники, регулирующие оплату труда. При этом законодательство прямо такого разграничения не делает.

Оплата труда в медицинских организациях бюджетной сферы

регламентирована в первую очередь нормативными правовыми актами федерального уровня^[119], уровня субъектов РФ^[120], муниципального уровня^[121]. Относительно условий оплаты труда на работников медицинских организаций бюджетной сферы распространяют свое действие нормы трудового законодательства, которые применяются ко всем работникам (например, ТК РФ, Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 г. № 922 (ред. от 10.12.2016 г.) «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы»^[122], Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 г. № 554 «О минимальном размере повышения оплаты труда за работу в ночное время»^[123] и др.). Продолжают свое действие нормативные акты СССР, однако лишь в части отношений по оплате труда, не урегулированной нормативными правовыми актами РФ, и если они не противоречат ТК РФ (например, Постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 27.12.1972 г. № 383/35 «Об утверждении разъяснения «О порядке исчисления часовых тарифных ставок работникам, труд которых оплачивается по дневным и месячным ставкам (окладам), для определения дополнительной оплаты труда за работу в ночное время»^[124]). Однако главенствующую роль играет законодательство в отношении государственных (муниципальных) учреждений и отраслевое законодательство в отношении именно медицинских работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения.

При этом правосубъектность муниципальных образований в сфере правового регулирования трудовых отношений является вторичной, производной от правосубъектности Федерации в целом и ее субъектов^[125].

В локальных нормативных актах медицинских организаций бюджетной сферы происходит закрепление положений по оплате труда, уже установленных в вышестоящих нормативных актах. По сути, происходит дублирование положений нормативных правовых актов органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Хотя при этом в соответствии со ст. 252 ТК РФ происходит дифференциация в зависимости от системы оплаты труда в организации. Получается, что модель системы оплаты труда устанавливается нормативным актом, а ее конкретизация происходит на уровне организации.

На федеральном уровне для медицинских организаций бюджетной сферы устанавливаются основные принципы оплаты труда, государственные гарантии, а также закрепляются основные направления развития условий оплаты труда, которые реализуются на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне. На региональном уровне и уровне муниципальных образований главную роль в установлении условий оплаты труда и в реализации гарантий играют нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. В отношении федеральных организаций бюджетной сферы устанавливаются как общие принципы, государственные гарантии и направления развития условий оплаты труда, так и конкретные положения.

Медицинские организации бюджетной сферы не обладают такой самостоятельностью в определении оплаты труда с помощью локальных нормативных актов и нормативных договоров, как организации частной системы здравоохранения. Это происходит потому, что едва ли не все условия оплаты труда устанавливаются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Они обязаны исполнять все предписания вышестоящих органов, которые являются их учредителями, и не могут по своему усмотрению улучшить положение работников.

Режим оплаты труда в медицинских организациях отличается дуализмом. При регулировании оплаты труда медицинские организации бюджетной сферы обязаны соблюдать положения тех же нормативных актов, что распространяют свое действие на организации частной системы здравоохранения. Тем не менее, в отношении медицинских организаций бюджетной сферы действует еще и специальное законодательство, которое не регулирует условия оплаты труда в организациях частной системы здравоохранения.

Это связано с тем, что основной доход, который распределяется, в том числе и на оплату труда, организации частной системы здравоохранения получают от деятельности, приносящей прибыль, они в основном не ограничены лимитом бюджетных обязательств (за исключением средств от ОМС), в то время как медицинские организации бюджетной сферы связаны теми средствами, которые они получают из соответствующего бюджета.

Следует учитывать, что медицинские организации бюджетной сферы сильнее ограничены положениями федерального законодательства, законодательства субъектов РФ или муниципальных правовых актов в зависимости от того, кто является учредителем организации, их деятельность контролируется федеральными и региональными органами здравоохранения.

Таким образом, РФ, субъект РФ или муниципальное образование устанавливает распределение денежных средств, полученных из соответствующего бюджета, на что эти деньги и в каком размере можно потратить^[126], за исключением средств, полученных из внебюджетных источников - от иной приносящей доход деятельности. Данные средства согласно плану финансово-хозяйственной деятельности распределяются медицинской организацией бюджетной сферы самостоятельно^[127]. Перечень бесплатных услуг, оказываемых медицинской организацией бюджетной сферы населению, установлен федеральным законом об ОМС, который подлежит ежегодному изменению, а также уставом самой медицинской организации.

Некоторые ученые считают необходимым оставить регулирование трудовых отношений только на уровне РФ. Вопрос о совместной компетенции разрешить путем внесения изменений в Конституцию РФ об отнесении законодательства о труде к компетенции федерации^[128].

Полагаю, применение данной идеи на практике нецелесообразной, так как нормативные правовые акты субъектов РФ занимают значительное место среди источников трудового права, конкретизируют и дополняют нормативные правовые акты РФ, адаптируя их под условия каждого конкретного субъекта РФ.

Нормотворчество субъектов РФ активно развивается и выполняет свои основные функции по конкретизации федерального трудового законодательства с учетом особенностей, зависящих от таких объективных факторов, как географическое положение, территория, финансовые возможности и др. Другим направлением регионального нормотворческого процесса является установление дополнительных гарантий и расширение льгот для работников при наличии экономических возможностей субъектов, за счет их бюджета, либо принятие собственных актов при отсутствии соответствующего федерального закона^[129].

Условия оплаты труда, минимальные государственные гарантии работникам в организациях частной системы здравоохранения закреплены в ТК РФ, в трудовом законодательстве, которое применяется ко всем работникам, и в действующих нормативных правовых актах СССР. В отношении организаций частной системы здравоохранения не принято специальных нормативных правовых актов, регулирующих оплату труда медицинских работников, ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов РФ, ни на уровне муниципальных образований. Данные вопросы регламентируются в коллективных договорах и соглашениях (в основном, в региональных, отраслевых и территориальных), а также в локальных нормативных актах.

Такое положение позволяет учесть специфику работы в конкретной отрасли, организации, быстрее среагировать на изменяющиеся экономические и социальные условия, лучше обеспечить и защитить права и законные интересы, и работников, и работодателей, обеспечить баланс их возможностей. Вместе с тем, существует большая вероятность нарушения работодателем условий оплаты труда, установленных в нормативных правовых актах соответствующего уровня (выплата «серой» зарплаты; установление заработной платы разного размера работникам с одинаковой квалификацией, осуществляющим трудовую деятельность в одинаковых условиях труда, по одной специальности; принятие локальных нормативных актов без учета мнения представительного органа работников и т.п.), принятие коллективных договоров и локальных нормативных актов, дублирующих законодательство, либо непринятие этих актов, что приводит к установлению условий труда по усмотрению работодателя; такая ситуация может привести к ограничению прав и законных интересов работников.

Все вышесказанное об организациях частной системы здравоохранения не означает отсутствие применения к ним государственного метода регулирования оплаты труда. В отношении них также действуют нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, устанавливается ряд государственных гарантий по оплате труда (выплата заработной платы ни ниже МРОТ, ограничение оплаты труда в натуральной форме, установление заработной платы с учетом квалификации работника, условий труда и т.п.).

Таким образом, если трудовое законодательство содержит условия оплаты труда, то они должны быть соблюдены в любой медицинской организации, независимо от формы собственности. В актах нижестоящего уровня не допускается ухудшение положения работника по сравнению с гарантиями, закрепленными в актах большей юридической силы. Если трудовая деятельность работника связана с вредными условиями труда, он имеет право на получение доплаты независимо от того в организации какой формы собственности он работает, и закреплено ли данное условие в локальном нормативном акте или коллективном договоре. При этом в ТК РФ указан лишь минимальный размер доплаты - 4 процента тарифной ставки (оклада), установленной для различных видов работ с нормальными условиями труда (ч. 2 ст. 147 ТК РФ). Конкретный размер доплаты устанавливается работодателем в локальном нормативном акте, либо в коллективном договоре, трудовом договоре (ч. 3 ст. 147 ТК РФ).

Таким образом, мы можем говорить о регулировании условий оплаты труда для медицинских организаций бюджетной сферы на федеральном, региональном и муниципальном уровне с разной степенью преобладания того или иного уровня регулирования, что позволяет развивать гарантии оплаты труда на каждом последующем уровне регулирования, конкретизировать положения по оплате труда, установленные на предыдущих уровнях регулирования, более полно учитывать экономические и социальные условия, особенности работы, местную специфику в конкретном субъекте РФ, в конкретной отрасли и в конкретной организации. Регулирование условий оплаты труда для организаций частной системы здравоохранения устанавливается в основном на федеральном уровне, региональные отраслевые соглашения распространяют свое действие на организацию частной системы здравоохранения только при членстве работодателя в объединении работодателей, принявшем участие в заключении соглашения, либо в порядке, предусмотренном ст. 133.1 ТК РФ. Кроме того, условия оплаты труда регламентируются в коллективных договорах и в локальных нормативных актах.

Таким образом, можно сделать заключение о преобладании в медицинских организациях бюджетной сферы централизованного и государственного (нормативного) регулирования, а в организациях частной системы здравоохранения - децентрализованного и договорного регулирования. В зависимости от наличия или отсутствия возможности установления конкретных размеров и уровней государственных гарантий оплаты труда в локальных нормативных актах, коллективных договорах и соглашениях, можно сделать вывод о существовании одинакового уровня минимальных гарантий, но разных способов формирования систем оплаты труда медицинских работников организаций бюджетной сферы и организаций частной системы здравоохранения.

Г.В. Хныкин указывает, что в законодательных нормах о заработной плате произошло значительное уменьшение централизованных начал в регулировании отношений, связанных с оплатой труда работников. Организации самостоятельно,

без государственного вмешательства могут выбирать и устанавливать формы,

130

системы и размеры оплаты труда^[130].

Полагаю данное высказывание верным в отношении организаций только частного сектора, а в отношении организаций бюджетной сферы, наоборот происходит усиление централизованного регулирования, императивных начал.

Централизованное правовое регулирование — это такой вид регулирования, при котором государство из единого, общего центра прямо и непосредственно нормирует поведение субъектов общественно-трудовых отношений, а также определяет пределы децентрализованного регулирования^[131]. Способ договорного регулирования заработной платы имеет несомненную ценность, так как способствует повышению эффективности деятельности организации и улучшению экономических показателей: рационализация производства, несостоятельности, повышение конкурентоспособности и т.д.^[132]

Локальные акты конкретизируют и дополняют общие положения законодательства, акты ведомственных и местных органов применительно к условиям организации с учетом специфики процесса труда. Локальные нормативные акты могут выступать в роли экспериментального регулирования, проводимого в целях проверки целесообразности того или иного варианта решения вопроса. В них могут содержаться элементы опережающего правового регулирования, направленные на ликвидацию пробелов в праве^[133].

Локальное регулирование обеспечивает самостоятельность в принятии правовых решений, развитие инициативы, учет специфики каждого отдельного

коллектива, придавая тем самым регулированию необходимую динамичность, дифференцированность и адекватность^[134].

Локальные нормативные акты принимаются как в медицинских организациях бюджетной сферы, так и в организациях частной системы здравоохранения. При этом степень свободы регулирования условий оплаты труда при их принятии работодателями будет различна.

Работодатель организации частной системы здравоохранения при принятии локальных нормативных актов обязан принимать во внимание и соблюдать условия оплаты труда, установленные в ТК РФ, в иных нормативных правовых актах всех уровней, а также в соглашениях и коллективных договорах, однако он менее ограничен, ему предоставлена большая свобода выбора. Так он может сам выбрать ту систему оплаты труда, которая будет действовать в его организации и которую он считает эффективной. Это может быть любая система оплаты труда, как предусмотренная ТК РФ (тарифная), так и не установленная ни одним нормативным правовым актом (например, грейдинговая).

Работодатель может установить любые стимулирующие выплаты в организации, которые он посчитает необходимыми и целесообразными для повышения качества работы, для экономического стимулирования работников. А также он может установить любые критерии получения данных выплат. В нормативных правовых актах (всех уровней регулирования) не прописаны конкретные виды стимулирующих выплат и критерии их начисления. Кроме того, работодатель организации частной системы здравоохранения может установить любое соотношение составных частей структуры заработной платы.

Итак, на практике локальные нормативные акты играют важную роль в правовом регулировании оплаты труда, так как многие положения, установленные на уровне нормативных правовых актов, требуют конкретизации и детализации на локальном уровне.

Условия оплаты труда, действующие в отношении медицинских организаций бюджетной сферы жестко регламентированы нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления с учетом уровня финансирования. Медицинские организации бюджетной сферы практически лишены самостоятельности в установлении условий оплаты труда по собственному усмотрению.

Медицинская организация бюджетной сферы не может самостоятельно выбрать систему оплаты труда, так как она установлена для нее нормативным правовым актом соответствующего уровня^[135]. В медицинских организациях бюджетной сферы действует отраслевая система оплаты труда.

Виды стимулирующих выплат также определены в нормативных правовых актах. Так, постановлением Правительства Свердловской области установлен закрытый перечень выплат стимулирующего характера^[136]. Практически в отношении всех выплат установлены условия их получения работниками. Данное постановление перечисляет те обстоятельства, которые учитываются при премировании работников, однако определение конкретных критериев качества работы отнесено к полномочиям медицинской организации бюджетной сферы.

В то же время следует принимать во внимание, что конкретные размеры всех составляющих заработной платы для медицинских организаций бюджетной сферы устанавливаются только самими медицинскими организациями.

В рекомендательном порядке для медицинских организаций бюджетной сферы установлена сбалансированная структура заработной платы в процентном соотношении^[137]. Однако на практике министерства здравоохранения, которым подотчетны медицинские организации бюджетной сферы, заставляют устанавливать данную структуру в императивном порядке.

В ряде случаев на уровне соглашений^[138] она является обязательной, но только относительно распределения денежных средств в медицинской организации по основному и прочему персоналу.

Таким образом, большая часть условий оплаты труда медицинских организаций бюджетной сферы определена органами государственной власти, которые и являются учредителями данных организаций.

Для локального уровня нормотворчества не остается свободы, а только лишь возможность дублировать, конкретизировать положения норм всех уровней правового регулирования. Таким образом, новые системы оплаты труда, внедряемые «сверху», не позволяют в полной мере реализовать свободу локального нормотворчества в организациях бюджетных сферы по причине наличия двух видов пределов: нормативных и финансовых (экономических)^[139].

Для обеспечения эффективного развития трудовых отношений необходимо сочетать централизованное и локальное регулирование.

Определение пределов нормативной власти работодателя способствует достижению баланса интересов сторон трудовых отношений, обеспечению гарантий и законных интересов. При этом пределы нормотворческих полномочий должны выводиться не в ходе толкования норм трудового законодательства, а в результате конкретизации общего положения ст. 8 ТК РФ^[140].

Независимо от степени свободы регулирования условий оплаты труда при принятии локальных нормативных актов, они необходимы для эффективного регулирования оплаты труда медицинских работников, совместно с другими источниками правового регулирования оплаты труда. Это связано с тем, что локальные нормативные акты отличаются большей гибкостью, более простой процедурой принятия и наличием взаимодействия работодателей и работников.

Особо в системе источников регулирования оплаты труда следует выделить нормативные договоры: соглашения всех уровней и коллективные договоры.

Еще в 1964 г. западногерманский статс-секретарь Г. Шютц трактовал социальное партнерство как явление, характерное для современного индустриального общества вообще, как метод по устранению еще имеющихся противоречий между пролетариатом и буржуазией^[141].

Многие ученые писали о такой теме, как социальное партнерство и коллективно-правовое регулирование^[142].

Единственным местом (сферой) действия коллективного договора является организация в целом - ни в одном структурном подразделении организации не может быть принят и действовать отдельный коллективный договор^[143].

Юридическое значение коллективного договора заключается в том, чтобы наполнить конкретным содержанием права и обязанности участников трудового

правоотношения, занятых в данной организации. В коллективном договоре конкретизируются применительно к данной организации обязательства сторон, связанные почти со всеми институтами трудового права.^[144].

В большинстве случаев соглашения всех уровней дублируют положения нормативных правовых актов, провозглашая принципы и направления действия уже закрепленные законодателем, что умаляет значение соглашения.

Г енеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2018 - 2020 годы^[145] (далее - Генеральное соглашение на 2018 - 2020 годы) в разделе II закрепляет общие принципы, направления и мероприятия (22 мероприятия) по развитию правового регулирования оплаты труда. В региональных и отраслевых соглашениях в редких случаях обязательства по оплате труда устанавливаются непосредственно в самих соглашениях, часто делается отсылка относительно регулирования конкретных вопросов непосредственно работодателем либо локальным нормативным актом, либо соглашением, и также, как и генеральное соглашение, соглашения данных уровней закрепляют общие положения по регулированию условий оплаты труда.

Наибольшее значение среди нормативных договоров, регулирующих вопросы оплаты труда, играют региональные и отраслевые соглашения и коллективные договоры, так как они позволяют учесть социально-экономическое положение и специфику конкретного региона, конкретной отрасли, а также финансовое положение в организации, конкретизировать положения нормативных правовых актов, оперативнее среагировать на изменения законодательства, в связи с особенностями принятия в договорном порядке позволяют сбалансировать и учесть интересы, как работодателей, так и работников, а не устанавливать условия оплаты труда в одностороннем порядке.

Соглашения уровня ниже Г енерального соглашения (региональные, межрегиональные, отраслевые, территориальные) содержат обязательства в виде конкретных гарантий, количественные показатели, повышающие коэффициенты, проценты доплат и надбавок и другие положения, которые могут непосредственно применяться сторонами социального партнерства, являющимися участниками соглашения^[146].

Необходимо указать, что в соответствии с ч. 3 ст. 135 ТК РФ Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно разрабатывает единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений (далее - Единые рекомендации).

Законодательство РФ не закрепило правовое положение Единых рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2018 год^[147] (далее - Единые рекомендации на 2018 год).

Единые рекомендации являются обязательными к принятию каждый год. Из названия документа видно, что он носит рекомендательный характер и только учитывается вышеназванными органами. В качестве субъекта принятия Единых рекомендаций на 2018 год выступает Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, состоящая из полномочных представителей общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ.

Таким образом, у Единых рекомендаций на 2018 год тот же субъект принятия, что и у Генерального соглашения на 2018 - 2020 годы. Однако Генеральное соглашение на 2018 - 2020 годы имеет большее значение, поскольку является обязательным к исполнению теми субъектами, которые приняли его, а Единые рекомендации на 2018 год всего лишь учитываются. При этом отсутствуют разъяснения, что понимать под словом «учитывают». Следовательно, можно говорить о наличии отдельного социально-партнерского акта, не являющегося коллективным договором или соглашением, с недостаточно определенным правовым статусом.

Как указывалось в предыдущем параграфе, считаю необходимым в качестве основного принципа установления оплаты труда взять отраслевой принцип.

Для большей гибкости принятия положений по оплате труда и возможности их рассмотрения и заключения в договорном порядке, необходимо использовать механизм заключения социально-партнерского акта, который можно было бы применить ко всем медицинским работникам. На федеральном уровне принимается три социально-партнерских акта: генеральное соглашение, федеральное отраслевое соглашение и Единые рекомендации.

Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений и действует на федеральном уровне. Однако в силу своего правового значения оно распространяется на всех работников независимо от отрасли.

Федеральное отраслевое соглашение подходит по отраслевому принципу, так как действует только в сфере здравоохранения, но при этом оно распространяет свое действие только на федеральные медицинские организации бюджетной сферы. Вследствие того, что одной из сторон федерального отраслевого соглашения в сфере здравоохранения является Министерство здравоохранения РФ, которое выступает в качестве полномочного представителя работодателя федеральных медицинских организаций, находящихся в ведении Минздрава России, распространение данного федерального отраслевого соглашения на всех работодателей медицинских организаций бюджетной сферы субъектов РФ и муниципальных образований, и на работодателей организаций частной системы здравоохранения было бы нарушением такого принципа социального партнерства, как добровольность принятия сторонами на себя обязательств.

Поэтому для установления единообразия в регулировании оплаты труда медицинских работников и учета специфики их работы следует применять Единые рекомендации.

Единые рекомендации действуют на всей территории РФ, на всех уровнях регулирования, принимаются коллегиально полномочными представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ. Следовательно, представлять свои интересы могут работники и работодатели, как медицинских организаций бюджетной сферы, так и организаций частной системы здравоохранения. Как можно увидеть из названия социально-партнерского акта, он действует в отношении всех организаций бюджетной сферы (государственных и муниципальных).

Единые рекомендации предусматривают отдельный раздел, посвященный особенностям формирования систем оплаты работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (X раздел Единых рекомендаций на 2018 год), в котором можно предусмотреть особенности оплаты труда работников именно данной отрасли. Что же касается организаций частной системы здравоохранения, то по аналогии с положением, предусмотренным абз. 5 п. 36 раздел IX^[148] Единых рекомендаций на 2018 год, устанавливающем рекомендации для всех педагогических работников (государственных, муниципальных и частных организаций), в разделе Единых рекомендаций, закрепляющем особенности формирования систем оплаты работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, необходимо установить рекомендации для организаций частной системы здравоохранения.

Следовательно, требуется принимать Единые рекомендации не только в отношении медицинских организаций бюджетной сферы, но и закрепить в них рекомендации для организаций частной системы здравоохранения.

Положительными моментами закрепления данных условий и способов оплаты труда медицинских работников организаций частной системы здравоохранения именно в Единых рекомендациях являются более гибкая процедура их принятия, по сравнению с ТК РФ, федеральным законом и постановлением Правительства РФ, следовательно, возможность быстрее реагировать на изменения и отражать реалии действительности в сфере здравоохранения, совместная разработка Единых рекомендаций полномочными представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ.

Можно говорить о многоступенчатой иерархии нормативных договоров, в которой вышестоящие нормативные договоры закрепляют общие принципы, направления и механизмы регулирования условий оплаты труда, которые затем конкретизируются и реализуются в нижестоящих. Однако такая система на практике часто приводит не только к дублированию условий оплаты труда, установленных в нормативных правовых актах, нормативных договорах, но и к дублированию положений вышестоящих нормативных договоров в нижестоящих. Поэтому эффективность нормативных договоров выражается не в их количестве или просто в наличии в регионе, в отрасли, у работодателя, а в их содержании, в том, что закреплено и какая ответственность предусмотрена.

Так, в апелляционном определении Самарского областного суда истица указывает, что работодатель без предупреждения снизил размер доплаты за работу в ночное время. Судом в удовлетворении требований отказано, поскольку установлено, что в спорный период истица не участвовала в оказании медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в ночное время, доказательств обратного не представлено. Из решения суда следует, что вопрос о конкретных размерах доплаты за работу в ночное время оставлен на усмотрение работодателя (посредством принятия коллективного договора, локального нормативного акта и непосредственно трудового договора) при соблюдении порядка принятия соответствующего акта и при соблюдении условий (не ниже минимальных размеров доплаты), установленных законодательством^[149].

Такой же вывод следует из определения Верховного суда Республики Коми по поводу утверждения системы оплаты труда (в том числе тарифной) работников муниципальных учреждений согласно ст. 144 ТК РФ^[150].

На сегодняшний день большинство соглашений относительно условий по оплате труда содержат лишь обобщенные положения и направления развития, положения, дублирующие законодательство и очень мало обязательств в виде мероприятий и повышений гарантий и компенсаций работникам^[151].

Таким образом, для медицинских организации бюджетной сферы основными источниками, регулирующими оплату труда, являются федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, локальные нормативные акты, в отношении организаций частной системы здравоохранения решающую роль будут играть коллективные договоры, соглашения и локальные нормативные акты.

Действительно структура заработной платы у медицинских работников организаций бюджетной сферы и организаций частной системы здравоохранения будет отличаться: структурные элементы будут одни и те же, но содержание и установление этих элементов будет различное.

Проблема слишком большого разрыва в установлении условий оплаты труда медиков за труд равной ценности в медицинских организациях бюджетной сферы и организациях частной системы здравоохранения может быть решена путем установления в Единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений рекомендаций для организаций частной системы здравоохранения. Поэтому, для гарантированности прав и единообразия регулирования оплаты труда медицинских работников организаций частной системы здравоохранения на всей территории РФ, необходимо закрепить в данном социально-партнерском акте рекомендаций для организаций частной системы здравоохранения.

Предлагаю дополнить ст. 350 ТК РФ следующим положением: «Общие условия оплаты труда медицинским работникам организаций государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения устанавливаются в единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений». В целях ежегодного установления таких общих условий оплаты труда медицинским работникам полагаю необходимым в ТК РФ закрепить обязательность включения в Единые рекомендации раздела об особенностях формирования систем оплаты труда работников организаций здравоохранения.

На основании вышеизложенного можно выделить определенные тенденции развития правового регулирования оплаты труда медицинских работников. Исходя из формы собственности организации преобладает либо централизованное, либо децентрализованное регулирование оплаты труда медицинских работников. На текущее время в отношении медицинских работников организаций бюджетной сферы наметилась тенденция централизации правового регулирования оплаты труда.