§ 2. Правовое регулирование порядка сохранения или использования объектов культурного наследия в Российской Федерации

Правовое регулирование общественных отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре (утв.

Исследование основ российского законодательства в сфере сохранения или использования объектов культурного наследия народов РФ, выявленных объектов культурного наследия, представляется правильным начать с анализа Конституции РФ. Вопросу правового регулирования отношений, связанных с культурными ценностями, культурным наследием, в ней посвящен ряд норм: ст. 44, п. «е» ч. 1, ст. 71, п. «д» ч. 1, ст. 72, п. «в» ч. 1, ст. 114.

Согласно ч. 2 ст. 44 Конституции РФ за гражданами России закреплены основные культурные права - на участие в культурной жизни, на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Д.С. Лихачев полагал, что участие гражданина в культурной жизни общества и государства является его неотъемлемым и неотчуждаемым правом, поскольку человек является творцом культуры и ее главным творением^[30]. Тем самым известный ученый-гуманист акцентирует внимание на взаимосвязи и взаимообусловленности человека и культуры. Являясь одновременно творцом и результатом творения культуры, человек материализует ее результаты, создавая культурные ценности. Путем использования результатов культурной деятельности человечества, постоянного пополнения культурного наследия новыми образцами материальной и нематериальной культуры, реализуется конституционное право на участие гражданина в культурной жизни общества и государства.

В конституционно-правовом аспекте участие граждан в культурной жизни является специфической, регламентированной Конституцией РФ и действующим законодательством деятельностью человека и общества по созданию и сохранению культурных ценностей материального и нематериального наследия многонационального народа Российской Федерации^[31].

Государство, как закреплено в Основном законе, выступает гарантом возможности свободного пользования всех слоев населения, вне зависимости от их национальной, социальной либо религиозной принадлежности, учреждениями культуры, в целях создания условий к сохранению национальной культурной самобытности. Так, ст. 10 Основ законодательства о культуре гарантирует, что каждый гражданин страны, в том числе и ребенок, имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями. Реализация указанного права возможна путем обеспечения участия гражданина в культурной жизни общества и государства, пользования учреждениями культуры и доступа к культурным ценностям.

Одним из культурных прав, закрепленных в Конституции РФ, является право на беспрепятственный доступ к культурным ценностям.

Представляется, что оно принадлежит не только гражданам, но и иным субъектам - публичным образованиям (государственным органам, организациям с различными формами собственности). Правосубъектность граждан установлена ч. 2 ст. 44 Конституции РФ, публичные образования приобретают доступ к культурным ценностям по умолчанию. Именно ими устанавливается статус объекта охраны, определяются пределы использования и требования к сохранению историко-культурного достояния государства, а в некоторых случаях публичные образования являются единственно возможными их владельцами (особо ценные объекты культурного наследия России, государственные музейные коллекции, как неотъемлемые части охраняемых законом объектов культурного наследия).

Путем изучения установленных законом правомочий возможно раскрытие содержания конституционного права на доступ к культурным ценностям.

обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историческую и культурную значимость, здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты». Исследуемая норма права указывает на объекты нематериального и материального мира, к которым государством гарантирован

беспрепятственный и неограниченный доступ граждан. Тем самым государством реализуется возможность доступа граждан в широком смысле. Согласно ст. 30 Основ законодательства о культуре, государство является ответственным перед гражданами и обществом за обеспечение

общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Гарантии реализации возможности доступа к культурным ценностям в широком смысле содержатся в ряде нормативных актов. Так, ст. 35 Федерального закона от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»^[33] гарантирует реализацию принципа открытости и доступности культурных ценностей, являющихся музейными экспонатами, музейными коллекциями.

В узком смысле, предусмотренном ч. 2 ст. 44 Конституции РФ, доступ

к культурным ценностям зависит от наличия у них специального правового статуса. Как правило, законом ограничен свободный доступ к культурным ценностям, относящимся к объектам материального мира. Связано это с необходимостью обеспечения процесса физического сохранения объекта, недопущения его повреждения либо разрушения. Соответственно доступ к культурным ценностям по своему конституционно-правовому смыслу шире права требования обеспечения физического и информационного доступа к тем из них, доступ к которым в целях обеспечения их должного сохранения законом ограничен.

Право граждан на беспрепятственный доступ к историко-культурным ценностям имеет тесную связь с другими гарантированными Конституцией Российской Федерации правами и свободами. По нашему мнению, это право по умолчанию реализуется посредством беспрепятственного доступа к учреждениям культуры (музеям, театрам и т.п.), получения права на участие в культурной жизни. Кроме этого, без получения необходимой по объему информации невозможно установить культурологическую и историческую ценность объекта культурного наследия^[34]. Соответственно право на доступ к культурным ценностям реализуется посредством получения возможности свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, которое закреплено в ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации^[35].

В соответствии с ч. 3 ст. 44 Конституции Российской Федерации каждый гражданин страны обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Указанное положение в полной мере согласуется с Декларацией принципов международного культурного сотрудничества (Париж, 1966 г.)^[36] (далее - Декларация, если не указано иное). В соответствии со ст. 1 Декларации каждая культура народов, населяющих планету, обладает исключительным достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа. Видовое разнообразие и самобытность культур являются достоянием всего человечества. При этом указанная в Декларации обязанность установлена не только в интересах отдельной личности, а в интересах всего человечества, как ориентир должного поведения всех субъектов международного права при осуществлении деятельности по использованию и (или) сохранению историко-культурного достояния человечества. Такая обязанность носит естественно-правовой характер и охватывает сферу социокультурной деятельности человека.

Конституционная обязанность в отношении объектов культурного наследия предполагает совершение не только собственником (иным законным владельцем) памятника истории и культуры, но и государственными органами, различных по характеру действий, направленных на недопущение повреждения или уничтожения таких объектов.

Реализация обязанности граждан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия подчинена определенным конституционным принципам:

• обязанность граждан заботиться о сохранении объектов культурного наследия порождает закрепленное за ними право требовать бережного отношения к историко-культурному достоянию со стороны остальных граждан, государства;

• исполнение обязанностей в отношении памятников истории и культуры может быть реализовано гражданами как принудительно, то есть путем установления определенных запретов и ограничений, так и добровольно - путем индивидуального либо общественного участия в процессе их сохранения (участие в деятельности общественной организации «Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры»);

• обязанность заботиться о сохранении объектов культурного наследия должно осуществляться таким образом, чтобы не нарушать права и законные интересы «третьих лиц»^[37].

Таким образом, право на беспрепятственный доступ к культурным ценностям, с одной стороны, может быть реализовано только путем соблюдения иных прав человека и гражданина, предусмотренных ч. 4 ст. 29, ч. 1, 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, его реализация невозможна без исполнения конституционной обязанности по сохранению культурной самобытности народов России и обеспечения долгосрочного социального и культурного прогресса.

Согласно п. «е» ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении федерального центра находятся вопросы установления основ государственной политики, а также принятия и реализации федеральных целевых программ, в том числе в области культурного развития страны. Во исполнение положений Основного закона в п. 82 Стратегии безопасности отмечено, что «укреплению национальной безопасности в области культуры способствует: усиление государственного и общественного контроля за состоянием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), повышение ответственности за нарушение требований их использования, сохранения, а также государственной охраны»^[38]. Делегирование контрольных функций в части сохранения и использования объектов культурного наследия общественным организациям способствует привлечению к охранной деятельности широких слоев населения, осуществлению общественного контроля.

В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации на Правительство возложена обязанность контроля исполнения соответствующих статей бюджета государства, а также контроля реализации государственных программ по поддержке культуры, науки и искусства. Методы совершенствования механизма правового регулирования отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия ежегодно обобщаются в Г осударственном докладе Министерства культуры Российской Федерации о состоянии культуры в Российской Федерации.

Сохранение и популяризация эталонных образцов жизнедеятельности ушедших эпох признано одним из направлений достижения качественных результатов культурной политики государства. В соответствии с «Концепцией долгосрочного экономического развития на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, это возможно путем улучшения технического состояния памятников истории и культуры, что позволяет вернуть их в общегосударственный культурный оборот^[39].

Рассмотрим основы правового регулирования порядка использования и (или) сохранения объектов культурного наследия в Российской Федерации.

В ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ дано понятие объекта культурного наследия, согласно которой к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, появившимся в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под культурным наследием народов Российской Федерации в ст. 3 Основ законодательства о культуре понимаются - материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники, историкокультурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности многонационального народа России, их вклада в мировую цивилизацию. Трактовка понятия «объекты культурного наследия», используемая в Основах законодательства о культуре, шире, чем в Федеральном законе № 73-ФЗ, в связи с отнесением к их числу не только исторических и культурных объектов материального мира, но и общепризнанных нематериальных (духовных) ценностей, созданных ушедшими временными эпохами.

В ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 73-ФЗ указано, что объекты культурного наследия, независимо от категории их историко-культурного значения, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Соответственно все объекты охраны делятся на определенные категории историко-культурного значения: федерального, регионального и местного (муниципального) значения, что закреплено в ст. 4 Федерального закона № 73-ФЗ. Отнесение памятников истории и культуры к отдельной категории определяется историкоархитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, значимостью для истории и культуры Российской Федерации и народов, ее населяющих.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона № 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия. В него включены исчерпывающие сведения об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Под памятниками истории и культуры, принятыми под защиту государства, следует считать не только объекты охраны, включенные в государственные реестры, но и выявленные памятники, которые до принятия соответствующего решения о признании их объектами культурного наследия подлежат государственной охране в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ. Правовой статус их установлен в ч. 5 ст. 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ. Придание выявленным объектам статуса памятников истории и культуры, охраняемых государством, обусловлено необходимостью их защиты от разрушения, до рассмотрения вопроса о включении их в государственный реестр. Это правовое предписание весьма важно, поскольку практика применения ст. 230 УК РСФСР 1960 г. «Умышленное уничтожение, разрушение или повреждение памятников истории и культуры» показала, что

в ряде случаев возбужденные уголовные дела необоснованно прекращались, либо вовсе не возбуждались из-за неверного толкования правоприменителем момента, с которого на выявленный объект распространялась

государственная (в том числе и правовая) защита. Так, в 1986 г. Угличская межрайонная прокуратура Ярославской области РСФСР приняла решение о прекращении уголовного дела по факту сноса комплекса зданий кожевенной мануфактуры - памятника архитектуры (образец промышленной

архитектуры XVII в.) в связи с отсутствием в действиях лиц его разрушивших состава преступления. Свои действия сотрудники прокуратуры мотивировали тем, что историческая постройка должным образом не поставлена на специализированный государственный учет, не принимая во внимание то, что вопрос о признании архитектурного комплекса, памятником истории и культуры находился на стадии ведомственного рассмотрения. Между тем, согласно действовавшему на момент уничтожения комплекса зданий кожевенной мануфактуры законодательству, выявленные памятники истории и культуры, до решения вопроса об их принятии на государственный учет, также подлежали охране, соответственно, снос подобного здания рассматривался как умышленное уничтожение памятника истории и культуры со всеми вытекающими из этого последствиями уголовно-правового характера. На сегодняшний день правоприменительная практика знает немало примеров, когда за уничтожение или повреждение выявленных объектов культурного наследия может наступить

соответствующая юридическая, в том числе и уголовная, ответственность (применительно к ст. 243 УК РФ)^[40].

Ст. 47.2 Федерального закона № 73-ФЗ устанавливает требования к сохранению объекта культурного наследия, включенного в Реестр, выявленного объекта культурного наследия, которые должны

предусматривать консервацию, ремонт, реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования либо сочетание указанных мер.

В отношении выявленного объекта культурного наследия дополнительно устанавливаются требования к его сохранению, не включающие требования к реставрации объекта культурного наследия (с момента вступления в силу изменений и дополнений, внесенных в Федеральный закон № 73-ФЗ Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ).

Важно подчеркнуть, что требования к современному использованию и (или) содержанию объектов культурного наследия, включенных в Реестр выявленных объектов культурного наследия, а также иные требования, дополнительно установленные охранным обязательством, являются ограничениями (обременениями) права собственности, других вещных прав, а также иных имущественных прав на объекты культурного наследия. Приобретая памятник истории и культуры, собственник принимает на себя обязанности по должному его содержанию и использованию. Нарушения, допущенные собственником объекта при его ненадлежащем использовании и (или) непринятии мер к его сохранению, могут образовывать составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.13, 7.14.1 КоАП РФ, либо состав преступления, предусмотренного ст. 243¹ УК РФ. Кроме того, указанные противоправные действия (бездействия), в результате которых произойдет разрушение памятника истории и культуры, могут повлечь за собой непосредственные и отложенные во времени вредные последствия. Непосредственными последствиями могут быть признаны существенные изменения в облике городов и исторических поселений. Отложенные последствия выражаются в постепенном стирании из памяти народа исторических событий, так или иначе связанных с разрушенными объектами и, как следствие, в возможном искажении истории государства.

Определенную роль в вопросе правового регулирования отношений, возникших в связи с необходимостью сохранения и (или) использования объектов культурного наследия, играет региональное законодательство. В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана культурного наследия многонационального народа России находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Так, 25.02.2005 Государственным Советом Республики Татарстан принят Закон «Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан»^[41] (в ред. Закона РТ от 03.03.2012 № 16-ЗРТ). Закон Республики Татарстан не противоречит федеральному законодательству. В его тексте использованы основные термины и понятия, установленные Федеральным законом № 73-ФЗ. В республиканском Законе обозначены пределы и компетенция государственных органов регионального, а также местного значения в сфере сохранения и (или) современного использования объектов культурного наследия, установлены особенности владения, а также пользования ими. В соответствии со ст. 44 Закона за его нарушение предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Татарстан.

Схожий по содержанию Закон № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» (в ред. Закона г. Москвы от 07.05.2014 № 28-ЗМ) принят 14.07.2000 Московской городской Думой^[42]. Гл. 6 Закона устанавливает особый охранный статус Москвы как исторического города. В соответствии со ст. 51 Закона, лица, допустившие нарушение закона, несут ответственность по федеральному законодательству и законодательству города Москвы.

С учетом накопленного опыта по охране памятников истории и культуры, на основании закона г. Санкт-Петербурга № 820-7 от 24.12.2008 «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (далее - Закон № 820-7, если не указано иное) под государственную охрану взяты городские строения, которые по определенным причинам не были признаны объектами культурного наследия, выявленными объектами культурного наследия. Законодателем им дано терминологическое обозначение: «исторические здания». В соответствии со ст. 2 приложения 2 Закона № 820-7 «историческими зданиями признаются строения и сооружения, не находящиеся под государственной охраной как объекты культурного наследия, относящиеся к различным историческим периодам: в зонах охраны исторически сложившихся центральных районов - построенные до 1917 г. (здесь и далее год постройки включительно); в зонах охраны, расположенных за границами зон охраны исторически сложившихся центральных районов - построенные до 1957 г.; деревянные 1-2 этажные здания, построенные до 1917 г.»^[43] Закон № 820-7 запрещает снос исторических зданий, за исключением демонтажа находящихся в аварийном состоянии архитектурных конструкций. Признание исторического здания аварийным осуществляется исключительно на основании проведенного экспертного исследования.

Объект культурного наследия, выявленный объект культурного наследия не может существовать вне исторической и культурной среды, создаваемой зданиями и архитектурными сооружениями, не представляющими должной культурной и исторической ценности. Однако их утеря может привести к дальнейшему «обесцениванию» объекта культурного наследия, лишению статуса государственной охраны. По нашему мнению, положения Закона № 820-7 могут быть использованы в качестве регионального опыта использования и (или) сохранения исторического средового объекта. Подробнее вопрос уголовно-правовой охраны исторических зданий и сооружений, будет рассмотрен при изучении предмета состава преступления, предусмотренного ст. 243¹ УК РФ.

Подводя итог, отметим важную роль государства, уделяющего особое внимание охране историко-культурных памятников. На современном этапе развития России законодательство «реформируется в соответствии с требованиями, выдвигаемыми жизненными реалиями»^[44]. В ходе

проведенного анализа массива нормативно-правовых актов было обращено внимание на ряд законодательных упущений, на возможных способах устранения которых мы остановимся в ходе дальнейшего исследования.