§ 3. Эволюция российского законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)

Российская Федерация в геополитическом плане является самобытным, самодостаточным государством с накопленным тысячелетиями культурным материальным и нематериальным наследием. Более 140 народностей и этнических групп создают общность подлежащего охране исторического и культурного достояния.

Неоспоримым является тот факт, что далеко не всё, что досталось нам от ушедших эпох, требует сохранения для настоящих и будущих поколений, однако, существуют объекты материальной и нематериальной культуры, которые необходимо сберечь для потомков, так как их безвозвратная утеря может повлечь за собой утрату национальной, культурной и духовной идентичности народа.

Институт правовой охраны культурного наследия по времени возникновения сопоставим с моментом появления государственности у народов, населявших европейскую часть России. И на этапе появления он был неразрывно связан с религиозными верованиями. Г осударство брало под свою защиту сооружения для отправления религиозного культа, а также церковные ценности. До периода развития истории, названного «Новым временем», государство отождествляло понятие культурного и исторического наследия с православными культурными ценностями, как материального, так и нематериального мира. Однако понятий использования и тем более нарушения в связи с использованием и (или) сохранением памятников культурного наследия, нормы об уголовной ответственности за подобного рода правонарушения в источниках права до 1903 г. не содержались.

Появление института правовой охраны историко-культурного наследия связано с деятельностью Российского Императора Петра I^[45]. При нем в России произошло становление музейного дела, появился осознанный интерес к памятникам древности. Так, Петром I был издан указ об охране археологических находок и передаче их в Кунсткамеру, основанную в 1714 г.

Направляясь в Персидский поход (1722 г.), Император осмотрел город Болгар Казанской губернии и приказал списать для кунсткамеры тексты с пятидесяти надгробий городского некрополя. Кроме этого, для предотвращения разрушения малого минарета Петр I приказал оковать его верхнюю часть двумя коваными обручами. В 1722 г. после визита Петра I в Казанскую губернию был подписан указ «Об охране башни в Болгарах Казанской губернии и о ремонте ее фундамента». Позже, находясь в Астрахани, он писал казанскому генерал-губернатору А.П. Салтыкову: «Господин губернатор! В бытность нашу в Болгарах видели мы, что у старинного булгарского строения башни (или колокольни) фундамент испортился, и оный надлежит подделать вновь. Того ради пошлите туда ныне человек двенадцать или пятнадцать каменщиков с их инструментами и несколько бочек извести, а камня там старого довольно много есть, также и места старые по времени велите чинить»^[47].

Таким образом, принятый Петром I документ стал первым в России правовым актом, призванным защитить и сохранить памятники истории и культуры. Именно с него следует вести отчет деятельности государства по охране объектов культурного наследия.

Следующий период развития отечественного института охраны культурного наследия связан с законотворческой деятельностью Императора Александра I. В ст.

В 1869 г. Московское археологическое общество разработало проект «Положения об охране древних памятников». Согласно тексту проекта, все представляющие историческую и культурную ценность объекты делились на четыре категории:

• памятники архитектуры (каменные и деревянные здания, все искусственные насыпи: валы, курганы, городища);

• письменные памятники (древние рукописи, манускрипты, старопечатные книги);

• памятники живописи (стенопись, в том числе древние фрески, иконы, станковая живопись);

• памятники паяния, резьбы и изделия из золота, серебра, меди и железа.

Впервые в отечественной истории была предпринята попытка градации культурных ценностей по способу создания. Лица, допустившие уничтожение или повреждение перечисленных объектов, несли ответственность по ст. 341 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, как за превышение власти. Однако данное разработанное Положение не было утверждено Министерством народного просвещения^[49].

В 1906 г. в Государственную Думу Российской Империи был внесен законопроект «Положение об охране древностей». В законопроекте содержалось определение понятия «культурных ценностей (древностей)». Так, согласно тексту Положения, к ним были отнесены: «все памятники зодчества, ваяния, живописи и иного искусства, созданные до середины XIX в., замечательные по своему художественному, историческому или археологическому достоинству, а равно акты, рукописи, первобытные древности, независимо от того, какому ведомству, установлению или учреждению принадлежит ближайшее ими заведование или управление». В Положении, под угрозой наказания, были предусмотрены запреты на совершение общественно опасных действий в отношении памятников истории и культуры. Запрещалось разрушать, разбирать и видоизменять, без государственного разрешения, памятники церковной, гражданской и военной архитектуры со всеми их художественными и религиозными принадлежностями, находящимися на общественных, церковных и частных землях.

Законопроект в силу внутренних парламентских противоречий не был принят Г осударственной Думой Российской Империи, однако подвел черту в законотворческой деятельности дореволюционной России по охране объектов культурного наследия. С помощью указанного документа планировалось систематизировать институт уголовно-правовой охраны культурного наследия России, придать ему кодифицированный вид. Проект Положения предлагал установить и индивидуализировать ответственность за повреждение или разрушение памятников истории и культуры, вне зависимости от формы собственности^[51]. Актуальность проблемы привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в повреждении или разрушении объектов культурного наследия, заключенная в указанном законопроекте, сохранилась до наших дней.

Начало советского этапа развития института правовой охраны объектов культурного наследия ознаменовалось нежеланием государства брать под защиту исторические и культурные ценности ушедших эпох. Идеологические и культурные противоречия между Советской Республикой и Российской Империей были непреодолимыми и в первой половине ХХ в.

В 1921 г. при Народном комиссариате просвещения ТАССР был образован отдел по делам музеев, который неоднократно поднимал вопрос о сохранении памятников исторического и культурного значения, находящихся на территории Татарской автономной Советской Социалистической республики. Были подготовлены сметы реставрационных работ на 1922 г. В список объектов, подлежащих охране, вошли: Башня Сююмбике (XVII век); Казанский кремль (XVI век); здание Первой гимназии (XVIII век); Спасская башня (XVI-XVII века); Зилантов собор, Спасский монастырь;

Болгары (Мусульманское строительство); Свияжск^[53]. Сотрудниками отдела Наркомата просвещения был создан первый государственный реестр памятников регионального (республиканского) значения. В XXI в. принятые на государственную охрану памятники истории и культуры Республики Татарстан были признаны объектами Всемирного культурного наследия, а также особо охраняемыми памятниками федерального значения.

14.10.1948 Постановлением Совета Министров СССР № 3998 было утверждено «Положение об охране памятников культуры». Согласно указанному документу, «государственной охране подлежали: а) памятники архитектуры: гражданские и культовые строения, древние крепости, дворцовые ансамбли, усадьбы, связанные с историческими событиями парки и скверы, остатки древних архитектурных сооружений, мосты, надгробия и обелиски, а также связанные с ними произведения живописи, графики, скульптуры, народно-прикладного и садово-паркового ландшафтного искусства; б) памятники искусства: произведения станковой живописи, графики и скульптуры, предметы декоративно-прикладного искусства, находящиеся в государственных учреждениях, музеях и хранилищах; в) памятники археологии: городища и селища, остатки отдельных

архитектурных сооружений, насыпные курганы, места древних стоянок, земляные валы, рвы, следы оросительных каналов и дорог, древние могильники, надмогильные сооружения, места нахождения костей ископаемых животных, а также находимые предметы, свидетельствующие о жизни ушедших эпох; г) памятники исторические: объекты, связанные историческими событиями в жизни народов СССР, революционным движением, гражданской и Великой Отечественной войнами; социалистическим строительством; памятники мемориального значения, связанные с жизнью и деятельностью знаменитых деятелей государства, науки, искусства и техники, места их погребений; памятники истории техники, военного дела, хозяйства и быта»^[54]. Указанный документ впервые в истории Союза ССР обозначил перечень объектов, принятых под охрану государством и законом.

Отправной точкой создания и развития современного института уголовно-правовой охраны памятников истории и культуры считается введение в действие Уголовного кодекса РСФСР 1960 г.

До указанного времени правоприменитель при квалификации преступлений в отношении представляющих культурную и историческую ценность объектов руководствовался общими нормами, предусматривающими ответственность за хищение, повреждение или уничтожение социалистической, в исключительных случаях, частной собственности.

Согласно позиции С.А. Приданова и С.П. Щербы, в развитии современного российского законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за преступления, посягающие на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), можно выделить три этапа.

Первый этап - с 01.01.1961 по 01.07.1994. Он связан с формированием института уголовной ответственности за преступления в отношении историко-культурных памятников, при зависимости квалификации содеянного от формы собственности (социалистическая или частная). Второй этап - с 01.07.1994 по 01.01.1997 - ознаменовался внесением в ст. 230 УК РСФСР изменений, конкретизирующих уголовную ответственность исходя из ценностных характеристик объекта охраны. Начало третьего этапа связано с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации и включением в него ст. 243, установившей уголовную ответственность за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия^[55].

Исходя из целей проводимого исследования, считаем необходимым приведенную временную периодичность дополнить четвертым этапом, начавшимся 23.07.2013. Тогда был принят Федеральный закон № 245-ФЗ,^[56] внесший изменения в ст. 243 УК РФ и включивший в Уголовный кодекс РФ новые составы преступлений, предусмотренные ст. 243¹, 243², 243³.

Безусловно, внесение этих изменений и дополнений, конкретизирующих уголовную ответственность за совершение преступлений в отношении археологического, культурного и исторического наследия народов России, стало реакцией государства на возросшее количество правонарушений в указанных сферах.

Возвращаясь к рассматриваемым этапам развития российского законодательства, остановимся на особенностях формирования и развития института уголовно-правовой ответственности за преступления в отношении объектов культурного наследия. На первом этапе (с 01.01.1961 по 01.07.1994) в УК РСФСР существовала лишь одна уголовно-правовая норма, предусматривавшая специальную уголовную ответственность за посягательства на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) - ст. 230 УК РСФСР: «Умышленное уничтожение, разрушение или порча памятников истории и культуры». Квалификация совершенного преступления зависела от формы социалистической собственности на памятник истории и культуры. При этом, в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 08.04.1929 «О религиозных объединениях»^[57], имущество церквей и религиозных организаций признавалось ценными предметами культа и являлось собственностью государства. Следовательно, предметом преступления в случае разрушения или повреждения храма считалась - социалистическая собственность^[58].

Практика применения ст. 230 УК РСФСР способствовала выявлению ряда проблем. Так, согласно диспозиции данной статьи, под уголовноправовую охрану подпадали исключительно памятники истории и культуры. В статье не содержалось положений об уголовно-правовой охране выявленных памятников, не принятых должным образом под охрану государством. В ряде случаев образовавшийся в уголовном законодательстве пробел приводил к необоснованному прекращению, либо не возбуждению уголовных дел^[59]. Ответственность за безвозвратное разрушение или повреждение вновь выявленных памятников истории и культуры не была отдельно предусмотрена в нормах Закона РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры»^[60]. На указанное обстоятельство обратил внимание В.М. Сырых, сделавший вывод о необходимости внесения изменений в законодательство^[61].

Определенной вехой в правотворческой деятельности государства, конкретизирующей ответственность за преступления и правонарушения в сфере охраны историко-культурных памятников, стало принятие закона СССР от 02.07.1991 № 2284-1 «Об уголовной и административной ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры»^[62] (далее - Закон № 2284-1, если не указано иное). В нем раскрывалось понятие подлежащих охране памятников, их значение для общества и государства. Принятие Закона № 2284-1 было обусловлено необходимостью ужесточения административной и уголовной ответственности за преступления в отношении памятников истории и культуры. Так, ч. 1 ст. 6 предусматривала административную ответственность за производство работ без согласования с соответствующим органом, которые могли создать угрозу для сохранности историкокультурных памятников; производство работ в зонах охраны памятников, а также хозяйственной деятельности в этих зонах без разрешения соответствующих государственных органов. Часть 2 ст. 6 Закона № 2284-1 предусматривала уголовную ответственность за те же действия, совершенные повторно после применения административного взыскания. Таким образом, законодателем фактически была предусмотрена административная преюдиция. Ст. 11 установила обязанность должностного лица или гражданина, вне зависимости от понесенной им уголовной или административной ответственности, возместить причиненный памятнику истории и культуры ущерб. Размер ущерба, согласно указанной статье, определялся с учетом исторической, научной, художественной и культурной ценности памятника, а также стоимости реставрационных (восстановительных) работ.

Изложенные в Законе № 2284-1 положения должны были быть включены в уголовные и административные кодексы республик в составе Союза ССР. Однако распад государства воспрепятствовал этому. На момент создания Российской Федерации законодатель посчитал, что указанный нормативно-правовой акт противоречил действующей ст. 230 УК РСФСР, предусматривавшей уголовную ответственность за умышленное повреждение и уничтожение памятников. Однако его положения оказали влияние и были учтены законодателем при подготовке и принятии Федерального закона от 23.07.2013 № 245-ФЗ, установившего уголовную ответственность за нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия.

Следующий этап развития института уголовно-правовой охраны памятников истории и культуры связан с принятием Федерального закона Российской Федерации от 01.07.1994 № 10-ФЗ, внесшего изменения в ст. 230 УК РСФСР (далее - Закон 10-ФЗ, если не указано иное). В соответствии с п. 44 Закона 10-ФЗ ст. 230 УК РСФСР была изложена в следующей редакции: «Умышленное уничтожение, разрушение или повреждение памятников истории и культуры, природных комплексов и объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую, научную или культурную ценность, наказывается.... Умышленное разрушение, повреждение либо уничтожение памятников истории и культуры, предметов или документов, имеющих особую историческую, научную или культурную ценность, - наказывается.»^[63].

На рассматриваемом этапе развития института уголовно-правовой охраны памятников истории и культуры законодателем была предпринята попытка установить ответственность за уничтожение или повреждение памятников исходя из их культурно-исторической ценности. Согласно внесенным изменениям, уголовно-правовой защите подлежали предметы и документы, имеющие научную и (или) культурную ценность. Однако внеся соответствующие изменения, законодатель вышел за рамки предмета охраны. Им была предусмотрена уголовная ответственность за разрушение или повреждение не только памятников, но и «культурных ценностей». Это было оправдано подготовкой к принятию нового Уголовного кодекса РФ, установившего уголовную ответственность: за хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164); за контрабанду (ст. 188); за невозвращение на территорию России культурных ценностей (ст. 190). В УК РСФСР указанные составы преступления отсутствовали.

Третий этап начался с момента вступления в силу УК РФ, то есть с 01.01.1997. В УК РФ была включена ст. 243, установившая уголовную ответственность за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия. Под уничтожением, в статье понимается приведение соответствующего объекта в негодность, то есть в такое состояние, при котором объект навсегда утрачивает свою ценность и не может использоваться по назначению. Повреждение - это существенное изменение объекта либо его частей, например, удаление фрагментов. При повреждении объект не может использоваться по назначению без восстановления. Такое повреждение должно быть заметно не только специалистам, но и широкому кругу лиц^[64].

Уголовное законодательство государства не может оставаться в неизменном виде, оно развивается, исходя из необходимости адекватного и своевременного реагирования на новые криминальные угрозы. Законодательство, охраняющее историко-культурное наследие, не является исключением.

Федеральным законом от 23.07.2013 № 245-ФЗ внесен ряд изменений в законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии, конкретизации уголовной ответственности в отношении объектов культурного наследия. Законодатель не обошел стороной и УК РФ, который был дополнен новой нормой права - ст. 243¹.