§ 1,2. Значение терминологии при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду

При рассмотрении правоотношений, возникающих при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, необходимо дать правовые определения по крайней мере двум основным терминам, определяющим во-многом характер этих правоотношений: «общественность» и «оценка воздействия на окружающая среду».

⅜

При рассмотрении этих основных понятий изучаемого круга правоотношений невольно должно быть затронуто более общее и более сложное

понятие «окружающая среда».

Правовое определение понятия «окружающая среда» представляет собой весьма сложную задачу С А Боголюбов, при обсуждении понятий «экология» и «экологическое право» справедливо отмечал⁵⁰ некоторую условность последнего термина, «рядом с которым можно порой обнаружить такие узловые термины как s⅝ «природа», «окружающая среда», «природная среда» и др.», при этом он

подчеркивал, что при изучении экологии и соответствующей отрасли права всегда подразумевается окружающая природная среда. Справедливость этого утвержде­ния для традиций российского экологического права подтверждается тем, что один из фундаментальных законодательных актов этой отрасли права

называется «Закон об охране окружающей природной среды»⁵¹.

Боголюбов С,А. Экологическое право. Учебник для ВУЗов М НОРМА-ИНФРА-М, 1998. С 5-6,

⁵¹ Об охране окружающей природной среды. Закон РСФСР. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №10. Ст.457, С.592 - 630.

’ Вопрос терминологии е экологическом праве в последнее время

привлекает внимание российских правоведов (см. например, работы М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Т. В. Злотниковой, О С,Колбасова, А.С. Тимошенко),

Особое юридическое значение имеет вопрос об употребляемых в праве понятиях и их содержании, поскольку эти понятия, как отмечал М.М. Бринчук⁵² «являются средством выражения объекта правового регулирования, целей

экологически корректного поведения, к достижению которых должны стремиться

их др.», кроме того исследование этого вопроса крайне важно для адекватного

понимания специалистами-правоведами друг друга.

При рассмотрении терминологических вопросов справедливо отмечается несовпадение традиции российского экологического права (или права окружающей среды)⁵³ традиции западного экологического права, рассматри­вающей в круге отношений, связанном с англоязычным понятием «environment», и

человека, и материальные и культурные ценности.

По мнению автора настоящей работы, высказанному около десяти лет назад⁵⁴, перевод термина «environment», «environmental» как «экология», «экологический» будет использоваться все чаще, при этом указанные термины на русском языке со временем все больше будут утрачивать свое первоначальное, чисто биологическое, значение, приобретая значение, бопее общее, связанное с

^н Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право, 1998. №

8 С. 20-28.

⁵³ См.; Бринчук В.В О понятийном аппарате экологического права. // Государство и право, 1998. № 9, С. 20—28, а также: Васильева М.И. Предмет и система экологического права. И Вестник МГУ. Серия "Право", 1996. № 1. С. 16.

*⅜ ^м Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование. !/ Экологическая экспертиза, 1991, № 1

С.34.

широким кругом отношений между человеком и его средой обитания.

На некорректность перевода термина «environment» на русский язык как «окружающая среда» указывал и биолог Н.Ф. Реймере⁵⁵

При отсутствии четкого определения понятий в отечественном праве приходится обращаться к определению данных терминов и понятий в международных документах. Тем более, что в соответствии со статьей 15 Конституции нашей страны международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом, как отмечалось В.В. Оксамытным и Т.Н Рахманиной⁵⁶, положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.

Таким образом, важным становится не только сам термин, который имеется в международном документе, подписанном Россией, но и то, насколько точен его официальный перевод на русский язык. К сожалению, можно констатировать, что в ряде случаев официальный перевод на русский язык ряда документов Европейской Экономической Комиссии ООН приводит не только к неточностям, но и к искажению самих понятий и - тем самым - смысла документов.

Приведем в качестве примера термин «environmental decision making», неоднократно переводимый в различных документах ЕЭК ООН как «принятие

⁵⁵ Реймере Н.Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. М., 1994, С. 13. ⁵⁶0ксамытный В.В., Рахманина Т.Н, Комментарий к статье 15 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конститу ции Российской Федерации Окуньков Л.А. (отв. редактор) Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. БЕК, 1996 С. 58-63

решений в области охраны окружающей среды», что существенно сужает смысл этого понятия, которое более уместно представляется переводить как «принятие экологически значимых решений» (см., например, официальный перевод названия одного из документов по подготовке Орхузской конвенции ЕЭК ООН^[23]),

Так, например, решения о строительстве атомной станции или нефтяного терминала не являются решениями «в области охраны окружающей среды»,

однако, являются весьма «экологически значимыми» решениями.

Составление общего словаря терминов, понятий (глоссарий) является одним

из юридических средств сравните л ьного-правового анализа и преодоления

правовых различий с целью сближения национальных законодательств, разработанных Ю.А.Тихомировым^[24]. Среди других юридических средств для достижения данной цели Ю.А.Тихомировым отмечаются, в частности, модельные законы и единые стандарты (экологической безопасности и т.п.).

Рассматривая в вышеуказанной работе понятийный аппарат экологического права, М.М.

современного, гармонизированного законодательства, в содержание понятия

«окружающая среда» наряду с природными ресурсами включаются ценности,

которые формируют созданную человеком окружающую среду.

Справедливость данного замечания подтверждается тем фактом, вносящим

принципиальную новизну в дискуссию о содержании правового понятия

«окружающая среда» в России, что наша страна приняла в 1999 году в качестве национальных стандартов ряд стандартов Международной организации стандартизации (International Standardisation Organization) в области систем управления окружающей средой. Семь подобных стандартов серии ISO 14000 был принят Российской Федерацией в 1998-99 годах в качестве национальных стандартов серии ГОСТ Р ИСО 14000.

Так, например, в соответствии с новыми российскими стандартами, определяющими терминологию и требования к системе управления окружающей средой,⁶⁹ человек нормативно определяется а качестве элемента окружающей среды: «Окружающая среда (environment) - внешняя среда, в которой функционирует организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы,

флору, фауну, человека и их взаимодействие», При этом считается, что внешняя среда простирается от среды в пределах организации и до глобальной системы.

В 1999 году Российской Федерацией были приняты в качестве национальных стандартов серии ГОСТ Р ИСО 14000 следующие семь стандартов в области систем управления окружающей средой серии ISO 14000, разработанные Международной организации стандартизации:

1. ГОСТ Р ИСО 14001-98 Системы управления окружающей средой. Требование и руководство по применению, П Принят и введен в действие с 01 апреля 1999

¼^w См.; ГОСТ Р ИСО 14050-99. Управление окружающей средой. Словарь. М. Госстандарт России, 1999. С. 3 ; а также: ГОСТ Р ИСО 14003-98, Системы управления окружающей средой Требования и руководство по применению М Госстандарт России, 1999.

^w года. М,: ИПК Издательство стандартов, 1998. С.16;

2. ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования. // Принят и введен в действие с 01 апреля 1999 года. М.: ИПК Издательство стандартов, 1998. С.24;

3. ГОСТ Р ИСО 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы. И Принят и введен в действие с 01 апреля 1999 года. М., ИПК Издательство стандартов, 1998. С.6;

4. ГОСТ Р ИСО 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой. Основные принципы. // Принят и введен в действие с 01 апреля 1999 года. М.: ИПК Издательство стандартов, 1998. С.6,

5. ГОСТ Р ИСО 14012-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области аудита. // Принят и введен в действие с 01 апреля 1999 года. М,: ИПК Издательство стандартов,

1998. С.6;

⅛ 6, ГОСТ Р ИСО 14040-99. Управление окружающей средой. Оценка жизненного

цикла. Принципы и структура. // Принят и введен в действие с 01 июля 1999 года. М.: ИПК Издательство стандартов, 1999. С.11;

7. ГОСТ Р ИСО 14050-99. Управление окружающей средой. Словарь. II Принят и введен в действие с 01 июля 1999 года. М.: ИПК Издательство стандартов,

1999. С.8.

Принципиально новым является то, что в этих международных стандартах , ставших теперь российскими стандартами, человек нормативно определяется в

качестве элемента окружающей среды⁶⁰:

«Окружающая среда (environment) - внешняя среда, в которой функционирует организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие».

«Воздействие на окружающую среду (environmental impact) - любое отрицательное или положительное изменение в окружающей среде, полностью или частично являющееся результатом деятельности организации, ее продукции или услуг».

Принципиальным является то, что теперь человек нормативно определяется а качестве элемента окружающей среды, равно как и его взаимодействие с иными факторами окружающей среды. При этом «внешняя среда простирается от среды в пределах организации и до глобальной системы».

При оценке возможности общественности влиять на процесс принятия экологически значимых решений посредством участия в оценке воздействия на

окружающую среду принципиальным является определение самого понятия

«общественность», поэтому мы начнем с определения именно этого понятия, тем более, что его определение в российской правовой науке отсутствует. Необходимость использования зарубежного опыта доля создания конкретных мер реализации прав и полномочий общественных объединений отмечалась в работе Е.Н. Хмелевой⁸¹.

^№ ГОСТ Р ИСО 14050-99. Управление окружающей средой. Словарь. // Принят и введен в действие с 01 июля 1999 года Постановлением Госстандарта России от 22 февраля 1999 года № 378. М. Госстандарт России, 1999. С, 3,

⁶¹ Правовые аспекты деятельност;' общественных экологических объединений. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М : Институт государства и права РАН, 1997

В нашей стране под общественностью понимают, как правило, те или иные общественные организации. Федеральный закон «Об общественных объеди­нениях» не требует официальной регистрации этих объединений, однако в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе»⁰² общественную экологическую экспертизу могут проводить только те общественные организации (объединения), которые официально

зарегистрировали свои уставы, а в этих уставах написали, что охрана

окружающей среды является основным направлением деятельности данных организаций (объединений) и что они могут организовывать и проводить

экологическую экспертизу.

Напомним, что Закон «Об охране окружающей природной среды» (статья 39)^θ3 при регулировании проведения общественной экологической экспертизы (ОЭЭ) не требует, чтобы в уставе организаций, проводящих эту экспертизу, были положения, связанные с возможностью проведения ОЭЭ.

Под общественным объединением статья 7 Федерального закона "Об общественных объединениях"⁸⁴ понимает добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. При этом устанавливается ^{[25] [26] [27] [28]}

возможность создания общественных объединений в одной из следующих организационно-правовых форм:

• общественная организация;

« общественное движение;

• общественный фонд;

• общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности.

Что касается определения общественности, то наиболее общим представляется определение, данное в конвенциях Европейской Экономической Комиссии ООН, например, в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте^[29], в соответствии с которым «общественность» означает «одно или несколько физических или юридических лиц».

Россия считается страной, подписавшей Конвенцию, и рано или поздно также станет Стороной Конвенции. Этот вопрос рассматривался на коллегии Минприроды России еще 15 ноября 1993 года, когда было принято решение о целесообразности присоединения к Конвенции.

На первом заседании Правительственной комиссии по природопользованию и охране окружающей природной среды, прошедшем в апреле 2000 года, было решено "поддержать предложение Госкомэкологии России, согласованное с МИДом России, другими заинтересованными

⅜' федеральными органами исполнительной власти, о принятии Конвенции ЕЭК

ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте⁶⁶.

После того, как Россия станет Стороной Конвенции, все ее нормативные акты, регламентирующие проведение оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, должны быть приведены в соответствие с Конвенцией, поскольку, как уже отмечалось, пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров нашей страны по

¼_l сравнению с ее национальным законодательством.

Таким образом, есть основание полагать, что при регулировании процесса

оценки воздействия на окружающую среду в России возможно использование вышеприведенного определения общественности, данного ЕЭК ООН.

Очевидно, что это определение относится не только к общественным экологическим организациям, но объединяет всех, кого волнует, как при принятии тех или иных хозяйственных решений учитывается возможное их влияние на

, здоровье людей, социально-экономический уровень их жизни, культурное

наследие и природу.

В качестве подтверждения этого положения отметим, что, например, при общественном обсуждении заключения о воздействии на окружающую среду проекта строительства гидроэнергетического комплекса на реке Уилинг-Крик (США) замечания прислали: восемь федеральных органов, шесть органов штата,

^l*' ⁶⁶ Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды

И Протокол Ха 1,(21 апреля 2000г. С 2.

* два муниципалитета данного региона, три администрации округа, пять

общественных организаций и десять частных лиц ^sr.

Следует отметить, что весьма общий характер вышеприведенного определения общественности имеет и оборотную сторону, что справедливо было отмечено на одной из встреч российских неправительственных общественных организаций. Действительно, любой чиновник, отстаивающий свои узковедомственные интересы перед общественностью, может сказать: «позвольте, вот вы - общественность, но и я - общественность тоже, и почему

¼ это ваши интересы следует учитывать, а мои - нет?».

Для того, чтобы по возможности исключить подобную ситуацию, было предложено⁵⁸ дополнить вышеприведенное определение общественности ЕЭК ООН и представить его в следующем виде:

«Общественность означает одно или несколько физических или юридических лиц за исключением тех, кто должен принимать решение по обсуждаемому вопросу в силу своих служебных обязанностей».

Летом 1998 года в г. Орхус (Дания) большинством участников Четвертой Конференции министров «Окружающая среда для Европы» была подписана подготовленная ЕЭК ООН Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

⁶⁷ Серия публикаций ЕЭК ООН по окружающей среде. № t Применение оценки воздействия на

окружающую среду : Автомагистрали и плотины. Женева. ЕЭК ООН, 1988. С.216.

^й8 Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания. Правовые аспекты участия общественности в

⅛ принятии экологически значимых решении в России и в Европе. М. Программа ТАСИС

Европейского Союза, Издательство ИГЇГМ, 1997. С. 52.

* В соответствии с Орхузской конвенцией ЕЭК ООН термин «общественность»

означает⁸⁹:

«Одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практикой их

ассоциации, организации или группы».

Обращает на себя внимание обращение Орхузской конвенции к национальному законодательству. Поэтому целесообразно определить, что же понимается под термином «общественность» в России применительно к процессу

⅜ W

принятия экологически значимых решении и с учетом существующего российского

законодательства. .

При обсуждении проблемы участия общественности в принятии экологически значимых решений под термином «общественность» мы, как уже отмечалось ранее, считаем целесообразным понимать не только экологические общественные организации, но и профсоюзы, научные и научно-технические общества, объединения товаропроизводителей, потребителей, предприни- ф. мательские структуры, систему торгово-промышленных палат России и другие

объединения людей как по профессиональным и личным интересам, так и по

месту жительства, и иным признакам, а также отдельных граждан.

Однако существуют многочисленные представители общественности, которые не являются ни физическими, ни юридическими лицами. К ним относятся, например, общественные объединения, не прошедшие государственную ^{[30] [31] [32]}

регистрацию и не имеющие статуса юридического лица. Напомним, что, в соответствии с Федеральный законом «Об общественных объединениях» не требуется обязательной официальной регистрации этих объединений.

Кроме того, в соответствии со статьей 55 Гражданского кодекса Российской Федерации обособленные подразделения - филиалы и представительства - различных организаций не являются юридическими лицами (и, следовательно, не подпадают под вышеприведенные конвенционные определения общественности). Эти обстоятельства следует учитывать при определении

А понятия общественность.

Таким образом, дословное включение одного из конвенционных понятий «

общественности в российское законодательство привело бы к искусственному «отсечению» значительных слоев общества от процессов принятия решений и доступа к информации. Для того, чтобы попытаться снизить вероятность возникновения подобной ситуации, предлагается использовать определение общественности, учитывающее нормы как вышеуказанной конвенции ЕЭК ООН, так и российского законодательства, в соответствии с которыми общественные организации могут действовать и без образования юридического лица, а также конкретизирующее лиц, не относящихся к общественности. Данное определение, представляющее собой несколько сокращенное определение "общественности", данное ранее автором и В.Л. Мищенко⁷⁰, выглядит следующим образом:

«Общественность означает одно или несколько физических или юридических лиц, а также организации, не имеющие статуса юридического

^таГришин Н.Н., Мищенко В.Л. Правовые аспекты определения понятия «общественность». // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, 1999. № 5 С 125.

лица, за исключением заказчика и иных лиц, которые должны осуществлять действия в отношении обсуждаемого объекта в соответствии со своими обязанностями, установленными правовыми актами или договорными

отношениями с заказчиком».

Большое значение имеет правовое определение той общественности, которая может участвовать в оценке воздействия на окружающую среду. Вопрос состоит в том, что могут ли участвовать в этой процедуре только те, кто проживает на территории, которая возможно будет затронута проектом, или все

⅛ те, кого этот проект волнует вне зависимости от места проживания. Данный

вопрос начал волновать как ученых, так и практиков с момента опубликования первой директивы ЕС по оценке воздействия на окружающую среду в 1985 году⁷¹.

Согласно первой точки зрения на эту проблему, отраженной в цити­ровавшейся ранее Конвенции ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, в процедуре оценки воздействия может участвовать общественность только тех районов, которые «по всей вероятности будут затронуты» (п.6 статьи 2, п.8 статьи 3 Конвенции) или «по всей вероятности будут подвергнуты воздействию» (п.2 статьи 4 Конвенции)⁷².

Такое определение существенно ограничивает права общественности и не способствует охране среды обитания от трансграничных воздействий. Действительно, согласно этому определению общественность не будет иметь

^τι Council Directive 85/337 of June 27, 1985, on the assessment of the effect of certain public and private projects on the environment. ∕∕ Official Journal of the European Communities. Luxembourg. Office for official publications of the European communities. 1985. No L 175 . P. 40.

^τ' Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. ECE/ENHS/NONE/3. Женева. ЕЭК ООН, 1994. С.33-35.

никакого права вмешиваться в губительные для природы проекты, которые реализуются на малолюдных или практически безлюдных территориях, например, на малонаселенных просторах Сибири, Дальнего Востока или Крайнего Севера

России.

Согласно второй точки зрения общественность должна иметь возможность иметь доступ к экологической информации и участвовать в процессе принятия экологически значимых решений, в частности, в процедуре оценки воздействия на окружающую среду вне зависимости от места проживания.

• Данная дискуссия завершается в пользу второй точки зрения, поскольку

Орхуэская конвенция ЕЭК ООН определила (пункт 5 статьи 2)⁷³, что понятие «заинтересованная общественность» означает не только ту общественность,

которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия

экологически значимых решений, но и ту общественность, которая просто имеет заинтересованность в этом процессе. При этом зарегистрированные в

соответствии с национальным законодательством экологические неправительс­твенные организации априори считаются организациями, имеющими

заинтересованность.

На основании анализа научной литературы, отечественных и международных правовых актов, а также правоприменительной практики Российской Федерации при совершенствовании норм российского экологического права в части регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду предлагается учитывать, среди прочего, нормы Конвенции об

, і ” Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и

Ч

доступе к правосудию по вопросами, касающимся окружающей среды. Женева. Е/ЕСЕ/1366 ЕЭК ООН, 1998. с. 41.

⅛ оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте,

подготовленной ЕЭК ООН в 1991 году с учетом их дополнения и развития нормами Орхузской Конвенции ЕЭК ООН, принятой семь лет спустя, т.е. не ограничивать участие общественности в оценке воздействия на окружающую

среду в зависимости от места проживания.

Ограничение участия общественности лишь теми, кто проживает в районе потенциального воздействия, может приводить к возникновению необъективного общественного мнения, поскольку данной общественности может быть трудно

Л выстоять под давлением инициаторов проекта, особенно в тех случаях, когда они

поддерживаются местными властями. Так, государственная экологическая *

экспертиза Госкомэкологии России весной 1999 года дала отрицательное заключение на один из проектов освоения сахалинского шельфа (проект «Сахалин 1»), несмотря на сильнейшее давление со стороны лиц и организаций, поддерживающих проект. При этом общественная экологическая экспертиза,

проводимая местными организациями, дала заключение положительное.

К тому же участие лишь местных организаций в ОВОС повышает риск манипулирования общественным мнением и возникновения и использования в анти экологических интересах квазиобщественных структур, отстаивающих интересы заказчика или поддерживающих его властей, Подобное явление

I достаточно распространено за рубежом. Там для обозначения подобных структур

уже существует специальный термин - «GoNGO» - «Governmental Non* Governmental Organisation» - «правительственная неправительственная

организация».

С другой стороны общественность, имея обоснованную с правовой точки

позицию и проявляя твердость, может добиться отмены незаконных решений Правительства. Одним из последних примеров такого успеха общественности является отмена Верховным Судом Российской Федерации по жалобам ряда физических и юридических лиц - представителей общественных организаций распоряжения Правительства РФ № 1131-р от 15 июля 1999 г. об утверждении «Временного порядка производства буровых работ по разведке морских нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений в пределах территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации в районах Дальнего Востока»⁷⁴.

По отзыву С.А.Боголюбова данное решение Верховного Суда является обоснованным, а проекты подобных заключений обязательно должны предварительно проходить государственную экологическую экспертизу⁷⁵.

Если обратиться в недавнее прошлое, то нетрудно будет вспомнить, что в нашей стране термин «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС) появился в восьмидесятых годах как дословный перевод термина «Environmental

,⅛> Impact Assessment», обозначающего новую систему подготовки и принятия

экологически значимых решений.

⁷⁴ Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 1999 года (о признании незаконным (недействительным) и не подлежащим применению со дня его принятия Распоряжения Правительства РФ № 1131-р от 15 июля 1999 г. об утверждении «Временного порядка производства буровых работ по разведке морских нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений в пределах территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации в районах Дальнего Востока»), II Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, 1999. № 5. С. 130.

ф '⁵ Боголюбов С.А. Экспертное заключение на решение Верховного Суда от 28 сентября 1999 года. »). //

Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, 1999. Ns 6. С. 28.

Одним из основных элементов этой системы принятия решений является изучение экологических последствий различных вариантов достижения целей намечаемой деятельности, проводимое до принятия решения о начале реализации этой деятельности. Важным элементом ОВОС с самого начала развития этой системы подготовки и принятия экологически значимых решений считалось участие общественности в этой процедуры. Это отмечалось в первом издании экологической серии ЕЭК ООН, посвященном ОВОС^{[33] [34] [35].}

При этом нашими специалистами понималось, что основная идея определяемого процесса подготовки и принятия решений - именно оценка

экологических последствий.

В первых отечественных Рекомендациях по подготовке ОВОС, выпущенных в 1989 году Главгосэкоэкспертизой Госкомприроды СССР⁷⁷ и разосланных по министерствам и ведомствам, четко определялось, что

«Термин «ОВОС» является общепризнанным как общий краткий термин для описания процесса изучения какого-либо мероприятия в части его

⅛ экологических последствий до принятия решения об его осуществлении».

Данное определение по сути было близко определению, данному экспертами Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН), в соответствии с которым ⁷⁸

^ж «Под термином ОВОС, как правило, понимают общий неразвернутый термин для

обозначения процесса анализа вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий (проводимый) до принятия решения о его

осуществлении».

Действующее в настоящее время Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации 1994 года дает следующее определение⁷⁹:

«1.1. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - процедура учета

ь

экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии

общества».

Справедливости ради, следует отметить, что в следующем пункте Положения говорится и о последствиях, как цели проведения оценки воздействия:

«1.2. ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых

,¼ для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и

других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности».

В инструкции Минприроды России по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности⁸⁰ считается, что оценка воздействия на окружающую среду - это ^{[36] [37]}

«определение характера, степени и масштаба воздействия объекта хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и последствий этого

воздействия».

Нам представляется, что определение оценки воздействия на окружающую среду должно обязательно содержать указание на принципиальную особенность определяемого понятия, заключающуюся в необходимости проведения оценки ДО ПРИНЯТИЯ решения о возможности осуществления деятельности, что отмечалось в вышеупомянутых материалах Европейской Экономической

Комиссии ООН.

С другой стороны, разработанный ЕЭК ООН основной международный документ, регулирующий проведение оценки воздействия на окружающую среду а трансграничном контексте, подчеркивал, что «оценка воздействия на

окружающую среду» означает национальную процедуру оценки возможного

воздей-ствия планируемой деятельности на окружающую среду (пункт vi статьи 1)^β1.

.⅜ Национальной особенностью проведения оценки воздействия на

окружающую среду в России является то, что она тесно связана с процедурой государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Фактически именно ГЭЭ проверяет качество подготовки документации, предъявляемой на экспертизу (в том числе и материалов оценки воздействия), и поэтому может считаться аналогом существующих во многих зарубежных странах процедур «контроля

Минприроды России от 29,12,95. № 539. И Экологическая экспертиза и оценка воздействия на ^oκPV^5κaι°¹4y^ιθ среду, 1996. № 1 С. 70 * 71

⁸¹ Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

качества» (quality control).

Более подробно мы рассмотрим этот вопрос в следующей главе, отметим лишь, что, учитывая вышеизложенное, три года назад мы предложили следующее

определение оценки воздействия, объединяющее существующие российское И европейское представления об этом процессе и учитывающее роль государственной экологической экспертизы в российской национальной процедуре ОВОС⁸²:

«Оценке воздействия на окружающую среду» или «оценка экологическозо воздействия» (ОВОС/ОЭВ) есть определение характера, степени и масштаба воздействия хозяйственной и иной деятельности на среду обитания, включая определение последствий этого воздействия, осуществляемое до принимаемого в результате проведения государственной экологической экспертизы решения о возможности реализации данной деятельности».

В этом определении использовалось понятие «среда обитания» (как перевод англоязычного термина «environment») s смысле последней директивы i⅛⅜ Европейского Союза⁸³, в соответствии с пунктом 5 статьи которой прямое и

непрямое воздействия проекта должны определяться, оцениваться и

описываться для следующих факторов: ^{[38] [39]}

• люди, фауна и флора;

• почва, вода, воздух, климат и ландшафт;

• материальные ценности и культурное наследие;

• взаимодействие между факторами, перечисленными в первом,

втором и третьем пунктах.

Заметим, что данное определение, как это уже неоднократно отмечалось

ранее, доказывает, что использование в русском языке распространенного

термина «оценка воздействия на окружающую среду» в качестве перевода англоязычных понятий «effect on the environment» (а также «environmental impact assessment») является не совсем обоснованным. Очевидно, что «окружающая среда» - это то, что человека окружает, исключая тем самым из этой среды и самого человека, и указанные в Директиве материальные ценности и культурное наследие, и взаимодействие между ними и составляющими биосферы и геосфер (атмосфера, гидросфера, литосфера).

Представляется более уместным использовать в качестве российского аналога вышеуказанных англоязычных понятий более общие термины, например, «оценка воздействия на среду обитания» или «оценка экологического

воздействия».

Разрабатывая по просьбе Госкомэкологии России предложения к содержанию нового российского документа по оценке воздействия, мы предложили два варианта определения основного понятия. Первое определение использует

“ традиционный подход (постулируется необходимость оценки воздействий и затем

- последствий )^M:

«Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду ~ процесс выявления, анализа и учета воздействий, а также прямых и косвенных экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимый до принятия решения о возможности (или невозможности) ее реализации, которое основывается на заключении государственной экологической экспертизы».

Во втором варианте мы исходили из того, что сами по себе воздействия нам нужны лишь постольку, поскольку они определяют последствия намечаемой деятельности для среды обитания.

Заметим, что терминологическая разница между понятиями «воздействия»

и «последствия» в контексте рассматриваемых процессов весьма не очевидна. Так, в официальном переводе на русский язык вышеуказанной конвенции ЕЭК ООН говорится®⁵:

ф «воздействие» означает любые последствия планируемой деятельности

для окружающей среды, включая здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт, исторические памятники и другие материальные объекты или взаимосвязь между этими факторами, оно охватывает также последствия для культурного наследия или социально-

⁸⁴ Гришин Н.Н. Вопросы правового определения основных понятий при регулировании оценки воздействия на окружающую среду. /Z Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, [999 № 5. С .80.

^я Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. ECE/ENHSZNONE/3. Женева. ЕЭК ООН, 1994. С 32

экономических условий, являющихся результатом изменения этих факторов» (пункт vii статьи 1 Конвенции).

В связи с этим мы считали возможным предложить следующее определение⁸⁶.

«Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - процесс выявления, анализа и учета экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимый до принятия решения о возможности (или невозможности) ее реализации, которое

основывается на заключении государственной экологической экспертизы».

Г*

Можно попытаться определить понятия «воздействия» и «последствия», исходя из представления, что «воздействия» - это то, что происходит «здесь и сейчас» - непосредственно в том месте и вто время, где оказывается влияние на среду обитания, а «последствия» - это то, что происходит «в результате, после

■ и/или на удалении», т.е. воспользоваться подходом, использованном в документе Совета по качеству среды обитания⁸⁷. Тогда можно предложить следующие определения:

& «Воздействие на окружающую среду - любое отрицательное или

положительное изменение в окружающей среде, происходящее в момент совершения действия и в месте его совершения, полностью или частично являющееся или могущее являться результатом намечаемой хозяйственной и

иной деятельности».

^s6 Гришин Н.Н. Вопросы правового определения основных понятий при регулировании оценки воздействия на окружающую среду. И Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, 1999. № 5. С.81.

⁸⁷ Regulations For Implementing The Procedural Provisions Of The National Environmental Policy Act.

»

«Экологические последствия - любые отрицательные или положительные

изменения в окружающей среде, проявляющиеся позже и/или на расстоянии от места совершения действия, полностью или частично являющиеся или могущие являться результатом намечаемой хозяйственной и иной

деятельности».

В вышеприведенных определениях оценка воздействия рассматривается как

процесс. Если же говорить о регулировании оценки воздействия, то речь скорее идет не о процессе, который происходит, подчиняясь своей внутренней логике, а

о выполнении вполне определенных, вносимых извне правил и

последовательностей их выполнения, т. е. речь идет скорее не о процессе, а процедуре. Несмотря на казалось бы ясное интуитивное понимание, определим точно, какие значения имеют в русском языке термины "процедура" и "процесс".

В словаре В.Даля русского языка прошлого века^[40] "процедура" определяется как "всякое длительное последовательное дело, порядок, обряд". При этом термин "процесс" имеет значение тяжбы, судебного хода дела. В соответствии с современным словарем русского языка "процесс" есть "ход,

развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь"^[41]. Этот же словарь определяет термин "процедура" как "официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь".

Таким образом, видно, что оценка воздействия на окружающую среду с точки зрения ее регулирования есть "процедура", в связи с чем предлагаемое

определение принимает следующий окончательный вид:

«Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - это процедура выявления, анализа и учета воздействий, а также прямых и косвенных экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимый до принятия решения о возможности (или невозможности) ее реализации, которое основывается на заключении государственной экологической экспертизы».

Предложения по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду приводятся в главе 3 настоящей диссертации.

* * *

_iW

⁹ Ожегов С,И. Словарь русского языка, М. Русский язык, 1990, С,626