ВВЕДЕНИЕ

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И СТЕПЕНЬ ИЗУЧЕННОСТИ ТЕМЫ. Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования регулирования оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

окружающую среду как на национальном уровне, так и на международном - W при наличии трансграничных аспектов воздействия намечаемой деятельности

на окружающую среду.

В рассматриваемом круге правоотношений под оценкой воздействия на окружающую среду (обозначаемой аббревиатурой ОВОС) понимается не оценка экологического воздействия тех или иных действующих предприятий, а складывающаяся на протяжении последних десятилетий на международном и

Ь' российском уровнях система подготовки и принятия экологически значимых

решений.

Международные аспекты регулирования оценки воздействия на окружающую среду приобретают все более важное значение, поскольку в 1997

< году вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в

і трансграничном контексте, подготовленная Европейской Экономической

Комиссией ООН (ЕЭК ООН)^[1]. Все больше государств, сопредельных

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Женева ЕЭК ООН, 1994 С 29-49.

Российской Федерации, присоединяются к этой Конвенции. В 1999 году ее ратифицировали Азербайджан и Украина.

Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений вообще и а оценке воздействия на окружающую среду, в частности, отмечалась в документах Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992),

Принцип 10 Декларации Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, получивший широкую известность, гласит, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересован­ных граждан* Конференцией отмечалась также необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений, как ее участие в оценке воздействия на окружающую среду, что является одной из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития (пункт 23.2 Повестки дня на 21-й век)^{1 [2] [3].}

Современная российская нормативная база участия общественности в системе принятия экологически значимых решений начала создаваться в последние несколько лет. Ее основы заложены в Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам страны право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей і среды и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу

экологическим правонарушением.

Одной из мер, обеспечивающих соблюдение экологических консти­туционных прав граждан, является нормативно определенная необходимость учета и обсуждения с общественностью ближайших и отдаленных последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности в рамках проведения оценки воздействия этой деятельности на окружающую среду^[4].

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хоэяйст-

% венной и иной деятельности и его последствий является одним из основных

принципов экологической экспертизы, при этом материалы оценки, воздействия и материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями должны в обязательном порядке представляться на государственную экологическую экспертизу^[5].

Система подготовки и принятия экологически значимых решений, которая называется за рубежом Environmental Assessment (ЕА> или Environmental Impact Assessment (EIA), а у нас обозначается термином «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС), постепенно становится едва ли не основным способом проведения новой экологической политики в большей части мира.

Об этом свидетельствует, например, Пятая программа политики и действий Европейского Сообщества в области окружающей среды и

устойчивого разви-тия на 1993-2000 годы⁵, а также Национальный план действий Российской Федерации по охране окружающей среды на 1999-2001 годы, который считает введение в практику процедур оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности одним из приоритетных направлений решения экологических проблем⁷.

Изучение регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в российском экологическом праве началось сравнительно недавно. В первой из российских работ, рассматривающих вопросы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, отмечалось, что значительная часть относящихся к этой проблеме вопросов осталась не урегулированной правом⁸.

Следует отметить, что в отечественной системе подготовки и принятия экологически значимых решений и в российском экологическом праве вопросы оценки воздействия на окружающую среду неразрывно связаны с анализом регулированием проведения государственной экологической экспертизы.

Среди диссертационных исследований по данной теме следует отметить

3'

работы В.И.Андрейцева (1992), А.В.Бесяцкого (1992), А.К.Голиченкова (1992), О.Н.Сапрановой (1995), В.В.Попкова (1997). Анализ работ, рассматривающих

⁶ Towards Sustainability. A European Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development. ∕∕ Official Journal of the European Communities. 17.5.1993. No C 138. P. 138∕.5 - 138/98.

⁷ Национальный план действий Российской Федерации по охране окружающей среды на 1999- '^,901. М.: Госкомэкология России, 1999, С. 47

’ Боголюбов С.А- Процедура участия общественности в ОВОС. // Права и возможности участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду / Мазур Е.В. (редактор). СПб :

1994. С. 14.

различные аспекты πpaaosoro обеспечения регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, позволяет сделать вывод о том, что работа автора является первым российским

диссертационным исследованием на данную тему.

ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ настоящей диссертационной работы - комплекс правовых норм и правоотношений, складывающийся в области участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с нормативными актами Российской Федерации и Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН).

Включение правовой системы ЕЭК ООН в предмет настоящего

I

обусловлено тем, что Российская Федерация является членом ЕЭК ООН. В соответствии с нормой пункта 4 статьи 15 Конституции нашей страны между­народные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно^[6]. Кроме того, в работе рассматривались те законодательные акты Европейского Экономического Сообщества и Европейского Союза по теме исследования, которые были использованы в качестве основы при разработке аналогичных правовых норм ЕЭК ООН.

⅜ ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в разработке

предложений по совершенствованию правового регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду путем решения

следующих задач:

изучение и анализ правового регулирования участия

общественности в оценке воздействия на окружающую среду {включая трансграничный контекст) в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Европейской Экономической Комиссии ООН;

- изучение правового определения основных терминов,

использующихся при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду;

разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России и на международном уровне - с учетом трансграничного характера воздействия.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ исследования являются естествен-

Г

ненаучные и философские методы изучения проблем взаимодействия общества и природы с применением методов общей теории права, включая сравнительно-правовой метод.

ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ ОСНОВУ исследования составили труды ведущих отечественных ученых в области как общей теории права: С.С. Алексеева, В.В. Оксамьггного, Л.А. Окунькова, А.С.

⅜

М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, ЮГ.

И.О.Красновой, В.И. Мищенко, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова. Автором были изучены также работы таких зарубежных специалистов в области оценки воздействия на окружающую среду как Р.Верхейн, К.Вуд, А.Джилпин, Н.Ли, П.Моррис, Д.Пэттс, Дж.Робертс, Б,Садлер, Р.Сэривел, Р.Трэвел и др.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ состоит в том, что в настоящей работе дается правовое определения основных терминов, использующихся при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую

4ι среду; выявляются особенности российской процедуры регулирования участия

общественности в ОВОС, заключающиеся в определяющей роли государст­венной экологической экспертизы.

В работе разработаны предложения и рекомендации по совер- шенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации на международном уровне - в рамках деятельности, регулируемой Конвенцией ЕЭК ООН по оценке

воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, СОДЕРЖАЩИЕ ЭЛЕ­МЕНТЫ НОВИЗНЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

1. Регулирование оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации и участия общественности в этой процедуре требуют совер­шенствования. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, в российском экологическом праве говорится о необходимости представления на государ­ственную экологическую экспертизу материалов оценки воздействия на

⅜

окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, а с другой

стороны, при этом практически отсутствует детальное регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой

процедуре.

2. Для успешного регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду необходимо дать правовое определение терминов «общественность» и «оценка воздействия на окружающую среду».

Такие определения, учитывающие как существующие российские и европейские правовые нормы, так и важную роль государственной экологической экспертизы в российской национальной процедуре ОВОС,

автором предлагаются в следующем виде:

Общественность - это одно или несколько физических или юридических лиц, а также организации, не имеющие статуса юридического лица; при этом к общественности не относятся заказчик и иные лица, которые должны осуществлять действия в отношении обсуждаемого объекта в соответствии со своими обязанностями, установленными правовыми актами или договорными

отношениями с заказчиком.

Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - это процедура выявления, анализа и учета воздей­ствий, а также прямых и косвенных экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимая до принятия решения о возможности (или невозможности) реализации деятельности, которое основывается на заключении государственной экологической экспертизы.

З.В правовые акты, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, автором предлагается внести следующие

современные международные принципы регламентирования этой процедуры:

• своевременное предоставление общественности информации о начале проведения оценки воздействия на окружающую среду, включая указание сроков представления замечаний, а также информации о планируемой деятельности и ее возможном значительном вредном воздействии;

• предоставление общественности возможности давать замечения или возражения по планируемой деятельности и доводить их до сведения

[ компетентных органов;

• учет в окончательном решении по планируемой деятельности результатов оценки воздействия на окружающую среду, включая возможные замечания или возражения общественности,

Д.Наиболее эффективным путем совершенствования регулирования ОВОС и участия общественности в этой процедуре представляется внесение соответ­ствующих изменений и дополнений в новую редакцию Федерального закона

* «Об охране окружающей природной среды» и разработка подзаконных актов к Федеральному закону «Об экологической экспертизе». В перспективе целесообразно было бы осуществить разработку нового законодательного акта «Об оценке экологических последствий намечаемой хозяйственной и иной

деятельности».

5. Автором предлагаются рекомендации, определяющие порядок обсужде­ния с общественностью объектов государственной экологической экспертизы, основывающиеся на необходимости нормативного обеспечения следующих

*

этапов проведения участия общественности в оценке воздействия намечаемой

• создание системы информирования общественности о начале проведения ОВОС, а также о возможности общественности участвовать в этой процедуре;,

• участие общественности в ОВОС с самого раннего этапа этой

процедуры;

• предоставление общественностью замечаний или возражений по экологическим аспектам планируемой деятельности на всех этапах подготовки материалов ОВОС и учет этих замечаний или возражений;

• участие общественности в государственной экологической экспер­тизе, рассматривающей материалы ОВОС;

• участие общественности в принятии решения о необходимости проведения послепроектного анализа {ΠΠA) объекта экологической

экспертизы.

б.Автором предлагаются рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, имеющей трансграничный аспект. В данных рекомендациях, основанных на нормах Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года, предлагается учитывать и положения Орхузской Конвенции ЕЭК ООН 1998 года^[7], и считать, что общественность имеет право участвовать в оценке воздействия на

окружающую среду вне зависимости от места проживания,

⅛' ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ. Предложения и выводы

автора были использованы при подготовке рекомендаций и проектов нормативных актов, которые были направлены в российские природоохранные органы. Эти предложения и выводы, в частности, использовались сотрудниками Минприроды России при разработке «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» 1994 года и Госкомэкологии России при разработке проекта нового российского нормативного акта по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной

_— , деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.

∣W'

Они также используются при подготовке проекта Рекомендаций Европейской Экономической Комиссии по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте в рамках соответствующей Конвенции ЕЭК ООН. Проект данных Рекомендаций разрабатывается Российской Федерацией в качестве страны, возглавляющей работу по этому направлению в соответствии с рабочим планом,

утвержденным Первым Совещанием Сторон Конвенции ЕЭК ООН по оценке

А/

воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте¹¹.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные результаты и

положения, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на

российских и международных конференциях и семинарах, в том числе на международном семинаре Минприроды России и ЕЭК ООН по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном

¹¹ Доклад о ходе работы по участию общественности в трансграничном контексте. // Материалы Первого совещания Рабочей группы ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду (4-6 октября 1999г.). Женева: ЕЭК ООН, 1999. С. 1-4.

* контексте (Москва, 1995r.), Всероссийской конференции «Теория и практика

экологического страхования» (Москва, 1995), международном семинаре Минприроды России и Мирового банка по экологической оценке (Москва, 1995r.), Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями (Москва, 1996г.), семинаре Госкомэкологии России «Практика проведения оценки воздействия на окружающую среду при подготовке инвестиционных проектов в Российской Федерации» (Санкт- Петербург, 1997), Первом совещании Рабочей группы ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду (Женева, 1999). Эти результаты были опубликованы в монографии и других работах автора.

СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих по два параграфа каждая, заключения и библиографии.

Глава 1. «Общие правовые проблемы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе Главы 1 «Регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре»

рассматриваются вопросы регулирования основных принципов оценки

воздействия на окружающую среду, понимаемых как общие исходные идеи, руководящие начала, основные правила поведения¹², сформировавшихся в течение тридцатилетней истории проведения данного вида экологических

оценок как на международном, так и на национальных уровнях.

К этим основным принципам, регулируемым рядом национальных и международных правовых систем проведения оценки воздействия на

⅛

¹² Боголюбов С.А. Экологическое право, МНОРМА - ИНФРА-М, 1998. С. 57,

^, окружающую среду относятся; обязательность рассмотрения альтернативных

вариантов достижения цели деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ от деятельности), и анализ экологических и иных последствий этих вариантов; участие общественности; научная обоснованность; разработка предохрани­тельных мер, направленных на то, чтобы свести к минимуму вредные воздействия на окружающую среду и возникновение возможных неблагоприятных экологических и иных связанных с ними последствий реализации намечаемой деятельности; информационная открытость и учет возможного трансграничного воздействия намечаемой деятельности.

Принцип обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности характерен прежде всего для российской системы регулирования принятия экологически значимых решений. В большинстве зарубежных и международных систем оценка воздействия на

окружающую среду проводится для ограниченного числа видов деятельности.

Международные и национальные системы ОВОС, как правило, предус­матривают постадийное регулирование участия общественности в оценке

і

воздействия на окружающую среду. Нормативными актами ряда государств, Европейского Союза и Европейской Экономической Комиссии ООН регули­руется, как правило, доступ общественности к информации об экологических аспектах намечаемой деятельности, обеспечение возможности обществен­ности излагать свое мнение о намечаемой деятельности и учет этого мнения. В первом параграфе рассматривается также правовой статус оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в рамках соответствующей конвенции ЕЭК ООН и регулирование различных стадий участия общественности в трансграничной оценке воздействия на окружающую среду.

^w Во втором параграфе первой главы «.Значение терминологии при

регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружаю­щую среду» отмечается, что вопрос терминологии в экологическом праве в последнее время привлекает внимание российских правоведов (см. например, работы М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Т.8.Злотниковой, О.С.Колбасова, А.С. Тимошенко).

Особое юридическое значение имеет вопрос об употребляемых в праве понятиях и их содержании, поскольку эти «понятия являются средством

∣ выражения объекта правового регулирования, целей экологически корректного

поведения, к достижению которых должны стремиться их ар », кроме того

исследование этого вопроса крайне важно для адекватного понимания специалистами-правоведами друг друга¹³.

Составление общего словаря терминов, понятий (глоссарий) является одним из юридических средств сравнительного-правового анализа и

преодоления правовых различий с целью сближения национальных

законодательств, разработанных Ю.А.Тихомировым¹⁴. Среди других

ц

юридических средств для достижения данной цели Ю.А.Тихомировым

отмечаются, в частности, модельные законы и единые стандарты

(экологической безопасности и т.п.).

Рассматривая в вышеуказанной работе понятийный аппарат экологичес­кого права, М.М. Бринчук подчеркивал, что в модельном законе об охране окружающей среды, подготовленном, под эгидой Совета Европы в целях

¹³ Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права. // Государство и право, ! 998,

Ф Xs8. С, 20-28.

^μ Тихомиров Ю.А. Право: национальное, международное, сравнительное. !/ Государство и право, 1998, № 8. С. 5-12.

п

⅜^, оказания помощи государствам Центральной и Восточной Европы в создании

современного, гармонизированного законодательства, в содержание понятия

«окружающая среда» наряду с природными ресурсами включаются ценности,

которые формируют созданную человеком окружающую среду.

Справедливость данного замечания подтверждается тем фактом,

вносящим принципиальную новизну в дискуссию о содержании правового

понятия «окружающая среда» в России, что наша страна приняла в 1999 году в качестве национальных стандартов ряд стандартов Международной д организации стандартизации (International Standardisation Organization) а

области систем управления окружающей средой. Семь подобных стандартов серии ISO 14000 был принят Российской Федерацией в 1998-99 годах в

качестве национальных стандартов серии ГОСТ Р ИСО 14000.

Так, например, в соответствии с новыми российскими стандартами,

определяющими терминологию и требования к системе управления окружающей средой,¹⁵ человек нормативно определяется в качестве элемента окружающей среды: «Окружающая среда (environment) - внешняя среда, в

* которой функционирует организация, включая воздух, воду, землю, природные

ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие». При этом считается,

что внешняя среда простирается от среды в пределах организации и до

глобальной системы.

В данном параграфе рассматривается также развитие понятия «общественность» и правовые последствия различных определений этого

” См.. ГОСТ Р ИСО 14050-99. Управление окружающей средой. Словарь М.: Госстандарт России, 1999. С. 3 , а также: ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению М : Госстандарт России, 1999. С. 3.

понятия. Необходимость использования зарубежного опыта доля создания конкретных мер реализации прав и полномочий общественных объединений отмечалась в работе Е.Н. Хмелевой¹®

Наиболее общим представляется одно из определений, данное в некоторых конвенциях ЕЭК ООН, в соответствии с которым «общественность» означает одно или несколько физических или юридических лиц». Очевидно, что это определение объединяет не только представителей тех или иных экологических организаций, но и всех, кого волнует, как при принятии различных хозяйственных решений учитывается возможное их влияние на здоровье людей, социально-экономический уровень их жизни, культурное

наследие и природу.

Следует отметить, что весьма общий характер вышеприведенного определения общественности имеет и оборотную сторону, поскольку под него подпадает практически любой, в том числе и тот, кто имеет конкретные, отличные от экологических, интересы по обсуждаемой проблеме. Например, лица, представляющие заказчика намечаемой деятельности или имеющие с

ним договорными отношениями, т.е. заинтересованные в реализации

намечаемой деятельности, невзирая на ее экологические аспекты, Кроме того, служащие государственных учреждений, отвечающие за реализацию деятельности, также в соответствии с данным определением формально могут

считаться общественностью.

Для того, чтобы попытаться снизить вероятность возникновения подобной

¹⁶ Правовые аспекты деятельности общественных экологических объединений. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: Институт государства и права РАН, 1997. С.28.

* ситуации, автором предложено определение общественности, учитывающее

нормы как вышеуказанной конвенции ЕЭК ООН, так и российского законодательства, в соответствии с которыми общественные организации могут действовать и без образования юридического лица, а также конкретизирующее лиц, не относящихся к общественности.

В соответствии с предложенным определением общественность это одно или несколько физических или юридических лиц, а также организации, не имеющие статуса юридического лица; при этом к общественности не относятся ф заказчик и иные лица, которые должны осуществлять действия в отношении

обсуждаемого объекта е соответствии со своими обязанностями, установ­

ленными правовыми актами или договорными отношениями с заказчиком.

Большое значение имеет правовое определение той общественности, которая может участвовать в оценке воздействия на окружающую среду. Вопрос состоит в том, что могут ли участвовать в этой процедуре только те, кто проживает на территории, которая возможно будет затронута проектом, или

все те, кого этот проект волнует вне зависимости от места проживания.

Данный вопрос начал волновать как ученых, так и практиков с момента опубликования первой директивы ЕС по оценке воздействия на окружающую среду в 1985 году¹⁷.

Согласно первой точки зрения на эту проблему, отраженной в цити­ровавшейся ранее Конвенции ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, в процедуре оценки воздействия может

¹⁷ Council Directive 85/337 of June 27, 1985, on the assessment of the effect of certain public and private projects on the environment. ∕∕ Official Journal of the European Communities, Luxembourg.

^w участвовать общественность только тех районов, которые «по есей

вероятности будут затронуты» (п.6 статьи 2, п.8 статьи 3 Конвенции) или «по всей вероятности будут подвергнуты воздействию» (п.2 статьи 4 Конвенции).

Такое определение существенно ограничивает права общественности и не способствует охране среды обитания от трансграничных воздействий. Действительно, согласно этому определению общественность не будет иметь никакого права вмешиваться в губительные для природы проекты, которые реализуются на малолюдных или практически безлюдных территориях, ф например, на малонаселенных просторах Сибири, Дальнего Востока или

Крайнего Севера России. Согласно второй точки зрения общественность должна иметь возможность иметь доступ к экологической информации и участвовать в процессе принятия экологически значимых решений, в частности, а процедуре оценки воздействия на окружающую среду вне

зависимости от места проживания.

Данная дискуссия завершается в пользу второй точки зрения, поскольку Орхуэская конвенция ЕЭК ООН (Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросами, касающимся окружающей среды) определила (пункт 5 статьи 2) что понятие «заинтересованная общественность» означает не только ту общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия экологически значимых решений, но и ту общественность, которая просто имеет заинтересованность в этом процессе. При этом

зарегистрированные в соответствии с национальным законодательством

*

Office for official publications of the European communities. 1985. No L 175. P. 40.

¹' экологические неправительственные организации априори считаются

организациями, имеющими заинтересованность.

При совершенствовании российских нормативных актов в области регулирования участия общественности в ОВОС с учетом международного

экологического права автор предлагает принимать во внимание не только

нормы Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду е трансграничном контексте, подготовленной ЕЭК ООН в 1991 году, но и положения Орхузской 1998 года Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, ф участию общественности в процессе принятия решений и доступе к

правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, и не ограничивать

участие общественности в ОВОС в зависимости от места ее проживания.

В первой главе рассматривается также правовое определение понятия «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Эксперты ЕЭК ООН более десяти лет назад определили^[8], что «под термином ОВОС, как правило, понимают общий неразвернутый термин для обозначения процесса анализа

вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий

М

(проводимый) до принятия решения о его осуществлении».

Во втором .параграфе первой главы диссертации рассматриваются изменения определения понятия ОВОС в национальной системе принятия экологически значимых решений с 1989 года.

Действующее в момент написания диссертации «Положение об оценке

*• воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» 1994 года¹⁹"

дает следующее определение: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально- экономическом развитии общества».

Представляется, что определение оценки воздействия на окружающую среду должно обязательно содержать указание на принципиальную особенность определяемого понятия, заключающуюся в необходимости

ф проведения оценки до принятия решения о возможности осуществления

деятельности, что отмечалось в вышеупомянутых материалах ЕЭК ООН.

Отмечается, что конвенция ЕЭК ООН - основной международный документ, регулирующий проведение оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте - подчеркивает, что «оценка воздействия на

окружающую среду означает национальную процедуру оценки возможного

воздействия планируемой деятельности на окружающую среду» (сноска 9, пункт vi) статьи 1). Национальной особенностью проведения оценки

документации, представляемой на экологическую экспертизу, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду.

I

При этом в данном Федеральном законе отсутствуют термины «инициатор деятельности» и «разработчик документации», встречающиеся в нормативных актах, вышедших до вступления в силу Федеральном закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе», а также в иной документации и

некоторых научных статьях.

Поэтому в разработанных автором рекомендациях по регулированию

V участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России

использовалось лишь понятие «заказчик», имея ввиду, что и «инициатор

деятельности» и «разработчик документации» участвуют в процессе подготовки материалов оценки воздействия на окружающую среду лишь в силу их договорных отношений с заказчиком, который в соответствии с

законодательством и отвечает за качество этих материалов и их

представление на государственную экологическую экспертизу.

Данные рекомендации предлагаются для использования на всех трех дц основных этапах инвестиционного процесса, определяемых российской

нормативной документацией:

- ходатайство (декларация) о намерениях,

- обоснование инвестиций,

- технико-экономическое обоснование (проект) строительства.

В диссертации приводятся рекомендации о способах информирования общественности на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду, а

¼. также о составе распространяемой информации.

Рекомендуется следующая последовательность действий заказчика документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу (далее - заказчика) и органов местного самоуправления:

1, Информирование заказчиком общественности о начале разработки материалов оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее - МОВОС), подготавливаемых для _tf⅛ представления на ГЭЭ, каждого из трех вышеуказанных этапов

инвестиционного процесса.

⅜

2. Подготовка заказчиком проекта МОВОС с учетом мнения

общественности.

3. Согласование заказчиком с органами местного самоуправления даты и места проведения общественного обсуждения проекта МОВОС.

4. Информирование общественности о завершении разработки заказчиком проекта МОВОС и его намечаемом обсуждении.

5. Проведение органами местного самоуправления общественного обсуждения проекта МОВОС. Данное общественное обсуждение завершается составлением соответствующих протоколов, оформленных в соответствии с

рекомендациями, приводимыми в данном параграфе диссертации.

6. Подготовка окончательного варианта МОВОС с учетом мнения общественности; при этом учитываются замечания и предложения общественности, высказанные на общественном обсуждении и отраженные в протоколе этого обсуждения, а также замечания и предложения общественности, отправленные заказчику до начала данного этапа и/или в течение 15 дней после проведения общественного обсуждения.

При наличии существенных замечаний общественности по окончательному варианту МОВОС заказчик производит доработку этого варианта и проводит его повторное общественное обсуждение.

Окончательный вариант МОВОС, разработанный в установленном порядке, должен содержать обзор замечаний и предложений общественности на всех предшествующих этапах подготовки МОВОС; при этом должно быть указано, какие из этих предложений и замечаний были учтены и в каком виде, а какие не учтены и по каким соображениям.

7. Информирование общественности о результатах разработки

окончательного варианта МОВОС и о сроках его представления на ГЭЭ.

8. Представление заказчиком на государственную экологическую экспертизу документации по объекту экспертизы, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду объекта ГЭЭ и материалы обсуждений объекта ГЭЭ с общественностью, организованных органами местного

самоуправления.

На государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) должны пред­ай ставляться материалы оценки воздействия на окружающую среду,

подготовленные с участием общественности, а также документация, подтверждающая это участие и обсуждение объекта ГЭЭ с общественностью. Рекомендации по составу этой документации приводятся в данном параграфе

диссертации.

Сложности создания действенного механизма участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду во многом обусловлены как уже отмеченными трудностями правового воспитания общественности, так и

⅜

сложностью внесения международных норм оценки воздействия на окружающую среду в российское право.

So втором параграфе третьей главы «Предложения по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в

трансграничном контексте» даны некоторые предложения по подготовке

проекта нормативного документа ЕЭК ООН по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте в рамках соответствующей Конвенции ЕЭК ООН.

зі

^w Данные предложения основаны на нормах международного

экологического права, включая Конвенции ЕЭК ООН, и нормах российского права, а также на основании результатов первых обсуждений российской общественностью экологических аспектов планов строительства финских ядерных объектов (АЭС «Ловииса-3», хранилище отработанного ядерного топлива (проект «Просива»)), организованных диссертантом по просьбе

Госкомэкологии России,

Как на международном, так и на национальном уровнях должны

4⅝ рассматриваться вопросы доступа общественности к информации. Это должно

касаться всех стадий оценки воздействия, начиная с создания механизма своевременного доступа общественности к информации о намечаемой

деятельности и планируемых или проводящихся процедурах оценки

воздействия и кончая созданием критериев учета общественного мнения при принятии экологически значимых решений.

В Рекомендациях предлагается предусмотреть поддержку участия общественности в процедуре оценки воздействия на окружающую среду в

⅛

трансграничном контексте, оказываемую на международном и национальном

уровнях инициаторами деятельности, Секретариатом Конвенции и государственными органами стран, которые являются Сторонами Конвенции

или участвуют в ее деятельности, а также е рамках двусторонних и

многосторонних соглашений, заключаемых в ходе реализации конвенциальной

деятельности.

В Заключении обобщаются сделанные в ходе работы выводы о * совершенствовании регулирования участия общественности в оценке воздей-

ствия на окружающую среду, а также о правовом определении основных понятий, использующихся при регулировании этой процедуры. Дается обобщение предложений по совершенствованию регулирования участия общественности в ОВОС на уровне Российской Федерации и на международном уровне - с учетом трансграничным аспектов воздействия на окружающую среду в рамках соответствующей конвенции ЁЭК ООН.

*