Введение

Актуальность темы исследования. Охрана окружающей среды осуществляется с помощью различных правовых, экономических, организационных, финансовых, технических и политических средств.

Но до последнего времени специалисты уделяли значительно меньше внимания, чем иным аспектам охраны окружающей среды, проблеме экологической политики, взятой как особый самостоятельный социально-правовой феномен, ее направлениям, формам и способам реализации. Это существенный пробел науки экологического права, поскольку именно политические решения лежат в основе конкретных мероприятий по охране окружающей среды и иногда определяют отношение государства и общества не только к защите прав ныне живущих граждан на благоприятную окружающую среду, но и будущих поколений, либо нарушая их интересы, либо обеспечивая их соблюдение.

Экологическая политика представляет собой самостоятельный вид политической деятельности.

Все это свидетельствует о необходимости изучения содержания, признаков и средств экологической политики, позиций и интересов реализующих ее субъектов, путей повышения эффективности эколого-политических мероприятий.

Сложность структуры экологической политики и потребности охраны окружающей среды требуют также особого внимания к учету региональной специфики. Невозможно обеспечить надлежащую разработку эколого-политических программ и отдельных решений и их реализацию, если не принимать во внимание природно-географические, климатические, экономические и иные особенности конкретного региона, тем более в нашей стране, где различия социально­экологической ситуации в разных субъектах Федерации столь велики. Особое значение в этом плане приобретают проблемы охраны окружающей среды в городах и поселениях, где проживает большая часть населения России, а проявления экологического кризиса выступают особенно остро, хотя, конечно, и не в такой степени, как на радиационно или иным образом загрязненных территориях. Тем не менее, воздействие транспорта и промышленных объектов на состояние и качество окружающей среды, здоровье людей в большинстве случаев характеризуется как негативное. В ряде городов и поселений России остро стоит проблема охраны

водных объектов и обеспечения населения питьевой водой надлежащего качества.

Результаты специального исследования качества жизни в 215 городах мира, проведенного в 2005 г. исследовательской организацией Mercer Human Resource Consalting (США) показывают, что российские города опустились в рейтинге на несколько пунктов. Ситуация оценивалась по 39 критериям, в том числе по количеству техногенных и природных катастроф, политической стабильности, уровню преступности, качеству медицинских и санитарно-гигиенических услуг, качеству и доступности потребительских товаров, транспортной инфраструктуры и т.п. Все российские города получили более низкие оценки, чем в прошлом году. Лучшим среди четырех российских городов стал Санкт-Петербург, занявший 162-е место (в 2004 г. — 157-е), Москва оказалась на 170-м месте, а в рейтинге 2004 г. она находилась на 162-м. Новосибирск опустился на две позиции и занял 188-е место, а Казань - на три позиции, заняв в 2005 г. 190-е место. Для сравнения укажем, что замыкают рейтинг такие города как Багдад и Банги (Центральная Африканская республика), а возглавляют его Женева, Цюрих, Ванкувер, Вена, Франкфурт-на- Майне, Мюнхен, Дюссельдорф, Окленд, Берн, Копенгаген и Сидней. Кроме того, с точки зрения безопасности жителей городов (в разных ее аспектах) российские города также заняли очень низкие места: Санкт-Петербург — 175-е, Казань и Новосибирск поделили 179-е место, а Москва получила лишь 198-е место. Наиболее небезопасным признан Багдад — 215-е^[1].

Такое положение дел не может и не должно устраивать никого: ни жителей городов, ни субъектов власти и управления, ни защитников природы. Именно поэтому разработка и реализация экологической политики совместно с уголовной,

экономической, медико-социальной и иными направлениями должна стать приоритетной задачей.

При этом надо учитывать особое положение Москвы - самого крупного города в Российской Федерации, ее столицы, огромного промышленного, научного и культурного центра, в котором проживают — постоянно или временно — около 12 млн. людей, нуждающихся в чистом воздухе и воде, защите от шума и т.д., но и порождающих значительное количество проблем в области защиты и самой по себе окружающей городской среды и собственного права на благоприятную окружающую среду. Количество промышленных, бытовых, строительных отходов ежегодно возрастает, увеличивается количество автомобилей, иных средств антропогенного воздействия и одновременно усиливается потребность людей в более высоком уровне потребления.

Эти и другие обстоятельства показывают, что научная разработка проблем экологической политики в условиях крупного города является действительно актуальной. Отметим, что в последние годы указанная проблема активно решается в странах Европейского Союза, где поэтапно осуществляется специальная программа «Города будущего в Европе», разрабатываются, как на уровне ЕС в целом, так и рамках национального законодательства, правовые акты и меры финансового и организационного обеспечения их реализации. Опыт такой эколого-политической деятельности может оказаться полезным и в условиях столицы нашей страны.

Приведенные соображения обусловили выбор темы исследования, ее предмет и структуру.

Предмет исследования. Его образуют правовые нормы, регулирующие цели, принципы, формы и направления эколого-политической деятельности, права и обязанности субъектов экологической политики, содержание отдельных эколого­политических решений и мероприятий, а также практика их реализации на примере правотворчества в области охраны окружающей среды и природопользования в г. Москве, взятые в сопоставлении с экологической политикой городов Европейского Союза. Объектом исследования является собственно экологическая политика.

Цели и задачи исследования. Основной целью настоящего исследования является выявление сущностных характеристик и особенностей формирования и реализации экологической политики в Российской Федерации и адекватности ее (политики) форм и принципов региональным особенностям крупного города.

- определить понятие и признаки экологической политики;

- выявить связи экологической политики с другими видами политики (транспортной, энергетической, экономической и иными) и взаимообусловленность их осуществления в современных условиях;

- определить степень и направления учета региональных особенностей при принятии и осуществлении эколого-политических решений;

- изучить опыт правотворчества, финансирования, построения организационных структур, взаимодействия с коммунальными администрациями при реализации экологической политики в европейских городах;

- проанализировать недостатки эколого-политической деятельности в Российской Федерации;

- охарактеризовать отдельные направления экологической политики крупного города - Москвы, а именно правотворчество (разработка и принятие экологического законодательства г. Москвы, его обоснованность), создание и деятельность организационных структур, участвующих в реализации экологической политики (органы управления охраной окружающей среды и природопользованием, экологическая милиция), формы участия общественности в проведении эколого­политических мер;

- сформулировать ближайшие и перспективные задачи в области экологической политики;

выявить возможности и пределы кооперации усилий субъектов различного уровня и статуса при формировании и осуществлении экологической политики в г. Москве.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является системно-функциональный подход к анализу и оценке правового регулирования эколого-политической деятельности. В нем применялись методы сравнения, включенного наблюдения, обобщения, анализа. Это дало возможность получить конкретные результаты и сделать выводы на основе общих методов научного познания социальной действительности и частных методов, а именно сравнительно-правового, логического, статистического, системно­структурного.

Теоретические положения о правовых основах экологической политики, ее тенденциях, проявляющихся в деятельности государства и иных субъектов, базируются на работах в области: общей теории государства и права (С.С.Алексеев, Р.Дворкин, В.Н.Кудрявцев, В.В.Лазарев, Н.Луман, А.В.Малько, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, С.В. Поленина и др.); административного и уголовного права, о факторах, влияющих на формирование, содержание и реализацию эколого­политических мер; экологии, экономики и социологии. Работы по экологическому и природоресурсному праву С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, И.А.Иконицкой, О.С.Колбасова, И.О.Красновой, О.И.Крассова, В.В.Петрова, А.С.Шестерюка и других ученых позволили использовать не только содержащиеся в них концептуальные положения о структуре экологической политики, содержании и особенностях такого ее направления как правотворчество, о целях и принципах эколого-политической деятельности, но и оценки эффективности деятельности различных управленческих структур (исполнительной власти), правоохранительных органов по реализации экологической политики, а также выводы, касающиеся закономерностей и тенденций учета региональных особенностей при осуществлении эколого­политических мероприятий. Труды специалистов по административному и уголовному праву, посвященные административной реформе и основам

государственной политики в сфере управления, уголовной политике и факторам, ее определяющим, в частности работы Д.Н.Бахраха, П.С.Дагеля, А.Э.Жалинского, В.Н.Кудрявцева, А.В.Наумова, Н.Г.Салищевой, Н.Ю.Хаманевой и многих других, дали возможность использовать как теоретические положения о понятии и структуре правовой, административно-правовой, уголовной политики, так и рекомендации по совершенствованию средств реализации политических мероприятий в области борьбы с правонарушениями, укрепления правопорядка, организации исполнения функций управления и проч. Работы российских специалистов в области сравнительного правоведения (С.Ю.Кашкин, Л.Р.Сюкияйнен, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, Л.М.Энтин и др.) позволили охарактеризовать основные тенденции и источники развития европейского права, а труды зарубежных авторов в области экологического права Европейского Союза (Г.Винтер, Н.Дондт, В.Кёк, Ф.Комт, Л.Кремер, Г.Люббе-Вольфф, Р.Макрори, М.Фюр, А.Эпине, Я.Янс и многие другие) дали возможность оценить опыт ЕС в формировании, планировании, финансировании и осуществлении эколого­политических программ действий, в том числе касающихся сохранения окружающей среды в городах Европы, использовать достижения европейского законодателя и административных органов ЕС.

Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное экологическое и смежное с ним законодательство, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, а также акты первичного и вторичного права Европейского Союза (Сообщества), в частности Договор о Евроатоме, Договоры об учреждении ЕЭС, ЕС и изменяющие их договоры, директивы и постановления, программы действий в области охраны окружающей среды и экологической политики.

Эмпирическую основу работы составляют данные официальной статистики о планировании, финансировании и реализации природоохранных мер, деятельности органов управления и правоохранительных органов, статистическая отчетность, характеризующая состояние, качество окружающей среды и динамику ее изменений, содержащиеся в ежегодных Государственных докладах о состоянии и об

охране окружающей среды в Российской Федерации, в г. Москве, других регионах России. В качестве эмпирической информации использовались также данные отчетов о выполнении эколого-политических мероприятий, направляемых в Московскую городскую Думу и Правительство г. Москвы, материалы совещаний по вопросам охраны городской среды и др. Часть сведений получена при встречах с избирателями и представителями общественных объединений. Наконец, ряд данных о реализации экологической политики в европейских городах, органах коммунального самоуправления в странах Европейского Союза обобщен в ходе стажировок и изучения опыта в Австрии (Вена, 2002 г.), Италии (Рим, Римини, 2003, 2004 г.), ФРГ (Лейпциг, Берлин, 2004 г.)

Степень разработанности проблемы. В отечественной науке внимание к данной тематике проявилось после выхода в 1976 г. работы О.С.Колбасова «Экология: политика — право». Но интерес исследователей в основном концентрировался на изучении отдельных сторон или направлений экологической политики: правотворчестве, организации экологического управления, разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, планировании природоохранных мероприятий и т.д. Специального монографического исследования, посвященного целям, принципам, общей характеристике экологической политики в стране, не выполнялось уже на протяжении 30 лет. При всем внимании эколого-правовой науки в последнее время к вопросам региональной охраны окружающей среды и природопользования приходится отметить, что и здесь основные усилия сосредоточены на вопросах управления и охраны окружающей среды в пределах неблагополучных территорий, регионального правотворчества и некоторых других. Проблемы реализации эколого-политических мер в городах исследованы явно недостаточно.

Так, в работах С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, А.К.Голиченкова, И.А.Игнатьевой, А.С.Шестерюка глубоко анализируются вопросы организации деятельности исполнительной власти, пути и средства ее совершенствования, задачи кодификации экологического законодательства с тем, чтобы оно стало действенным инструментом воплощения экологической политики России в жизнь в XXI веке.

М.И.Васильева рассматривает проблему отражения экологических идей в экологической политике, выявляя возникающие здесь противоречия и несоответствия. С.А.Боголюбов, В.В .Никишин и другие специалисты исследуют региональное правотворчество (субъектов РФ) с целью оптимизации законотворческой деятельности и обеспечения максимально полного учета потребностей регионов в охране окружающей среды. О.Л.Дубовик, Э.Н.Жевлаков, А.М.Плешаков, Б.В.Яцеленко и многие другие специалисты по уголовно­экологическому праву и криминологии уделяют большое внимание изучению экологической преступности и используемых для борьбы с нею средств.

По проблемам экологической политики опубликован ряд статей в юридических журналах и сборниках материалов конференций. Они оживленно обсуждаются на симпозиумах и семинарах, но, тем не менее, целостной монографической работы нового времени в обороте пока что нет.

Новизна диссертационного исследования и его теоретическое значение.

Новизна данной работы заключается в следующем:

- обобщена практика принятия и реализации эколого-политических решений и действий в России в современный период «перелома», усугубленного обострением социально-экологического кризиса и переходом к рыночной системе экономики;

- разработано понятие экологической политики, выявлены ее признаки (самостоятельность, инерционность и др.) и связи с другими видами политики (транспортной, экономической, энергетической и проч.);

- проанализирована структура экологической политики и классифицированы ее виды;

-выявлено значение региональных особенностей при формировании и реализации экологической политики России;

- введены в научный оборот сведения о целях, принципах и содержании эколого­политических мероприятий в странах Европейского Союза, их правовых основах и гарантиях реализации, а также разработаны предложения, касающиеся возможностей и форм использования зарубежного (европейского) опыта;

- определены основные направления и формы реализации экологической политики в условиях особого региона - городе Москве, являющемся субъектом РФ, столицей России, крупнейшим промышленным, культурным, научным и туристическим центром, в котором проживает 12 млн. жителей;

- проанализировано содержание экологического законодательства г.Москвы, выявлены его недостатки и пробелы, сформулированы задачи по повышению эффективности экологической правовой политики г. Москвы.

В итоге диссертация представляет собой первое комплексное, сравнительно­правовое исследование, посвященное вопросам реализации экологической политики в крупном городе с учетом нового законодательства об охране окружающей среды и современных социо-экономических и экологических обстоятельств.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Экологическая политика представляет собой масштабную деятельность, в которую вовлечены многие субъекты: органы государственной и исполнительной власти, партии и общественные объединения, принимающие решения о стратегическом развитии страны, ее регионов в области охраны окружающей среды и природопользования, об отдельных мероприятиях, либо в той или иной форме участвующие в их подготовке, обосновании и реализации.

Экологическая политика - сложный самостоятельный феномен, характеризующийся объемностью, комплексностью, нормативностью,

инерционностью. Она подвержена мощному воздействию экономических, социальных, естественно-природных, политических и социально-психологических факторов. Это воздействие неравнозначно и сказывается в отдельные периоды времени по разному: чаще превалируют экономические, реже - социальные и психологические факторы, но иногда (в случае катастроф) - естественно — природные факторы и их подверженность негативным изменениям.

2. В последние годы государственная экологическая политика меняется. При этом изменения происходят иногда в противоположных направлениях и зачастую очень быстро: усиление общеправовой (нормативной) основы российской

экологической политики благодаря принятию Экологической доктрины и указов Президента РФ о региональной политике и переходе Российской Федерации к устойчивому развитию осуществляется на фоне снижения качества федерального законодательства об охране окружающей среды, смены многих подходов к охране вод, лесов, недр. Ликвидация в 2000 г. Госкомэкологии породила создание в 2004 г. в результате административно-правовой реформы новой структуры федеральных органов исполнительной власти; ограничение экологических и иных прав и функций регионов привело к восстановлению (в области экологического контроля и некоторых иных) прежнего положения. Столь резкие перепады эколого­политических решений в короткий период времени свидетельствуют о недостаточной разработанности основ экологической политики страны.

3. Правовую основу экологической политики в России составляют: нормы Конституции РФ, образующие легитимную основу высшего уровня для реализации эколого-политических мер, отдельные положения федерального экологического и смежного с ним законодательства, акты Президента РФ и Правительства РФ, а также региональное законодательство. Конституционные нормы определяют возможности субъектов власти и управления, а также граждан участвовать в разработке и реализации экологической политики (например, устанавливая для граждан легитимные формы участия — референдумы, создание общественных объединений и т.п.), но и обозначают важнейшее направление государственной экологической политики - защиту экологических прав граждан.

В то же время недостатки правового регулирования порождают практические трудности реализации экологической политики, в частности на уровне регионов, а иногда и конфликты политического, правового, экономического характера. Так, отсутствие в головном акте экологического законодательства - Федеральном законе «Об охране окружающей среды» регулирования полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области осуществления ими региональной экологической политики вступает в противоречие с провозглашенными в преамбуле целями данного акта - определением правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды.

4. Структура государственной экологической политики наиболее четко отражена в Экологической доктрине Российской Федерации. Здесь выделены государственное управление, правотворчество и правоприменение, экономические, финансовые и информационные сферы, которые рассматриваются как составляющие государственной экологической политики, с одной стороны, и как средства ее реализации, с другой. Кроме того, научное обеспечение, экологическое образование и воспитание, развитие гражданского общества выступают в качестве условий реализации государственной экологической политики. Каждый элемент (составляющая, средство, условие), в свою очередь, представляет собой сложную деятельность и требует правового регулирования.

5. Особенно важным представляется развитие положений Экологической доктрины, касающихся региональной экологической политики и, в первую очередь, применительно к городам и поселениям. До настоящего времени интересы городского населения и городов как совокупности природных условий, промышленной, энергетической, транспортной инфраструктур и иных факторов не отражены ни в Доктрине, ни в других образующих правовую базу экологической политики в РФ актах.

6. Развитие регионального подхода к экологической политике сегодня является острой и требующей незамедлительного разрешения социальной проблемой. При ее решении следует исходить из того, что существующий социально-экологический кризис в РФ в целом и в каждом ее регионе - при всех различиях и регионов и показателей кризисов - вызван особенностями исторического развития в сфере эксплуатации природных ресурсов и может быть усугублен современными практическими потребностями населения и власти.

Решение проблемы национального и региональных социально-экологических кризисов должно базироваться на международных требованиях в области охраны окружающей среды, учитывать позитивный опыт эколого-политической деятельности, накопленный другими государствами, постепенно воплощаясь в региональную экологическую политику.

7. Анализ правовых оснований, целей и принципов экологической политики Европейского Союза показывает, что здесь происходят существенные сдвиги по нескольким направлениям: а) охрана окружающей среды отнесена к числу приоритетных направлений деятельности ЕС и государств-участников;

б) планирование эколого-политических мероприятий осуществляется в тесной связи с планированием региональной, сельскохозяйственной, энергетической, транспортной и торговой политики Сообщества; в) увеличиваются масштабы финансирования мер по охране и восстановлению окружающей среды;

г) реализуется специальная программа «Города будущего в Европе», призванная резко повысить качество жизни городского населения и уровень защиты природной среды городов.

Опыт Европейского Союза в сфере реализации экологической политики применительно к городам и регионам России необходимо использовать по нескольким направлениям: региональное и локальное нормотворчество; выделение базовых направлений (политика обращения с коммунальными отходами, транспортная и иные политики); развитие новых форм сотрудничества между органами управления разных уровней и между администрацией городов и их населением; использование экономико - правовых инструментов с одновременным ужесточением методов государственного и общественного контроля за реализацией эколого - правовых мер.

Использование опыта Европейского Союза, по меньшей мере, может оказаться полезным при развитии правового регулирования экологической политики в России, при разработке рекомендаций для органов местного самоуправления, полномочия которых в области охраны окружающей среды ныне расширяются, при поиске компромиссов между федеральными и региональными властями.

8. На уровне субъекта РФ — г. Москвы фиксируются стабильные тенденции: а) расширение законотворческой инициативы; б) рост числа принятых законов и находящихся в процессе разработки законопроектов; в) расширение круга объектов правового регулирования; г) формирование конкретных правовых предписаний (правил поведения, требований, запретов, ограничений);

д) установление тесной связи между целями провозглашенной экологической политики, состоянием окружающей городской среды и содержанием законов; е) опережающее (по ряду направлений) правотворчество; ж) использование современных, соответствующих

международной практике и опыту правотворческой деятельности городов Европейского Союза, инструментов и способов правового регулирования.

Практическое значение диссертационного исследования. Оно состоит в том, что анализ понятия, структуры и особенностей экологической политики, выводы об имеющихся недостатках ее реализации могут быть использованы в законотворческой работе, при планировании эколого-политических мер, а также в правоприменительной деятельности различных субъектов. Информация о методах, целях и средствах реализации экологической политики в городах Европы применима в целях регионального планирования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке данной проблематики, а также в учебном процессе — при преподавании курса «Экологическое право» в юридических и других вузах.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, а также докладывались на Девятой и Десятой конференциях, посвященных актуальным проблемам экологического и земельного права (Софрино-2004, 2005 гг.), на Международной конференции, посвященной актуальным проблемам уголовного права и криминологии (Казахстан, 2004 г.).

Полученные в результате проведенного исследования данные и выводы использовались при обсуждении, работе над поправками и принятии ряда законов г.Москвы: от 12.05.2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве», от 20 октября 2004 г. № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве», от 24 ноября 2004 г. № 79 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды», от 2 марта 2005 г. № 9 «О комплексном природопользовании».

Кроме того, результаты исследования нашли свое применение при решении практических проблем, возникающих как у органов исполнительной власти г. Москвы, так и у ее жителей. Это осуществлено, в основном, при обсуждении на заседаниях Правительства г. Москвы концепций и проектов разрабатываемых законов и программ, при обсуждении хода выполнения Целевой среднесрочной экологической программы на 2003-2005 г. и целевой долгосрочной программы до 2010 г., которое состоялось 28 июля 2005 г., а также при решении конкретных экологических проблем города, касающихся уничтожения зеленых насаждений, застройки зеленых зон, размещения автозаправочных станций рядом с особо охраняемыми территориями (например, в случаях с Крылатскими холмами, Сиреневым садом, Терлецкой дубравой и др.).

Наконец, апробация научных результатов осуществлялась в ходе обмена опытом между парламентариями Российской Федерации и других стран (Австрии, Италии, США, ФРГ)

Обоснование структуры работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и приложений, включающих в себя таблицы анализа законотворческой деятельности субъекта Федерации - г. Москвы, список использованных при работе над диссертацией законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и ЕС и библиографию.