§2.2 Современное состояние и тенденции регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду

В предыдущем параграфе диссертации было показано, что национальной особенностью регулирования проведения оценки воздействия на окружающую среду в России является то, что она тесно связана с регулированием процедуры государственной экологической экспертизы.

Эта особенность национальной системы регулирования оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре проявилась,

начиная с первого отечественного документа, устанавливающего участие

общественности в оценке воздействия на окружающую среду было письмо Государствеиного Комитета СССР по охране природы¹¹⁷, которым инициаторы деятельности (в то время: "министерства и ведомства, государственные и кооперативные предприятия, организации колхозы и совхозы") информировались,

¹¹⁷ О государственной экологической экспертизе проектов хозяйственной деятельности в органах системы Госкомприроды СССР. Письмо Государственного Комитета СССР по охране природы от 20.09.88 № 07/11-1228. И Сборник методологических, инструктивно-методических и справочно­информационных материалов по проведению оценки воздействия на окружающую среду. М Международный центр систем обучения, 1992, С. 145-150.

что они должны проводить оценку воздействия планируемого вида деятельности на состояние окружающей среды и обсуждение ее с общественностью.

Рассмотренные в предыдущем параграфе первые правовые акты системы Госкомприроды СССР, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду¹¹’, разрабатывались с учетом современных международных представлений, в частности, об участии общественности в этой процедуре.

Поэтому, в соответствии с первым выпуском экологической серии Европей­ской Экономической Комиссии ООН, посвященным применению оценки воздей­ствия на окружающую среду, в первых отечественных рекомендациях по

подготовке оценки воздействия на окружающую среду 1989 года указывалось на

к

возможность различных форм участия в рассмотрении результатов ОВОС: проведение неофициальных открытых заседаний, публичных слушаний, обсуждений с помощью средств массовой информации, представления письменных заявлений к документам ОВОС, а также включением представителей общественности в состав экспертных комиссий или групп¹¹⁹

В соответствии с первой инструкцией о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических

^lιs Рекомендации по подготовке оценки воздействия на окружающую среду Приложение к письму Государственного Комитета СССР по охране природы от 13.12,89 № 06-11-371, // Сборник методологических, инструктивно-методических и справочно-информационных материалов по проведению оценки воздействия на окружающую среду.

¹¹⁹ Рекомендации по подготовке оценки воздействия на окружающую среду. Приложение к письму Государственного Комитета СССР по охране природы от 13 12.89 № 06-11-371. !) Сборник методологических, инструктивно-методических и справочно-информационных материалов по проведению оценки воздействия на окружающую среду М. Международный центр систем обучения, 1992. С. 154.

ПО

обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов от 18 мая 1990 года в специальном разделе документации "Оценка воздействия на окружающую среду" должны быть представлены "материалы обсуждения ОВОС проекта с общественностью с изложением основных результатов"¹²⁰.

В настоящее еремя, как известно, основным российским подзаконным нормативным актом, более или менее подробно регламентирующим процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду, является Положение Минприроды России, утвержденное и зарегистрированное Минюстом России в 1994 году¹²¹. При подготовке данного Положения Минприроды России обратилось в общественное объединение Центр экологических проектов с просьбой провести общественное обсуждение проекта этого нормативного акта’²²

Весной 1994 года слушания по проекту Положения были проведены в Открытом Экологическом Университете при МГУ; на Пятой конференции Социально-экологического Союза (г. Нижний Новгород) и в других организациях Всего в данных общественных слушаниях по проекту Положения приняли участие

¹²⁰ Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Госкомприрода СССР. 1990, 11 Сборник методологических, инструктивно-методических и справочно-информационных материалов по проведению оценки воздействия на окружающую среду. М. Международный центр систем обучения, 1992.

¹²¹ Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. Приказ Минприроды России от 18.07.94. № 222.// Экологическая экспертиза, 1995, №3, С, 42-46,,

^l2" Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания. Правовые аспекты участия общественности в принятии экологически значимых решений в России и Европе, // Программа ТАСИС Европейского Союза. М, ИПГМ, 1997. С. 230-233,

ч

і

і.

более 200 представителей нескольких десятков организаций.

Основные рекомендации и предложения по улучшению проекта Положения были нами направлены Министру охраны окружающей среды и природных ресурсов России (вх. № Минрироды России 4572-16 от 25.05.94) и в дальнейшем опубликованы¹²³.

Мы считали, что следует обязательно расширить место и формы участия общественности в процедуре оценки воздействия по крайней мере до уровня, рекомендуемого Европейской Экономической Комиссией ООН, в соответствии с которым основными формами участия общественности, как известно, являются;

• неофициальные открытые заседания,

I

• публичные слушания,

• представление письменных замечаний

по различным документам, касающимся

окружающей среды,

• а также различные сочетания этих трех

форм¹²⁴.

В наших рекомендациях 1994 года подчеркивалось, что в соответствии с основными целями проведения оценки воздействия следовало бы нормативно предусмотреть участие общественности в этом процессе с самого его начала - с момента сообщения Инициатором деятельности органам государственной

¹³³ Гришин Н.Н. Участие общественности в принятии экологически значимых решений в

России. И Экотсрра М. Авис-Оригинал, 1996. № 1. С. 5∕2-5∕5.

¹²⁴ Применение оценки воздействия на окружающую среду: Автомагистрали и плотины, И Серия публикаций ЕЭК ООН по окружающей среде. Женева ЕЭК ООН, 1988. Λ⅞ 1 С.А7К

власти или местного самоуправления своих намерений или, в крайнем случае, - с

момента положительного решения этих органов о продолжении подготовки

документации по реализации предлагаемого замысла.

В противном случае не будет выполняться одна из основных функций оценки воздействия - выявление оснований для будущих конфликтов и принятие мер к их разрешению путем переговоров и учета мнения сторон на как можно более ранней стадии процесса принятия решений, что в конечном итоге экономит и время, и силы, и финансовые затраты участников этого процесса.

Минприроды России выразило Центру экологических проектов благодар­ность за подготовку предложений по совершенствованию проекта Положения (письмо Минприроды от 23.09.94 № 20-2-13/431) и сообщило, что они "были приняты во внимание и частично использованы при доработке Положения", однако, участие общественности в процедуре ОВОС было регламентировано в окончательном варианте документа лишь в форме общественных слушаний, что,

по нашему мнению, явно недостаточно.

В конце 1997 года ВНИИприроды и Управление государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России начали завершающую стадию разработки проекта новой редакции нормативного акта, регламентирующего проведение оценки воздействия на окружающую среду, который, по мнению инициаторов разработки проекта нового документа¹²⁵, должен учесть изменения, произошедшие после разработки и утверждения Положения 1994 года, имея

^u5 .Чегасов Г.С. О прогнозных оценках последствий хозяйственной деятельности. П Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, 1998. № 2. С 11-12.

ввиду, в частности, введение в действие Федерального закона “Об экологической экспертизе".

Госэкоэкспертиза России попросила Центр экологических проектов дать предложения по доработке проекта разрабатываемого документа, которые были нами подготовлены в середине января 1998 года. Ряд наших предложений был принят Госэкоэкслертизой России (письмо Госэкоэкспертиэы от 13.01.98 № 13- 30.18) и внесен в последующую редакцию проекта документа.

Среди этих предложений было и такое принципиально важное, как определение общественности в качестве одного из основных участников процесса оценки воздействия на окружающую среду.

При проведении общественного обсуждения мы исходили из определения общественности, данного на основе определения, используемого в ряде нормативных актов Европейской Экономической Комиссии ООН:

'’общественность" означает одно или несколько физических или юридических лиц (определение ЕЭК ООН) за исключением тех из них, кто должен принимать решение по обсуждаемому вопросу в силу своих служебных обязанностей^126,1.

В связи с этим, а также учитывая опыт проведения общественного

^1:6 Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания. Правовые аспекты участия общественности в принятии экологически значимых решений в России и Европе. // Программа ТАСИС Европейского Союза. М. ИПГМ, 1997. С. 52

обсуждения Положения об оценке воздействия на окружающую среду в 1994 году, мы старались привлечь к обсуждению проекта нового документа, затрагивающего интересы практически всех слоев общества:

- экологическую общественность, при этом информация об обсуждении распространялась среди российской общественности с помощью электронной и обычной почты, и проект нового нормативного акта направлялся тем, кто выразил заинтересованность в его обсуждении;

- предпринимательскую общественность в рамках расширенного заседания Комитета по экологии Торгово-промышленной палаты Российской Федерации^[49].

Кроме того, осознавая важность юридических аспектов проекта нового правового акта, было проведено его обсуждение с представителями юридической общественности, организованное по инициативе в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по инициативе диссертанта и профессора С.А.Боголюбова, являющегося, кроме того, и председателем секции “Правовое регулирование региональных экологических проблем” Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы Российской Федерации и правовой секции Российской экологической академии, члены которых приняли участие в обсуждении проекта документа^[50].

С.А.

Проведенные обсуждения с общественностью проекта нового подзаконного акта, а также анализ российских и международных правовых актов в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, позволил разработать проект этого Положения, представленный в Госкомэкологию и опубликованный в Бюллетене правовой практики по защите общественных интересов ^[52]

При разработке для Госкомэкологии России предложений^[53] по регламентированию процедуры оценки воздействия на окружающую среду мы

исходили из того предположения, что данная процедура проводится в три

основных этапа:

• подготовка программы проведения оценки воздействия;

• подготовка проекта материалов оценки воздействия;

• подготовка окончательного варианта материалов оценки воздействия.

Результатами этих этапов являются соответственно:

• программа проведения оценки воздействия;

• проект материалов оценки воздействия;

• окончательный вариант материалов оценки воздействия.

Для инвестиционной деятельности заказчик обязан проводить вышеперечисленные этапы оценки воздействия на всех стадиях подготовки документации по намечаемой деятельности, представляемой на государственную

экологическую экспертизу.

Материалы по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (которые мы называем далее - МОВОС) готовятся для всех стадий принятия решений о возможности реализации этой деятельности, которые принимаются органами государственной экологической экспертизы. Для всех стадий подготовки МОВОС готовятся и обсуждаются с общественностью: программа проведения оценки воздействия, проект МОВОС, окончательный вариант МОВОС.

Для инвестиционных проектов обязательна подготовка материалов оценки воздействия на окружающую среду при подготовке документации на стадиях «Обоснование инвестиций» и «Технико-экономическое обоснование (проект)».

■*

При подготовке документации на стадии «Ходатайство (декларация) о намерениях» МОВОС готовится в полном объеме в случае проведения государственной экологической экспертизы документации этой стадии.

Материалы должны быть написаны простым и ясным языком. Резюме этих материалов, содержащее важнейшие результаты и выводы оценки воздействия должно быть понятным не только специалистам, но и людям, принимающим решения, а также общественности.

Степень полноты и детальности проведения оценки воздействия зависит от масштаба и вида намечаемой деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализации. Она определяется заказчиком с учетом мнения общественности, органов местного самоуправления и исполнительных органов, включая специально уполномоченные государственные органы в области

экологической экспертизы, а также с учетом необходимости соблюдения принципа научной обоснованности проводимой оценки.

Объем МОВОС без приложений, как правило, не должен превышать 200 стр. В случае исключительно сложных проектов этот объем может доходить до 300

стр. Фактографические материалы следует давать в виде приложений к МОВОС. В приложения должны включаться материалы, подготовленные специально при проведении оценки воздействия, а также материалы, фактически обосновывающие выводы оценки воздействия и имеющие непосредственное

отношение к проводимому анализу.

В соответствии с российским законодательством МОВОС должны быть открытыми для всех участников процесса оценки воздействия, включая общественность, и не могут быть отнесены к информации с ограниченным

доступом.

В том случае, если документация по намечаемой хозяйственной и иной деятельности может быть отнесена к информации с ограниченным доступом, заказчик обязан выделить из данной документации экологическую информацию, включенную в материалы оценки воздействия, которую в соответствии с российским законодательством запрещено относить к информации с ограниченным доступом. К данной экологической информации должен быть обеспечен свободный доступ всех участников процесса оценки воздействия, включая общественность.

Участие общественности в оценке воздействия на окружающей среды должно иметь документальное подтверждение, которое может и должно быть проверено во время проведения государственной экологической экспертизы.

Поэтому предлагается нижеследующее Типовое содержание материалов по

оценке воздействия на окружающую среду (МОВОС):

Информация, подлежащая включению в материалы оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (МОВОС),

представляемые на государственную экологическую экспертизу, должна

содержать как минимум:

1. Титульный лист, где должны быть указаны:

1.1. Заказчик деятельности с указанием его официального названия (фамилия, имя и отчество - для физического лица), адрес, телефон, факс и иные возможности связи.

1.2. Название данного проекта и места его реализации.

1.3. Фамилия, имя, отчество, должность, рабочий адрес и телефон

сотрудника, ответственного за представление дальнейшей информации по представленной документации.

1.4. Определение типа документации для инвестиционных проектов: ходатайство (декларация) о намерениях, обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование (проект).

1.5. Определение стадии документации (проект, окончательный вариант, дополнения).

1.6. Реферат данного документа (один абзац).

1.7. Подпись и печать заказчика.

2. Краткое (не более 15 страниц) изложение работы (резюме), содержащее ее важнейшие выводы; описание областей противоречий, включая выявленные при обсуждениях, и проблем, требующих решения, включая выбор альтернативных вариантов.

3. Оглавление материалов оценки воздействия.

4. Цель и потребность реализации намечаемой хозяйственной и иной

деятельности.

5. Описание альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности (различные расположения объекта, технологии и иные альтернативы в пределах полномочий заказчика), включая предлагаемый и «нулевой» (отказ от деятельности) варианты.

6. Возможные несоответствия намечаемой деятельности и ее альтернативных вариантов целям и задачам федеральной, региональной и местной политики в области окружающей среды и природопользования и нормативным документам.

7. Описание элементов окружающей среды, которые могут быть затронуты намечаемой деятельностью и ее альтернативными вариантами.

8. Описание и сравнительный анализ возможных видов воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее альтернативных вариантов, а также оценка их масштабов.

9. Описание и сравнительный анализ последствий для окружающей среды намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее альтернативных вариантов. В данном разделе рассматриваются прямые последствия (под которыми понимаются последствия, которые происходят в момент совершения действия и в

месте его совершения) и косвенные последствия (проявляющиеся позже и/или на расстоянии от места совершения действия).

10. Потребности и потенциал возобновляемых природных и энергетических ресурсов для реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее

альтернативных вариантов.

11. Меры по снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее альтернативных вариантов на

окружающую среду, включая возможность вторичного использования ресурсов.

12. Описание методов прогнозирования и лежащих в их основе исходных положений, а также соответствующих используемых данных об окружающей среде; оценка достоверности прогнозируемых последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее альтернативных вариантов на

окружающую среду.

13. Выявленные пробелы в знаниях и неопределенности в оценке последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее

альтернативных вариантов на окружающую среду.

14. Краткое содержание программ мониторинга и управления, а также

возможных планов послепроекгного анализа.

15. Объяснение критериев и обоснование выбора предлагаемого варианта намечаемой хозяйственной и иной деятельности из .всех рассмотренных

альтернативных вариантов.

16. Резюме нетехнического характера, написанное ясным, понятным для

непрофессионала языком, снабженное при необходимости визуальными средствами представления материалов (картами, графиками и т.д.).

17. Протоколы общественных обсуждений материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую

среду, в которых указывается;

17.1. Способ информирования общественности о месте и времени проведения общественного обсуждения;

17.2. Место и время проведения общественного обсуждения.

17.3. Представители органов местного самоуправления, организовав­шие общественное обсуждение, с указанием их фамилий, имен, отчеств, должностей, а также - адресов и телефонов органов местного

самоуправления.

17.4. Участники общественного обсуждения с указанием их фамилий, имен, отчеств и названий организаций, (если они представляют организации), а также - адресов и телефонов этих организаций или самих участников обсуждения (по их желанию).

17.5. Вопросы, рассмотренные в выступлениях участников

обсуждения, и перечень тезисов выступлений (в случае их представления участниками обсуждения).

17.6. Все высказанные на обсуждении замечания и предложения с

указанием их авторов;

17.7. Предмет возможных разногласий между общественностью,

органами местного самоуправления и заказчиком.

17.8. Решение общественного обсуждения относительно проекта МОВОС и экологических аспектов намечаемой деятельности.

На обсуждении ведется стенографическая или диктофонная

(магнитофонная) запись, которая хранится в органе местного самоуправления, организовавшем обсуждение, и должна быть доступна для участников оценки воздействия.

Протокол подписывается председателем и секретарем собрания (обсуждения), а также представителем органа местного самоуправления, организовавшего обсуждение, и заверяется печатью этого органа. Данный

протокол рассылается по почте с уведомлением о вручении всем

зарегистрированным участникам обсуждения (сообщившим свои адреса) в 10-ти дневный срок после даты проведения обсуждения.

18. Обзоры замечаний и предложений общественности с указанием, какие из этих предложений и замечаний были учтены заказчиком и в каком виде, а какие - не учтены и по каким соображениям.

19. Списки рассылки соответствующей информации, направляемой общественности на всех этапах оценки воздействия.

20. Список участников подготовки материалов оценки воздействия

намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

21. Список рассылки окончательного варианта материалов оценки воздействия, в который заказчик обязан включить.

- министерства, ведомства и другие органы и организации, давшие

соответствующие своей компетенции согласования по намечаемой

деятельности;

- участников оценки воздействия, представивших письменные отзывы на проект материалов оценки воздействия.

22. Предметный указатель.

23. Приложения, если они есть, В данные приложения заказчик должен включать только те материалы, которые были подготовлены специально при проведении оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности

. и ее альтернативных вариантов на окружающую среду, а также материалы, фактически обосновывающие выводы оценки воздействия и имеющие непосредственное отношение к проводимому анализу.

Эти приложения не распространяются вместе с данным документом. Они хранятся у заказчика, который обязан предоставлять их для ознакомления участникам оценки воздействия по их требованию.