§ 3. Соотношение экологической политики Европейского Союза с внешней транспортной и иными политиками.

Проблема связей экологической политики с внешней, транспортной, промышленной , торговой , сельскохозяйственной, энергетической и иными видами политики, реализуемой Европейским Союзом, представляет существенный практический интерес, как нам кажется, и для российских специалистов.

Проблематика эта обсуждается в литературе и во время многочисленных обсуждений на симпозиумах и конференциях. Она находится в центре внимания европейских законодателей, общественности, юристов и представителей других социальных, профессиональных, региональных, религиозных групп и по иным основаниям объединенных общностей. На первый план выходят вопросы о том, в какой степени учитываются требования охраны окружающей среды и соблюдения экологических прав граждан в процессе планирования и осуществления деятельности по развитию городской инфраструктуры, транспорта, сельского ^{[232] [233] [234]}

хозяйства и рыболовства, энергетики, потребления ресурсов и т.п.; в какой-то мере они должны и могут учитываться при сохранении условий

свободного товарооборота, конкуренции, увеличения числа рабочих мест, улучшения иных (неэкологических) показателей жизни городского и сельского населения.

Внешняя политика ЕС и охрана окружающей среды. Определение границ внешней политики или, как иногда говорят в работах по европейскому праву - внешней компетенции Европейского Сообщества (Союза) всегда вызывало разнообразные споры между существующими в нем правовыми школами. Более того, Европейский Суд несколько раз выносил решения по делам, предоставив органам и толкователям европейского права набор инструментов по решению таких комплексных и сложных вопросов как разделение полномочий между институтами ЕС и странами-участницами в сфере внешних отношений.

1. Существование принципа принадлежности полномочий, согласно которому Сообщество имеет законную компетенцию только в тех сферах и настолько, где и насколько это специально предусмотрено Договором об образовании Европейского Сообщества и иными соответствующими источниками права ЕС.

2. Отсутствие «параллели» между внутренней и внешней компетенцией, предоставляемой Договором институтам ЕС^[235].

Во многих областях, как считают специалисты, Европейскому Сообществу не хватает внешней компетенции до сих пор. Следовательно, его

Montini М. Op.cit. Р.70

полномочия должны расширяться, распространяться и на другие области отношений. В доктрине в связи с этим ссылаются в первую очередь на выработанные Европейским Судом по некоторым делам принципы и, в частности, на принцип принадлежности полномочий и принцип отсутствия аналогии между внутренней и внешней компетенцией Европейского Сообщества. Первый из них означает, что Сообщество пользуется нормативной компетенцией только в тех областях и пределах, в которых это предусмотрено Договором или информационными источниками права ЕС. Этот принцип дополняется принципами субсидиарности и пропорциональности, которые ограничивают использование компетенции ЕС с целью защиты прерогатив стран- участниц. Основное значение второго принципа заключается в том, что предоставление внутренних полномочий в одной области не означает автоматического предоставления внешних полномочий в этой же области. Существует два исключения из принципа принадлежности полномочий (внешней компетенции) - оба сформированы прецедентной практикой Европейского Суда и формулируются как «принцип включенных внешних полномочий» и «принцип эффективности»^[236].

Принцип привилегий^[238] сформулирован в решении Европейского Суда по упоминавшемуся выше делу ERTA и содержится в § 17 и 22 судебного решения. Принцип привилегий, по сути, создает аналогию между внутренней компетенцией, реализованной Сообществом через принятие общих правил, и

внешней компетенцией. М.Монтини подчеркивает, что принцип привилегий был пересмотрен в связи с заключением соглашения в 1994 г. с ВТО. В данном случае Суд прояснил и даже несколько ограничил применение принципа^[239].

В литературе подчеркивается, что сфера защиты окружающей среды не имеет особых проблем в отношении «внешней компетенции». В отношении привилегий^[240] следует сказать, что в области охраны окружающей среды Европейское Сообщество может принимать международные положения, повышающие полноту гармонизации или хотя бы устанавливающие минимальные стандарты.

На практике Сообщество и страны-участницы пришли к заключению так называемых «смешанных соглашений»^[241]. Переговоры по таким соглашениям ведутся совместно Сообществом и странами-участницами, подписываются отдельно Сообществом и странами-участницами, но координируются совместно, исполняются в рамках компетенции обоих сторон.

Особое внимание специалисты в области европейского и международного права уделяют вопросам внешней компетенции Европейского Союза и обязательствам перед ВТО^[242]. Этот вопрос чрезвычайно важен и для России, учитывая ведущиеся переговоры о вступлении нашей страны в эту организацию.

случае следует искать определенный баланс с учетом принципа «необходимости», выработанного прецедентным правом ВТО/ГАТТ в области «торговли и окружающей среды» . Еще один вопрос касается возможности одностороннего принятия мер по защите окружающей среды в рамках «специального режима» в отношении тех многосторонних или национальных мер, имеющих своей целью защиту «всеобщей окружающей среды», например, при решении самых срочных глобальных экологических вопросов, таких как изменение климата или озоновое истощение, могли бы послужить основой для более смелого и решительного подхода к данному вопросу.

Политика Сообщества в области охраны окружающей среды и общая сельскохозяйственная политика. Аграрная политика была одним из первых направлений деятельности Сообщества (в то время Европейского Экономического Сообщества)^{[244] [245]. Несмотря на то, что на 2000 г. вся сельскохозяйственная продукция составляла лишь 2,3 % ВВП Сообщества, а занято в ней было всего 5,3 % всех работающих, под сельское хозяйство используется 51 % всей территории Сообщества[246]. Иными словами, снижение объемов выпуска продукции не меняет того, что сельское хозяйство остается главным пользователем земли. При этом сельское хозяйство оказывает активное влияние на качество воды и почвы, фауну и флору и даже ландшафт[247]. Однако это влияние необязательно является негативным. Л.Кремер, например, пишет, что финансовая помощь, предоставляемая, в частности, в соответствии с Директивой 2078/92 ставит целью возмещение средств фермерам,}

осуществляющим экологическую важную сельскохозяйственную деятельность.

например, Фондом Единство, на транспортные и экологические проекты в Испании, Греции, Португалии и Ирландии. С 1993 по 1999 гг. Фонд располагал средствами в размере 15,15 млрд, евро, половина из которых предназначалась для экологических проектов, в том числе в сфере эколого дружественной сельскохозяйственной политики^[248]. Несмотря на то, что поощряемая в настоящее время экстенсивное ведение сельского хозяйства, является, безусловно, более предпочтительным по сравнению с интенсивным земледелием и животноводством, конечный баланс между позитивным и негативным влиянием сельского хозяйства на окружающую среду варьируется от региона к региону и зависит от целого ряда факторов^[249].

И все же основной массив вторичного права и законодательства не только не содержит экологического компонента, но даже поощряет экологически опасные технологии ведения сельского хозяйства на земельных участках, расположенных как в пределах городских и иных поселений, так и вне их.

Транспортная политика Сообщества. Эта сфера деятельности ЕС относится к вызывающей наиболее острые дискуссии. Известно, что транспорт никогда не бывает экологически нейтральным (его негативное воздействие на окружающую среду проявляется в росте потребления энергии, в загрязнении воздуха, воды и почвы, в увеличении уровня шума, а также в изменениях ландшафта). Масштаб и характер такого воздействия может варьироваться в зависимости от того, о каком виде транспорта (автомобильном, железнодорожном, водном или воздушном) идет речь. Именно автомобильный^[250] и воздушный транспорт считаются наиболее опасными с экологической точки зрения. Но в политике ЕС прослеживается приоритет экономических целей и, как считает Н. Дондт, неспособность Сообщества интегрировать экологические цели в общую транспортную политику. Лишь в последние годы обозначился поворот в сторону развития железнодорожного и в какой-то степени

водного транспорта.

Следующий важный принцип транспортной политики ЕС,

установленный Договором, - это запрет дискриминации перевозчиков из других государств-членов в границах ЕС. Он получил развитие в судебной практике: по решениям Европейского Суда №№ C-195/90R и С-195/90. Даже необходимость достижения экологических целей не является оправданием нарушения требования о недискриминации. Иначе обстоит дело, если ограничения направлены на поощрение одного из видов транспорта безотносительно национальной принадлежности компании-перевозчика. Так, вторичное законодательство в сфере транспорта (в частности, Постановление Совета 2408/92) допускает введение рыночных ограничений, если они основаны на целях охраны окружающей среды. Недопустимым при этом считается принятие на национальном уровне более жестких стандартов, чем те, которые были приняты на общеевропейском уровне. Следует отметить, что вопрос об ограничениях на использование того или иного вида транспортных средств под предлогом их вредоносности остается поныне довольно сложной проблемой.

Региональная политика. Успех Европейского Союза и введенного им в действие интеграционного процесса зависит, в том числе, от экономической и от социальной последовательности при реализации политических и иных мероприятий. Европейская (в том числе экологическая), политика неоднократно провозглашала: если уровень развития отдельных государств-членов Евросоюза и отдельных регионов будет сильно отличаться друг от друга, то это окажет негативное влияние на эффективность всего экономического, политического и социального интеграционного процесса. С учетом этого во многих документах рассматривается содержание экономических, политических,

социальных связей в ЕС. Их значение подчеркивается в ст.2 и 3 «к» Договора об образовании Европейского Сообщества.

Региональная политика как часть экономической политики по выравниванию разницы в развитии между регионами путем поддержки инвестиций и проектов по улучшению городской, промышленной и иной инфраструктуры не была раньше связана и урегулирована учредительными Договорами Сообщества. Такая ситуация была вызвана отсутствием соответствующей компетенции^[252]. Причиной этого послужило, представление о том, что само создание свободного рынка сметет региональные различия. Именно поэтому полагали, что в специальной статье, регулирующей вопросы региональной политики, нет необходимости. Но реальная жизнь и, в первую очередь, региональные различия привели к тому, что уже в Договоре об Экономическом Сообществе в нескольких статьях упоминались региональная политика и соответствующие инструменты финансирования (ст.39 ч.2 «а», ст.49 «d», ст. 80 ч.2, ст.92). Это касалось в основном учета региональных различий в рамках аграрной политики, создания совместной политики в сфере транспорта, допустимости спонсирования и др. Кроме того, предусматривалось, что Европейский инвестиционный банк (ст. 266-267 Договора об образовании Европейского Сообщества) может заниматься регионально-политическими вопросами.

Необходимость более полноценной и развернутой региональной политики была вскоре осознана Еврокомиссией, которая под воздействием ряда причин постепенно приступила к усилению данного направления деятельности Сообщества. Главным в начале 70-х годов явилось то, что развитие региональной политики, с одной стороны, было реакцией Сообщества в целях предотвращения негативного воздействия на конкуренцию в рамках свободного рынка, а с другой - создание свободного рынка привело к новым дисбалансам между более и менее развитыми регионами Сообщества. Констатация такого положения послужила основой концепции свободного рынка, дающей целевое направление

региональной политике Европейского Сообщества.

252

Указанная концепция разрабатывалась как гарантия рамочных условий конкуренции, несмотря на отдельные регионально-политические меры в странах- участницах ЕС, то есть, с одной стороны, ее (конкуренции) ограничение, а с другой - ее поддержка путем спонсирования находящихся в худшем положении и особо обделенных регионов. Кроме того, возникла и была осознана необходимость согласовывать такого рода меры с другими политиками Сообщества. Все это осложнялось конфликтами интересов, с одной стороны между Комиссией и странами-участницами, с другой - между отдельными странами. Комиссия изначально была заинтересована в выработке совместного подхода, а страны- участницы рассматривали свою бюджетную выгоду. До сих пор как подчеркивают в своих работах специалисты по европейскому праву, вся деятельность Сообщества - это поиск и заключение компромиссов. 20 октября 1971 г. было принято «Первое решение государств-членов по координации систем спонсирования регионально-целевого назначения»^[253]. В нем страны-участницы обязались выполнять некоторые принципы, в том числе ограничение спонсирования в наиболее индустриально развитых регионах Сообщества, в так называемых центральных районах - для начала - 20% промышленных инвестиций. В 1975 г. после первого расширения Сообщества был создан и первый общий региональный Фонд, а также Европейский социальный фонд и образован дополнительный отдел в Фонде поддержки сельского хозяйства^[254]. В двух последних также осуществлялась региональная структурно-политическая деятельность. Страны-участницы ЕС обладали процентно установленными частями в средствах Фонда, но выдавались они только для

определенных инвестиционных или структурных проектов, в частности, для развития промышленности, промысла, сферы услуг в определенных регионах. Для этого странами-участницами составлялись регионально-политические программы развития, которые подлежали одобрению Сообществом. Решение о выделении средств на этой основе принимал специально созданный Комитет по регионам и

развитию, образованный из представителей государств-участников и Комиссии. В восьмидесятых годах предпринимались дальнейшие шаги по развитию деятельности Фондов.

С середины восьмидесятых годов координация региональной политики Сообщества с региональной политикой стран-участниц ЕС и политикой Сообщества в целом признана одной из первостепенных целей. Такой подход отражен в ряде принятых Сообществом Постановлений, например № 1787/84, № 3641/85. Средствами координации по сложившейся практике являются периодические доклады Комиссии, региональные программы стран-участниц ЕС, анализы регионально-политических мер, а также координация систем спонсирования с целями регионального развития.

В рамках Маастрихтского Договора связь экономических и социальных аспектов начала играть еще большую роль (ст. 159). Статьи 158-162 Договора об образовании Европейского Сообщества представляют собой в этом смысле правовую базу инструментов финансирования политики Сообщества, регламентируют систему Фондов. Кроме того, большую роль сыграло Постановление 1260/1999 о структурных Фондах и некоторые другие решения. В результате были выработаны три политические цели: 1) поддержка и развитие регионов с отставанием в развитии; 2) приближение районов, имеющих структурные трудности, друг к другу в экономическом и социальном планах; 3) поддержка и модернизация образовательной политики и политики занятости. Например, в 1994 г. Комиссия утвердила Концепцию поддержки и модернизации отсталых районов Испании. Экономика Испании должна быть модернизирована так, чтобы в 2000 г. она могла соответствовать европейской экономике. Эта концепция (стратегия) содержала следующие элементы: а) улучшение системы производства товаров

(промышленность, туризм, сельское хозяйство, рыболовство, наука, техника); б) развитие человеческого ресурса и поддержка охраны окружающей среды в связи с развитием товарного производства; в) меры по улучшению транспортной системы (улицы, порты, аэропорты, телекоммуникация); г) улучшение базовой

инфраструктуры, в частности водоснабжения и энергоснабжения городов и других объектов. Для реализации этой Концепции Сообщество выделило с 1994 по 1996 гг. 26,3 млрд, европейских условных единиц.

Помимо структурных фондов Постановлением 1164/94 был создан так называемый Кохезионный Фонд для поддержки интересов Сообщества в области охраны окружающей среды и транспортной инфраструктуры^[255]. Главная цель состоит в согласовании потребностей этих двух элементов политики. Средства Фонда могут получать только те страны, ВВП которых на душу населения ниже 90% среднего по Европе показателя. В 2001 г., например, это были Греция, Испания, Ирландия и Португалия.