§ 2. Система экологических прав граждан в Российской Федерации

Законодательное признание различных видов экологических прав граждан в Российской Федерации вызвало необходимость их систематизации, как на теоретическом, так и на легальном уровне.

Научные подходы к систематизации экологических прав граждан в Российской Федерации

В российской научной и учебной юридической литературе существуют разные подходы к систематизации экологических прав граждан. Ниже будут приведены основные.

Так, одной из основных классификаций является деление по уровню правового регулирования на конституционные (их еще называют основными или фундаментальными) - закрепленные в статье 42 Конституции Российской Федерации и иные экологические права граждан. Этой классификацию приводят в своих работах М.М. Бринчук¹⁶², С.А. Боголюбов^[105], А.К. Голиченков^[106] и другие.

При этом профессор Бриичук относит к первой группе не только права, закрепленные в статье 42 Конституции, но также право частной собственности на землю (статья 36), право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (статья 37), право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41).

К категории иных экологических прав человека, согласно данной классификации, относятся «права в области природопользования и охраны окружающей среды, установленные в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов»^[107].

Профессор С. А. Боголюбов предлагает следующую классификацию экологических прав граждан:

- конституционные экологические права їраждан;

- право граждан на обращение по вопросам охраны окружающей среды (в природоохранные органы, в правоохранительные органы);

- право на объединения для охраны окружающей среды (в этих рамках - права и обязанности общественных объединений);

- право граждан на мирные публичные мероприятия в защиту природы;

- права в области принятия экологических решений и контроля за их исполнением (в том числе права при проведении государственной и общественной экологической экспертизы, процедуры оценки воздействия на окружающую среду, а также право ¹⁶⁴

требовать в административном и судебном порядке отмены решений о размещении и т.п.

- права граждан в области референдумов по охране окружающей среды.^{165 [108]}

Профессор А.К. Гояиченков выделяет экологические права в узком и широком смысле слова, а также «иные права, имеющие значение с точки зрения правового статуса граждан в сфере «общество - природа»».^[109]

Экологические права граждан в узком смысле слова - только те специальные экологические права, которые имеют своим объектом благоприятную окружающую среду (закрепленные в 42 статье Конституции Российской Федерации, а также «право на благоприятную среду жизнедеятельности»; «право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека»).

В широком смысле слова к экологическим правам А.К. Гояиченков относит также (наряду со специальными) эколого­экономические (прежде всего, право общего природопользования) и эколого-социальные («смежные») (право на охрану здоровья, «право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и

гигиены» - статья 37 Конституции Российской Федерации).

К иным правам, имеющим значение с точки зрения правового статуса граждан в сфере «общество - природа» А.К. Голиченков относит право искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть четвертая статьи 29 Конституции); право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 31 Конституции); право на объединение (часть первая статьи 30 Конституции); право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31 Конституции).

При этом, как замечает А.К. Голиченков* «Значение этих прав двояко». Они могут одновременно выступать гарантиями остальных экологических прав, а также, применяясь в сфере экологических отношений, порождать производные экологические права (например, «право граждан участвовать в управлении делами государства в этой сфере порождает право участвовать в принятии экологически значимых решений в этой сфере»¹⁶⁸.

Н.А. Духно, также, рассматривая экологические права в широком смысле слова, предлагает следующую их классификацию:

- экологические права, неотделимые от личности (право граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду; право на бесплатную информацию о качестве окружающей среды в местах проживания; право на возмещение вреда, причиненного здоровью каждого в результате вредного воздействия других лиц на окружающую среду; право требовать в судебном порядке

168

Там же.

прекращения любой деятельности, нарушающей качество окружающей среды в местах проживания);

- экологические права, тесно связанные с природопользованием (права природопользователей).’^[110]

Принципиально иной подход заключается в признании права на

благоприятную окружающую среду основным, фундаментальным,

центральным экологическим правом, в то время как все остальные

экологические права граждан выступают как гарантии соблюдения и

защиты этого права. Доцент М.И. Васильева пишет: «...право на

благоприятную окружающую среду может рассматриваться как

суперправо, цель функционирования всех иных правомочий граждан, 170

которые выступают соответственно как средство достижения цели».

Система экологических прав граждан в законодательстве Российской Федерации

Анализ российского законодательства показывает, что четкой, осмысленной системы экологических прав на сегодняшний день не существует. Причины кроются, прежде всего, в несовершенстве самого экологического законодательства в широком смысле слова.

Закон РСФСР 1991 года «Об охране окружающей природной среды», одним из первых упомянувший о правах граждан в сфере охраны окружающей природной среды, предшествовал Конституции Российской Федерации, закрепившей в статье 42 право на благоприятную окружающую среду и другие экологические права

*103

граждан.

Впоследствии был принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, также содержащих права, которые можно отнести к экологическим правам граждан.

Исходя из целей и задач данной главы, в том числе: сравнительно-правового анализа законодательства государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации, мы будем рассматривать экологические права граждан как правовой институт, состоящий из следующих элементов:

а) принципов, устанавливающих основы правового регулирования отношений в области обеспечения и защиты экологических прав граждан;

б) фундаментального экологического права - права на благоприятную окружающую среду;

в) иных экологических прав граждан;

г) обязанностей граждан по охране окружающей природной

среды;

д) участия граждан (общественности) в принятии экологически значимых решений;

е) обязанностей государства и других субъектов в области охраны окружающей природной среды;

ж) механизма защиты экологических прав граждан.

Законодательство Российской Федерации закрепляет следующие основные принципы, касающиеся экологических прав граждан:

- приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;^{172 [113]}

- научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;^[114]

- гласности в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;^[115]

- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;^[116]

- участия граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в

области использования атомной энергии.’⁷⁷

Прало на благоприятную окружающую среду закреплено как в Конституции Российской Федерации (статья 42), так и (в несколько измененной формулировке «право на охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей природной среды, вызванной хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий») в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (статья 11).

В числе иных экологических прав граждан, прежде всего, необходимо назвать:

- право граждан на получение экологической информации (информации о состоянии окружающей природной среды);

- право граждан на участие в принятии экологически значимых решений;^{[117] [118]}

- право граждан на возмещение экологического вреда, причиненного здоровью и (или) имуществу;

- право іраждан требовать в административном и судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека.

Право граждан на экологическую информацию закреплено в законодательстве Российской Федерации как в общем виде (право на

me

достоверную информацию о состоянии окружающей среды,^[119] право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране^[120] и другие), так и в более узком виде, применительно к отдельным институтам экологического права (например, право получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о ее проведении^[121]).

Предусмотрена уголовная ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией.^[122]

При этом не всегда право на получение информации о состоянии окружающей природной среды закрепляется прямо как право граждан. Так, например, в отношении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), это право можно косвенно вывести из

положений, закрепляющих основные принципы проведения ОВОС (принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы), а также обязанностей заказчика «предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду (в том числе и общественности) возможность своевременного получения полной и достоверной информации»^{182 [123].}

Право граждан на участие в принятии экологически значимых решений прямо не закреплено в законодательстве Российской Федерации. Однако, в ряде законодательных и иных нормативных правовых актов закреплены права граждан на участие в проведении экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и некоторые другие, которые можно рассматривать как права на участие в принятии экологически значимых решений. Любая законодательно предусмотренная возможность влияния граждан в той

или иной степени на принятие решений в сфере охраны окружающей природной среды может рассматриваться как косвенное закрепление прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений.

Право граждан требовать отмены экологически значимых решений и ограничения (приостановления, прекращения) экологически вредной деятельности может быть реализовано как в отношении двух объединенных требований, так и в отношении каждого из них в отдельности. Так в случае, когда решение уже принято (например, о реконструкции промышленного предприятия) и началась деятельность по реализации этого решения, граждане вправе требовать одновременно и отмены решения, нарушающего их право на благоприятную окружающую среду, так и прекращения экологически вредной деятельности.

Существуют и другие права граждан, смежные экологическим (например, право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека;^[124] право на благоприятную среду жизнедеятельности;’^[125] право на радиационную безопасность^[126] и другие).

В законодательстве Российской Федерации закреплены следующие экологические обязанности граждан;

- сохранять природу и окружающую природную среду,

бережно относиться к природным богатствам;¹⁸⁷

- принимать участие в охране окружающей природной

среды, соблюдать требования природоохранительного

законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения;¹⁸⁸

- не осуществлять действия, влекущие за собой нарушения

прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду 189

обитания.

Таким образом, экологические обязанности граждан заключаются как в совершении действий по охране окружающей природной среды, так и в том, чтобы воздерживаться от совершения действий, оказывающих вредное влияние на природу, в том числе нарушающих экологические права других граждан.

В законодательстве Российской Федерации прямо не закреплены обязанности государства и (или) государственных органов, государственных служащих, должностных лии по охране окружающей природной среды, в том числе по предоставлению гражданам экологической информации.

В то же время в ряде законодательных актов закреплены обязанности государства, его органов, должностных лиц, которые можно отнести к экологическим (например, обязанность органов государственной власти, местного самоуправления проводить с ^{[127] [128]}

участием организаций, в том числе общественных организаций (объединений) и граждан обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии’⁹⁰).

По мнению профессора А.К. Голиченкова, «в законодательстве

имеются группы правовых норм, которые представляют интерес с

точки зрения установления круга экологических обязанностей

государства». В числе таких положений автор называет, например,

следующие: «органы государственной власти и органы местного

самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому

возможность ознакомления с документами и материалами,

непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не 1?2

предусмотрено законом».

Также, по мнению А.К. Голиченкова, в числе правовых норм, опосредованно закрепляющих обязанности государства в области охраны окружающей природной среды, можно назвать положения, закрепляющие государственные гарантии реализации экологических прав,^{[129] [130] [131] [132] а также общие нормы, закрепляющие обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права}

и свободы человека и гражданина.^{[133] [134]}

Особое внимание в последнее время уделяется проблеме участия общественности в принятии экологически значимых решений. Недостатком российского законодательства является отсутствие прямого закрепления права граждан на участие в принятии экологически значимых решений. Тем не менее, косвенно такое право можно вывести из некоторых положений ряда законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, закрепляющих:

- право граждан участвовать в управлении делами 195

государства;

- право граждан и общественных организаций на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;^[135]

- права граждан в области экологической экспертизы (право выдвигать предложения о проведении общественной

экологической экспертизы;^{196 [136]}

- право экологических объединений рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу, требовать назначения государственной экологической экспертизы) ;^[137]

- возможность участия общественности в проведении оценки воздействия на окружающую среду (общественные обсуждения (слушания))?^[138]

- возможность обжалования экологически значимых решений (право їраждан требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека^{[139] [140]})?⁰⁵

Одним из основных способов защиты экологических прав граждан является обжалование экологически значимых решений и действий, которое может осуществляться как в административном, так и в судебном порядке. При этом решение, принятое в административном порядке, также может быть обжаловано в суд.

Защита экологических прав граждан в судебном порядке также может осуществляться путем подачи исков:

- о возмещении вреда, причиненного здоровью и (или) имуществу (в том числе морального);^[141]

- о прекращении экологически вредной деятельности.^[142]

Кроме того, существуют иные способы защиты экологических

прав граждан. Так, профессор А.К. Голиченков отмечает, что защита экологических прав граждан может осуществляться путем:

а) признания права;

б) установления в законе гарантий экологических прав граждан в случае их прекращения или ограничения государством;

в) пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения в судебном^[143] и административном порядке;^[144]

г) возмещения убытков (вреда);^[145]

д) неприменения судом, арбитражным судом актов государственных или иных органов, противоречащих закону;

е) компенсации морального вреда;

ж) иными способами, предусмотренными законом.^[146]

Для защиты экологических прав граждан большое значение имеет то, что они закреплены в Конституции Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Как отмечает В.М. Жуйков, «Конституция РФ не декларативный, а «работающий» высший нормативный акт... Принцип ее прямого действия... должен стать основополагающим принципом судопроизводства».^[147]

Таким образом, в российской правовой доктрине предлагаются различные варианты систематизации экологических прав граждан, основанные на уровне правового регулирования, принадлежности к различным институтам экологического права, выделении основного, фундаментального и иных экологических прав граждан, понимании экологических прав граждан в широком и узком смысле слова.

В законодательстве Российской Федерации четкой системы экологических прав не существует, отдельные права граждан в области охраны окружающей среды «разбросаны» по разным законодательным и нормативным правовым актам.

Тем не менее, анализ законодательства позволяет выделить самостоятельный институт экологических прав, состоящий из следующих элементов: принципов, устанавливающих основы правового регулирования отношений в сфере экологических прав граждан; фундаментального экологического права - права на благоприятную окружающую среду; иных экологических прав граждан; экологических обязанностей граждан; гарантий обеспечения экологических прав граждан; механизма защиты экологических прав їраждан.

Проблемы реализации экологических прав граждан

Как отмечалось выше, на эффективность реализации экологических прав граждан влияют различные факторы, начиная от политической и экономической ситуации в государстве и заканчивая экологическим образованием и правосознанием каждого конкретного гражданина.

Как свидетельствуют факты (обзоры правоприменительной и судебной практики, различные публикации, научные исследования и др.) реализация экологических прав граждан в Российской Федерации менее эффективна, чем в большинстве государств - членов Европейского Союза.

При этом, как было доказано выше, законодательное закрепление экологических прав граждан в Российской Федерации достаточно прогрессивно, осуществляется как в Конституции, так и в других законодательных и иных нормативных правовых актах, причем законодательно закреплены не только сами права, но и другие элементы института экологических прав граждан.

Несомненно, законодательное регулирование отношений в области обеспечения и защиты экологических прав граждан не совершенно. Так, профессор А.К. Голиченков выделяет следующие

«недостатки правового, в том числе технико-юридического характера,

*

* которые сдерживают развитие правового института экологических прав и обязанностей»:

- отсутствие в законе единства в терминах и определениях экологических прав граждан и других субъектов, в установлении их видов;

- наличие пробелов в правовом регулировании этих отношений, прежде всего, отсутствие прямого закрепления в федеральном законе права граждан на участие в принятии

*

экологически значимых решений;

- декларативность правовых норм, закрепляющих экологические права граждан; в том числе отсутствие прямых юридических обязанностей государства и (или) соответствующих государственных органов, государственных служащих, должностных лиц обеспечивать соблюдение экологических прав граждан и других субъектов;

- отсутствие эффективной ответственности за нарушение

' экологических прав граждан и других субъектов.^[148]

Тем не менее, очевидно, что причина неэффективной реализации экологических прав граждан кроется не только в недостатках законодательства, но и в ряде других, немаловажных факторов.

Первым среди таких факторов является нестабильность политической и экономической ситуации, что приводит к тому, что проблема охраны окружающей природной среды, в том числе

обеспечения и защиты экологических прав граждан, стоит далеко не на первом месте, как для государства, государственных органов и должностных лиц, так и для самих граждан. Несомненно, высокий уровень эколого-правовой культуры любого государства является признаком развитого, стабильного государства.

В Российской Федерации на сегодняшний момент охрана окружающей природной среды не является приоритетной задачей для государства. Об этом свидетельствует как реальное состояние природы, так и отношение к данной проблеме государства, которое выражается, например, в таких действиях, как упразднение специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды - Государственного Комитета Российской Федерации по охране окружающей среды.^[149]

Немаловажное значение для эффективной реализации экологических прав граждан имеет четкая организация всех государственных органов и должностных лиц в области обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав, закрепление их обязанностей, и ответственности в этой сфере, а также подробное регламентирование соответствующих процедур.