§ 2. Система экологических прав граждан

В зарубежной научной юридической литературе принята j* систематизация экологических прав граждан, выделяющая основное,

фундаментальное экологическое право - «substantive environmental right», и, иные экологические права граждан, так называемые,

«procedural environmental rights».

Для обозначения фундаментального экологического права используются различные термины: право на благоприятную (decent, enabling), здоровую (flourishing, healthy), чистую, незагрязненную (clean, free from contamination), экологически сбалансированную (ecologically balanced (sound)), удовлетворительную (satisfactory,

adequate), безопасную (secure), устойчивую (sustainable) и т.п. окружающую среду.²⁷

Большинство зарубежных авторов отмечает ряд проблем, связанных с реализацией права, закрепленного в такой форме, обусловленные неопределенностью его формулировки.³* Некоторые даже утверждают, что в таком виде фундаментальное экологическое право не может быть закреплено в законодательных актах. Решение данной проблемы видится в установлении иных экологических прав, призванных гарантировать обеспечение экологических интересов граждан.

Такими правами являются: право на экологическую информацию, включая право быть информированным в случае экологических рисков; право на участие в принятии экологически значимых решений, как на национальном, так и на международном уровне, в том числе участие в формировании экологической политики путем лоббирования, внесения законопроектов; право на оценку воздействия на окружающую среду; право на доступ к правосудию, включая право выступать в интересах общественности и право на возмещение экологического вреда.

При этом некоторые авторы утверждают, только такие

³⁷ See, e.g,: Anderson, M,R„ Human Rights Approaches To Environmental Protection: An Overview // Boyle A.E., Andersen Rf.R. (eds.), Human rights approaches to environmental protection.

See, e.g.: Anderson, M.R., Human Rights Approaches To Environmental Protection: An Overview // Boyle A,E., Andersen M.R. (eds.), Human rights approaches to environmental protection, P. 1-23; Boyle A.E., The Role of International Human Rights Law in the Protection of the Environment H Op. cit. P. 43-69; Douglas-Scott, S., Environmental Rights In The European Union - Participatory Democracy Or Democratic Deficit? // Op. cit. P. 109-128 etc.

экологические права могут быть эффективно реализованы.^[17] Более того, например, С. Дуглас-Скотт предлагает вообще отказаться от закрепления фундаментального экологического права.^[18] Для целей охраны экологических интересов граждан вполне могут служить иные экологические права» считает автор.^[19]

Главным аргументом в защиту данной позиции является утверждение, что демократический подход к принятию экологически значимых решений, основанный на принципах гласности, участия всех заинтересованных граждан и т.п., неизменно приводит к более совершенной экологической политике и, как следствие, к соблюдению экологических интересов населения. Кроме того, таким образом разрешается проблема с невозможностью полноценного легального определения фундаментального экологического права.

С другой стороны, при всех достоинствах иных экологических прав граждан, они все же не могут заменить фундаментального экологического права - права на благоприятную (здоровую) окружающую среду. Сторонники закрепления этого права отмечают кратковременный эффект действия иных экологических прав граждан, которые, будучи реализованы в каждом конкретном случае, перестают влиять на экологическую политику государства.

При том, что фундаментальное экологическое право предполагает не ограниченное во времени, пространстве и по кругу лиц принятие всех необходимых мер для поддержания и улучшения

качества окружающей среды. В то же время, реализация иных < экологических прав граждан, например, получение гражданами

экологической информации или возмещение экологического вреда не

обязательно влечет за собой улучшение качества окружающей среды.

Таким образом, иные экологические права граждан сами по себе не выполняют в достаточной степени задачи охраны экологических интересов граждан. Эффективная политика в этой сфере может быть достигнута только при разумном сочетании и фундаментального экологического права, и иных экологических прав

W граждан, которые представляют собой взаимосвязанную систему.

Анализ национального законодательства государств - членов Европейского Союза показывает, что регулирование отношений в сфере экологических прав граждан осуществляется путем закрепления:

а) основополагающих начал - принципов в данной области;

б) права граждан на благоприятную (здоровую) окружающую

среду;

ф. в) иных экологических прав граждан (права на доступ к

экологической информации);

г) экологических обязанностей граждан;

д) порядка участия граждан в принятии экологически значимых решений, в том числе в проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду;

е) обязанностей государства в области охраны окружающей

среды;

* ж) механизмов защиты экологических прав граждан.

а) Принципы правового регулирования экологических прав граждан

В числе положений, которые можно рассматривать в качестве

основных принципов, касающихся экологических прав граждан, необходимо назвать следующие: а) принцип участия общественности;

б) принцип общественного экологического порядка; в) принцип защиты от загрязнения и отходов.

Принцип участия общественности по-разному понимается в законодательстве государств - членов Европейского Союза:

- принцип участия населения (the principle of public participation) (Королевство Нидерландов (далее Нидерланды))^[20];

- принцип привлечения общественности и полной гласности при проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду (the principle of concentration and the permanent publicity of the proceedings) (Австрия)^[21];

- принцип участия населения в определении и проведении экологической политики (the principle of participation in the formulation and implementation of the environmental policy) (Португалия)^[22];

- принцип кооперации (the principle of co-operation), который предусматривает участие населения в определенных разрешительных процедурах и процедурах планирования (Германия).

Принцип общественного экологического порядка (the principle of the public ecological order) закреплен в законодательстве Греции^[23]. Он означает, что планирование, регулирование и сохранение баланса между антропологической и экологической системами являются принципиальными обязанностями государства и, в то же время, обязывают каждого гражданина охранять окружающую среду.

Принцип защиты от загрязнения и отходов человека,

окружающей среды и экосистем, которые необходимы для

♦ функционирования биосферы и связаны со здоровьем, снабжением пищей и другими аспектами человеческой жизни закреплен в законодательстве Бельгии (the protection, against pollution and withdrawal, of man and the environment, and in particular of the ecosystems which are of interest for the working of the biosphere and concern the food-supply, health and other aspects of human lifeff

б) Право на благоприятную (здоровую) окружающую среду

& Фундаментальное экологическое право закреплено в

конституциях Бельгии (the right to the protection of a healthy environment) (статья 23), Испании (the right to enjoy the environment suited to personal development) (статья 45), Португалии (the right to a healthy and ecologically balanced human епуігоптепі)(стьтья 66), Финляндии (the right to a healthy environment) (статья 14a)^{[24] [25].}

Отсутствие конституционного закрепления экологических прав граждан в других государствах можно объяснить тем, что институт

# экологических прав относительно новый и находится в стадии развития.

Впервые фундаментальное экологическое право было закреплено в конституции Испании в 1978 году и широкое распространение получило только в конце 80-х - начале 90-х годов. Так статья 23 конституции Бельгии была дополнена положениями, закрепляющими право граждан на здоровую окружающую среду в 1994 году, а статья 14 конституции Финляндии - в 1995 году.

Тем не менее, существует мнение, что отсутствие прямого

закрепления права на благоприятную (здоровую) окружающую среду не исключает возможности вывести наличие такого права из косвенных предпосылок.

' Статья 24 конституции Греции, гарантирующая охрану

, окружающей среды, сформулирована как обязанность государства, а

не конституционное право граждан. В то же время, она рассматривается многими теоретиками и практиками как статья, закрепляющая экологическое право, то есть право на благоприятную

(здоровую) окружающую среду?*

& Также в научной юридической литературе обосновывается

точка зрения, что, хотя в конституции Италии прямо не закреплено

право на здоровую окружающую среду, необходимо рассматривать

положения статьи 9 (закрепляющей обязанность государства охранять

природу) и статьи 32 (закрепляющей обязанность государства

охранять здоровье как основное право человека), в качестве основных

предпосылок для соблюдения права на здоровую окружающую 39

среду/

Кассационный Суд Италии в 1979 году закрепил существование і особого права на здоровую окружающую среду.⁴⁰ Это заключение

основывалось на расширенном толковании статьи 32 (см. выше) и

| статьи 2 (посвященной неотъемлемым правам человека).

Кассационный Суд установил, что «охрана здоровья имеет социальное и охранительное содержание и, таким образом, право на здоровье,

, являясь большим, чем просто правом на жизнь и физическую

а

³⁸ See, e.g.: Seerden R, Heldeweg M. (eds.) Comparative environmental law in Europe, an introduction to public environmental law in the EC member states (Antwerpen - Apeldoom, MAKLU, 1996). P. 197-198.

³⁹ Там же.

^{1 40} Court of Cassation, judgement no. 5172 of 6 October 1979.

безопасность, включает право на здоровую окружающую среду».⁴¹

Позже Конституционный Суд Италии назвал статьи 9 и 32

Конституции правовой основой для охраны окружающей среды, і Окружающая среда была определена в решении как «основная и

h абсолютная ценность, которая нуждается в охране, так как является

определяющим элементом качества жизни».⁴²

В Ирландии, в которой исторически сложилась система общего

права, право на здоровую окружающую среду было юридически і декларировано в 1965 году в деле Ryan v Attorney General, в котором

I Верховный Суд Ирландии постановил, что каждый гражданин имеет _г

право на телесную неприкосновенность⁴³.

Райан оспаривала конституционность статута, который

обязывал граждан использовать воду, содержащую дополнительные

(фтористые) примеси, опасные для здоровья. Истица проиграла дело,

I но ее аргументы, касающиеся вредных эффектов усвоения фтора,

были приняты и положения статута, требовавшего добавления фтора в питьевую воду были признаны неконституционными.

Ш Впоследствии, Верховный Суд Ирландии распространял

j принцип, закрепленный в этом прецеденте для вынесения решений по

f делам о причинении вреда (или риска причинения вреда) здоровью

граждан.

Другим прецедентом, расширившим круг субъектов этого права на здоровую окружающую среду, включив в их число нерожденных

' детей, было дело Attorney General vX⁴⁴

А _________________

⁴¹ Там же.

⁴² Constitutional Court, judgment no. 641 of 30 December 1987.

! ⁴³ {1965} Irish Reports 294.

⁴⁴ {1992} Irish Reports 1; {1992} Irish Law Reports Monthly 401; {1992} Common Market Law reports 277.

в) Право на свободный доступ к экологической информации

* В законодательстве государств - членов Европейского Союза закреплено не только право на доступ к экологической информации, но и соответствующие обязанности органов государственной власти, гарантии и способы защиты этого права.

Право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды «каждый может получить информацию о состоянии вод, воздуха, почв, флоры и фауны, о выделении вредных веществ и превышении нормативов» прямо закреплено в Федеральном

* Законе об информации Австрии, где также закреплена обязанность государственных органов предоставлять такую информацию.^[26] Право іраждан на доступ к экологической информации устанавливается законодательством Греции,^[27] Италии.^[28]

В Греции создан специальный орган - Специальный Комитет по свободе доступа к экологической информации (Special Committee for the freedom of access to environmental information), в числе функций которого - рассмотрение жалоб на отказ в получении информации о

Мв состоянии окружающей среды. В Португалии также существует

специальный государственный орган, рассматривающий споры, возникающие по поводу отказов в предоставлении экологической информации.

Способы получения гражданами экологической информации регламентируются по-разному: информирование в местной прессе (Бельгия, Греция, Италия); ознакомление с документацией (Германия, Греция, Финляндия); открытость решения для ознакомления

(Финляндия); возможность выражать свое мнение и представлять потенциальные возражения (Австрия, Бельгия, Греция, Финляндия); «общественные (публичные) слушания» (public hearings) (Австрия, Греция, Королевство Дании (далее Дания), Португалия).

г) Экологические обязанности граждан

Помимо экологических прав, граждане государств - членов Европейского Союза имеют также законодательно закрепленные обязанности в этой сфере.

Обязанность граждан охранять окружающую среду закреплена в конституциях Испании (статья 45), Португалии (статья 66), Финляндии (статья 14). В Австрии обязанность «сохранять окружающую среду в чистоте и бережно относиться к ней» закреплена в лесном^[29] и водном^[30] законодательстве. В Нидерландах обязанность «каждого гражданина заботиться об окружающей среде» закреплена в Законе об экологическом управлении^[31].

Так как положения, обязывающие граждан охранять окружающую среду, относятся ко всем членам общества, и формулировка обязанности допускает возможность широкого толкования, законодательство исключает уголовную ответственность за ее неисполнение - предусмотрены только административная и гражданско-правовая ответственность.

д) Участие общественности в принятии экологически значимых решений, в том числе в проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду

В законодательстве государств - членов Европейского Союза закрепляются различные формы участия граждан в принятии экологически значимых решений.

При этом в некоторых странах предусмотрено участие всего населения (Греция - «участие граждан в создании, развитии, планировании и расширении городов и жилых районов», Ирландия - «при принятии экологически значимых решений на всех уровнях по вопросам использования земель, загрязнения вод и воздуха необходимо участие населения», Финляндия - «каждый может принять участие в процедуре выдачи разрешения путем подачи заявления, выражающего его мнение, в соответствующий разрешительный орган»).

В других странах участие в принятии экологически значимых решений принимают только заинтересованные граждане. (Австрия — «при экологическом планировании необходимо участие заинтересованных граждан», Португалия - «до окончательного принятия решения заинтересованные лица должны быть выслушаны». В Италии право участия в процессе принятия решений имеют только заинтересованные граждане, то есть те, кто будут прямо затронуты принятым решением и в отношении которых могут возникнуть неблагоприятные последствия).

Участие населения в принятии экологически значимых решений выражается в:

- информировании населения (Бельгия, Греция - «информирование в местной прессе», Дания - обязанность информирования заинтересованных лиц («публикация проектов местных планов и письменное уведомление заинтересованных лиц»), Финляндия - «информирование путем объявлений и индивидуальных уведомлений»);

- свободном доступе к документам (Австрия - «проекты

планов открыты для ознакомления», Финляндия - «решение о выдаче

♦ разрешения открыто для ознакомления»;

- публичных слушаниях (Греция, Дания);

-f '

- возможности для граждан выражать свое мнение и представлять потенциальные возражения (Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Финляндия).

Особой формой участия граждан в принятии экологически значимых решений в Бельгии является публичное исследование (public investigation). Публичное исследование включает широкую публикацию и, в определенных в законодательстве случаях, проведение информационного собрания населения. Необходимость проведения публичного исследования предусмотрена для каждого запроса на разрешение эксплуатации или изменения объектов, а также запросов на получение разрешения на сброс сточных вод, на

| захоронение отходов, на превышение допустимого уровня шума и на

[ добычу подземных вод.^{[32] [33]}

В Нидерландах предусмотрены специальные процедуры і принятия решений по конкретным вопросам (например,

i- S2

[ лицензирования) (the public preparation procedure , the extensive public

I preparation procedure⁵*), которые предусматривают публикацию,

обсуждение, участие всех заинтересованных лиц или всех граждан (actio popularis), возможность или невозможность обжалования

решений.

Особый интерес в подходах к обеспечению участия населения в принятии экологически значимых решений представляет опыт Ирландии. Здесь применению законодательства об охране окружающей среды был придан публичный характер и практически все важнейшие требования проводятся в жизнь не только государственными органами, но и любыми членами общества, независимо от того, имеют ли они личную заинтересованность в вопросе.

Одной из форм участия общественности в принятии экологически значимых решений является участие граждан в проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). О большом значении и актуальности этой формы свидетельствует особое ее выделение и подробное регламентирование в законодательных актах государств - членов Европейского Союза.

Для обеспечения широкого участия общественности в проведении процедуры ОВОС в законодательстве рассматриваемых стран предусмотрены следующие меры:

- необходимость публикации мнений экспертов (Австрия^{[34] [35]) и всех решений и основных документов по процедуре ОВОС (Греция,[36] Португалия,[37] Финляндия57);}

- необходимость ознакомления населения с

«К

•*

документацией (Испания/⁸ Нидерланды/⁹ Греция⁶⁰);

- возможность для населения выразить свое мнение и возражения (Греция/¹ Финляндия⁶²);

- проведение общественных слушаний при участии всех заинтересованных граждан (Австрия⁶³); обсуждение с общественностью (Португалия⁶⁴);

- участие населения в определении и оценке возможного прямого и косвенного воздействия на окружающую среду (Германия⁶⁵).

Особые формы участия граждан в процедуре оценки воздействия на окружающую среду предусмотрены в Нидерландах (возможность оценки ОВОС (относительно адекватности и точности) и участие населения в принятии окончательного решения)/⁶

е) Обязанности государства в области охраны окружающей

среды

Обязанность охранять окружающую среду предусмотрена в законодательстве государств - членов Европейского Союза не только

⁵⁷ Environmental Impact Assessment Procedures

vmparistovaikutusten arviointimenettelysta/

miljokonsekvensbedomnmg, 10 June 1994/468).

⁵⁸ Decreto legislative 1302/1986.

⁵⁹ WM (Wet milieubeheer), March 1993, (chapter 7).

⁶⁰ Joint Ministerial decision 75308/5512/1990.

⁶¹ See: op. cit.

⁶² Environmental Impact Assessment Procedures

vmparistovaikutusten arviointimenettelysta/

miljdkonsekvensbeddmning, 10 June 1994/468).

⁶³ UmweltvertraglichkeitsprOfungsgesetz (WP-G),

Act, EIAPA Lagen

(Laki

om

Act, EIAPA Lagen

Bundesgesetz

(Laki

om

vom

14.10.1993, BGBI 697.

⁶⁴ Decree No. 186/90, Regulatory Decree No. 38/90.

⁶⁵ Umweltvertraglichkeitsgesetz, UVPG of 01.08.1990, BGBI. I, p.205.

⁶⁶ WM (Wet milieubeheer), March 1993, (chapter 7).

для граждан, но и для государства и государственных органов, что,

* несомненно, является одной из гарантий соблюдения экологических

прав граждан.

Такая обязанность государства закреплена в конституциях

, Бельгии (статья 23), Германии (статья 20), Португалии (статья 66). В

Конституции Финляндии закреплена «обязанность правительства принимать все меры для обеспечения экологических прав граждан» (статья 14).

Помимо основной обязанности по охране окружающей среды, в

А ряде законодательных актов рассматриваемых стран закреплены

различные меры, которые должны принимать государства для обеспечения экологических прав граждан.

Так, например, обязанности государства и его органов по обеспечению доступа граждан к экологической информации закреплены в ряде статутов Ирландии - «обязанность государственных органов делать доступной экологическую информацию», в Федеральном Законе об Информации Австрии - «обязанность

і государственных органов предоставлять информацию».⁶⁷

j Кроме того, в дополнение к этим основным обязанностям,

J другие законодательные акты Австрии (Закон об охране озонового

слоя⁶⁸ и Закон об охране атмосферного воздуха⁶⁹) предусматривают специальные обязанности информирования и предупреждения населения (во время неблагоприятных сезонов дополнять прогноз

погоды данными о состоянии озонового слоя).

*

⁶⁷ The Federal Environmental Information Law (Umweltinformationsgesetz) BGBI 1993/495.

⁶⁸ Ozongesetz BGBI 1992/210 idF 1994/309.

⁶⁹ Smogalarmgesetz BGBI 1989/38 idF 1992/210.

ж) Защита экологических прав граждан

Основным способом защиты нарушенных экологических прав граждан является обжалование решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц. Механизм обжалования гражданами решений в области охраны окружающей среды достаточно подробно регулируется в законодательстве государств - членов Европейского Союза.

При этом в некоторых странах (Ирландии, Португалии) правом обжалования наделен неограниченный круг граждан. Так, в законодательстве Ирландии предусмотрено, что «решения по вопросам планирования и определенных видов лицензирования (видов деятельности, связанных с загрязнением вод и атмосферного воздуха), могут быть обжалованы любым лицом, независимо от того, имеет ли оно личную заинтересованность а вопросе; стороны могут потребовать общественных слушаний».

В других странах круг лиц, имеющих право обжалования, ограничен. (Бельгия - «любое заинтересованное лицо, для которого решение предполагает юридические последствия, может требовать отмены решения в Административном отделе Государственного Совета. Заинтересованность лица должна быть персональный, прямой, явной и законной и должна оставаться таковой в течение всей процедуры»; Дания - «только лица, значительно заинтересованные в конечном результате имеют право обжаловать решения в административном или судебном порядке»; Германия - «граждане, чьи личные права затронуты решением, могут требовать отмены решения». Причем, если истец подает иск против решения, адресованного третьей стороне, если он требует вынесения решения в отношении третьей стороны или требует исполнения административного акта, он имеет право иска только в случае, если соответствующие правовые нормы касаются не только публичных, но

ИЗССИЙСКАЛ^ I ГрС*'3 I

41