§1.1. Регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественностив этой процедуре

Под оценкой воздействия на окружающую среду намечаемой ⅜ хозяйственной и иной деятельности в настоящей работе понимается система

подготовки и принятия экологически значимых решений, которая в последние

тридцать лет развивается в различных странах и на международном уровне.

Прежде чем перейти к правовым проблемам, связанным с регулированием , оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой

процедуре, рассмотрим кратко историю возникновения этих проблем.

Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений вообще и в оценке воздействия на окружающую среду, в частности, отмечалась в документах Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). Так, получивший широкую известность Принцип 10 Декларации Конференции ООН гласит, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан²⁰. Конференцией отмечалась также необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений,

⅛ ^2a Рио-де-Жанейрская Декларация по окружающей среде и развитию. // Программа действий

Китинг М (составитель). Женева. Центр "За наше общее будущее”, 1993. С. х.

’ как ее участие в оценке воздействия на окружающую среду, что является одной

из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития (пункт 23.2 Повестки дня на 21-й век)^[9].

Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений отмечалась С.А. Боголюбовым^[10] задолго до проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро.

Следует отметить, что одной из тенденций современного развития народов Земли является то, что все больше и больше людей начинают понимать необходимость изменения двух важнейших систем, во многом определяющих развитие как всего человечества, так и отдельных стран^[11].

Необходимость изменения первой системы более очевидна. Одной из основных идей Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де- Жанейро (UNCED-92), подчеркнутой Генеральным секретарем Конференции Морисом Стронгом на ее открытии, является то, что характер производства и

*

потребления в промышленно развитой части мира подрывает системы, поддерживающие жизнь на Земле.

τ^s Идеи Рио развивают положения Доклада Международной комиссии по

окружающей среде и развитию (Комиссии Гро Харлем брундтланд), которая констатировала необходимость новых подходов к проблемам окружающей среды обитания²⁴. Представители крупнейших капиталистических компаний мира выпустили манифест "Смена курса"²⁵, в котором также признается необходимость отказа от системы ценностей, основанной на безудержном производстве и потреблении.

Вопросы регулирования национальной российской системы оценки ф воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и участия

общественности в этой процедуре будут рассмотрены во второй главе

I

диссертации, поэтому в данном параграфе основное внимание будет уделено

международным аспектам данных вопросов.

Анализ тенденций развития зарубежных и международных систем принятия экологически значимых решений показывает, что новая система их подготовки и принятия, которая известна за рубежом как Environmental Assessment (ЕА) или Environmental Impact Assessment (EIA), а у нас переведена, как "оценка

⅜

воздействия на окружающую среду" (ОВОС), постепенно становится едва ли не основным способом проведения новой экологической политики.

Об этом говорится, например, в Пятой программе политики и действия Европейского Сообщества в области окружающей среды и устойчивого развития

²⁴ Наше общее будущее. Доклад Между народной комиссии по окружающей среде и развитию.

²⁵ Шмидхейни С. и Совет предпринимателей по устойчивому развитию. Смена курса. Перспективы развития и проблемы окружающей среды: подход предпринимателя. М, Геликон, 1994. С. xxiv.

* ²⁶, директиве ЕС по оценке воздействия хозяйственной деятельности на

окружающую среду 1985 года²⁷ и развивающей и дополняющей ее директиве ЕС 1997 года²⁸ Конвенции Европейской Экономической Комиссии ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте²⁹. Эта система становится и одним из основных законодательно обоснованных механизмов доступа общественности к экологической информации и к ее участию в процессе принятия экологически значимых решений.

Суть новой системы принятия экологически значимых решений заключается

главным образом в понимании необходимости проведения всесторонней оценки

воздействия возможных последствий как для человека, так и для среды обитания *

различных вариантов достижения намечаемых целей. При этом следует подчеркнуть два важных обстоятельства:

• оценка воздействия и последствий должна проводиться до принятия

решения о начале деятельности;

• в процессе принятия решений с самого его начала должны участвовать не только профессионалы и люди, принимающие решения, но и

²⁶ Towards Sustainability. A European Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development. ∕∕ Official Journal of the European Communities. 17.5.1993. No C 138. P. 138∕.5 - 138/98.

²⁷ Council Directive 85/337 of June 27, 1985, on the assessment of the effect of certain public and private projects on the environment. ∕∕ Official Journal of the European Communities. 1985, No L 175 P. 175/40.

^⁸ Council Directive 97/11 of March 3, 1997 amending, Directive 85/337/EEC on the assessment of the effect of certain public and private projects on the environment.

r

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте

*

общественность - то есть, все те, кто может ощутить последствия

принимаемых решений,

Заметим, что ряд основных принципов этой системы (многовариантность решений, оценка последствий этих решений и др.) в той или иной степени используется в нашей стране не одно десятилетие, что будет рассмотрено в главе 2 диссертации,

Правовые проблемы, связанные с регулированием оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и участия общественности в этой процедуре, имеют свои особенности в различных странах. Однако, можно сказать, что различные правовые системы определяют некую обобщенную схему оценки воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, состоящую из следующих девяти основных стадий:

Стадия I, Четкое определение потребности в реализации предлагаемого проекта. В этом разделе термин "проект" понимается обобщенно: и как проект сооружения некоего физического объекта, и как проект реализации некоторого

.4* вида деятельности.

Стадия II. Определение необходимой степени полноты (детальности) проведения оценки возможного экологического воздействия данного проекта.

Стадия ІИ. Определение разумных альтернативных вариантов достижения той же цели, к которой ведет реализация намечаемого проекта.

Стадия IV. Определение круга вопросов и проблем, которые необходимо рассматривать при проведении ОВОС.

*

ECE/ENHS/NONE/3. Женева. ЕЭК ООН, 1994. С.29-49.

Стадия V, Оценка состояния среды обитания а настоящий момент - до

начала реализации предлагаемого проекта.

Стадия VI. Определяются возможные последствия для среды обитания альтернативных вариантов достижения цели, рассмотренных на стадии III. При этом обязательно оцениваются последствия так называемого "нулевого варианта”, т.е. отказа от намечаемого проекта.

Стадия УН. Разработка мероприятий, которые должны свести к минимуму возможные негативные последствия для среды обитания в случае реализации

того или иного варианта проекта.

Стадия VIII. Принятие решения о возможности или невозможности осуществления того или иного альтернативного варианта реализации проекта. Это решение принимается с учетом оценки экологических последствий различных вариантов. Справедливости ради, надо сказать, что не всегда принимается вариант реализации проекта, который приводит к минимальным неблагоприятным

экологическим последствиям.

На этой же стадии, если проект достаточно сложен, может быть принято решение о необходимости продолжения процедуры ОВОС и на стадии его осуществления (начальный цикл, строительство, эксплуатация, вывод из эксплуатации). Эта деятельность обычно называется послепроекгным анализом (ППА) и используется, как правило, с двумя основными целями: для руководства осуществления данного конкретного проекта и для совершенствования самой процедуры ОВОС для подобных проектов.

≠ Стадия IX. Реализация проекта и проведение послепроектного анализа,

если решение об этом было принято на предыдущей стадии ОВОС.

* Отметим свойственные различным правовым системам некоторые особен­

ности регулирования указанных стадий проведения оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре.

Особое место в регулировании международной процедуры оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре имеет Конвенция ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (ссылка 1 диссертации), которую далее мы будем называть для сокращения просто «Конвенцией», и которая, как известно, была

⅛ подписана в феврале 1991г. в г. Эспоо (Финляндия) в результате многолетних

усилий в области оценки воздействия на среду обитания как на национальном,

так и международном уровнях.

Участие общественности в процедуре оценки воздействия ЕЭК ООН считала одним из четырех наиболее важных элементов этой процедуры. Напомним, именно в публикациях Европейской Экономической Комиссии еще в прошлом десятилетии было определено, что основными формами такого участия можно

считать :

⅜

• неофициальные открытые заседания;

• публичные слушания;

• представления письменных замечаний по различным документам, касающимся окружающей среды;

• а также сочетания этих трех форм.

^м Европейская Экономическая Комиссия ООН. // Серия публикаций по окружающей среде, № I. Применение оценки воздействия на окружающую среду И Автомагистрали и плотины. Женева.

ЕЭК ООН, 1988. С. xiv.

P0CC**C£tv« _j

ЕЭК ООН отмечалось также, что участие общественности зачастую способствует разработке новых альтернативных вариантов или выявлению важных видов воздействия на среду обитания, которые должны быть изучены при проведении оценки воздействия.

Заметим, что данный ЕЭК ООН перевод названия Конвенции с английского языка (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context) на русский язык представляется не совсем удачным. Более соответствующим сути Конвенции и англоязычному термину «Environmental Impact Assessment» является «Конвенция об оценке воздействия на среду обитания в трансграничном контексте». Тем не менее, мы будем использовать официальное название Конвенции, поскольку именно оно дано в официальном тексте ЕЭК ООН на

русском языке.

Процесс ратификации и вступления Конвенции в силу шел непросто. Так, Четвертое совещание Сторон, подписавших Конвенцию, проходившее с 14 по 17 марта 1995 г. в Женеве, констатировало, что Конвенция подписана двадцатью девятью странами региона и Европейским Сообществом, а восемь стран уже стали Сторонами Конвенции, среди которых были в то время; Австрия, Албания, Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Республика Молдова и Швеция. Для вступления Конвенции в силу необходима ее ратификация, принятие, одобрение или присоединение к ней шестнадцати Сторон .

По мнению экспертов, высказанному весной 1995г., количество Сторон, необходимое для вступления Конвенции в силу, могло быть собрано уже в 1995-1996rr. Жизнь, однако, внесла коррективы, и лишь летом 1997г. к Конвенции присоединились Польша, Европейское Сообщество и Венгрия, которые стали

соответственно шестнадцатой, семнадцатой и восемнадцатой Стороной Конвенции, и осенью 1997 г. Конвенция вступила в законную силу.

Конвенция является весьма важным документом для развития принципов оценки воздействия на среду обитания вообще, и участия общественности в этом процессе, в частности. В Конвенции, пожалуй, впервые достаточно подробно регулируются на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное

⅛k воздействие на среду обитания и население другой страны.

Ряд положений Конвенции четко определяет права общественности, поэтому ¾

мы считаем полезным рассмотреть эти положения детально. Для того, чтобы возможный диалог общественных организаций с официальными лицами по поводу создания механизма реализации Конвенции был более убедительным, мы будем использовать текст официального ее перевода на русский язык, сделанный Организацией Объединенных Наций с сохранением синтаксических особенностей перевода.

*

Из положений Конвенции ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте следует необходимость законодательного, административного или иного закрепления участия общественности в процедуре оценки воздействия не только на международном, но и на национальном уровне:

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 данной Конвенции каждая Сторона принимает необходимые законодательные, административные или другие меры для осуществления положений настоящей Конвенции, включая, в отношении

⅜

планируемых видов деятельности, которые могут оказывать значительное

’ вредное трансграничное воздействие, установление процедуры оценки

воздействия на окружающую среду, создающей возможность для участия общественности, и подготовку документации об оценке воздействия на окружающую среду.

Весьма важно, что ЕЭК ООН регламентирует участие общественности на самом раннем этапе подготовки и принятия экологически значимых решений, который, применительно к оценке воздействия на окружающую среду, соответствует стадии 1 данной процедуры.

Это обстоятельство впервые было нормативно определено ЕЭК ООН в принятой в 1998 году в г. Орхус (Дания) Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросами, касающимся окружающей среды В статье 6 (пункт 2) Орхузской конвенции указывается³¹., что "заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, о, среди прочего:

a) планируемом виде деятельности и заявке, по которой будет

приниматься решение;

b) характере возможных решений или проекте решения;

c) государственном органе, ответственном за принятие решения;

³¹ Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений И доступе к правосудию по вопросами, касающимся окружающей среды. Женева Е/ЕСЕ/1366. ЕЭК ООН, 1998. С. 48.

* d) предусматриваемой процедуре, включая то, каким образом и когда такая информация может быть предоставлена:

I) о начале осуществления процедуры;

И) о возможностях для участия общественности;

III) о времени и месте любого намечаемого публичного слушания;

IV) о наличии государственного органа, в котором можно получить соответствующую информацию, и о том, куда соответствующая информация была передана для рассмотрения общественностью;

і

V) о наличии соответствующего государственного органа или любого другого официального органа, которому могут представляться

замечания или вопросы, и о сроках представления замечаний или

вопросов; и

VI) о том, какая экологическая информация, касающаяся планируемого

вида деятельности, имеется в наличии; и

е) охвате данного вида деятельности национальной или

*

трансграничной процедурой оценки воздействия на окружающую среду.".

В пункте 4 этой же статьи 6 Орхуэской конвенции еще раз подчеркивается, что "каждая Сторона обеспечивает участие общественности уже на самом раннем

этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности"^[12].

Весьма важно нормативное определение необходимой степени полноты (детальности) проведения оценки возможного экологического воздействия рассматриваемого проекта или вида деятельности (Стадия II проведения ОВОС).

Очевидно, что нерационально с одинаковой тщательностью и детальностью рассматривать последствия для окружающей среды строительства и атомной

станции и, например, школы.

Многие страны и организации нормативно определили перечни видов и масштабов деятельности, для которых проведение процедуры ОВОС в полном объеме является обязательным (см,, например, приложение 1 к уже цитируемой в настоящей работе Конвенции ЕЭК ООН об ОВОС в трансграничном контексте, содержащее перечень из 17 подобных видов деятельности, или подробные перечни также упоминавшихся в этом параграфе директив ЕС 1985 и 1997 годов.

Аналогичную процедуру по регламентации степени детальности проведения оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду предусматривают нормативные акты Всемирного Банка, который приступил к экологической оценке (ЭО) финансируемых им проектов в начале 70-х годов, делая это сначала в порядке эксперимента^[13]. К середине 80-х годов экологическая оценка стала обязательным условием рассмотрения проектов

Банком .

Требования по экологической оценке были сформулированы в Оперативной Директиве (ОД) 4,00, которая вскоре была пересмотрена, исправлена и

ООН, 1998 С. 49.

” Справочное пособие по экологической оценке. Том 1. Политика. Процедуры. Проблемы, общие для разных отраслей. // Технический документ Всемирного Банка № 139. Всемирный Банк

* дополнена и приняла вид Оперативной Директивы ОД 4.01 в октябре 19S9 года.

Начиная с этого времени все проекты Всемирного Банка начали проходить проверку их потенциального воздействия на окружающую среду и оценку степени этого воздействия.

Еще в первой директиве по экологической оценке отмечалось, что Банк надеется, что при разработке и осуществлении проекта, а в особенности - при подготовке экологической оценки заемщик полностью примет во внимание

взгляды и мнения групп, затронутых проектом, и местных неправительственных

9⅜ организаций.

Цель участия общественности в экологической оценке по мнению Всемирного

I

Банка заключается в том, чтобы повысить жизнеспособность проекта, По мнению специалистов Банка в тех случаях, когда при разработке проектов учитывалось мнение общественности, возрастала вероятность их успешного осуществления. С другой стороны, проекты, в которых не учитывались мнения и взгляды людей, затронутых ими, характеризовались более частыми задержками при их осуществлении и более низким качеством.

Экологические аспекты проектов, рассматриваемых Всемирным Банком, регулируются рядом его оперативных директив (ОД). Среди них следует отметить следующие^{* [14]:}

ОД 4.01 * Экологическая оценка

ОД 4,02 - Планируемая деятельность в области охраны

окружающей среды

ОД 4.20 - Коренное население

ОД 4.30 - Вынужденные переселения

ОД 14.70 - Вовлечение неправительственных организаций

в природоохранную деятельность,

поддерживаемую Всемирным Банком Письмо Президента Всемирного Банка:

Политика Всемирного Банка в области

доступности информации

ОД 17.50 - Открытость оперативной информации.

Процедура экологической оценки (ЭО) Всемирного Банка предусматривает участие в ней общественности. При этом формы участия общественности в экологической оценке зависят от потенциальной экологической опасности конкретного проекта, определяемой в результате первоначальной экологической проверки или "скрининга" (environmental screening) данного проекта.

⅜

' В результате проведения скрининга проект может быть отнесен к одной из

следующих категорий: "А", "В" и ’’С". Дадим их краткую характеристику в соответствии со справочным пособием Мирового Банка³⁵:

Категория А: проект требует детальной оценки его возможного воздействия на окружающую среду (или "экологической оценки"), поскольку последствия этого воздействия могут быть разнообразными и существенными.

^js Справочное пособие по экологической оценке Том I. Политика. Процедуры. Проблемы, общие для разных отраслей. И Технический документ Всемирного Банка № 139. Всемирный Банк. Вашингтон, 1991. С 5-6

Категория В: экологическая оценка проекта может быть не столь детальной, как для проекта категории "А", поскольку воздействие на окружающую среду проекта категории "В" считается достаточно определенным.

Категория С: экологическая оценка проекта данной категории обычно не требуется, поскольку считается, что подобный проект вряд ли может оказывать

существенное влияние на окружающую среду.

В указанном выше справочном пособии по экологической оценке 1991 года отмечалась еще возможность отнесения проекта к категории D. Для проектов этой категории проведение отдельной экологической оценки не требуется, поскольку сам проект предусматривает улучшение состояния окружающей природной среды, и при его разработке основное внимание будет уделено именно этой проблеме. В последних обзорах классификации проектов Всемирного Банка ло категориям упоминались лишь три категории ('А", "В" и "С").

Следует отметить, что в справочном руководстве Всемирного Банка по

экологической оценке, посвященного экологическим оценкам различных видов

деятельности, настоятельно рекомендовалось обратить внимание на вопросы, связанные с участием общественности в экологической оценке, регламентируемые основной оперативной директивой Банка {ОД 4.01). При этом отмечалось, что участие общественности в экологической оценке является концепцией, "совершенной новой не только для многих сотрудников Всемирного Банка, но и для представителей стран-заемщиков". Поэтому данный вопрос рекомендуется изучить всем специалистам по экологической оценке, а также руководителям проектов^[15].

⅝ По оценке специалистов Всемирного Банка большинство рассматриваемых

Банком проектов относится к категории "С", не требующей экологической оценки. Так, за период с 1990 по 1999 финансовые годы к данной категории было отнесено около 55 процентов всех рассмотренных проектов³⁷. При этом к категориям "В" и "А" было отнесено около 33 и 12 процентов проектов

соответственно.

При этом прежде, чем Банк приступит к рассмотрению документации по экологической оценке (ЭО), эта документация и иные результаты ЭО должны быть доступны для общественности страны-заемщика. Они должны быть доступны как группам населения, которые могут быть затронуты проектом, так и местным неправительственным организациям. Сведения об организации подобного доступа общественности к экологическим аспектам намечаемой деятельности должны быть представлены в Банк.

Как только результаты ЭО будут опубликованы на местном уровне и официально получены Банком, они должны быть представлены в общественном информационном центре (ОИЦ), который планировалось сделать с января 1994

^! года главным источником информации для тех, кто желает получить информацию

о деятельности Банка.

Публика может посещать читальные залы ОИЦ, кроме того запросы на материалы могут направляться через офисы Банка в Париже, Лондоне и Токио, а также могут быть направлены через другие филиалы Банка. Следует отметить,

для разных отраслей. Технический документ Всемирного Банка № 139. Всемирный Банк. Вашингтон, 1991. С. xvi.

^{,w 37} Environmental Matters in the World Bank. Annual Review, 1999, The World Bank, Washington, 1999.

C9

⅜ мто ОИЦ работает только с запросами по конкретным документам и не

предоставляет общих информационных сведений ^{[16] [17]}.

Если заемщик Мирового Банка не желает консультироваться с местными неправительственными организациями и прислушиваться к обоснованным мнениям людей, затрагиваемых проектом, который относится или может относиться к категории А, то представляется маловероятным, чтобы Банк принял предложение о дальнейшем финансировании подобного проекта.

Требования, содержащиеся в экологической оценке, должны быть рассмотрены совместно с правительством страны в общепринятом порядке

задолго до начала осуществления проекта для того, чтобы можно было

обеспечить общее соблюдение правил проведения экологической оценки в соответствии с правилами Банка.

Всемирный Банк определяет два основных уровня проведения консультаций с

группами населения, интересы которых непосредственно или косвенно затрагиваются проектом³⁰.

В первом случае это группы, которым может быть причинен непосредственный ущерб, как например, рыбаки, которые проживают на территории нижнего бьефа плотины. Обращается внимание на то, что большинство наиболее значительных экологических последствий может проявиться на некотором расстоянии от построенного хозяйственного объекта, что мнение потенциально затрагиваемых групп населения, основанное на полной осведомленности людей, необходимо

учитывать на стадиях, предшествующих разработке проекта, и что эти группы населения должны быть привлечены к экологической оценке,

Вторая группа населения, которую по мнению Мирового Банка следует привлечь к процессу консультирования с общественностью, состоит из людей, которые, благодаря своим знаниям, своей особой заинтересованности или своему опыту, могут располагать информацией о характере, масштабах и конкретных особенностях видов потенциального воздействия проекта на окружающую среду, К этой группе относятся, например, объединения инженеров, nfc консультантов, экспертов по культурным ценностям, неправительственные

природоохранные организации, массовые общественные организации и группы, которые отстаивают гражданские права, борются за ликвидацию нищеты или сформированы по религиозному признаку.

По мнению Всемирного Банка участие общественности в экологических оценках должно, по мере возможности, носить систематический характер. Опыт Банка показал, что участие населения в период между отбором проектов для финансирования и проведения окончательной экологической оценки в

*

дальнейшем ослабляет напряженность и дает меньше оснований для жалоб и

недовольства.

Необходимо составить жесткий календарный план, увязанный с циклом проекта. Считается, что пять основных мероприятий, относящихся к участию населения в процессе экологической оценки, приносят наибольшую пользу при

подготовке проекта:

совместное пользование информацией до тех пор, пока не завершится отбор проектов для финансирования;

*

совещание по определению круга анализируемых сведений и проблем;

комментарии общественности по поводу выбора процедуры экологической

оценки;

сбор замечаний и предложений - устных и письменных - по поводу предварительного варианта экологической оценки, относящихся не только к

адекватности оценки, но и к планам ее проведения;

публичные слушания, результаты которых должны быть включены в окончательный вариант экологической оценки.

Результаты подобного участия общественности в экологической оценке

должны быть переданы в Банк. Куратор рассматриваемого Банком проекта 1

обязан присутствовать на достаточно большом количестве основных мероприятий, дабы удостовериться в том, что процесс участия общественности протекает нормально, а также для того, чтобы ознакомиться с содержанием экологической оценки заранее, до начала подготовки оценочного заключения по проекту. Считается, что как правило, в большинстве случаев достаточно организовать около пяти массовых собраний на протяжении всего периода экологической оценки.

Справочное пособие Всемирного Банка подчеркивает, что очень важно, чтобы

процесс консультирования должен оставаться гласным на протяжении всего

периода подготовки и осуществления проекта. Он должен включать в себя непрерывное обеспечение обратной связи с людьми, участвующими в проведении консультаций, причем особое внимание необходимо уделить обсуждению предварительных результатов экологической оценки и черновых

⅜

вариантов отчета; представители населения должны знать, каким образом

результаты оценки будут включены в технико-экономическое обоснование проекта и планы его осуществления ,

Наиболее подходящим периодом времени для эффективного участия общественности в обсуждении проекта является срок, составляющий около полу год а после того, как будет подготовлено предварительное резюме по

проекту.

Участие общественности в принятии экологически значимых решений становится важной темой для обсуждения в специализированных учреждениях ООН и на совещаниях Комитета по оказанию содействия в развитии при Организации экологического сотрудничества и развития,

I

Следует отметить, что разработчики первого российского Положения об оценке воздействия на окружающую среду^{[18] [19] дали в приложении к этому документу перечень из тридцати трех объектов и видов деятельности, при подготовке обосновывающей документации на реализацию которых ОВОС проводится в обязательном порядке.}

При проведении Стадии lit оценки воздействия на окружающую среду (определение разумных альтернативных вариантов достижения той же цели, к которой ведет реализация намечаемого проекта) и Стадии IV (определение круга вопросов и проблем, которые необходимо рассматривать при проведении ОВОС) участие общественности в процедуре оценки регулируется статьями 3 и 4

^w Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду е

трансграничном контектсе.

Так, пункт 8 статьи 3 данной Конвенции определяет, что "заинтересованные Стороны обеспечивают, чтобы у общественности затрагиваемой Стороны в районах, которые по всей вероятности будут затронуты, имелись информация и возможности для представления замечаний или возражений по планируемой деятельности и чтобы эти замечания или возражения были сообщены компетентному органу Стороны происхождения либо непосредственно, либо

⅛ когда это необходимо, через Сторону происхождения"'*².

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Конвенции заинтересованные Стороны обеспечивают распространение информации о планируемой деятельности, включая описание предлагаемых альтернатив, среди органов и общественности затрагиваемой Стороны в районах, которые по всей вероятности будут подвергнуты воздействию.^{[20] [21]}

Эти же правовые нормы статьи 3 и статьи 4 Конвенции ЕЭК ООН можно считать нормативным обоснованием участия общественности в таких стадиях оценки воздействия как оценка состояния среды обитания до начала реализации предлагаемого проекта (стадия V), определение возможных последствий для окружающей среды альтернативных вариантов достижения цели, рассмотренных на стадии HI с обязательной оценкой последствий "нулевого варианта" (отказа от

^w намечаемого проекта - стадия VI) и разработка мероприятий, которые должны

свести к минимуму возможные негативные последствия для среды обитания в случае реализации того или иного варианта проекта (стадия VII).

Следует отметить, что при обсуждении регулирования оценки воздействия на окружающую среду на стадии V (оценка состояния среды обитания в настоящий момент - до начала реализации предлагаемого проекта) следует отметить, что под термином "окружающая среда" ("environment") как в Европе, так и в Америке обычно понимается не только окружающая среда, но и человек, а ^l*⅛ также среда социальная, экономическая и культурная. Рассмотрим этот вопрос в

следующем параграфе диссертации, посвященном правовым аспектам использования различных терминов при регулировании оценки воздействия на

окружающую среду.

Статья 5 Конвенции⁴⁴ указывает, что консультации между Сторонами, в которых участие общественности возможно, однако не оговорено

непосредственно, должны включать в частности, потенциального трансграничного

воздействия планируемой деятельности и мер по уменьшению или устранению ее воздействия. Отмечается, что эти консультации могут касаться:

"а) возможных альтернатив планируемой деятельности, включая альтернативу неприятия никаких действий, и возможных мер по уменьшению значительного вредного трансграничного воздействия планируемой деятельности и мониторингу последствий осуществления таких мер за счет средств Стороны

происхождения;

⁴⁴ Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. ЕЭК ООН. ECEZENHS/NONE/3 Женева, 1994 С 35

б) других форм возможностей взаимной помощи и уменьшения любого значительного вредного трансграничного воздействия планируемой деятель­ности; и с) любых других соответствующих вопросов, имеющих отношение к планируемой деятельности".

Можно предположить, что участие общественности в подобных консультациях целесообразно и должно регулироваться правовыми актами ЕЭК ООН или актами национального законодательства стран - Сторон Конвенции,

Важно также участие общественности в стадия VIU оценки воздействия на ⅛ окружающую среду, на которой принимается решения о возможности или

невозможности осуществления того или иного альтернативного варианта

реализации проекта, а также, если проект достаточно сложен, может быть принято решение о необходимости продолжения процедуры в виде послепроектного анализа. Послепроектный анализ (ППА) используется, как

правило, с двумя основными целями: для руководства осуществления данного

конкретного проекта и для совершенствования самой процедуры ОВОС для подобных проектов.

Возможность принятия решения о проведении послепроектного анализа нормативно определена Конвенцией Европейской Экономической Комиссии ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. В статьей 7 данной Конвенции отмечается⁴⁵, что с учетом вероятного значительного вредного трансграничного воздействия деятельности, в отношении которой в соответствии с настоящей Конвенцией осуществляется оценка

^4, Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. ECE/ENHS/NONE/3. Женева. ЕЭК ООН, 1994 С 36.

“ воздействия на окружающую среду, заинтересованные Стороны по просьбе

любой из таких Сторон определяют, будет ли проводиться послелроектный анализ, и если будет проводиться, то в какой мере.

В данной статье также указывается, что "любой проводимый послелроектный анализ включает, в частности, наблюдение за данной деятельностью и определение любого вредного трансграничного воздействия." При этом

отмечается, что "если в оезультате проведения послепроектного анализа

Сторона происхождения или затрагиваемая Сторона имеет достаточное ¼ основание считать, что значительное вредное трансграничное воздействие имеет

место или обнаружены факторы, которые могут привести к такому воздействию, она немедленно информирует другую Сторону". Заинтересованные Стороны затем должны проводить консультации по мерам, которые необходимо предпринять с целью уменьшения или устранения воздействия {статья 7

Конвенции, пункт 2).

В Рекомендациях ЕЭК ООН для Правительств стран ЕЭК указано, что необходимо поощрять участие общественности в ППА, при этом доклады ППА должны становиться достоянием общественности⁴®.

Весьма важным вопросом, во-многом определяющим возможность общественности получить доступ к материалам оценки воздействия и

участвовать в процедуре подготовки этих материалов, является вопрос

регулирования состава и вида этих материалов, представляемых затем в органы

⁴⁶ Европейская Экономическая Комиссия ООН. Серия публикаций по окружающей среде. № 3. ¼ Послелроектный анализ в оценке воздействия на окружающую среду. Женева. ЕЭК ООН, 1991.

С.5.

и инстанции, принимающие решения о возможности или невозможности

реализации намечаемой деятельности.

Многолетняя практика проведения ОВОС в различных странах, а также различными международными организациями позволяет выявить некие общие требования к документам, подготавливаемым в результате проведения такой

оцкенки.

Эти требования можно разделить на две основные группы: требования к

стилю изложения и к составу документации.

Основные рекомендации по стилю изложения, выработанные в течение ряда лет в различных странах и международных организациях, практически совпадают:

• документы должны быть написаны ясно и просто;

• они должны быть понятны не только специалистам, но и людям, принимающим решения, и общественности.

В официальном руководстве, выпущенном в США⁴⁷, ведомствам при подготовке документов по экологической оценке рекомендуется обращаться к тем

≠ литераторам, которых отличает ясность стиля, и подчеркивается, что значение

имеют не лучшие документы, а лучшие решения. При этом оговаривается, что объем окончательного варианта документации по оценке воздействия не должен превышать 150 страниц и только в случае исключительно сложных проектов документ может содержать до 300 страниц. Справедливости ради отметим, что

это ограничение весьма часто не выполняется.

*;----------------------------------------------------------------

⁴⁷ Regulations For Implementing The Procedural Provisions Of The National Environmental Policy Act. it Council on Environmental Quality'. Washington. Executive Office of the President., 1986. P. 12

^φ Требования к составу документации, несмотря на различия в методах и

традициях использования природных ресурсов в разных странах, имеют и общие черты, обусловленные общностью методологии проведения экологических

оценок.

В качестве иллюстрации приведем два примера требований к подобной документации, содержащих как минимальные требования к ее составу,

принимаемые на международном уровне, так и более детальное ее

регламентирование на уровне национальном,

⅛ В соответствии с Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в

трансграничном контексте информация, подлежащая включению в документацию (Добавление » к Конвенции)⁴⁸, как минимум, должна содержать:

" а) описание планируемой деятельности и ее цели;

б) описание, при необходимости, разумных альтернатив (например, географического или технологического характера) планируемой

деятельности, в том числе варианта отказа от деятельности;

в) описание тех элементов окружающей среды, которые, вероятно, будут

А

существенно затронуты планируемой деятельностью или ее

альтернативными вариантами;

г) описание возможных видов воздействия на окружающую среду планируемой деятельности и ее альтернативных вариантов и оценка их масштабов;

д) описание предохранительных мер, направленных на то, чтобы свести к

⁴⁸ Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду' в трансграничном контексте. ECE/ENHS/NONE/3. Женева. ЕЭК ООН, 1994 С.43-44.

^w минимуму вредное воздействие на окружающую среду;

е) конкретное указание на методы прогнозирования и лежащие в их основе

исходные положения, а также соответствующие используемые данные

об окружающей среде;

ж) выявление пробелов в знаниях и неопределенностей, которые были обнаружены при подготовке требуемой информации;

з) при необходимости, краткое содержание программ мониторинга и

управление и всех планов послепроектного анализа; и £ и) резюме нетехнического характера, при необходимости, с

использованием визуальных средств представления материалов (карт, графиков и т.д.).”

В качестве другого примера приведем более четкие и конкретные требования к составу тома Environmental Impact Statement (EIS), являющегося итоговым документом при проведении экологической оценки в США *⁹.

Этот документ, название которого может переводиться как "Заключение или

Сообщение об экологическом воздействии" (ЗЭВ/СЭВ), "Заключение или

Я*

Сообщение об экологических последствиях" (ЗЭП/СЭП) или "Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС), должен содержать;

1. Титульный лист, где на первой странице должны быть указаны;

• список ответственных за данный проект ведомств, включая ведущее;

• название данного проекта и смежных, места их реализации;

• имя, адрес и телефон сотрудника, ответственного за представление ^[22]

дальнейшей информации по проекту;

• определение типа документа (проект, окончательный вариант, дополнения);

• реферат данного документа (один абзац);

• даты получения отзывов,

2. Краткое (не более 15 страниц) изложение работы, содержащее ее важнейшие выводы; описание областей противоречий, включая выявленные при обсуждениях, и проблемы, требующие решения, включая выбор альтернативных

Ш вариантов,

3. Содержание работы.

4. Цель и потребность реализации проекта. При этом описываются цели и потребности реализации как данного варианта проекта или вида деятельности,

. так и альтернативных вариантов.

5. Описание альтернативных вариантов, включая предлагаемый. Данный раздел документа является его основой, базирующейся на информации и сравнительном анализе данных о состоянии окружающей среды до и после

реализации проекта, содержащихся в разделах 6 и 7.

6. Окружающая среда, подвергаемая воздействию. В данном разделе описывается состояние окружающей среды региона, который может быть подвергнут воздействию при реализации различных обсуждаемых вариантов реализации проекта, включая предлагаемый его вариант. При этом под "окружающей средой" понимается не только природная, но и социально-

экономическая и культурная среда проживания населения региона.

⅜

7. Последствия для окружающей среды. В данном разделе обсуждаются:

• прямые последствия (под которыми понимаются последствия, которые происходят в момент совершения действия и в месте его совершения);

• косвенные последствия (проявляющиеся позже и на расстоянии от места совершения действия);

• возможные несоответствия предложенного проекта целям и задачам

федеральной, региональной и местной политики в области окружающей среды и нормативным документам этих уровней;

• последствия для окружающей среды реализации обсуждаемых

альтернативных вариантов;

• потребности и потенциал энергетических ресурсов для реализации альтернативных вариантов и меры по снижению негативного воздействия

на окружающую среду;

• потребности и потенциал природных и невозобновляемых ресурсов для

реализации альтернативных вариантов и меры по снижению негативного

воздействия на окружающую среду;

• качество городской среды, исторические и культурные ресурсы, структура

⅜

антропогенной среды, включая возможность вторичного использования

ресурсов; меры по снижению негативного воздействия проекта на

окружающую среду,

8. Список участников подготовки проекта (не более 2 страниц),

9. Список ведомств, организаций и лиц, которым высылается данный документ, В данный список включаются;

• любые федеральные ведомства, имеющие специальные полномочия или

*

опыт экспертных оценок;

^r • любые федеральные или местные ведомства, уполномоченные

разрабатывать или утверждать нормативы в области окружающей среды;

• любые ведомства, организации и лица, запросившие документацию по ЕА.

Отметим, что любые ведомства, организации и лица, представившие отзывы на проект документа, должны получать и его окончательный вариант.

10. Предметный указатель.

11. Приложения, если они есть. Данные приложения должны включать только те материалы, которые были подготовлены специально при проведении ОВОС, а

' не существовали ранее, они могут включаться в документацию с помощью ссылок

на источники. В приложения могут включаться материалы, фактически обосновывающие выводы EIS и имеющие непосредственное отношение к проводимому анализу. Эти приложения могут распространяться вместе с данным документом по ЕА или представляться только по специальным запросам (что чаще всего и делается).

Если авторы документации хотят несколько изменить ее состав и формат изложения, то им позволяется включать в документ в любой удобной для них

форме содержание вышеперечисленных пунктов 4-7 и 11, тогда как наличие в

EIS пунктов 1-3 и 8-10 является обязательным.

Обратим внимание на тот факт, что в соответствии с данным нормативным документом, любые граждане или организации могут получить документацию по оценке воздействия, а если они напишут отзывы или замечания по проекту этого документа, то им в обязательном порядке будет выслан его окончательный

вариант.

*