§3. Развитие экологического законодательства города Москвы

В настоящее время можно говорить о существовании самостоятельного направления экологического правотворчества, состоящего в разработке и принятии ряда законов г. Москвы, регулирующих исключительно (или в основном) именно отношения в сфере охраны городской окружающей среды и природопользования.

Об активизации работы над экологическим законодательством говорит тот факт, что за период с 1995 по 2005 г. в Московской городской Думе всего было принято 547 законов, из них 26 законов экологической направленности, что составляет 4,4%. Только за 2004 год в Московской городской Думе всего было принято 85 законов, из них 7 - экологической направленности, что составляет 8,2%.

130

Как и в иных случаях, законы г. Москвы можно классифицировать по различным основаниям. В литературе предложено несколько классификаций. Так, О.Л. Дубовик предлагает выделять общие экологические, специальные экологические акты и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к иным отраслям законодательства^{[131] [132]. Соответственно, по объекту правового регулирования, выделяются законы по охране вод, воздуха, почв, животного мира и т.д. По сферам (или целям) правотворчества их можно объединить в две большие группы: законодательные акты, регулирующие собственно охрану городской среды и акты, содержащие предписания, преимущественно затрагивающие иные виды деятельности (поведения), но включающие и экологические аспекты, например, градостроительную деятельность. По комплексному критерию новизны и самостоятельности правотворческих задач выделяются законы, принятые в развитие федерального законодательства, для решения специфических проблем г.}

И.А. Игнатьева указывает на наличие двух групп законодательных актов: а)

природоохранительных, регулирующих отношения по охране окружающей

среды и обеспечению экологической безопасности и б) природоресурсных, 132

регулирующих отношения по природопользованию , а также «неэкологических» законов, к которым относится, например федеральный закон от 5 июля 1996 г. «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»^[133]. С последними соображениями трудно согласиться. Более верной представляется позиция других авторов, рассматривающих этот закон как акт, регламентирующий потенциально опасную для окружающей среды деятельность (О.Л. Дубовик, О.И.

Крассов). Теоретическое обоснование для включения человека (его здоровья, его прав) в круг защищаемых экологическим правом объектов представлено в работах М.М. Бринчука и других ученых.

С. А. Боголюбов выделяет в экологическом законодательстве

Российской Федерации собственно природоохранную часть и природоресурсную подотрасль^[134].

Эти классификации, как и иные, могут быть использованы и при анализе системы экологического законодательства субъекта Российской Федерации. В.В. Никишин, к примеру, рассматривает в своей монографии правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и в сфере использования природных ресурсов, разделяя последние на земельные, водные, лесные, недра, животный мир и атмосферный воздух, но при этом вновь объединяя использование и охрану отдельного ресурса^[135].

Анализ системы экологического законодательства г. Москвы в принципе можно проводить, используя любую из описанных классификаций или их сочетание.

Поскольку многие эколого-юридические проблемы в Москве могут быть решены только на базе соответствующих федеральных правовых актов, одним из направлений экологического правотворчества является разработка и внесение предложений по уточнению норм федерального законодательства в соответствии с особенностями структуры и функционирования мегаполиса.

законодательства. На это обращают в последнее время все большее внимание и теоретики и практики^[136].

К таким разработкам относятся законы: «Об особо охраняемых

природных территориях в городе Москве», законопроекты «Об отходах производства и потребления в городе Москве» и «О радиационной безопасности населения города Москвы».

К законам, инициированным недостаточной развитостью российского федерального экологического законодательства, по тем вопросам совместного ведения, которые не получили еще своего закрепления в федеральных законах, относятся законы: «О государственном экологическом контроле в городе Москве», «Об экологическом мониторинге», законопроекты «О содержании домашних животных в городе Москве» и «О городских почвах».

К законам, касающимся проблем только данного региона, связанным с его природными, экономическими и другими особенностями, можно отнести законы: «О комплексном природопользовании», «Об ответственности за реализацию моторного топлива не соответствующего экологическим требованиям», «О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами», «О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы».

Особое место занимают законы о внесении изменений и дополнений, вызванные разработкой новых законодательных актов федерального уровня и необходимостью внесения корректировок в законы города.

К ним относятся законы: «О приведении в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отдельных законов города Москвы», «О внесении изменений в отдельные Законы города Москвы в области охраны окружающей среды» (№ 17 «О защите зеленых насаждений», № 32 «О государственном экологическом контроле», № 33 «Об ответственности за реализацию моторного топлива не соответствующего экологическим требованиям»), закон «О внесении изменений в Закон города Москвы № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве».

Хотя в последнее время специалисты все чаще обращаются к анализу регионального экологического законодательства и, в частности, законов г.

1. Законодательные акты города Москвы, уточняющие и развивающие соответствующие федеральные законы.

Закон от 26.09.2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве».

Данный закон разработан с учетом экологических особенностей и проблем московского региона на основе действующих в то время положений федерального законодательства об охране окружающей среды: Федерального закона от 14 мая 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях", Закона РФ от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" и иных нормативных актов, а также действующей в то время редакции Устава города Москвы.

В нем детализировано регулирование планирования и функционального зонирования особо охраняемых природных территорий; определен правовой режим использования земель в границах территорий.

С принятием данного Закона было конкретизировано правовое положение особо охраняемых природных территорий в городе, закреплены права и обязанности субъектов данного круга отношений, установлены режимы

осуществления хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие на особо охраняемые природные территории.

Закон содержит нормы, определяющие основные категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве, порядок их образования, упразднения или изменения их границ. Уточнен правовой статус особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Важной и новаторской является норма, регулирующая порядок образования и правовое положение охранных (буферных) зон особо охраняемых природных территорий в городе Москве.

Законом также установлены основы государственного управления особо охраняемыми природными территориями в городе Москве и финансирования мероприятий по их охране и содержанию.

Разработка Закона, принятого Московской городской Думой 14 июля 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон от 26.09.2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», была вызвана необходимостью приведения Закона в соответствие: с уточненными редакциями Федеральных законов «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ и «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ, с Земельным кодексом Российской Федерации^[138], новой редакцией Устава города Москвы и Законами города Москвы от 2 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»^[139] и от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы»^[140], а также необходимостью устранения недостатков, выявленных в результате правоприменительной практики.

Законопроект «Об отходах производства и потребления в городе Москве» был представлен в Мосгордуму 6 мая 2004 г. и рассмотрен во втором чтении 8 июня 2005 г. Создание этого акта было вызвано тем, что принятый 24 июня 1998 г.

Федеральный закон № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"^[141] не решил ряд особо острых и чрезвычайно актуальных вопросов в этой сфере^[142].

В этой связи проект данного закона направлен не только на устранение возникших правовых пробелов, но также на дополнение и дальнейшую конкретизацию действующей законодательной базы в области обращения отходов в целом. Он регулирует отношения, возникающие в сфере образования и обращения с отходами производства и потребления города Москвы, и призван способствовать сокращению объемов их образования, сбережению природных ресурсов, повышению эффективности использования отходов производства и потребления в процессе хозяйственной деятельности и предупреждению вредного воздействия отходов на здоровье населения и окружающую среду.

Закон создает возможность появления конкурентной среды в данной сфере и возможность перейти к созданию цивилизованного рынка отходов производства и потребления и вовлечению их в производственный цикл, что, в свою очередь, позволит создать дополнительные рабочие места и снизить социальную напряженность в обществе.

Законопроект «О радиационной безопасности населения города Москвы» был внесен в Московскую городскую Думу 23 октября 2002 г. и принят в первом чтении 13 ноября 2002 г. Законопроект был подготовлен в связи со сложившейся потенциально опасной радиационной обстановкой в городе, связанной с объемным насыщением радиационно-опасными объектами, применением радиоактивных материалов, технологий с применением источников ионизирующего излучения, радиоизотопных приборов и оборудования, и как следствие - образованием радиоактивных отходов, подлежащих удалению и обезвреживанию. Он определяет правовые основы обеспечения в г. Москве радиационной безопасности населения и полномочия города в данной сфере реализации экологической политики.

Законопроект призван охватить весь комплекс мероприятий, норм и правил, регламентирующих основы радиационной безопасности независимо от принадлежности и статуса объекта защиты, будь то население, персонал, работающий на объектах действия ионизирующего излучения, окружающая среда и т.п.

Он создает правовую основу в сфере обеспечения безопасности населения.

2. Законы, инициированные недостаточной развитостью

российского федерального экологического законодательства.

Закон города Москвы ”О государственном экологическом контроле в

городе Москве” № 32, принятый Московской городской Думой 12 мая 2004г., занимает важное место в системе московского законодательства, поскольку направлен на наиболее полное правовое регулирование проведения государственного экологического контроля в городе Москве. Он не только устраняет пробелы федерального законодательства, но и конкретизирует его применительно к условиям мегаполиса, регулирует отношения, связанные с осуществлением государственного экологического контроля в г. Москве и устанавливает административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды.

Закон "О государственном экологическом контроле в городе Москве" направлен на наиболее полное правовое регулирование вопросов осуществления государственного экологического контроля в условиях правового вакуума на федеральном уровне.

Следует отметить, что положения данного закона, регулирующие вопросы проведения проверок, порядка уведомления о предстоящих проверках, сформулированы в точном соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"^[143].

143

В Закон города Москвы от 12 мая 2004 г. "О государственном экологическом контроле в городе Москве" по результатам практики введены три новых состава административной ответственности:

1) ввоз на территорию города Москвы почвогрунтов, не соответствующих экологическим требованиям города Москвы;

2) использование на объектах озеленения и благоустройства почвогрунтов, не соответствующих экологическим требованиям города Москвы;

3) хранение на АЗС города Москвы моторных топлив, не соответствующих экологическим требованиям города Москвы.

Закон г. Москвы «Об экологическом мониторинге в городе Москве», внесенный в Московскую городскую Думу 16 июля 2003 г. был принят 20 октября 2004 г. В комплексе с Законом г. Москвы "О государственном экологическом контроле в городе Москве" он занимает чрезвычайно важное место в системе московского экологического законодательства, поскольку не только устраняет пробелы федерального законодательства, конкретизирует урегулированные в нем вопросы применительно к условиям мегаполиса, но в некоторой степени и модернизирует правовую регламентацию обращения с экологической информацией в соответствии с европейскими и международными стандартами (в первую очередь, Орхусской конвенцией).^[144] Закон направлен на правовое регулирование порядка и оснований проведения экологического мониторинга в г. Москве, оборота экологической информации, прав и обязанностей ее пользователей. Он определяет цели, принципы и общие организационно-правовые основы экологического мониторинга в г. Москве.

Актуальность дополнительного регулирования государственного

экологического мониторинга на уровне Москвы - субъекта Российской Федерации, вызвана потребностью в организации наблюдения за состоянием окружающей городской среды в непрерывном режиме в целях оперативного

выявления нарушений природоохранных требований, отслеживания в режиме реального времени залповых выбросов, сбросов, выявления причин и виновников повышенного загрязнения. Дело в том, что мониторинг, осуществляемый на основе федеральных актов, принципиально не позволяет оперативно выявлять причины и источники загрязнения, принимать адекватные меры реагирования, а также не учитывает специфику постоянных, высоких антропогенных и техногенных нагрузок в условиях мегаполиса. Кроме того, возникла необходимость получения объективных данных о состоянии окружающей среды, на основе которых обеспечивается градостроительное планирование, планирование транспортных схем, землепользование и хозяйственная деятельность, а также необходимость обеспечения органов государственной власти Москвы и населения своевременной и достоверной информацией о состоянии окружающей среды столицы.

Законом введены следующие новации: 1) Положение о локальном мониторинге; 2) Положение об обязательном ежегодном утверждении целевых программ локального экологического мониторинга; 3) Перечисление случаев обязательного использования данных экологического мониторинга;

4) Определение административной ответственности за правонарушения в области экологического мониторинга, в том числе за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по предоставлению

экологической информации, предоставление недостоверной информации и т.д.

Закон «О комплексном природопользовании», внесенный в Московскую городскую Думу 10 марта 2004 г. и принятый ею 2 марта 2005 г., был подготовлен с целью обеспечения комплексного и дифференцированного подхода к установлению экологических требований при градостроительной и хозяйственной деятельности.

Он направлен на упорядочение отношений в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах территории города Москвы, а также достижение гармоничного баланса между потребностями населения в благоприятной окружающей среде и деятельностью

хозяйствующих субъектов, соблюдение режимов градостроительного зонирования с учетом природного потенциала территории.

Действующие в настоящее время федеральные требования основаны на соблюдении единых нормативов качества окружающей среды, что не позволяет реализовать дифференцированный подход к территориям различного функционального назначения и, соответственно, к природопользователям, которые осуществляют хозяйственную и иную, в том числе градостроительную, деятельность на различных территориях.

Отсутствие комплексного подхода обусловливает неэффективность системы экологического контроля в увязке с установленными Генпланом г. Москвы и планами развития административных округов схемами функционального назначения, экологическими требованиями по развитию территории города, рациональному использованию природных ресурсов, допустимому уровню воздействия на компоненты природной среды с сохранением и восстановлением природного потенциала различных территорий.

На основании установленных общих условий комплексного приро­допользования определяются и устанавливаются индивидуальные условия комплексного природопользования для каждого хозяйствующего субъекта,

осуществляющего деятельность на рассматриваемой территории. Распределение показателей, которые включаются в индивидуальные условия, может осуществляться методом квотирования (определения квот) между хозяйствующими субъектами с учетом технических нормативов.

Реализация предписаний Закона позволит органам государственной и исполнительной власти г. Москвы осуществлять полномочия по проведению государственного контроля за соблюдением установленных индивидуальных условий комплексного природопользования и повысить ответственность со стороны хозяйствующих субъектов.

Проект закона города Москвы «О содержании домашних животных в городе Москве», внесенный в Московскую городскую Думу 16 декабря 2003 г. и принятый во втором чтении 23 марта 2005 г. представляет собой

комплексный нормативный правовой акт, аккумулирующий нормы различных отраслей законодательства: природноресурного, экологического, гражданского, административного, международного права об обращении с домашними животными. Так, международная Конвенция «О борьбе с заразными болезнями животных»^[145] (1935 г.) обязывает государственные органы наблюдать за всеми животными, содержащимися в доме. Кроме того, нормы международных конвенций содержат требования по обращению с животными и их содержанию вне зависимости от вида животных и форм собственности.

Для целей закона проведена классификация животных по их целевому использованию, месту нахождения, а также в зависимости от права собственности на них в соответствии с ГК РФ и нормами международных конвенций. Законопроект соответствует ст. 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации, Уставу города Москвы (ст. 9, 13), поскольку правовое регулирование в рассматриваемой области относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В целом надо указать, что в законопроекте выдержана современная идеология требований к обращению с животными и их содержанию, как общих, так и специальных, распространяющихся на животных в зависимости от их целевого назначения. Однако это не ограничивает прав собственника. Обязанностью собственников является гуманное отношение к животным. В законопроекте существующие нормы гуманного отношения к животным систематизированы и унифицированы в общие и специальные правила обращения с животными и их содержания, установленные в соответствии с нормами международного права и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также культурной традицией нашего общества.

3. Законы, касающиеся проблем города Москвы, связанных с его природными, экономическими и другими особенностями.

Закон от 14.07. 1999 г. № 33 «Об ответственности за реализацию моторного топлива не соответствующего экологическим требованиям». Он был разработан в целях охраны атмосферного воздуха города путем дальнейшего снижения вредного воздействия автотранспортных средств на окружающую среду и здоровье жителей мегаполиса. В нем устанавливается ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям. Отметим, что в данном случае московский законодатель на несколько лет опередил решение федерального — в плане введения административной ответственности индивидуальных предпринимателей.

Законом определен порядок осуществления государственного контроля за соответствием реализуемого моторного топлива экологическим показателям, установленным правовыми актами г. Москвы, которые вводят повышенные требования к качеству моторного топлива^[146], способствует улучшению экологической обстановки в Москве путем снижения вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду и здоровье людей.

Практика применения Закона города Москвы от 14 июля 1999 № 33 "Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям" в новой редакции показывает, что понятие "реализация моторного топлива" требует уточнения. Под реализацией моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям города Москвы, предлагается понимать не только продажу, но и заправку автотранспортных средств, что позволит распространить действие нормы на случаи, в том числе, безвозмездной реализации топлива.

Законопроектом «О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 27 февраля 2002 года № 9 «О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами» представленным в Московскую городскую Думу 16 января 2004 г. и принятым во втором чтении 18 февраля 2005 г. предлагается увеличить

арендную плату за размещение плавательных средств с 1,5 копеек в год за квадратный метр акватории до 1,98 копейки.

Это предложение сделано, исходя из максимальной ставки платы за использование акватории поверхностных водных объектов по Центральному экономическому району, введенной Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2001 г. № 826 «Об утверждении минимальных и максимальных ставок за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам»^[147]. Оно направлено на обеспечение рационального использования водных объектов города.

Проект закона города Москвы «О комплексе природных и озелененных территорий», внесен в Московскую городскую Думу 29 сентября 2004 г. и принят в первом чтении 20 октября 2004 г. Он имеет чрезвычайно важное значение для сохранения городской окружающей среды столицы.

Разработка проекта обусловлена отсутствием в законодательстве системного подхода к решению вопросов создания, содержания и охраны природных и озелененных территорий города Москвы. В проекте закона определение "природный комплекс" понимается как совокупность не только природных, но и природно-антропогенных объектов. Эта трактовка является значительно более широкой, чем в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Основное его содержание сводится к определению особенностей правового режима для каждой категории природных и озелененных территорий города Москвы.

Таким образом, проект закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" ставит своей целью комплексное законодательное регулирование отношений по использованию, сохранению, восстановлению и развитию природных и озелененных территорий города Москвы.

4. Законы о внесении изменений и дополнений,

147

вызванные разработкой новых законодательных актов федерального уровня и необходимостью внесения корректировок в законы города.

Закон «О приведении в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отдельных законов города Москвы» №12 принят Московской городской Думой 17 марта 2004 г. в связи с введением в действие КоАП РФ от 31 декабря 2001 г. федеральным законом № 195-ФЗ и необходимостью внесения изменений в следующие законы города Москвы: от 24 апреля 1996 г. № 12 «О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и «Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве»^[148]; от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений»; от 30 июня 1999 г. № 28 «О регулировании использования редких и исчезающих животных и растений на территории города Москвы»; от 14 июня 1999 г. № 33 «Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям»; от 24 января 1996 г. № 1 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города».

Наиболее существенные изменения касаются законов «Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям» и «О защите зеленых насаждений».

В результате правоприменительной практики установлено, что реализация моторного топлива, несоответствующего экологическим требованиям является видом административного правонарушения; что должностными лицами, осуществляющими контроль за соответствием реализуемого моторного топлива экологическим требованиям, являются государственные инспектора Департамента природопользования и охраны окружающей среды; что фиксированные размеры штрафов за реализацию моторного топлива не соответствующего экологическим требованиям для индивидуальных предпринимателей составят 200 минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - 2000 минимальных размеров оплаты труда (в 20 раз больше, чем по старой редакции закона).

148

В Закон города Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» в соответствии с нормами нового КоАП РФ введена новая глава «Административная ответственность за нарушение требований по защите зеленых насаждений».

В Закон города Москвы от 30 июня 1999 г. № 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы" внесены изменения в соответствии с нормами нового КоАП РФ, касающиеся размеров штрафов. Кроме того, установлен новый

порядок конфискации предмета административного правонарушения. Необходимость введения нового порядка вызвана тем, что случаи, в которых применяется конфискация, в соответствии с нормами нового КоАП РФ, устанавливаются только этим Кодексом и полномочен назначать конфискацию только судья.

Закон «О внесении изменений в отдельные Законы города Москвы в области охраны окружающей среды» (№ 17 «О защите зеленых насаждений», № 32 «О государственном экологическом контроле», № 33 «Об

ответственности за реализацию моторного топлива на соответствующего экологическим требованиям»). Данный Закон вносит изменения в три закона г. Москвы в области охраны окружающей среды. Он разработан с учетом применения законов г. Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 "О защите зеленых насаждений", от 14 июля 1999 г. "Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям", от 12 мая 2004 г. № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве".

Помимо изменения природоохранного законодательства на основе правоприменительной практики, закон "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды" приводит Закон города Москвы "О защите зеленых насаждений" в соответствие с федеральным законодательством, в том числе с Федеральным

законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании

отдельных видов деятельности", а также Уставом города Москвы.

В целом, закон г. Москвы "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды" учитывает потребность приведения московского природоохранного законодательства в соответствие с правоприменительной практикой, федеральным законодательством и Уставом города Москвы.

Закон «О внесении изменений в Закон города Москвы» № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве». Изменения вызваны необходимостью приведения Закона в соответствие с федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[149].

Все упомянутые законопроекты в сочетании с другими нормативными правовыми актами, позволят значительно усилить правовую защиту здоровья жителей Москвы, их экологических прав, а также окружающей среды города.

Анализ законодательного и нормативно-правового обеспечения природоохранных вопросов в Российской Федерации и в г. Москве.

Для анализа законодательного обеспечения и реализации эколого­политических мер в Российской Федерации и в г. Москве был сопоставлен ряд данных о правотворческой деятельности и ее результатах, нашедших отражение в таблицах, помещенных в приложении к данной диссертационной работе: «Законодательная проработка природоохранных проблем на федеральном уровне» (Табл.1), «Законодательная проработка природоохранных проблем в Москве» (Табл.2) и «Нормативно - правовая проработка природоохранных проблем на уровне Правительства города Москвы» (Табл.З).

149

Для получения наиболее полной картины и выявления законодательно необеспеченных природоохранных проблем, анализ законодательного обеспечения проводился по следующим критериям: а) предмету регулирования, когда акты подразделялись на общие экологические акты (например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды»); специальные экологические акты (например, Федеральный закон «Об экологической экспертизе») и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (например, регулирующие экологическое образование), б) по объекту регулирования, в соответствии с которым источники права подразделялись на акты, устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов (воздух, вода, почвы, земля, природные комплексы), акты, устанавливающие требования к обороту отдельных видов материалов и веществ (к примеру, Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О радиационной безопасности населения»), а также акты, обеспечивающие выполнение экологических норм (например, УК РФ, КоАП РФ). Избранные критерии и проведенная по ним классификация отвечает устоявшимся позициям доктрины экологического права. Рассмотрим это подробнее. ‘

Критерий предмета регулирования:

1. Анализ, проведенный_______ по общим______ экологическим

законодательным актам показал, что в федеральном и в московском законодательстве эти законы проработаны в значительной степени полно, но направления законодательной деятельности несколько различаются.

В федеральном законодательстве разработаны следующие законы, касающиеся общих вопросов охраны окружающей среды: «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Ведется работа над законопроектом: «О

статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории».

В Москве разработан закон, базирующийся на указанных федеральных законах и дополняющий их - «О комплексном природопользовании». Этот Закон направлен на упорядочение отношений в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах территории города Москвы. Он разработан с целью обеспечения комплексного и дифференцированного подхода к установлению экологических требований при градостроительной и хозяйственной деятельности.

2. Что касается специальных экологических актов, то на федеральном уровне к этому критерию относится закон «Об экологической экспертизе», направленный на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

В Москве разработаны следующие специальные экологические законодательные акты, закрывающие пробел в федеральном законодательстве: «О государственном экологическом контроле в городе Москве» и «Об экологическом мониторинге в городе Москве».

В комплексе с федеральным законом «Об экологической экспертизе» эти два закона занимают важное место в системе экологического законодательства и определяют организационный механизм охраны окружающей среды города.

3. Законодательные акты, относящиеся к другим отраслям законодательства. В

этом направлении законотворчества, как в федеральном, так и в московском законодательстве большое внимание уделяется охране животного мира. Кроме того, в федеральном законодательстве предприняты попытки разработки законопроектов, касающихся экологического образования и экологической культуры.

Законодательные акты города Москвы, относящиеся к другим отраслям законодательства и направленные в основном на охрану животного мира, решают частные вопросы, связанные с особенностями существования животных в условиях мегаполиса.

Таким образом, в результате анализа законов, сопоставленных по критерию «предмет регулирования», можно сделать вывод, что эти законы г. Москвы, базируясь на федеральных законах и дополняя их, направлены на упорядочение отношений в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах территории г. Москвы и создают вместе с ними единый (цельный) организационный механизм.

Критерий объекта регулирования:

1. Законодательные акты, устанавливающие правила охраны и использования

средообразующих элементов (воздух, вода, почвы, земля, природные комплексы) в

достаточной степени проработаны на федеральном уровне. В первую очередь это касается атмосферного воздуха, водных объектов и земли.

На уровне субъекта РФ — г. Москвы разработаны законодательные акты, относящиеся только к регулированию использования атмосферного воздуха, водных объектов и земли. Что касается охраны и использования почв, то и на федеральном и на московском уровне эти законы только предполагается разрабатывать.

По природным комплексам в федеральном законодательстве разработаны законы, устанавливающие правовые основы государственной политики в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

В московском законодательстве разработаны законы, базирующиеся на федеральном законодательстве и регулирующие вопросы охраны и использования особо охраняемых природных территорий с учетом специфики города Москвы. Разработаны также законы, дополняющие федеральное законодательство и регулирующие вопросы защиты зеленых насаждений и всего комплекса природных и озелененных территорий в пределах территории города, а также, регулирующие градостроительную деятельность на территории природного комплекса города.

видов материалов и веществ.

К этим законодательным актам относятся законы, определяющие правовые основы обращения с отходами производства и потребления и законы, касающиеся обеспечения радиационной безопасности населения.

В федеральном законодательстве разработан закон «Об отходах производства и потребления», регламентирующий требования по обращению с отходами и их нормирование, а также определяющий правила учета и отчетности в этой области. В нем делается основной акцент на охрану окружающей среды при обращении с отходами и на захоронение отходов, а не на их переработку.

В Москве разработан проект закона, прошедший второе чтение в Московской городской Думе. Он призван закрыть пробел в федеральном законодательстве, т.к. его целью является повторное использование и переработка отходов; организация раздельного сбора ценных компонентов отходов и сортировка отходов с выделением ценных компонентов отходов.

По радиационной безопасности на федеральном уровне разработаны пять законов, регулирующих следующие вопросы: и непосредственно радиационной безопасности населения, и использования атомной энергии, и обращения с радиоактивными отходами, и реабилитации радиационно загрязненных участков территорий, а также начата разработка законопроекта о гражданской ответственности за причинение ядерного вреда.

В московском законодательстве существует только законопроект «О радиационной безопасности населения города Москвы», принятый Московской городской Думой в первом чтении ещё в 2002 году.

Таким образом, из анализа законов, сопоставленных по критерию «объект регулирования», можно отметить, что эти вопросы в московском законодательстве отрегулированы недостаточно полно.

Исключение составляют законы, касающиеся охраны природных комплексов, разработанные в Москве в более полном объеме, чем на федеральном уровне.

К актам, обеспечивающим выполнение экологических норм, на федеральном уровне относятся УК РФ (глава 26), Ко Ап РФ (главы 7, 8, 10) и некоторые другие.

В Москве руководствуются этими законами. Однако, из-за того, что в КоАП РФ предусмотрены мизерные штрафы за нарушения в области охраны окружающей среды, Московской городской Думой разработан ряд законопроектов о внесении изменений в КоАП РФ, касающихся ужесточения этих штрафов. Разработки вызваны серьезной ситуацией с состоянием окружающей среды города.

Анализ нормативно-правового обеспечения природоохранных проблем в Москве показал, что Правительством Москвы тщательно проработано большинство вопросов, касающихся охраны окружающей среды города. Постановлениями Правительства города перекрываются те проблемы, которые в недостаточной степени разрешены на законодательном уровне. Рассмотрим подробнее с методической точки зрения несоответствия в данной сфере правового регулирования, используя те же критерии.

Критерий предмета регулирования:

1. Как показал анализ, «общие экологические акты Правительства

Москвы» регулируют в основном вопросы разработки программ (концепций и тому подобных документов), призванных обеспечить

благоприятную экологическую обстановку в городе, например: «Комплексная экологическая программа», «Целевая программа по

улучшению экологической обстановки в городе Москве», «Целевая среднесрочная экологическая программа» (см. об их содержании выше).

2. Специальные_____ экологические_____ нормативно-правовые______ акты

Правительства Москвы относятся к проблемам создания городских систем, обеспечивающих функционирование организационного механизма охраны природы в городе, а именно систем экологического аудита и мониторинга.

3. Нормативно-правовые акты Правительства Москвы, относящиеся к

другим отраслям законодательства, касаются в основном вопросам

содержания собак и кошек, а также правил обращения и увеличения численности объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу города.

Критерий объекта регулирования:

1. Нормативно-правовые________ акты Правительства Москвы,

устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов

(воздух, вода, почвы, земля, природные комплексы): а) в части охраны воздуха дополняют законодательное регулирование, касающееся уменьшения влияния автотранспорта (в первую очередь, за счет использования моторных топлив с улучшенными экологическими характеристиками) на экологическую обстановку в городе; б) в части охраны водных объектов и почв восполняют нерешенные московским законодательством вопросы и касаются восстановления малых рек и водоемов - на уровне Целевой долгосрочной программы и Концепции отвода и очистки поверхностного стока; в) в части оздоровления городских почв решаются только вопросы завозимых в Москву почвогрунтов - на уровне Концепции и Постановлений Правительства.

Правительство Москвы уделяет значительно большее внимание природным комплексам города, чем другим средообразующим элементам. В связи с этим были приняты Постановления Правительства, касающиеся сохранения и развития территории природного комплекса; установления их границ и закрепления красных линий; улучшения и развития озелененных территорий; порядка образования и ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий и создания их дирекций; схем их развития и размещения; памятников природы и др.

2. Нормативно-правовые акты Правительства Москвы, устанавливающие

требования к обороту отдельных видов материалов и веществ. Они регулируют вопросы обращения с отходами производства и потребления и решают задачи по санитарной очистке города от твердых бытовых отходов: по ликвидации несанкционированных свалок; по созданию мусоросортировочных и мусороперегрузочных станций; по созданию и реконструкции

мусоросжигательных заводов; по организации эксперимента по раздельному сбору отходов и т.д.

В нормативно-правовых актах, касающихся радиационной безопасности населения разрабатываются меры повышения безопасности в г. Москве и меры по ускорению вывода из эксплуатации радиационно-опасных объектов.

В части экологического образования Правительством Москвы в 2003 г. принято Постановление «О создании Координационного общественного совета по вопросам экологического образования, просвещения и пропаганды и Центра экологического образования, просвещения и пропаганды»^[150].

Таким образом, нормативно-правовые акты Правительства города Москвы по предмету регулирования, также как и законодательные акты города проработаны в достаточной степени и направлены на упорядочение отношений в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах территории города Москвы.

Что касается объектов регулирования, то в нормативно-правовых актах Правительства города Москвы также как и в законодательных актах города, эти вопросы, за исключением нормативно-правовых актов по охране природных комплексов, отрегулированы недостаточно полно.

Следовательно, как показывает анализ всей законодательной и нормативно­правовой деятельности Москвы за последние годы, внимания и проработки требуют вопросы, касающиеся правил охраны и использования средообразующих элементов (воздух, вода, почвы, земля), требований по обороту отдельных видов материалов и веществ, а также выполнения экологических норм.

150