§ 1. Понятие и виды экологической политики

Экологическая политика представляет собой масштабную деятельность, в которую вовлечено значительное число субъектов: от высших органов государственной и исполнительной власти страны, партий и политических деятелей до отдельных граждан и их объединений, в той или иной форме принимающих участие в подготовке и реализации решений, которые оказывают или могут оказать воздействие на состояние и качество окружающей среды, либо на ее сохранение, восстановление и охрану.

При всей важности экологической политики, особенно в России, где экономика столь сильно зависит от торговли окружающей средой (добыча полезных ископаемых, экспорт нефти, газа, металлов, древесины и других природных богатств), а на здоровьи населения столь негативно сказываются неблагоприятные факторы, по сравнению с экономической, военной или социальной политиками, эта деятельность явно недооценивается.

В эколого-правовой литературе понятие экологической политики разработано недостаточно, хотя ее содержание, отдельные направления и гарантии реализации исследуются многими авторами. Так, можно отнести к кругу вопросов, являющихся исходными для определения и реализации экологической политики:

- конституционные основы охраны окружающей среды^{[7] [8];}

- правотворчество, осуществляемое на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации⁸;

- структуру, систему и компетенцию органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования^[9];

- участие общественности в принятии экологически значимых решений и защиту публичных интересов^[10];

- планирование, финансирование мероприятий^[11] по реализации экологической политики и содержание иных обеспечивающих мер, в том числе деятельность правоохранительных органов и судов^[12];

- организация в сфере обеспечения экологической безопасности населения и территорий^[13].

В литературе предложено определение государственной экологической политики как совокупности решений и действий, осуществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направлениям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств^{13 [14].}

Это определение понятия, структуры и сущности экологической политики, на наш взгляд, является исходным для ее понимания, но, тем не менее, нуждается в конкретизации. В первую очередь, таковая должна происходить путем раскрытия направлений государственной экологической политики, а также описания содержания, средств и способов ее осуществления. Но прежде чем обратиться к содержанию указанных понятий, приведем еще несколько позиций, отражающих эволюцию взглядов российских ученых на понятие экологической политики.

В этой связи отметим, что некоторые авторы, рассматривающие данную проблему, вообще не предлагают ни определения государственной экологической политики, ни ее структуры, либо иной систематики. Так, В.В. Вараксин в одном из параграфов своего пособия, озаглавленном «Экологическая политика Российского государства»^[16], излагает материал о конституционных нормах, регулирующих экологические права граждан, предметы ведения и другие вопросы, затем описывает положения Экологической доктрины и некоторых других документов,

коротко характеризует преамбулу и перечисляет иные статьи Федерального закона «Об охране окружающей среды». Лишь в заключение он отмечает, что: «Реализация экологической политики происходит различными способами, в том числе путем применения правовых средств»^[17], но не раскрывает ни содержания способов, ни параметров используемых средств.

В свое время О.С. Колбасов, опубликовавший книгу «Экология: политика — право», не счел возможным (или необходимым) давать определение экологической политики. Но, тем не менее, в этой работе, оказавшей определяющее воздействие на формирование экологической политики и экологического права в СССР, он рассматривал проблемы сущности охраны природы, выделяя здесь идеологические концепции в экологии, охрану окружающей среды как постоянную функцию социалистического государства (что для того времени было олицетворением именно политики), анализировал правовые системы в области охраны окружающей среды, в том числе связи национального и международного права, а также концепции права окружающей среды.

Фактически проанализированные О.С. Колбасовым аспекты и составляют ядро проблемы государственной экологической политики. Более того, в своей работе он выделил наиболее важные направления этой политики и ее задачи, многие из которых остаются актуальными и сегодня. Так, О.С. Колбасов в заключении указал, что к важнейшим сторонам экологической политики и права относятся: «понимание сущности и исторической обусловленности охраны окружающей среды, общая оценка политической линии государства по отношению к данной проблеме, анализ в крупном плане правовых средств, необходимых для закрепления и

проведения в жизнь этой политики, освещение тех элементов государственного и правового механизма, которые полностью или в значительной мере мобилизованы для решения текущих и перспективных задач сохранения, восстановления и улучшения благоприятных природных условий»^[19]. Далее, он сформулировал ряд задач, нуждающихся в научной разработке и практическом воплощении:

- содержание экологических правовых требований, которые должны быть выражены в законах и подзаконных актах; при этом с учетом «максимальной естественнонаучной обоснованности права»^[20];

- условия реализации экологических требований в экономике^[21];

правовые основы реализации экологических требований в планировании, финансировании и материально-техническом обеспечении экономического развития страны, поскольку эти обеспечения «составляют решающую сферу функционирующего хозяйственного механизма, который содержит материальные гарантии осуществления политики охраны окружающей среды (выделено нами — В.С.)»^[22];

- профилактика экологического благополучия общества;

- разработка и применение экологических корректив к системе оценок результатов хозяйственной деятельности предприятий и мер материального и морального стимулирования;

- научная разработка и широкое внедрение новых экологически обоснованных технологий во всех отраслях промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта, разработки недр, градостроительства и бытового обслуживания населения, стандартизации и экологического контроля;

- воспитание населения в духе бережного отношения к природе;

- борьба с экологическими правонарушениями;

- наконец, раздел экологической политики и права в международных отношениях.

Далее, вновь цитируем О.С. Колбасова: «Еще одна группа вопросов экологической политики и права касается рационального освоения и наиболее эффективного использования различных видов природных ресурсов и пространственных резервов страны, научно обоснованного регулирования демографических процессов в обществе и процессов расселения людей по территории страны, управления развитием потребностей людей с целью их максимальной рационализации, по возможности искоренения таких потребностей, которые являются надуманными или извращенными, но удовлетворение которых сопряжено с существенным нарушением оптимального взаимодействия между обществом и окружающей природой»^[24].

Приведенные положения очерчивают не только круг вопросов, составляющих сущность экологической политики, представление о которой (о сущности) лежит в основе разработки понятия экологической политики, но формулируют ее цели и задачи. При этом приходится констатировать, что подавляющее большинство перечисленных О.С.Колбасовым целей и задач действительно носит долговременный (а, возможно, и постоянный) характер. С момента выхода книги в свет прошло 30 лет, изменились социальные, политические, экономические основы жизни в нашей стране, но большинство целей экологической политики сохраняют свою актуальность.

Далее, вновь обратимся к анализу современной правовой доктрины по вопросу о понятии и содержании экологической политики.

Так, М.И.Васильева, анализируя проблему правовых идей в государственной экологической политике, опирается на определение, предложенное Д.Ж.Марковичем. Согласно этому определению экологическая политика представляет собой сознательную и организованную регулирующую деятельность, с помощью которой и при посредничестве государства и общественных, а особенно политических организаций, регулируется отношение общества к природе с целью защиты и развития окружающей среды. Определяемую таким образом экологическую политику не следует понимать как государственную политику, как осуществление государственной власти, хотя, конечно, государство является важным фактором ее реализации^[25].

Легко заметить, что в данном определении фактически совпадают понятия охраны окружающей среды и экологической политики. Более того, совпадают понятия «правовая охрана окружающей среды» и «экологическая политика», поскольку речь в случае первого совпадения идет о сознательной и организованной деятельности, регулирующей отношение общества к природе, в случае второго совпадения - о предмете регулирования — отношении.

М.И.Васильева, тем не менее, формулирует ряд замечаний, которые отражают ее понимание сущности экологической политики. Остановимся на этом подробнее.

Так, она пишет: «Понимание экологической политики может происходить в широком контексте, сочетающем в разной степени политологические (не ясно, почему здесь употребляется термин «политологические», а не «политические»; возможно, автор хотела подчеркнуть роль субъектов, искусственно — по заказу - формирующих политику и общественное мнение, т.е. политологов, но не политиков. - В.С.), социологические (здесь вновь возникает вопрос о разнице между

социальными - стоящими в одном ряду с экономическими - аспектами, и социологическими как отражением социального в науке социологии - В.С.), экономические и прочие аспекты явления.

Оставим в стороне - помимо указанных в скобках при цитировании взглядов М.И.Васильевой нечеткостей - противоречие формулировок, проявившееся в том, что экологическая политика не правоведческая проблема, с одной стороны, а с другой - это объект сферы права. Отметим (в позитивном плане), что, по сути, автор выделяет объемность, нормативность и сложность структуры экологической политики. Она включает в нее различные по природе элементы (аспекты). Это очень важно, поскольку специально характеристики экологической политики в литературе обычно не выделяются и не анализируются.

Наконец, М.И.Васильева отмечает, что, во-первых, в настоящее время происходит не только воплощение эколого-правовых идей в государственной экологической политике, но и экологизация общей правовой политики^[27], а во- вторых, что на данном этапе происходит формирование экологической политики как самостоятельного направления государственной стратегии. Пожалуй, со вторым выводом можно согласиться только с соответствующими оговорками.

Прежде всего, следует учитывать, что в нашей стране всегда осуществлялась экологическая политика, хотя она таким термином и не обозначалась. Для этого достаточно вспомнить об озвученной Сталиным идее Мичурина и поставленной для ее реализации задаче «взять милости у природы». Поэтому вряд ли верно говорить о формировании экологической политики именно сегодня, если, конечно, под термином «формирование» в этом случае не понимается разработка эколого­политических планов и стратегий с учетом потребностей и показателей сегодняшнего дня. Другое дело, что на протяжении длительного периода времени политика государства была антиэкологической, направленной на уничтожение природных ресурсов, их непродуманную, неэффективную, с учетом долгосрочных интересов страны, эксплуатацию. Такая политика государства приводила к катастрофам, причинению вреда здоровью людей, необратимым изменениям окружающей среды, породившим тот глубокий экологический кризис, который ныне мы пытаемся преодолеть. Подводя итоги оценки эколого-политической деятельности Советского государства, приходится констатировать, что она вызвала глубокий социально-экологический кризис, последствия которого будут сказываться на будущих поколениях в течение длительного периода времени. Примеры масштабных акций широко известны и многократно освещались в специальной и общей печати. К ним относятся строительство каналов и искусственных водохранилищ с затоплением ценных сельскохозяйственных угодий; ориентация на монокультуры, приведшая к гибели сельскохозяйственных угодий, памятников истории и культуры, иным негативным последствиям, в том числе к интенсификации процессов опустынивания, отравлению почв пестицидами, нарушению гидрологических режимов Аральского моря, практическим следствием чего стал его распад на два чрезмерно насыщенных минеральными элементами фрагмента. Специально в этом ряду следует упомянуть проект переброски северных и сибирских рек на юг, который (в случае его осуществления), по мнению многих экологов, мог вызвать глобальную экологическую катастрофу, и т.п. и т.д.

Приходится признать, что и до сих пор стратегически экономика страны ориентирована на масштабную эксплуатацию природных, особенно минерально­

сырьевых, ресурсов. Справедливо пишет в этой связи М.М.Бринчук: «Если исторически оценивать ситуацию, то некоторый всплеск активности государства в данной сфере (то есть в сфере охраны окружающей среды — В.С.) в конце 80-х годов, связанный с принятием в январе 1988 г. постановления ЦК КПСС и Правительства СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в СССР», сменился с середины 90-х годов состоянием, которое оценивается многими как «деэкологизация» государственной власти. Можно утверждать о «деэкологизации» государственной власти, особенно в сфере управления, как устойчивой тенденции. Данная тенденция проявилась в последовательном ослаблении внимания государства к охране природы»^[28].

В качестве аргументов М.М.Бринчук называет следующие факты: 1) упразднение Президентом РФ структуры Советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате; 2) преобразование Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов в Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий правовой статус; 3) ликвидация Государственного комитета РФ по санитарно-эпидемиологическому надзору; 4) упразднение в аппарате Правительства РФ специализированного Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды; 5) ликвидация в структуре Генеральной прокуратуры РФ отдела, занимавшегося вопросами охраны природы. К этому списку добавляются ликвидация Госкомэкологии, природоохранных прокуратур, экологической милиции.

Но все же отметим, что совершенно верно обозначенные проф. М.М.Бринчуком процессы «деэкологизации» коснулись ближайшего звена экологической политики — управления охраной окружающей среды и природопользованием, но не затронули — в указанный период — такого важного элемента экологической политики как правотворчество. Именно с середины 90-х годов прошлого столетия наблюдается в этой области политической деятельности резкий взрыв, всплеск законотворческих инициатив. В это время принят ряд не

имевших аналогов в советский период федеральных законов^[29], фактически преобразовавших правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования в нашей стране. В результате оно соответствует современным требованиям международных актов и учитывает зарубежный опыт правового регулирования в его лучших образцах^[30]. Но, видимо, права О.Л.Дубовик, отметившая такое свойство экологического правотворчества как инерционность. Во второй половине 90-х годов прошлого столетия оно сыграло более чем положительную роль, ныне — на федеральном уровне^[31] оно обращается в свою противоположность и крайне негативно сказывается на качестве вновь принимаемых и изменяемых актов федерального экологического законодательства.

В последнее время в связи с проведением и в рамках общей административно­правовой реформы ситуация меняется. Указами Президента РФ от 9 мая 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[32] и от 22 мая 2004 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»^[33] система органов исполнительной власти преобразована в значительной мере. Были созданы новые

зо

органы, объединены структуры, ранее бывшие самостоятельными ведомствами на протяжении длительного периода времени (Госгортехнадзор, Госатомнадзор с прибавлением части экологических контрольно-надзорных структур МПР России), перераспределены функции. Так, была образована Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, подчиняющаяся непосредственно Правительству РФ^[34]. В ведении Министерства природных ресурсов^[35] находится Федеральная служба по надзору в сфере природопользования^[36], в ведении Министерства сельского хозяйства РФ^[37] — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору^[38], в ведении Министерства здравоохранения и социального развития^[39] — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Хозяйственно­организационные функции (в прежней терминологии, а ныне обозначаемые как функции по управлению имуществом и оказанию услуг) возложены на федеральные агентства^[40]. В литературе пока что итоги реформы не оцениваются или оцениваются осторожно либо с определенными оговорками. Это понятно - прошло слишком мало времени и работа вновь созданных органов только налаживается^[41]. Но специалисты все же высказывают опасения, в частности по поводу разделения функций по осуществлению государственной экологической экспертизы между двумя

ведомствами. Не полностью устраняется дублирование (по сферам и объектам контроля и надзора и т.п.).

Тем не менее, ясно, что в последние несколько лет государственная экологическая политика меняется.

Помимо преобразований системы органов экологического управления новые шаги предприняты в области экологического планирования (федеральные и региональные целевые программы), но главное — принята Экологическая доктрина Российской Федерации, разрабатываются и принимаются аналогичные документы на уровне субъектов Российской Федерации (об этом далее), ратифицирован Киотский протокол^[42] и активизируется работа по ратификации иных международных документов. В то же время возникают острые противостояния в связи с изменением экологического и природоресурсного законодательства. Так, проекты Водного и Лесного кодексов вызвали шквал возражений и критических замечаний со стороны специалистов и «зеленой» общественности^[43].

Отдельно, на наш взгляд, должна быть рассмотрена эволюция научных представлений, т.е. позиция доктрины экологического права, по вопросу экологической политики. И здесь, если учитывать специфику различных периодов развития нашего государства, приходится отметить несколько моментов. С одной стороны, надо признать первооткрывательский подход, выразившийся в постановке такими учеными как М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.С.Колбасов, О.И.Крассов и другими целого блока острейших эколого-политических вопросов. К ним относятся вопросы о праве частной собственности на землю, о кодификации экологического законодательства, о просчетах экологической политики, о несоответствии провозглашаемых целей экологической политики действительным ее приоритетам и выделяемым для достижения обозначенных целей средствам и т.п. и т.д.). С другой стороны, нельзя не отметить связанность доктрины экологического права до сих пор во многих умах господствующей идеологией марксизма-ленинизма.

Как ни странно это выглядит сегодня, о политике в той или иной сфере, пожалуй, первыми заговорили экологи, а не, к примеру, специалисты в области уголовного права или конституционного права (здесь достаточно вновь напомнить о знаменитой работе О.С.Колбасова, на добрые 15 лет опередившей работы по уголовной политике, правовой политике и иных видах политики). Напомним, что книга «Экология: политика- право» вышла в свет в 1976 г. Не имеет сегодня никакого значения тот факт, что в ней — с позиций современного тезауруса эколого­правовой науки - было слишком много «идеологических», т.е. советско- идеологических рассуждений. Главное (что легко увидеть из приведенных выше цитат), эта книга впервые в истории отечественной правовой науки обозначила проблему экологической политики, пусть даже через ее преломление как постоянной функции социалистического государства с неизбежной для того периода критикой буржуазных теории и практики охраны окружающей среды. Конечно, в этой работе выдающегося ученого - основателя экологического права в нашей стране, нет определений экологической политики, не выделены ее отличительные или сущностные характеристики, но сформулирована проблема, требующая научного анализа и практического решения. Надо сказать, что с тех пор прошло 30 лет и, тем не менее, не нашлось никого среди специалистов в области экологии, экологического права и экологической политики, кто бы взял на себя тяжкую обязанность систематизировать результаты развития научной мысли по данной проблеме^[44].

По вопросу о самостоятельности государственной экологической политики особых дискуссий не ведется (в отличие от ситуации, которая имела место в свое время и, возможно, может возникнуть вновь). Речь идет о вопросе, о самостоятельности экологического права как отрасли права и экологического законодательства как отрасли законодательства^[45].

По всей видимости, сложилось мнение о том, что это самостоятельное направление (вид) государственной политики, но, конечно, подчиненное экономической, социальной политикам и политике национальной безопасности либо находящееся под мощным их воздействием. М.И.Васильева, к примеру, отмечает, что «государственная экологическая политика может рассматриваться отнюдь не только как часть концепции перехода к устойчивому развитию, но и в составе других стратегий, а также в качестве самостоятельной стратегии, что подтверждается принятием Экологической доктрины РФ»^[46].

Разумеется, невозможно дать единое определение политики. Оно меняется в зависимости от сферы. Менялось оно и под влиянием условий эпохи. Различалось и различается в различных мировоззренческих системах, а также в разных сферах социальной жизни. Так, на основе анализа многочисленных работ^[47] С.С.Босхолов выделяет в уголовной политике три элемента: 1) государственную

политику (доктрину) борьбы с преступностью, выраженную в соответствующих

директивных актах, к которым он относит Указы Президента, постановления Правительства и законы; 2) научную теорию и синтез соответствующих политических, социологических и правовых знаний. 3) особый вид социальной деятельности, направленной на активное, наступательное противодействие преступности и иным правонарушениям^{[48] [49].}

Но все же в литературе выделяются четыре основных понятия политики.

Первое - это ленинское - как классовой борьбы за власть. Второе (близкое к

первому) - как определения М. Вебера, понимавшего политику как борьбу за

власть, но не обязательно носящую классовый характер. Третье - это понимание,

развитое К. Шмиттом - как отношение “друг-враг”. Наконец, четвертое -

постепенно разработанное понимание политики как планомерного,

организованного, осмысленного социального действия, которое призвано влиять на 49

создание, поддержание и изменение социального порядка .

Последнее определение является исходным для данного исследования. Нами политика понимается в первую очередь как некоторое целеполагание, но обеспеченное технологически, т.е. исполнимое, технологически осуществимое и обеспеченное условиями осуществления. Иными словами, оно адаптировано к наличным возможностям и ограничениям, а также подкреплено косвенными, обеспечивающими действиями. Это - формальное определение политики. Оно не касается содержания политики, ее субъектов, стратегии, тактики, объектов политики. Для содержательного (хотя и неполного, как и любое определение) понимания экологической политики, необходимо дополнительно обратиться к понятию “экологическая”.

По нашему мнению, понятие экологической политики должно стать общеуправленческим, но при этом оставаться и правовым понятием. Отличительными характеристиками понятия «экологическая политика» являются следующие. Во-первых, понятие “экологическая политика” обозначает то, что

делают такие субъекты как органы власти; как управленческое понятие оно, главным образом, подобно праву, планам, программам и проч., прежде всего отражает должное, а не сущее; должное есть сама экологическая политика, как ее представляют субъекты эколого-политической деятельности, а сущее - это ее результаты. Во-вторых, экологическая политика формируема, она представляет собой компромисс: возможны сформированная, победившая, лоббируемая и маргинальная экологические политики. В-третьих, экологическая политика представляет собой определенным образом построенную — иерархически - систему команд, рекомендаций, воздействий и проч., обеспеченных надлежащими средствами исполнения.

Существуют различные типы политик и их структурных элементов. Рассмотрим это коротко.

Виды экологической политики: научная классификация. Экологическую политику можно рассматривать в самых разных аспектах. Для этого методически полезно применять ее разделение на виды по разным критериям.

Так, по критерию субъекта создания и реализации можно выделить государственную, осуществляемую в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми предписаниями уполномоченными на то органами государственной власти, а также правоохранительными органами и судами, и негосударственную политику, осуществляемую общественными структурами вне направлений государственной экологической политики. Кроме того, в определенных целях эту классификацию можно продолжить, учитывая дополнительный критерий — стадию осуществления экологической политики. В этом случае выделяются субъекты разработки и принятия решений, касающихся экологической политики в целом или отдельных ее элементов — Президент, Правительство, партии, объединения, и субъекты реализации — органы исполнительной власти, правоприменительные органы, граждане и юридические лица.

В зависимости от масштабов реализации можно выделить федеральную (или общегосударственную, национальную), региональную, локальную политику либо международную — межрегиональную (например, экологическая политика

Европейского Союза или стран Балтийского региона) — национальную (государственную).

По сферам реализации выделяются виды (направления) государственной экологической политики в области охраны земель (почв), охраны и использования водных ресурсов, охраны биоразнообразия, охраны иных природных ресурсов или природных объектов, а также политику обращения с отходами и т.п.

По используемым правовым инструментам выделяют планирование, финансирование, контроль за реализацией эколого-политических мер и т.п.

Наконец, можно ставить вопрос о таких видах экологической политики как правовая^[50], социально-экологическая (с включением в нее медико-санитарных или, санитарно-эпидемиологических аспектов), эколого-экономическая и др. Первый вид охватывает политические решения в сфере правотворчества, образования структур управления, правоприменения. Второй - политические решения и действия, направленные на защиту одновременно интересов отдельных социальных групп (например, коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока — малочисленных народов и этнических общностей либо лиц, пострадавших вследствие радиационных катастроф) и охрану окружающей среды, снижение воздействия неблагоприятных факторов, а также на охрану здоровья населения и отдельного человека. Третий вид олицетворяет поиск политических и экономических компромиссов при использовании природных ресурсов и оказании воздействий на окружающую среду.