§ 1. Особенности реализации региональной экологической политики в условиях мегаполиса.

региональных экологических кризисов, но и к ухудшению общенационально экологической ситуации, а иногда может вызывать — при особо неблагоприятном развитии событий — и глобальный социально-экологический кризис (Аральское море, гибель тропических лесов и проч.).

Под экологической политикой в ее региональном разрезе на основе рассмотренных ранее общетеоретических положений понимается вся совокупность специально разработанных, т.е. осознанно и целенаправленно осуществляемых мер по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения и территорий, взятых в разных масштабах. Экологическая политика, как уже говорилось, для выделения специфических аспектов разбивается на иерархически взаимоподдерживающие совокупности специальных мер: государственная экологическая политика — межрегиональная экологическая политика (например, осуществляемая в Москве и Московской области, Санкт- Петербурге и Ленинградской области) - региональная экологическая политика - политика охраны окружающей среды в городах и поселениях, иная локальная экологическая политика, осуществляемая на территориях вне поселений и на отдельно взятых объектах.

В литературе под региональным подходом понимают любую реально осуществляемую адаптацию более общих стратегии и тактики управления, а также формирование и осуществление стратегий и тактик, специально предназначенных для территориально обособленного (пространственно-географически, экономически, юридически, политически) объекта управления^[69]. Понятно, что такое обособление не является и не может являться абсолютным.

Здесь также надо учитывать, что разброс между регионами с точки зрения состояния и качества окружающей среды, финансирования природоохранных мероприятий, уровня антропогенного воздействия и других показателей чрезвычайно велик. На наш взгляд, вряд ли он может быть объяснен только объективными факторами. Большую роль играет и субъективный фактор

политической воли, а также заинтересованность субъектов эколого-политической деятельности.

С учетом вышеизложенного можно сделать два вывода. Первый: органы экологического управления определенным образом учитывают особенности региона, в котором они осуществляют организационную, хозяйственную, контрольно-надзорную деятельность по управлению охраной окружающей среды и природопользованием; но учет региональной специфики должен быть относительно устойчивым и существенным.

После 1993 г., когда регионы (субъекты Российской Федерации) получили от федеральной власти значительную реальную самостоятельность, было зафиксировано усиление в принимаемых на уровне субъекта РФ планах и программах по охране окружающей среды региональной специфики. При этом использовалась разнообразная информация. В состав данных включались показатели, которые характеризуют демографическую, социально-экономическую, медицинскую и санитарно-эпидемиологическую ситуацию в регионе; состояние, тенденции экологической преступности и правонарушений; факторы, негативно или позитивно влияющие на экологическую правонарушаемость; эффективность работы в сфере борьбы с правонарушениями, а также показатели качества и состояния природных ресурсов и др.^[70]

Тем не менее, даже на основании приведенных выше мнений ученых- экологов, фактов и статистических данных следует признать, что реально по многим своим проявлениям экологическая политика в стране одновременно и учитывала региональные различия, и по многим, возможно важнейшим направлениям, оказывалась формальной, пренебрегала ими. Такой подход на протяжении

длительного времени проявлялся, например, в экологическом планировании. Это выражалось в формальности планов территориального характера, отмечавшейся многими исследователями и прежде. Труднее выявить отсутствие связи ресурсного обеспечения (например, подготовки кадров) с региональной спецификой. Но, тем не менее, оно также распространено на практике.

Такие тенденции сохраняются и поныне. Постоянно возникают конфликты между федеральной властью, стремящейся унифицировать региональную экологическую политику, и субъектами РФ, которые пытаются максимально использовать представленные им конституционные возможности в области экологического правотворчества, экологического управления, борьбы с нарушениями законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, планировании и финансировании природоохранных мероприятий.

Таким образом, развитие регионального подхода к экологической политике сегодня является острой и требующей быстрейшего разрешения социальной проблемой. При ее решении надо исходить из того, что ныне существующий социально-экологический кризис в РФ в целом и в каждом ее регионе - при всех различиях и регионов и показателей кризисов — вызван особенностями исторического развития в сфере эксплуатации природных ресурсов, и может быть усугублен современными практическими потребностями населения и власти.

Решение проблемы национального и региональных социально-экологических кризисов должно базироваться на международных требованиях в области охраны окружающей среды, учитывать позитивный опыт, накопленный зарубежными странами, постепенно преобразовываться, воплощаться в региональную экологическую политику. Именно с этих позиций следует перейти к анализу предмета регионального подхода к экологической политике, т.е.

При обобщении опыта различных исследований, учитывающих пространственно-территориальные особенности, приходится решать, что можно рассматривать как региональный фактор, а что является общим для всего социально-экономического и правового пространства страны, либо даже и для ареала стран, объединенных общей культурой (Европа-Азия, Евразия и т.п.), как воздействуют эти факторы, каково их соотношение с факторами федерального масштаба. Иными словами, следует разрабатывать комплексное, целостное представление о региональной экологической политике.

Анализ региональной экологической политики должен опираться на изучение социальной практики в широком смысле этого слова, на существующий багаж правовой науки и смежных с ней наук, на опыт научного исследования комплексного характера. Это означает рассмотрение экологической политики с региональных позиций. Оно может быть обращено на федеральную экологическую

политику, межрегиональную экологическую политику, на отдельные ее направления, способы, правовые основы и другие стороны, не выделяемые по региональному критерию. Учет региональных особенностей означает рассмотрение теоретических и практических сторон и вопросов экологической политики с позиций:

во-первых, оценки значимости региональных особенностей и, прежде всего, механизма внутрирегионального и трансрегионального взаимодействия;

во-вторых, учета потребностей (управленческих нужд) региона (или групп регионов), его возможностей;

в-третьих, рассмотрения выделенного для исследования региона как управляемого объекта, т.е. как объекта экологической политики. В этой связи в специальном анализе нуждается состояние окружающей среды города Москвы.

Экологическая политика в целом и в рамках отдельного региона, а также важнейшее ее направление - правотворчество, как отмечалось выше, развиваются с учетом и под влиянием ряда разных по своему содержанию факторов: экономических, социальных, социально-психологических, включая отношение субъектов правотворчества к охране окружающей среды, её целям, задачам и средствам. Применительно к крупным городам приходится учитывать и особенности их инфраструктуры, демографической ситуации, естественно­природных условий и показателей, уровень потребления природных ресурсов и масштабы воздействия на окружающую среду и многое другое.

В первую очередь приходится считаться с тем, что Москва является:

а) столицей Российской Федерации, статус которой установлен ч. 2 ст. 70, Конституции РФ и законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации»;

б) городом федерального значения - субъектом Российской Федерации, обладающим государственной властью и осуществляющим собственное правовое регулирование согласно ст. 65 Конституции РФ; в) крупнейшим городом Российской Федерации и всего Европейского континента; г) крупнейшей промышленной агломерацией, на территории которой расположено несколько тысяч промышленных предприятий; д) культурно-историческим,

туристическим и спортивным центром; е) потребителем энергоресурсов, поскольку Москва - самый северный мегаполис, который находится в неблагоприятных климатических условиях, обусловливающих повышенные потребности города в тепле и электроэнергии.

Бурный рост Москвы - ее территории, численности населения, достигающей в настоящее время 10 млн. человек, резкое увеличение количества автотранспорта, развитие промышленности, деградация городских природных объектов, создали исключительно сложную экологическую обстановку.

Территорию Москвы площадью более 1000 кв. км можно разделить на 71 производственную зону, в которой действует более 5 тыс. промышленных предприятий и организаций, 14 тепловых электростанций, 63 районные и квартальные тепловые станции и более 1,2 тыс. промышленных и коммунально­бытовых котельных. Ядро промышленности образуют 400 крупнейших предприятий.

Автомобильный парк города приближается к 3-х миллионному рубежу, на территории города расположено более 2,5 тыс. автотранспортных хозяйств. Этот фактор, безусловно, является одним из решающих при определении экологической политики в городе и увязывании ее с транспортной политикой, а также с решением задач в области охраны здоровья москвичей.

В 2003 году суммарный выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух составил около 1 млн. 84 тыс. тонн. На выбросы от объектов промышленности и топливно-энергетического комплекса приходится 17% от суммарного выброса, или 184 тыс. тонн.^[72]

Гидросеть города включает в себя, помимо р. Москвы, 438 водоемов естественного и искусственного происхождения и свыше 140 малых рек и ручьев, большая часть которых полностью или частично забраны в коллекторы. В городе выделено 10 бассейновых регионов. Главной проблемой в области охраны

водных ресурсов является загрязнение водных объектов поверхностными стоками с городских территорий и производственными сточными водами, что приводит к 2-х - 3-х кратному превышению допустимых значений содержания загрязняющих веществ.

Ежегодно в Москве образуется 3,5 тысяч тонн твердых бытовых отходов (ТБО) и 655 тыс. тонн крупногабаритного мусора (КГМ), свыше 2 млн. тонн отходов строительства и сноса, 230 тыс. тонн медицинских отходов, 3250 тыс. тонн промышленных отходов, объем загрязненных строительных грунтов превышает 2700 тыс. тонн. При этом утилизации подвергается около 10% ТБО, медицинских отходов, не более 30% промышленных отходов, а также отходов строительства и сноса. В 2003г. объемы сбора вторичного сырья (макулатуры, стеклобоя, отходов полимеров, ветоши, лома черных и цветных металлов и прочее) по отношению к 1996 г. увеличились в 2,5 раза. Средний рост образования различных видов отходов на протяжении последних 10-15 лет достаточно устойчивый и составляет 3-4% в год.

Важнейшим системообразующим компонентом природной среды является почвенный покров. В Москве площадь открытых участков земель с собственным почвенным покровом колеблется от 3 до 5% в центре города и до 80% на его окраинах. Нарушение и загрязнение почвенного покрова происходит загрязненным поверхностным стоком, выпадениями загрязняющих веществ из атмосферного воздуха, стихийными свалками отходов. Площадь территории города с высоким уровнем загрязнения в 2003 году составила 5 тыс. га, было выявлено 38 очагов загрязнения и захламления земель, площадью 40 га.

Деградация почвенного покрова приводит к ухудшению качества почв, является источником загрязнения подземных и поверхностных вод, приводит к гибели зеленых насаждений, открытые участки загрязненной почвы являются источником вторичного загрязнения атмосферного воздуха.

Вместе с тем, при изучении экологической политики в условиях такого крупного города как Москва надо учитывать также правовую регламентацию региональной политики вообще. Особого внимания в этом плане заслуживают

положения Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 утвердившего “Основные положения региональной политики в Российской Федерации”, в которых даются определения, как самой региональной политики, так и региона. При этом, в данном акте, как отмечалось выше, формулируются и цели региональной политики. Здесь, в частности, сказано, что: «Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации”. В этом же акте определено, что: “Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий”. Разумеется, эти нормативно-правовые дефиниции, как и в целом правовая регламентация региональной политики, нуждаются в основательном анализе. Но здесь достаточно подчеркнуть, что общее понятие региональной политики действительно ориентируется на процессы управления, обеспеченные соответствующим механизмом,. Напомним, что такой подход принимался в качестве исходного и для экологической политики в целом.

Таким образом, региональная полтика недвусмысленно понимается как определенная деятельность, являющаяся объектом регионального подхода как метода и одновременно является инструментом воздействия на иную деятельность, реализующую ее - региональной политики - цели.

В правильности такого понимания региональной политики убеждают и разработки экономистов. На наш взгляд, представляется необходимым учитывать принципиально важные соображения, высказанные по аналогичному поводу в экономической литературе. Академик РАН, профессор А.Г. Гранберг - один из авторитетнейших специалистов в области региональной экономики, указывает, что региональная экономика как наука изучает как экономику отдельных регионов, так и экономические связи региона с другими регионами страны и с другими странами. Подводя определенные итоги своим рассуждениям, проф. А.Г. Гранберг пишет, что главными составляющими предмета региональной экономики в широком смысле являются: “экономика отдельного региона; экономические связи между регионами;

региональные системы (национальная экономика как система взаимодействующих регионов); размещение производительных сил; региональные аспекты экономической жизни”^[73]. При этом проф. А.Г.Гранберг оговаривает, ссылаясь на ряд источников, что предмет региональной экономики как науки различно определяется экономистами. В частности, пишет он, многие авторы в качестве доминирующей проблемы рассматривали размещение производительных сил, вероятно, меньше внимания уделяя внутренним связям экономики региона и ее структуре, включающей в себя отнюдь не только производительные силы^[74].

Предметом региональной экологической политики с этих позиций являются как ограниченные регионом, так и носящие трансрегиональный характер методы и приемы выявления, анализа и адаптации:

во-первых, социально-экономические, социально-психологические и правовые условия и пределы регионализации, т.е. выделения особенного в рамках общенационального эколого-политического пространства, с учетом опасностей, как игнорирования, так и переоценки региональных особенностей;

во-вторых, региональные особенности, т.е. явления и процессы, являющиеся специфическими для данного или иных, но определенных - регионов, включая механизм их воздействия на экологическую политику;

в-третьих, классификации регионов и закономерностей регионального развития, соотносимых с экологической политикой;

в-четвертых, использование национального и зарубежного опыта регионализации уголовной политики. По нашему мнению, в этом плане особенно важно использовать опыт Европейского Союза, развивающего — при всех объединительных тенденциях, именно региональные начала при реализации экологической политики в целом и в городах Европы.

Региональный подход к экологической политике также имеет своим предметом как региональные закономерности и особенности, так и связи между регионами, а равно место регионов в политическом пространстве страны.

Проведенные нами исследования и практический опыт, предполагающий интенсивное включенное наблюдение, побуждают, на наш взгляд, к тому, чтобы выдвинуть предположение о том, что региональный подход к экологической политике не просто вписывается в государственную экологическую политику Российской Федерации, но меняет в значительной степени ее цели, содержание и методы. Его применение показывает, что региональная экологическая политика обращается к новым, ранее не осознанным проблемам либо меняет способы воздействия на существующие проблемы. В принципе, региональная политика может привлечь внимание к проблемам, которые традиционно исследуются в различных областях знания и разрешаются различными субъектами на основе специальных отраслей права и управленческих технологий. По сложившемуся состоянию наука экологического или административного права, например, не исследует зависимость организации правоприменительных и правоохранительных органов от пространственной, собственно географической характеристики региона. Не занимаются этим и иные правовые дисциплины. Но социальная практика и потребности регионов в борьбе с экологической правонарушаемостью и преступностью привели к образованию такого специфического подразделения как экологическая милиция^[75], Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура^[76]. Опыт этих подразделений постоянно анализируется. Так, Коллегия Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы в 2005 г. рассмотрела вопрос «О применении норм об административной ответственности в области охраны окружающей среды». С участием депутатов Московской городской Думы, ученых, представителей общественности были сформулированы оценки состояния, структуры и динамики экологических правонарушений в столице^[77], а также деятельности экологической милиции и иных контрольных структур, разработаны предложения по совершенствованию их работы.