§ 3. Общее и особенное в теоретических подходах к вопросам признания, обеспечения и защиты экологических прав граждан и их законодательном отражении в государствах ~ членах Европейского Союза и Российской Федерации

Проблема экологических прав граждан по причинам объективного характера является общей для многих государств. В то же время в разных странах институт экологических прав граждан развивается по-разному.

Государства - члены Европейского Союза взяли обязательства по приведению национального законодательства в соответствие с общеевропейским законодательством, и этот процесс, хотя и с разной степенью интенсивности, идет во всех этих странах.^[150] Именно это дает возможность при проведении сравнительно-правового анализа рассматривать европейские государства как единый блок.

Анализ научной литературы показывает различные подходы в российской и зарубежной (общеевропейской) правовой доктрине к проблемам признания, закрепления, реализации и защиты экологических прав граждан.

Далее будет рассматриваться как теория экологических прав граждан, так и ее законодательное отражение в государствах - членах Европейского Союза и Российской Федерации.

Общее и особенное в теоретических подходах.

Общим в теории экологических прав граждан является признание необходимости обеспечения и защиты экологических интересов и прав граждан. Большинство российских и зарубежных

авторов^{* [151] [152] выделяют право граждан на благоприятную (здоровую)}

окружающую среду как один из видов основных прав человека и 213

гражданина.

Одним из существенных отличий являются различные подходы к понятию экологических прав граждан в зарубежной и российской юридической доктрине.

Большинство российских ученых понимает экологические права іраждан в широком смысле слова, включая все права граждан в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности человека и природопользования. В то же время, европейские авторы называют экологическими только права граждан в сфере охраны окружающей среды, то есть экологические права в узком смысле слова.

В российской юридической науке формулировка фундаментального экологического права - «право на благоприятную окружающую среду» является общепризнанной. Большинство российских ученых пришли к единому мнению о содержании этого права. В зарубежной научной литературе вопросы терминологии и содержания остаются наиболее спорными.

Что касается иных экологических прав граждан, то в

российской правовой доктрине круг этих прав более широкий. В зарубежной доктрине иными экологическими правами признаются только право на доступ к экологической информации, право на участие в принятии экологически значимых решений и право на защиту экологических прав граждан и возмещение экологического вреда.

Различны также подходы к систематизации экологических прав граждан. В зарубежной юридической литературе сложилось четкое разделение экологических прав граждан на основное, фундаментальное - право на благоприятную (здоровую) окружающую среду (которое рассматривается не как субъективное право, а как элемент правового статуса личности) и иные экологические права граждан, признанные обеспечивать соблюдение первого. При этом некоторые зарубежные авторы высказывают мнение, что именно за этими правами-гарантиями - будущее и при условии закреплении в законодательстве этих прав и механизма их реализаций, отпадает необходимость в выделении фундаментального экологического права, которое обладает рядом недостатков.

В российской науке предлагаются различные варианты систематизации экологических прав граждан, основанные как на выделении основных (например, закрепленных в Конституции Российской Федерации) или основного - права на благоприятную окружающую среду, в отличие от иных экологических прав граждан, так и на других критериях.

Эти различия в теоретических подходах находят свое отражение и в законодательстве об экологических правах граждан государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации.

Общее а особенное в законодательстве

Институт экологических прав граждан в рассматриваемых

странах сформировался в степени, достаточной для признания его самостоятельным.

Сравнительный анализ показывает, что, несмотря на некоторые различия, правовое регулирование отношений в области экологических прав граждан по законодательству Российской Федерации и государств - членов Европейского Союза имеет много общего.

Характерным как для Российской Федерации, так и для большинства государств - членов Европейского Союза является законодательное, а, в отдельных случаях, конституционное закрепление следующих составляющих института экологических прав:

- основных положений (принципов), закрепляющих

приоритет экологических интересов граждан;

- права граждан на благоприятную (здоровую)

окружающую (природную) среду;

- права на доступ к экологической информации;

- экологических обязанностей граждан;

- гарантий реализации экологических прав граждан;

- возможности защиты экологических прав путем обжалования решений и (или) действий в области охраны окружающей природной среды (экологически значимых решений), как в административном, так и судебном порядке,

В то же время, помимо общих черт, можно отметить ряд отличий в законодательном регулировании данных отношений.

Прежде всего, такие различия касаются закрепления

фундаментального экологического права. В Российской Федерации право на благоприятную окружающую среду прямо закреплено в Конституции, в главе «Права и свободы человека и гражданина», а также в ряде законодательных актов.

В государствах - членах Европейского Союза признание этого права происходит по-разному: в Бельгии, Испании, Португалии и Финляндии, как и в Российской Федерации, право на благоприятную (здоровую) окружающую среду прямо закреплено в конституциях; в Германии, Греции, Италии признается косвенное закрепление этого права, через установление обязанностей государства и государственных органов в сфере охраны окружающей среды; в Ирландии право на здоровую окружающую среду было юридически декларировано в ряде судебных прецедентов.

При этом, хотя ни в Российской Федерации, ни в государствах - членах Европейского Союза не было сделано попыток законодательно определить содержание права на благоприятную окружающую среду, многообразие формулировок этого права говорит о различных подходах к его пониманию.

Что касается права на экологическую информацию (права на доступ к экологической информации), то, несмотря на то, что в Российской Федерации это право является конституционным (в отличие от государств - членов Европейского Союза, где не всегда право на информацию о состоянии окружающей среды закреплено прямо), в государствах - членах Европейского Союза механизм реализации этого права является более полным и действенным. В ряде стран действуют специальные законы об экологической информации, законодательно предусмотрено создание особых органов, призванных обеспечивать право граждан на доступ к экологической информации.

Некоторые российские ученые (профессор О.Л. Дубовик} предлагают обсудить вопрос о необходимости принятия Федерального

закона, «регулирующего понятие, правовой статус, процедуры сбора и

предоставления экологической информации, гарантии прав граждан,

обязанности органов государственной власти и управления в этой

сфере»^{[153] [154]. По мнению диссертанта, на сегодняшний момент, в}

условиях несовершенства экологического законодательства, принятие

такого специального закона представляется целесообразным,Однако, в

дальнейшем, все эти вопросы должны регулироваться в едином

кодифицированном законодательном акте (Экологическом кодексе).

Кроме того, необходимо создание (в рамках Министерства 215

природных ресурсов и его территориальных органов, а в дальнейшем - иных специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей природной среды) специальных органов, призванных обеспечивать экологические права граждан. Одной из основных функций таких органов должно быть рассмотрение жалоб іраждан на нарушение их прав на свободный доступ к экологической информации.

Что касается системы, видов экологических прав граждан, то в большинстве государств - членов Европейского Союза законодательно

і 24

признаются только два экологических права: право на благоприятную (здоровую) окружающую среду и право на доступ к экологической информации. В Российской Федерации конституционно закреплено еще одно экологическое право граждан - право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также (в законодательных актах) ряд других экологических прав граждан.

По сравнению с государствами - членами Европейского Союза, в Российской Федерации недостаточно полно регулируются вопросы участия граждан в принятии экологически значимых решений^[155]. Например, такая важнейшая, особо выделенная и подробно регламентируемая в европейском законодательстве, форма участия граждан в принятии экологически значимых решений как участие в проведении оценки воздействия на окружающую природную среду, в Российской Федерации регулируется на уровне подзаконных актов.^[156]

В Российской Федерации, нормы, закрепляющие экологические права граждан, в большей степени декларативны, зачастую не подкрепляются установлением соответствующих обязанностей других субъектов и ответственности за их невыполнение. Например, в отличие от европейских стран, в Российской Федерации отсутствует

прямое закрепление в законодательстве обязанности государства охранять окружающую природную среду, а также экологических обязанностей других субъектов и ответственности за их невыполнение.

Таким образом, несмотря на различные подходы в теории экологических прав граждан (в терминологии, содержании, систематизации) в российской и зарубежной юридической науке, в развитии института экологических прав граждан в законодательстве Российской Федерации и государств - членов Европейского Союза присутствуют общие черты.

В то же время, законодательное регулирование данных отношений в европейских государствах более совершенно. Осознание необходимости законодательного закрепления экологических прав граждан и гарантий их соблюдения произошло в большинстве европейских государств несколько раньше, чем в Российской Федерации. Существуют и другие причины, тормозящие развитие данных отношений.

Тем не менее, позитивный опыт государств-членов Европейского Союза в сфере формирования и совершенствования института экологических прав граждан может и, надо полагать, должен быть учтен в Российской Федерации.