§ 4. Общая характеристика программ по реализации экологической политики европейских городов.

В настоящее время в Европейском Союзе осуществляется активный поиск новых форм и направлений охраны окружающей среды, с одной стороны, и приспособления уже апробированных форм и инструментов к новым условиям XXI века и расширению Европейского Союза, с другой.

политические решения, которые приняты с целью улучшения экологии городов и усиления охраны здоровья их жителей. Самым ярким примером здесь является один из наиболее масштабных проектов, получивший название «Города будущего в Европе» и предусматривающий целый комплекс разнообразных по своей природе мероприятий - политических, социальных, экономических, правовых, организационно-управленческих и финансовых. Ниже представим основные положения, характеризующие историю этого проекта и его содержание. Отметим для начала, что проект «Города будущего в Европе» осуществляется в Европейском Союзе на уровне коммунального управления городами и общинами любого размера.

Проект разработан группой экспертов по городской экологии. Первоначальные задачи в ходе работы были расширены, в частности, в плане развития экологической политики на международном, региональном (европейском) и коммунальном уровнях. Задачи зафиксированы в Зеленой книге о городской экологии Совета министров ЕС. Группа экспертов была создана еще в 1991 г. Европейской Комиссией. Задачи проекта были сформулированы следующим образом: во-первых, внедрение городов в экологическую политику; во- вторых, устойчивое развитие, в частности, городов, центром которого является как раз проект «Города будущего в Европе». В 1993-1996 гг. проводились необходимые для реализации проекта правовые, экономико-правовые, эколого-правовые и экологические по своей направленности исследования. Главные цели проекта, по замыслу его заказчика (Европейского Союза) и его

исполнителей (рабочей группы) состояли в следующем: а) освежить идеи о способности европейских городов к переходу в будущее; б) подтолкнуть глобальный обмен опытом; в) пропагандировать оптимальные процедуры гарантий готовности к будущему городов на коммунальном уровне; г) сформировать рекомендации на длительный срок для городов и общин Европейского Союза таким образом, как это требовалось в одном из решений Совета 1991 г.

Результатом Проекта стал документ «Города будущего в Европе», который на Второй Европейской конференции о подготовленных к будущему городах и общинах, проходившей в октябре 1996 г. в Португалии, послужил базовым документом в области экологической городской политики в Европейском Союзе. Этот документ широко обсуждался как специалистами - экологами, юристами, управленцами, социологами и экономистами, так и общественностью на страницах специальных изданий, в СМИ, на семинарах и конференциях.

Коротко о содержании Проекта. В нем разработаны рекомендации для оптимальной процедуры и европейской информационной системы для оптимальных процедур (European Good Practice Information System). Кроме того, в него включены обзоры, необходимые для формулирования и достижения специальных групп целей. При подготовке

проекта, проводились информационно-аналитические конференции, касающиеся потребностей отдельных стран-участниц Европейского Союза в правовом регулировании развития и подготовленности их городов к будущему, с учетом рекомендаций по устойчивому развитию и охране городской окружающей среды, на основе принципов экологической политики ЕС.

Надо отметить, что обмен информацией и опытом поощряется Европейским объединением готовых к будущему городов и общин, созданном в мае 1994 г. на Первой Европейской Конференции готовых к будущему городов и общин, состоявшейся в Ольбурге (Дания). В результате этого налаживается и активно проводится работа между «сетевыми партнерами», включая Совет общин и регионов (RGRE), Международным Советом коммунальных экологических инициатив (ICLTJ), Всемирным объединением городов-партнеров, Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), объединением «Еврогорода» (Eurocities). Эти организации и объединения работают в основном над рекомендациями на основании экспериментальных и демонстративных проектов на локальном уровне. Таким образом, в настоящее время осуществляется довольно много различных проектов и разрабатываются разнообразные инициативы.

Надо прямо сказать, что группа экспертов, работавшая над проектом «Города будущего в Европе» придерживалась мнения, что в интересах адресатов рекомендаций, в число которых входят Европейский Союз, страны-члены ЕС, органы коммунального управления, неправительственные организации и другие участники, для которых важна подготовленность городов к будущему, будет очень важно использовать выработанные группой положительные рамочные условия для предупреждения двойной работы.

данного документа (то есть проекта «Города будущего в Европе») реализуется попытка применить концепцию устойчивого развития^[256] к отдельным регионам.

В этой связи приходится отметить, что — несмотря на провозглашенный на самом высшем уровне — принцип присоединения Российской Федерации к определенным международным сообществом целям и принципам устойчивого развития, принятие целого ряда высоких по своей юридической силе актов (от Указа Президента РФ до отдельных положений Экологической доктрины РФ и федеральных законов) переход от общих, провозглашаемых положений к регулированию целей и задач устойчивого развития на уровне конкретного региона и формулированию не абстрактных, а детальных мер, в частности, на уровне субъектов Федерации - городов Москвы и Санкт-Петербурга, пока что не прослеживается. Отсутствуют и надлежащие научно-теоретические разработки со стороны экологической, экономической, правовой и иных отраслей науки. Хотя, конечно, не был сформулирован и соответствующий заказ, поскольку отечественные политики все еще в недостаточной степени осознают настоятельную потребность в том, чтобы соответствовать новейшим тенденциям развития мировой и европейской экологической политики, в частности городской.

В проекте «Города будущего в Европе» конструируется ряд экологических, социоэкономических и организационных инструментов в целях лучшего общего управления городами. Эти инструменты могут применяться в различных по своим параметрам (количество населения, природные ресурсы, развитость инфраструктуры, обеспечение экологических условий, т.е. благоприятной для их жителей среды обитания, снабжение водой и

т.п.) городах и их окрестностях^[257] в Европе. В итоге - документ, о котором идет речь, дает обзор самых важных концепций, в которых главным образом проясняются вопросы устойчивого развития, и даются рекомендации политикам и практикам по подготовке городов, а фактически - городской окружающей среды - к будущему, т.е.

Методически важно, что группа экспертов рассматривала и исследовала эти стратегии управления охраной городской окружающей среды во всех аспектах и по всем направлениям. В результате документ определяет, что именно является важнейшими задачами городов и, соответственно органов коммунального (городского) управления в целях реализации Концепции устойчивого развития городов, охраны их окружающей среды и рационального использования городских природных ресурсов. Помимо чисто экологических целей и экологически ориентированных задач составной частью проекта являются анализ и предлагаемые решения, касающиеся роста городского населения и влияния бедности в развивающихся странах.

Задачи коммунального управления в городах.

Рассмотрим ряд проектов (программ, иных документов), которые представляют интерес для структур местного самоуправления^[258].

В доктрине экологического права сформировалась четкая позиция: города являются одной из главных опасностей для окружающей среды из-за пользования ею, оказываемого на нее воздействия путем загрязнения и других факторов. Они оказывают весьма сильное негативное воздействие на природные ресурсы - компоненты окружающей среды (средообразующие элементы). Но при этом следует учитывать, что города и сами по себе являются значимым самостоятельным ресурсом. В последнее десятилетие XX в. эта идея получила широкое распространение в странах Западной Европы. Многие

политики, экологи, экономисты и юристы вплотную занялись проблематикой «Город - окружающая среда - единая система» и, соответственно, поиском комплексного решения проблемы охраны окружающей среды в городах - вне зависимости от их экономических, демографических и социальных характеристик, размеров, значения и места расположения. Проблемы подготовленности городов к будущему как раз и заключаются в том, что необходимо решать вопросы, возникающие в городах, и вопросы, которые этими городами (т.е.

Задачи городов как одного из важнейших субъектов (поскольку во многих развитых странах мира и в Европе, в частности, в них имеет место высокий уровень промышленного развития и сосредоточено большинство населения страны) по решению глобальных экологических проблем были, например, признаны в Зеленой книге по городской экологии. Эта концепция включает в себя комплексное рассмотрение городских экологических (и иных, связанных с ними) проблем и предлагает интегративный вариант их решения. Экономическая деятельность и здоровье городского населения, а также качество жизни горожан рассматриваются в проекте «Города будущего в Европе» и в других документах как существенные компоненты многостороннего многофункционального европейского города.

Пятая программа действий в области охраны окружающей среды, принятая ЕС^[259], в целях достижения «последовательного и экологически справедливого развития» пыталась, как отмечали многие политики и ученые, «вырвать» экологические проблемы с корнем, а не лечить отдельные симптомы. Она устанавливала концепцию общей разделенной ответственности за окружающую среду вместо зачастую принятых концепций «top down», т.е. «сверху вниз». Именно поэтому была проявлена инициатива разработки документа «Европа

2000 плюс». Совместная работа в области Европейского пространственного планирования подчеркивает, что Европейский Союз является: а) регионом, характеризующимся наибольшим количеством городов в мире: 79% всего населения проживает в городах; б) качество жизни и экологические факторы воздействуют на заселение и успех экономической деятельности; в) исследует роль городов при проведении экологически справедливой региональной политики.

В программах финансирования Европейского Союза почти всегда учитывается фактор развития городов. Например, в программе «Thermie Saye» и URBAN уделяется много внимания инновативным проектам. Они являются частью длительной стратегии по интеграции городского развития.

Любой город в Европе является единственным в своем роде, поскольку выражает идентичность каждой культурной общины и, соответственно, органы коммунального управления имеют множество специфических задач. Но, несмотря на отдельные полномочия и компетенцию органов коммунального управления при решении этих задач, они являются идеальным местом реализации всех стараний по установлению устойчивого развития и формированию устойчивого менеджмента локальной окружающей среды на различных уровнях. При этом подчеркивается, что общины должны поддерживать и дополнять глобальные инициативы независимо от специфики их социально-экономического, географического и, само собой разумеется, территориального положения.