§ 2. Общая характеристика и классификация правовых принципов экологической политики.

Рассмотрение этого вопроса требует нескольких поясняющих замечаний. Первое состоит в том, что проблематика правовых принципов наиболее часто рассматривается специалистами, исследующими экологическую политику ЕС

в целом и применительно к ее объектам, в том числе к охране окружающей среды городов.

Понятие и правовое значение принципов экологической политики ЕС. Николас де Саделеер в своей работе «Экологические принципы, современное и постсовременное право» предлагает достаточно четкий анализ правовой значимости экологических принципов, понимая их именно как элемент права, правовой инструмент.

стабильности в новом правовом мире. Это требует от юридических и нормативных документов готовности легко приспосабливаться и быстро меняться^[176]. При определении правовой природы принципов, т.е. при решении вопроса о границах между экологическим правом и подходом к основным проблемам природы и структуры правовой системы, профессор Ричард Макрори ссылается - как и многие иные юристы-экологи, на известную работу американского философа - правоведа Рональда Дворкина^[177], в которой проведено четкое разграничение между правовыми обычаями и юридическими принципами: «И те, и другие определяют отправные точки для принятия конкретных решений в вопросах обязательственного права в конкретных обстоятельствах, но они отличаются характером направления действий, которое они задают», и рассмотрены такие различия с точки зрения их практического толкования судами^[178].

В работе последнего времени - книге «Принципы европейского экологического права», подготовленной на основе анализа практики (судебной работы) группой Авосетта юристов - экологов Европы, отмечается, что основные экологические принципы - это те, которые обозначены в ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества, и в особенности принципы обязательных сборов с загрязнителя (так называемый принцип «загрязнитель платит»), предотвращения загрязнений и предосторожности. В разделе 3 «Генезис экологических принципов ЕС» проф. Л. Кремер прослеживает не только историческое развитие этих норм в Договоре об образовании Европейского Сообщества, но и политическое обоснование их возникновения.

Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов.

ответственность^[179]. В Нидерландах созданы предпосылки для включения в главный нормативный акт в данной сфере - Акт экологического управления - ключевых экологических принципов. Г.Банди отмечает масштабы, в которых в странах переходного периода (большинстве государств Центральной и Восточной Европы) в 90-х годах происходило развитие ключевых экологических принципов. Эти страны ввели в свое законодательство главные принципы экологического права: предотвращение, участие общественности в охране окружающей среды, «загрязнитель платит», сотрудничество (принцип кооперации).

Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы^[180]. В некоторых странах структура и содержание принципов экологического права действуют только косвенно (Дания). Напротив, в Германии и принцип предотвращения, и принцип предосторожности содержатся в Федеральном законе о качестве воздуха, выбросах и их непосредственно используют^[181]. Они играют важную роль при рассмотрении судами Германии соответствующих споров о нарушении прав. Б.В.Вегенер также отмечает, что принцип кооперации (сотрудничества), предполагающий ограничение регулирующих конвенциональных инструментов в пользу добровольных схем, и системы свободного выбора, то есть принципа, которого нет в Договоре ЕС, нашли свое место в законодательстве Германии.

Классификация принципов экологической политики ЕС. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского Союза.

большей обозримости проблемы попытаемся вначале воспроизвести господствующую в литературе классификацию, а потом остановиться на научной полемике, которая связана как с системой принципов в целом, так и с отдельными принципами в частности.

Общие принципы права и политики ЕС. Одним из общих принципов деятельности органов Сообщества является самосохранение данной организации и ее органов. Цель самосохранения развивает нормативные действия как обязательства какого-либо одного органа реализовать свои задачи, а не отказываться от своих полномочий в пользу другого органа. При этом он должен сохранять выгодное соотношение по затрате сил и пользе от него. Другим общим принципом, без сомнения, является принцип демократичности. Он охватывает принцип большинства, защиты меньшинства, основных прав, публичность нормативной деятельности. В литературе, посвященной проблемам европейского права, ведутся споры о том, в какой степени он закреплен в Договоре, а в какой — используется в качестве ядра конституционного права государств-участников ЕС. Это решается в каждом отдельном случае. Важное значение, как отмечено в литературе, имеет общий принцип пропорциональности^[182].

По господствующему мнению, принцип институционального баланса не является структурной детерминантой Договоров, хотя Европейский Суд и другие органы часто используют эту аргументацию, чтобы обозначить определение поведения органов как соответствие или несоответствие Договору.

В российской литературе о праве Европейского Союза (Сообщества) обычно рассматривают общие принципы права (со ссылкой на ст.6 Договора об образовании Европейского Союза), т.е. свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принципы правового государства, как концентрированное выражение самых важных сущностных черт и ценностей, свойственных данной системе права^[183]. Трактуя понятие принципа, как предписания

основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы, выделяют в праве Европейского Союза принципы верховенства и прямого действия права ЕС, определяющие его соотношение с правовыми системами государств- членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза, и присущие также другим демократическим правовым системам; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей (направлений) или сфер его правового регулирования; принципы деятельности Европейского Союза, которые определяют порядок реализации Европейским Союзом имеющейся у него компетенции^[184].

Отдельные принципы экологической политики EC.Q большей или меньшей степенью подробности эти принципы рассматриваются и в литературе, изданной на русском языке. Наибольшее внимание им уделяет в учебнике «Экологическое право» проф. Л. Кремер, анализируя принципы субсидиарности, интеграции, предотвращения и профилактики, борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения, «загрязнитель платит», а также критерий взвешивания.^[185] Для получения целостной картины все же остановимся - хотя бы коротко - на этих и других принципах экологической политики ЕС.

1) Высокий уровень защиты. Согласно ст. 174 экологическая политика Сообщества с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится обеспечить его. Этот принцип, т.е. «высокий уровень защиты», является одним из важнейших материальных принципов экологической политики. Он обозначен в различных статьях Договора об образовании Европейского Сообщества. Его непосредственно включили Амстердамским договором, согласно ст. 2. В задачи Сообщества входит поддерживать высокий уровень защиты окружающей среды и добиваться ее

качества. При этом надо учитывать, что «высокий уровень защиты окружающей среды» не тождествен понятию «в наивысшей степени возможный уровень защиты», которое часто встречается в документах и научной литературе по проблемам экологического права ЕС и входящих в него стран.

После изменения Амстердамским договором ст. 95 приобрела следующее

содержание: «Комиссия исходит в своих предложениях в области охраны

здоровья, безопасности, окружающей среды и охраны потребителей из высокого

уровня защиты и опирается при этом на все научные результаты и новейшие

достижения. В рамках своей компетенции эту же цель преследуют Европейский

парламент и Совет». Эта норма четко показывает, что принцип высокого уровня

защиты направлен в рамках законодательных полномочий и на Европейский

Парламент и на Совет.

которому не до конца ясно, возможна ли судебная защита этого принципа. Если

Комиссия при внесении своих предложений не учтет данный принцип,

существует позиция, по которой Европейский Парламент может подать иск в

Европейский Суд, используя ст.230 Договора об образовании Европейского

Сообщества. Я.-Х. Янс при этом указывает, что такого рода аргументации

противостоит судебная практика Европейского Суда, по которой предложения

Европейской Комиссии^[186] расцениваются и являются по своему статусу внутренним

подготовительным актом, а не релевантным в правовом смысле действием (или

решением), как это необходимо согласно требованиям ст. 230 указанного

Договора^{[187] [188]. Таким образом, судебную проверку предложений Комиссии с точки}

зрения достижения высокого уровня защиты окружающей среды можно

исключить. Этот принцип упоминается также в Директиве 96/61 об

интегрированном предупреждении и уменьшении загрязнения окружающей 188

среды .

2) Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты. Он имеет несколько другое содержание и статус поскольку не закреплен в Договоре,

но выводится из совокупности его норм^[189]. Данный принцип служит, в первую очередь, толкованию и применению права Сообщества с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты. Он применяется там, где право Сообщества требует взвешивания различных интересов или целей, так что в случае коллизии эколого-политических интересов с другими интересами, нужно исходить из относительного приоритета первых. Но этот принцип не воздействует ни на порядок распределения компетенции в Европейском Сообществе, ни на его институциональные рамки. Он, как считает профессор А. Эпине, должен внедряться в уже существующую систему^[190].

3) Принцип профилактики. Данный принцип закреплен в экологической политике Европейского Сообщества со времен Маастрихтского договора и почти полностью соответствует принципу профилактики, сформулированному в немецком экологическом праве^[191]. В праве ФРГ он действует преимущественно в той его части, которая касается права охраны атмосферного воздуха^[192] и согласно этому принципу меры охраны должны вводиться при обоснованном опасении (подозрении), что определенное действие причиняет (оказывает) определенный результат - вредящее окружающей среде последствие, даже без научно обоснованного доказательства наличия каузальной связи.

Профилактика рисков, угрозы или опасности в отличие от предотвращения опасности (угрозы) начинается до их возникновения и перетекает в контроль рисков^[193]. Этот процесс охватывает

пространственно и временно отдаленные опасности, а также случаи малой вероятности или только подозрения в опасности^[194]. Данный принцип основывается на идее о том, что превентивные защитные меры должны быть приняты как можно раньше в целях уменьшения и предотвращения рисков. Из принципа профилактики следует, что Сообщество, по мнению Комиссии, имеет право закрепить такой уровень защиты окружающей среды, людей, животных и растений, который оно считает необходимым^[195].

В соответствии с рекомендациями Комиссии этот принцип означает менеджмент рисков с принципиальным принятием остаточных рисков. Если какие-то меры в рамках этого принципа считаются необходимыми, то они должны соотноситься с необходимым уровнем защиты^[196]. При этом

следует учитывать, что такого рода меры при применении не должны быть дискриминирующими. Они должны согласовываться с уже ранее осуществленными мерами по охране окружающей среды. Наконец, они должны основываться на исследовании потенциальных выгод и рисков (расходов, издержек), а также должны быть проверены и оценены в свете новейших научных достижений^[197].

Сообщество при выработке экологической политики должно учитывать научные и технические данные. При этом оно не должно пользоваться «предлогом ожидания», не оставляющего сомнений доказательства причинной

связи, для нежелательных экологических эффектов^[198]. Вполне достаточно предварительных индикативных научных данных^[199].

Во вторичном праве пример формулирования (обозначения) этого принципа можно найти в Директиве 98/81, принятой во изменение Директивы 90/219 о применении генно-инженерно-модифицированных организмов в закрытых системах^[200], в Приложении ІУ Директивы 96/61 об интегративном предотвращении и уменьшении загрязнения окружающей среды, а также в судебной практике Европейского Суда^[201].

4) Принцип предосторожности (предотвращения,

предусмотрительности). Экологическая политика Сообщества базируется на принципе: «предотвращать - лучше, чем потом исправлять», и, соответственно, требует проведения надлежащих мер во исполнение этого принципа. Он позволяет действовать в защиту окружающей среды на более раннем временном отрезке. Это означает приоритет предотвращения вреда, а не его возмещения. Очень четко данное положение прослеживается в Директиве 94/62 об упаковках и отходах от упаковок^[202]. Наилучшее средство уменьшения отходов от упаковок -это уменьшить объем упаковок. Статья 9 указанной Директивы требует принятия мер для того, чтобы упаковки попадали на рынок только в том случае, если они соответствуют всем требованиям данной Директивы. Принцип предотвращения в определенном смысле является, по выражению Я.-Х. Янса, «предступенью» принципа профилактики. Он является более широким и в рамках превентивности изменяет требования к причинной связи. Если европейское право разделяет два этих принципа, то есть предосторожности и профилактики, с чем согласны далеко не все, то нужно разделять и меры по их реализации, что крайне затруднительно

практически. Например, Л.Кремер считает, так же как и подавляющее большинство немецких специалистов в области экологического права, что по своей сути это одно и то же. Эти два принципа настолько трудно разделить по содержанию и реализации, что не имеет практического смысла рассматривать их по отдельности^[203]. И все же в европейской эколого-правовой доктрине превалирует мнение, что основания и аргументы для разделения этих принципов достаточно четко отражены в законодательстве об охране окружающей среды. Но в немецком праве столь же подробно аргументировано и закреплено в законодательстве: принцип предотвращения поглощается принципом профилактики^[204]. Так, Третья программа действий по охране окружающей среды Европейского Сообщества^[205] нацелена на предотвращение загрязнения окружающей среды и чрезмерного использования природных ресурсов (средообразующих элементов). Поэтому для Третьей программы было важно улучшить необходимое знание и информацию и сделать ее более доступной для всех участников принятия решений (экологически значимых), включая общественность^[206], а также выработать процедуры, в которых будут учитываться соответствующие знания на ранних стадиях принятия решения для фиксации деятельности, которая существенно влияет или может повлиять на окружающую среду.

Джоан Скотт, например, рассматривая принцип предосторожности, его толкования и применения Европейским Судом, выявляет его роль по отношению к реализации других экологических принципов^[207]. Согласно Договору, данный принцип установлен в соответствии с сущностью экологической политики Европейского Союза, и при этом служит применению других значительных экологических принципов, например, так называемого принципа «интеграции», обозначенного в ст. 6 Договора ЕС. В настоящее время Европейский Суд поддерживает применение принципа использования мер предосторожности в

иных сферах политики Сообщества, таких как сельское хозяйство и охрана здоровья населения.

5) Принцип источника. Л. Кремер очень верно замечает, что: «Данный принцип должен рассматриваться как ориентир для разработки экологической политики Сообщества и отдельных мер по охране окружающей среды, а не как императивная норма. Он основывается на простой идее о том, что не очень умно сначала допускать загрязнение окружающей среды, а потом бороться с его последствиями. Экономически и политически целесообразно формировать экологическую политику и ее отдельные меры так, чтобы как можно меньше веществ попадало в окружающую среду^[208]. Сказанное означает, что экологическая политика Европейского Сообщества основывается на принципе - бороться с экологическим вредом приоритетно в его источнике. Для предотвращения экологического вреда желательно использовать интегрированную технику предотвращения. Принцип источника содержит стандарты выбросов (эмиссий) вместо стандартов экологического качества, например, в области загрязнения вод и воздуха. Как отмечается в литературе, данный принцип сыграл совершенно неожиданную роль (и в этом проявилось его значение) в решении Европейского Суда о регионе Валлония (Бельгия)^[209].

6) Загрязнитель платит. Содержание этого принципа, пожалуй, наиболее подробно освещается в российской эколого-правовой литературе^[210]. Широко известны судебные процессы и дискуссии по поводу формулировок принципа в действующих актах российского законодательства и в связи с попыткой его отмены и восстановления в качестве одного из ведущих принципов охраны окружающей среды в нашей стране.

Надо сказать, что экологическая политика Европейского Сообщества практически изначально учитывала этот принцип и по сей день базируется на нем^[211]. Это означает, что «причинитель платит». Согласно данному принципу причинитель вреда несет ответственность и расходы, возникшие в результате нанесения ущерба окружающей среде. Указанный принцип противопоставляется принципу несения ответственности обществом, согласно которому расходы, возникшие в результате причинения вреда окружающей среде, несет общество в целом. Фактически (и юридически) - при всей критике^[212] - именно этот принцип является краеугольным в европейской экологической политике и был ее составной частью с самого начала (даже в Первой эколого-политической программе действий в области охраны окружающей среды^[213]). Он также упоминается в Рекомендации 75/436 (Евроатом и Совет) о распределении расходов и вмешательстве публичной власти при назначении природоохранных мер^[214].

Данный принцип должен мотивировать уменьшение вредных воздействий на окружающую среду и способствовать разработке технологий производства экологически дружественных продуктов^[215]. Он может быть реализован при помощи утверждения экологических стандартов. Предприятия-адресаты экологических стандартов должны осуществлять инвестиции в производственные процедуры. Тем самым устанавливается, что причинитель (загрязнитель) действительно платит. Обратной стороной медали, как подчеркивает Я.-Х. Янс, является то, что нельзя заставить платить за экологический вред лица и предприятия, которые его не производили, т.е. причинитель не платит^[216].

Во вторичном праве^[217], как подчеркивают специалисты, можно найти множество примеров применения этого принципа. Так. ст. 15 Директивы 75/442 об отходах^[218] установила, что расходы за устранение отходов согласно принципу «причинитель (загрязнитель) платит» должны распределяться следующим образом между: 1) владельцем отходов, который передает их предприятию по сбору отходов или другому предприятию, которое имеет право на хозяйственное обращение с отходами и/или 2) предыдущими владельцами или производителями продукции, которая стала отходом^[219].

7) Защитное условие. Об этом принципе в российской литературе пишут значительно меньше, чем о принципе «загрязнитель платит» и других, рассмотренных выше. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно охарактеризовать его в данной работе, тем более, что в российском экологическом законодательстве он фактически используется, хотя и не рассматривается в качестве принципа. Согласно ч.2 ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества меры по гармонизации в целях охраны окружающей среды могут содержать защитные условия, которые уполномочивают страны-члены ЕС в срочных (неотложных) случаях принимать временные меры по охране окружающей среды по эколого-политическим причинам. Но они (эти меры) ни в коем случае не могут быть обусловлены экономически и подлежат контрольной процедуре со стороны Сообщества.

На практике встречается довольно много примеров такого рода защитных условий (например, ст. 11 Директивы 91/414 о введении средств защиты растений устанавливает, что страна-участница Европейского Союза в тех случаях, когда и если она имеет причину полагать, что допущенное согласно Директиве средство (агрохимикат, пестицид) представляет опасность для

здоровья человека, животных и для окружающей среды, его продажу и использование можно временно запретить или ограничить; ст. 32 Директивы о биоцидах^[220] предусматривает, что в случаях, когда у страны-члена ЕС имеется причина полагать, что если допущенный согласно Директиве биоцид представляет опасность для здоровья человека или животных или для окружающей среды, то его продажу и использование можно временно запретить (или ограничить). Но при этом в обоих случаях она (страна) должна о принятом решении временного запрета или ограничения сообщить как Европейской Комиссии, так и другим государствам-членам ЕС. Решение по данному вопросу выносится в течение 90 дней. Это фактически означает тот минимальный срок, на который может рассчитывать страна-инициатор введения временных запретов или ограничений.

Дополнительные классификации принципов экологической политики. Здесь можно выделить достаточно, на наш взгляд, прагматичную классификацию принципов в ходе исследований актуальных проблем экологической политики и права ЕС^[221]. Опишем в основных чертах предложенную концепцию^[222].

Г. Винтер выделяет и рассматривает основные экологические принципы Сообщества, используя для этого не только тексты учредительных Договоров и других актов ЕС, но и признанные положения эколого-правовой доктрины о принципах экологической политики. В качестве

самостоятельных - в отличие от других ученых - он рассматривает следующие принципы, характеризующие направления развития экологического права:

1) принцип высокого уровня защиты окружающей среды; 2) принцип поддержки и улучшения качества окружающей среды; 3) принцип стимулирования международных средств регулирования; 4) принцип учета факторов местного (регионального) значения; 5) принцип предусмотрительности; 6) принцип предупреждения; 7) принцип источников; 8) принцип ответственности за загрязнения^[223]. Кроме того, он считает, что по ст. 174 (3) Европейской Конвенции при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание:

1) доступную информацию научного и технического свойства; 2) региональные различия в условиях окружающей среды; 3) преимущества и недостатки;

4) уровень экономического и социального развития Сообщества;

5) сбалансированное развитие регионов.

Анализируя содержание и взаимодействие этих принципов в рамках и с ориентацией на реализацию целей экологической политики ЕС, Г.Винтер, далее, учитывает также принцип интеграции, который занимает особое место в системе правовых принципов Европейского Сообщества. Данный принцип является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия Сообщества. Дополнительно здесь приходится считаться с тем, что такой принцип как принцип устойчивости развития - несмотря на документы, принятые на Конференции в Рио-де-Жанейро и масштабные меры, принимаемые ЕС для его реализации, - не указывается напрямую как принцип экологической политики ЕС, а является задачей Сообщества в целом и своеобразной характеристикой принципа интеграции^[224].

Применение принципов экологической политики в судебной практике ЕС. Большинство ученых и судебная практика склоняются к тому, что для экологических принципов возможность их применения судами не вызывает

сомнений и без отсылки статьи 175^[225] к статье 174 Договора об образовании Европейского Сообщества. Европейский Суд также рассматривает их, как обязательные в правовом смысле, равно как принципы и критерии (аспекты)^[226]. При этом нужно учитывать, что толкованием принципов и аспектов Европейский Суд занимается исключительно самостоятельно, не передавая эту компетенцию политическим инстанциям. Л. Кремер отмечает, что Европейский Суд осуществляет свою деятельность на основании ст. 220-245 Договора об образовании Европейского сообщества и указывает, что: «По экологическим вопросам Суд пока принял около 400 решений. Он пытается при этом - часто с большим успехом - толковать современное экологическое право эколого-дружественно и усиливать охрану окружающей среды»^[227]. Л. Лаврийсен - судья Конституционного суда Бельгии в своем докладе на конференции «30 лет экологического права ЕС» подчеркнул, что: «За годы своей деятельности Суд справедливости развил серию общих доктрин, которые способствовали эффективности европейского права в целом. Эти доктрины также важны для развития экологического европейского права»^[228]. Однако в своих решениях он устанавливает только право, а точнее - компетенцию органов Сообщества по регулированию какой-то материи, пока не установлено в судебном порядке обязательство по принятию мер на основе принципов и аспектов экологической политики. Но такая обязанность действовать может быть выведена из других решений Европейского Суда по отношению к иным политическим отраслям.

Однако интерпретировать содержание этих общих положений необходимо с определенной осторожностью, так как судебной защитой пользуется только ядро данной программы обязательств. Все, что выходит за эти рамки, подпадает под рассмотрение законодателя^[229]. Л. Лаврийсен подчеркивает: «Начиная с 7 февраля 1985 г., когда было принято решение по делу L' Assotiation de defence des brulenrs d'huiles usages, Суд признает, что защита окружающей среды - это «требование мандата», который в отсутствие полноценной гармонизации законодательства может оправдать ограничивающие торговлю меры в государствах-членах»^[230].

Наибольший интерес для российских ученых и практиков представляют вопросы: как экологические принципы и аналогичные им нормы в настоящее время используются и применяются судебной системой в европейских странах в случае принятия правовых решений, а также - в какой степени экологические принципы, обозначенные в Договоре, находятся под влиянием подхода Европейского Суда справедливости в конкретных значительных случаях. Экологические принципы применяются не только Европейским Судом, но и судами на национальном уровне^[231].

Особый интерес при анализе действия принципов ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества представляют основания для выхода за рамки массива подзаконных нормативно-правовых актов. В литературе отмечается, что в области подзаконных актов страны-участницы имеют право согласно статьям 94 (4) и (5) Договора об образовании Европейского Союза

и/или статье 176 Договора об образовании Европейского Сообщества при

некоторых обстоятельствах принимать постановления, выходящие за рамки права

Сообщества. В этом вопросе важна применимость принципов

экологического права как оснований таких действий. Любая

дополнительная деятельность возможна в силу указанных статей «в

связи с защитой окружающей среды». Таким образом, эти основания

предоставляют возможность, но одновременно и устанавливают ограничения 232

для дополняющей деятельности стран-участниц .