§ 2. Конституционные основы, состояние и тенденции правотворчества в сфере охраны окружающей среды города Москвы

Важнейшим элементом экологической политики, является правотворчество - как непрерывный процесс создания, изменения и конкретизации законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих поведение людей по отношению к окружающей среде.

Экологическое правотворчество призвано создать правовые предписания, обеспечивающие в одной из важнейших сфер социальной жизни комплексный подход к охране окружающей среды, к охране прав и свобод человека и гражданина, к использованию природных ресурсов. Это означает, что оно нацелено - по определению - на такое правовое регулирование общественных отношений при взаимодействии общества с окружающей средой, которое должно сделать систему управления качеством городской (и иной) окружающей среды скоординированной и эффективной, реализовать права каждого на благоприятную окружающую среду и на получение своевременной, полной и достоверной информации о ее состоянии, гарантированные ст. 42 Конституции РФ.

В отечественной правовой доктрине экологическое законодательство справедливо считается важнейшим инструментом демократизации

российского общества, обеспечения интересов и потребностей граждан.

Первостепенными задачами законодателя должны быть: защита прав и свобод

человека, формулирование и закрепление (легитимизация) надлежащих юридических способов их провозглашения, обеспечения и охраны. Как отмечается в юридической литературе, перед законодателем ставятся задачи - ограничить действие чиновника любого уровня, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед

государством, поставить аппарат государства на службу личности, удовлетворение ее потребностей и интересов, способствовать выполнению судом своего назначения - быть защитником личности от всевозможных незаконных посягательств^[78].

В теории экологического права разработано несколько моделей построения системы экологического законодательства. Для этого использованы различные критерии, в том числе - юридическая сила, статус субъекта правотворчества и др.^[79] С учетом разработок, проведенных в российской (и советской) науке теории государства и права^[80], специалисты в области правовой охраны окружающей среды с достаточной степенью подробности описывают основные параметры системы экологического законодательства России^[81] и отдельных ее субъектов^[82], выявляют тенденции развития, специфику

правового регулирования отдельных групп отношений, существующие пробелы^[83] и предлагают пути их ликвидации, а также меры по совершенствованию как содержания эколого-правовых актов, так и собственно их системы^[84].

Система экологического законодательства представляет собой совокупность существующих нормативно-правовых актов: законов, указов, распоряжений, постановлений Правительства и пр.^[85]

Защита экологических прав граждан, регулирование некоторых отношений собственности в сфере природных ресурсов, природопользования и охраны окружающей среды, в целом отнесено Конституцией к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов^[86]. Согласно ст. 72 Конституции в совместном ведении находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения

землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п."в"); разграничение государственной собственности - применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере (п."г"); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п. "д"); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з”); земельное, водное, лесное законодательство,

законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они (субъекты) осуществляют собственное правовое регулирование в области охраны окружающей среды, включая принятие законов и иных нормативных актов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Этому вопросу уделяется все более пристальное внимание в российской доктрине экологического права^[88].

В соответствии с требованиями Конституции, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут

противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время, в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

С учетом конституционного распределения полномочий, субъекты Федерации активно разрабатывают и принимают акты по вопросам охраны окружающей среды, используют иные способы формирования экологического права^[89].

Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, в частности в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, предполагает три возможных варианта формирования законодательного массива в этой области.

1. Субъекты Федерации принимают законодательные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции в пределах совместного ведения, соответствующие федеральным законам.

2. Недостаточная развитость российского федерального экологического законодательства, создавая пробел в правовом регулировании, открывает тем самым возможность для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации по тем вопросам совместного ведения, которые не получили еще своего закрепления в федеральных законах.

3. Субъекты Федерации принимают законодательные акты по вопросам, касающимся проблем только данного региона, связанным с его природными, экономическими и другими особенностями.

Разработка и внедрение таких законов позволяет обеспечить реальную административно-правовую основу практической деятельности, направленной на снижение антропогенных нагрузок и улучшение качества

окружающей среды. По ряду проблем природоохранное законодательство субъектов Российской Федерации опередило федеральное и развило его^[90]. В то же время специалисты подчеркивают, что не всегда такое опережение можно считать только и исключительно положительной тенденцией. Так, М.М. Бринчук обоснованно указывает, что: «С учетом того, что законодательство об охране окружающей среды согласно ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения и законодательство субъекта Федерации должно соответствовать федеральному, важно, чтобы последнее развивалось опережающими темпами»^[91].

Не подлежит сомнению, что оптимальное разграничение полномочий в области охраны окружающей среды между органами власти различного уровня является одним из резервов повышения эффективности природоохранной деятельности в Российской Федерации. Это позволит властям различного уровня располагать всеми необходимыми средствами и возможностями для проведения природоохранных мероприятий на вверенных их попечению территориях и объектах в полном объеме^[92].

Практика правоприменения действующих федеральных законов в области охраны окружающей среды, природных ресурсов и природопользования показывает их недостаточную эффективность.

Отсутствие эффективных механизмов реализации федеральных законов в большей степени ощущается на региональном уровне: функции принятия решений, осуществление контроля, ответственность за состояние окружающей среды и природопользования в соответствии с федеральным законодательством возлагается

на субъект Российской Федерации, а законодательные механизмы реализации этих функций отсутствуют.

Новым Федеральным законом «Об охране окружающей среды» № 7- ФЗ, принятым 10 января 2002 г.^[93], были существенно расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды (ст. 6). В частности, субъекты Федерации получили право вводить более жесткие нормы, чем принятые на федеральном уровне, использовать экономические механизмы возмещения ущерба, наносимого загрязнением окружающей среды, шире применять административные инструменты, штрафы.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ Москва формирует и развивает свое экологическое законодательство, опираясь на федеральное законодательство и разрабатывая те направления в законодательстве, которые необходимы для обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности в городе, в том числе те, которые не охвачены федеральным законодательством. При этом следует учитывать, что правовое регулирование экологических проблем в Москве отличается повышенной сложностью. Это вызвано тем, что ряд природных объектов города находятся в федеральной собственности, а часть природных ресурсов является объектом совместного владения Москвы и Московской области.

Одной из сфер правотворчества, активно развиваемой сегодня в г. Москве, является формирование правовых предписаний об ответственности за экологические правонарушения, поскольку КоАП РФ в ч.

дополнительные полномочия и возможность использовать экономические механизмы возмещения ущерба, который нанесен окружающей среде, применять такие административные меры, как штрафы. Реализуя это полномочие, органы власти г. Москвы приступили к реализации данного права с учетом особенностей мегаполиса и особого столичного статуса Москвы.

13 июля 2001 г. в результате принятия и вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[95], Московская городская Дума приняла новую редакцию Устава города Москвы^[96], в которую затем вносились изменения в 2002, в 2003 и в 2004 г. В новой редакции Устава существенно расширены нормотворческие полномочия городской Думы. Например, к полномочиям Московской городской Думы отнесена разработка законопроектов о введении либо об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств города Москвы, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета города Москвы. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе по предметам ее ведения, согласно новой редакции Устава, принадлежит теперь также представителю Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Уставному суду города Москвы, представительным органам местного самоуправления.

При выявлении тенденций развития экологического законодательства такого субъекта РФ как Москва - при всей его специфике и изначально особом положении, тем не менее, надо проследить закономерности, особенности и перспективы формирования регионального - в отличие от федерального - экологического законодательства. Как правильно отмечает О.Л. Дубовик, «несколько лет назад о законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования можно было рассуждать чисто теоретически: имевшиеся в отдельных субъектах законы, как правило, «списаны» с

федеральных актов, их количество было весьма незначительным, а специфика регионов учитывалась в основном в актах администрации и иных управленческих структур, законодатели проявляли минимальную инициативу в использовании предоставленных Конституцией РФ (ст.72) возможностей самостоятельной разработки и принятия законов, ликвидирующих пробелы федерального экологического законодательства. Ныне ситуация меняется»^[97].

В этом плане заслуживают специального анализа такие направления эколого­правовой политики как правотворческая деятельность и определение стратегии развития охраны окружающей среды в городе.

Экологическое законодательство Москвы включает в себя: во-первых, законы города Москвы, принимаемые Московской городской Думой, и во-вторых, нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти города, к которым относятся Мэр, Правительство Москвы и префектуры административных округов города.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти можно подразделить на: подзаконные акты, принимаемые во исполнение законов и способствующие их реализации; акты, принимаемые в отсутствие законодательного регулирования и направленные на временную регламентацию отношений в сфере экологии; акты, посредством которых реализуются управленческие решения, принимаемые в соответствии с компетенцией органов исполнительной власти^[98].

Что касается выработки стратегии в области охраны окружающей среды, то здесь используются разнообразные формы^[99]: различные программы, концепции, а в последнее время и такая новая для отечественного законодательства форма, как

доктрина^[100]. Поскольку каждый из таких документов утверждается постановлением Правительства Москвы или Распоряжением Мэра, он тем самым включается в число источников экологического права г. Москвы. В качестве примера назовем «Комплексную экологическую программу Москвы на период до 2005 года»^[101], «Целевую программу по улучшению экологической обстановки в городе Москве на 2001 год»^[102], «Целевую среднесрочную экологическую

программу города Москвы на 2003-2005 годы»^[103], «Городскую целевую программу использования альтернативных видов моторного топлива на автомобильном транспорте города на 2002-2004 годы»^[104], и др. Кроме того, Правительством Москвы утверждены Перспективные направления развития экологической политики до 2020 года.

Стимулом и идеологической основой разработок по различным направлениям охраны окружающей среды стала «Комплексная экологическая программа Москвы на период до 2005 года». Она, безусловно, явилась базовым документом для реализации экологической политики города и послужила основой для разработки более 100 различных нормативных актов экологической направленности, программ и законов. Все они фактически стали ключевыми для города и не имели аналогов ни в Российской Федерации, ни в странах СНГ.

С 1995 года по настоящее время были приняты двадцать шесть законов: от 17 мая 1995 г. № 7 «О льготах по оплате за право на пользование недрами»^[105]; от 24 января 1996 г. № 1 «О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города»^[106]; от 24 апреля 1996 г. № 12 «О штрафных санкциях за

нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и временных правил содержания собак и кошек в городе Москве»^[107]; от

16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве»^[108]; от 24 декабря 1997 г. № 57 «О плате за выбросы загрязняющих веществ передвижными источниками на территории города Москвы»^[109]; от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса города Москвы»^[110]; от 09 декабря 1998 г. № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы»^[111]; от 05 мая 1999 г. №

17 «О защите зеленых насаждений»^[112]; от 30 июня 1999 г. № 28 «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы»^[113]; от 14 июля 1999 г. № 33 «Об ответственности за реализацию моторного топлива не соответствующего экологическим требованиям»^[114]; от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»^[115]; от 27 февраля 2002 г. № 9 «О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами»^[116]; от 12 февраля 2003 г. № 5 «О внесении изменений в статьи 10, 14, 17 и 23 Закона города Москвы от 09.12. 1998 г. № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы»^[117]; от 19 февраля 2003 г. № 9 «О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 27.02. 2002 г. № 9 «О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами»^[118]; от 14 мая 2003 г. «О землепользовании и застройке в городе Москве»^[119] ; от 11 июня 2003 г. № 41 «Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в

городе Москве»^[120]; от 25 июня 2003 г. № 42 «О внесении изменений в статьи 17 и 18 в Закон города Москвы от 05.05. 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений»^[121]; от 12 мая 2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве»^[122]; от 14 июля 2004 г. № 48 «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»^[123]; от 17 марта 2004 г. № 12 «О приведении в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отдельных законов города Москвы»^[124]; от 20 октября 2004 г. № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве»^[125]; от 24 ноября 2004 г. № 79 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды»^[126]; от 8 декабря 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон от 26.09.2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»^[127] (О приведении норм закона в соответствие с федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ); от 2 марта 2005 года № 9 «О комплексном природопользовании»^[128]; от 11 мая 2005 г. № 16 «О внесении изменений в статьи 32 и 34 Закона города Москвы от 26 26.09.2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»^[129].

Важным направлением экологической политики города является разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства. В последнее время был подготовлен пакет предложений по внесению изменений и поправок в федеральное законодательство, усиливающих природоохранную функцию субъектов Федерации, а именно: об особом статусе столицы; о снятии исключительного права федеральных органов на проведение экологической экспертизы; об увеличении размеров административных штрафов за нарушение правил остановки и стоянки автотранспортных средств,

возможности применения принудительной эвакуации транспортных средств на территории городов с численностью свыше 3 млн. человек; о включении в условия лицензирования предприятий, оказывающих автотранспортные услуги, об экологических требованиях к автотранспортным средствам, в том числе по переводу на газ и диметиловый эфир; о возложении на Правительство Москвы контроля за полнотой и правильностью начисления платы за загрязнение окружающей среды; о повышении коэффициента к ставкам платы за загрязнение окружающей среды, учитывая специфику мегаполиса; об изменении ряда статей УК РФ и др.

При правовом регулировании экологической ситуации Московская городская Дума имеет возможность использовать возрастающую активность и потенциал жителей города. Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»^[130] дает жителям право официально осуществить законодательную инициативу путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта города Москвы. Петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей города.