§ 3. Закрепление конституционного права на социальное обеспечение в законодательстве Российской Федерации

Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения. Эта идея, ясно выраженная в указанной статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции РФ.

Право на социальное обеспечение - одно из основных конституционных социальных прав человека и гражданина. В конституциях так называемых «социалистических» и большинства постсоциалистических стран оно формулируется обычно как право на помощь со стороны государства в виде выплаты пенсий и пособий по старости, временной или постоянной нетрудоспособности, по случаю потери кормильца, по безработице, по бедности. При этом размер и условия такой помощи определяются законом^[94]. В других государствах право на социальное обеспечение встречается достаточно редко, а в конституциях стран англо-американской правовой системы - вообще никогда, что, однако, вовсе не означает отсутствия там системы социальной защиты. Это право также относится к числу социально-экономических прав человека и гражданина и находит свое закрепление в главе 2 Конституции Российской Федерации:

В статье 7 Конституции Российской Федерации сказано, что

«1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и

детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».

Статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает один из основополагающих принципов деятельности государства, в силу которого создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, является обязанностью государства.

Это право явно выражено в статья 25 Всеобщей декларации прав человека:

«1. Каждый человек имеет права на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья, и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

2. Материнство и младенчество дают право на особое обеспечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой».

Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России.

Обладателем (субъектом) этих прав и свобод являются: каждый человек, каждый гражданин России, а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует и государство - Российская Федерация.

Конституция РФ 1993 года впервые ограничила роль государства в установлении прав и свобод человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод.

Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в статье 2 Конституции, более подробно раскрывается в других статьях Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве России.

При осуществлении реформирования социальной сферы накопился целый ряд противоречий, без разрешения которых невозможно дальнейшее социальное развитие страны. Государство неспособно финансово обеспечить и те льготы, которые остались с советских времен, и установленные в настоящее время.

Действующее сегодня нормативные акты противоречивы и не обладают необходимым механизмом реализации, что не позволяет государству в полной мере гарантировать конституционные социальные права граждан.

Таким образом, принятие Конституции способствовало развитию законодательства о социальной защите и социальном обеспечении. Оно пополнилось нормами, учитывающими разнообразные потребности граждан, нуждающихся в социальной защите. В то же время в современных условиях можно говорить об отсутствии достаточных организационных и финансовых гарантий реализации закрепленных законами прав всеми гражданами в полном объеме.

Возникает проблема: правовые акты декларативно предоставляют гражданам социальные права, но указанные права в реальной жизни не гарантированы ни организационными, ни финансовыми, ни управленческими ресурсами.

Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социальной защиты гарантировать каждому человеку достойный жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и

практически полного обновления прежнего советского законодательства в области социальной защиты.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Это означает, что отношения в указанной сфере подлежат урегулированию не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливают социальное обеспечение, финансируемое из бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществляют иные полномочия, закрепленные за ними федеральными законами, а также регулируют отношения по социальному обеспечению, непосредственно не урегулированные федеральными законами.

По мнению О.О. Маленко, принцип естественного характера прав и свобод (ч.2 ст. 17 Конституции РФ), принцип открытого перечня прав и свобод человека и гражданина (ч.1 ст. 55 Конституции РФ) дают основание полагать, что федеральная Конституция формулирует презумпцию неограниченности субъектов, «творящих» права и свободы, фиксируя лишь приоритет Российской Федерации в установлении пределов допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина^[95].

Право граждан на социальное обеспечение нашло свое отражение не только в Конституции РФ, но и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

На территории России в данный момент действует более тысячи нормативных правовых актов, затрагивающих в той или иной степени вопросы реализации права гражданина на социальное обеспечение.

Высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам обладает Конституция. Как Основной закон государства, она служит нормативной базой для всего текущего законодательства России, закрепляет политическую и экономическую системы государства, а также провозглашает социальную направленность последнего.

В законодательстве, принятом в этой области на федеральном уровне с 1990 года по настоящее время, нашли свое правовое закрепление следующие положения: всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социальной помощи в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособий по безработице): применение дифференцированного подхода в защите различных социально-демографических групп и слоев населения; демократизация, во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области.

Регулирование прав и свобод человека и гражданина, в том числе и их ограничение, допустимо лишь посредством федерального законодательства¹.

Российская Федерация проводит в жизнь определенную социальную политику, направленную на обеспечение достойной жизни людей. В связи с этим, российское законодательство регулирует реализацию социальных прав, устанавливает дополнительные гарантии по социальному обеспечению отдельных категорий граждан. В России действуют Федеральные законы: «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ.^{[96] [97]; «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995[98]; «Об основах социального обслуживания населения в Российской}

Федерации» от 02 августа 1995 г.¹; «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 года№ 122-ФЗ^{[99] [100].}

Важное место в дальнейшем проведении реформирования системы социальной защиты населения в настоящее время отводится Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - закон «О монетизации льгот»),

В разные периоды существования Российского государства предоставление льгот осуществлялось по разным причинам: если в 20-40-е годы XX века льгота была формой признания и социальной наградой за заслуги перед Отечеством, то в 50-80-е годы льгота является инструментом дифференцирования доступа различных категорий населения к социальным благам при уравнительной функции заработной платы, а к 90-м годам льгота трансформируется в механизм поддержания уровня и качества жизни социально уязвимых слоев населения при проведении жестких социально-экономических реформ и падении уровня жизни граждан

На начало XXI века в Российской Федерации насчитывалось около 1000 видов

социальной поддержки населения. Только на федеральном уровне было установлено 156 выплат, льгот, дотаций, пособий, оказываемых 236 различным категориям населения. Недостаточная согласованность различных выплат и льгот привела к тому, что предоставление социальной помощи не соответствовало реальной потребности в ней. В итоге происходило «распыление» средств для льготных категорий граждан. Возникло несоответствие данных о тех, кто имел право на льготы и кто ими реально пользовался (разница - около 9 миллионов человек). В такой ситуации перевод льгот в денежную форму являлся наиболее оптимальным и выгодным.

На этом фоне принятие закона «О монетизации» носило принципиальное значение для дальнейшего реформирования системы социальной защиты населения. Необходимо было ликвидировать не финансируемые льготы, восстановить справедливость по отношению к тем категориям льготников, которые не пользовались льготными услугами, снизить уровень бедности в сельской местности, дать возможность льготникам расширить свои права в части использования социальной помощи.

Данный федеральный закон является уникальным. Одним законом внесены изменения более чем в 150 федеральных законов. Наряду с изменениями, характер которых отражен в названии закона, а именно, «направленные на разграничение полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления», вносятся и существенные изменения в ряд федеральных законов, которые не могут быть объяснены с точки зрения указанного разграничения.

Кроме этого, при подготовке законопроекта был допущен ряд ошибок: отсутствие точной информационной базы о численности граждан, имеющих реальное право на льготы; не учтены межрегиональные диспропорции; введение закона одновременно с повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги и на транспортные перевозки; несогласованность федеральных действий с

региональными особенностями организации предоставления льготируемых услуг; отсутствие адаптационного механизма перехода¹

Закон, как следует из его названия, призван, прежде всего, решить вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Перед ним ставилась задача «ориентировать меры социальной поддержки на индивидуальные потребности граждан, усилить адресную социальную поддержку ветеранов и инвалидов» путем замены «существующих льгот, большая часть которых не обеспечена финансированием, на меры социальной адресной поддержки граждан путем введения ежемесячных денежных выплат».

Прежде всего, закон разграничил полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере обеспечения граждан различными социальными льготами; разграничил расходы по финансированию социальной помощи между федеральным и местным бюджетами; сократил расходные обязательства, установленные федеральным законодательством; ввел компенсационные выплаты по федеральным категориям льготников; ликвидировал те льготы, которые не финансировались из бюджета.

Но вместе с тем произошла децентрализация институтов социального обеспечения населения; остался не учтенным фактор сильной социальной и экономической дифференциации регионов; не отработан механизм реализации монетизации льгот на уровне регионов; концепция реформы социальных льгот оказалась подменена разграничением бюджетных полномочий; не взята во внимание неадекватность размеров выплат тарифной стоимости льготных услуг.

Вторым направлением реформы явился пересмотр всего комплекса действующих на настоящий момент льгот и их значительное сокращение. Однако есть ряд льгот, которые с 1 января 2005 года перестали действовать в отношении

’См.: Независимый институт социальной политики. Реформа социальных льгот: причины и последствия. М., 2005. С 3-7.

всех категорий граждан. Речь идет, прежде всего, об исключении из всех законов упоминания о бесплатном медицинском обслуживании и бесплатном обеспечении лекарственными средствами. Все категории граждан также лишены различного рода льгот по проезду на транспорте.

К позитивным положениям рассматриваемого закона можно отнести включение в переходные положения существенной гарантии, а именно, положения о том, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

о вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.;

о при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат,

предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Федеральный закон от 24 августа 2004 г. № 122-ФЗ представляет собой новое направление в системе дальнейшего реформирования законодательства в области социального обеспечения населения, органов социальной защиты, всей концепции оказания государственной социальной помощи в Российской Федерации, является одним из направлений обеспечения и реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение.

Права человека и гражданина в социальной сфере являются неотъемлемой частью основных прав и свобод. Материально-финансовая составляющая как

условие их реализации свойственна и другим правам, в частности, политическим (реализация права на выборы и референдум также связана с затратами государства, как и право на социальное пособие по безработице). Права человека и гражданина в социальной сфере стали неотъемлемой частью общепризнанных принципов и норм международного права и уже в силу этих причин являются частью правовой системы России¹.

Большую роль в нормативном регулировании социальной сферы занимают нормативные акты Президента Российской Федерации. Президент РФ, как отмечает В.М. Жуйков, должен принимать указы тогда, когда создается действительная необходимость срочно урегулировать определенные отношения, которые еще не урегулированы законом, и невозможно отложение этого решения до принятия соответствующего нормативного акта^{[101] [102].}

В систему нормативной правовой базы, регулирующей отношения в области права на социальное обеспечение, входят также нормативные акты Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Права человека не могут относиться к исключительной компетенции государства, они стали сферой интересов международного сообщества, что создает предпосылки для обеспечения прав человека, совершенствования законодательства государства^[103].

Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации нормы международного права также входят в круг законодательства Российской Федерации.

По словам Г.В. Игнатенко, «правовой статус личности формируется не только из тех прав и свобод, которые зафиксированы в национальных законах, но и из

прав и свобод, провозглашенных в международных договорах, т.е. международно признанных прав и свобод»¹.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного^{[104] [105].}

Рассматривая международные акты в области социального обеспечения, прежде всего, следует обратиться к положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.^[106] Не имея обязательного характера, она, вместе с тем, оказала большое влияние в области международной защиты прав и свобод человека.

В статье 22 закрепляется положение о том, что каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Важное значение имеет право, закрепленное в статья 25, где сказано, что каждый человек имеет права на такой жизненный уровень, включая пишу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Материнство и младенчество дают право на особое обеспечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой.

Вторым по значимости международным актом является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Он принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г?

Данный Пакт также признает право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилище , и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11); на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ст. 12).

В перечисленных международных актах указанные права человека в области социального обеспечения свидетельствуют о заботе в отношении престарелых, нетрудоспособных, детях и поддержке тем, кто потерял основной источник средств существования по причинам, от них не зависящим. Таким образом, в этих международных актах регламентируются основные права граждан в области социального обеспечения.^{[107] [108]}

В числе международно-правовых актов, обязательных для Российской Федерации, важное место занимает Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также протокол к ней. Конвенция была принята и открыта для подписания 4 ноября 1950 г. Российская Федерация вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 г. Тогда же от ее имени были подписаны названная Конвенция и ряд протоколов к ней. Конвенция и протоколы были ратифицированы Федеральным законом от 30 марта 1998 г. Конвенция вступила в силу для нашей страны 5 мая 1998 г. в день сдачи на хранение ратификационной грамоты Генеральному секретарю Совета Европы^[109].

В регулировании права граждан на социальное обеспечение в международном и внутригосударственном масштабе особое место занимают конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ). Конвенции МОТ - международное обязательство, разработанное и принятое МОТ. Конвенции МОТ подлежат ратификации странами - членами МОТ. Страна,

ратифицировавшая конвенцию МОТ, принимает на себя обязательства по применению положений этой конвенции. Они содержат социальные стандарты, которым, в идеале, должно соответствовать законодательство всех стран. Кроме того, конвенции и рекомендации способствуют унификации законодательства о социальном обеспечении.

В Российской Федерации действуют в настоящее время 184 конвенции Международной организации труда. Конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» устанавливает обязанность государств выплачивать девять видов пособий, в частности, по болезни с целью восстановления временно утраченной трудоспособности, по безработице, по старости, по беременности, по инвалидности и в случае потери кормильца. Конвенция № 118 «О равноправии в области социального обеспечения» закрепляет принцип равных с гражданами прав иностранцев и лиц без гражданства. Конвенция № 103 «Об охране материнства» (ратифицирована. Россией 10 августа 1956 г.), в которой содержатся положения о защите прав женщин-матерей, об обязанности государства предоставить им гарантии в виде отпуска на период беременности и родов, послеродового отпуска и денежного пособия. Конвенция № 159 «О

профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (от 20 июня 1983 ратифицирована Россией 3 июня 1988 г.)¹, содержащая гарантии прав инвалидов, право инвалидов на социальную и профессиональную реабилитацию.

Право на охрану и помощь семье, матерям и детям предусматривает разнообразные формы социальной поддержки семьи. В соответствии со статьей 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах сюда включается предоставление охраны и помощи семьям, специальные меры защиты материнства, особая охрана и помощь детям и подросткам. Согласно статья 24 Всеобщей декларации прав человека, все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой.

«Применение общепризнанных принципов и норм международного права Конституционным Судом Российской Федерации стало обычной практикой»¹.

Особое место в регулировании вопросов реализации гражданином конституционного права на социальное обеспечение занимают постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.

По мнению Б. 1-І. Топорнина, конституционную формулу «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» Конституционный Суд Российской Федерации превращает из декларации в действительность^{[110] [111].}

Касаясь функций и полномочий федерального законодателя в сфере социальной защиты, Конституционный суд обращает внимание на то, что законодатель:

© не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов Российской Федерации;^[112]

© может производить дифференциацию прав по социально оправданным критериям;^[113]

© исполняя конституционную обязанность по предоставлению права на социальное обеспечение, исходит из имеющегося на эти цели объема финансовых средств;^[114]

© вправе самостоятельно определять форму регулирования социальных отношений, условия назначения пенсий, в том числе при установлении их

размеров, вносить изменения в способы возмещения вреда, уточняя их дифференциации.¹

Конституционный Суд стоит на позициях, заключающихся в том, что провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики Российской Федерации как социального государства предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам, человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (постановление от 16 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений 28 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»^{[115] [116]) через гарантированное, последовательное обеспечение и использование различных механизмов, включая судебные, защиты социальных прав граждан становится возможным и преодоление, в конечном счете, противоречий между конституционными ценностями правового государства, с одной стороны, и социального государства - с другой. Активная роль Конституционного Суда РФ в решении этой проблемы несомненна.[117]}

«Каждое из решений Конституционного Суда Российской Федерации по индивидуальным жалобам способствует восстановлению конституционного права порой сотен тысяч людей»^[118].

Социальная политика современной России направлена на решение двух основных задач: во-первых, защита наиболее уязвимых слоев населения от жесткого воздействия рыночных отношений; во-вторых, содействие активизации различных групп и слоев населения в целях освобождения государства от функции непосредственного «опекуна» своих граждан.

о Большое значение для обеспечения конституционных прав граждан в области

социального обеспечения имеет деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Объектом его контроля Конституционного Суда РФ было более 30 федеральных правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере.¹

Важная роль Конституционного Суда РФ в данной сфере проявляется, прежде всего, в конституционализации институтов социального обеспечения и самих социальных прав граждан. Речь идет о конституционализации комплексных по своей природе институтов социальной защиты различной отраслевой принадлежности, которая может проходить различными способами: конституционное истолкование правовых норм отдельных отраслей социального законодательства; выявление конституционной природы социальных прав граждан, придание им качеств естественных, неотчуждаемых, основных; толкование норм самой Конституции, с помощью которых обеспечивается конституционная оценка и обоснование отраслевого социального законодательства и одновременно развитие содержания самих по себе конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, посвященных социальной защите?

В настоящее время действующие в рассматриваемой сфере законы и подзаконные акты зачастую противоречат друг другу и нормам иных отраслей права. Правовые акты декларативно предоставляют гражданам социальные права, но указанные права в реальной жизни не гарантированы ни организационными, ни финансовыми, ни управленческими ресурсами. Указанные правовые акты содержат в себе положения (нормы), относящиеся к различным отраслям права: конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения.

Существует необходимость координации законотворческого процесса в социальной сфере и в других сферах. Для изменения ситуации в данной области,

автор предлагает принять Социальный кодекс Российской Федерации - базовый законодательный акт, закрепляющий основы правового регулирования отношений, направленных на реализацию конституционных социальных прав граждан, который должен стать основой для дальнейшего реформирования всей социальной сферы. При этом его основной целью должно стать создание условий, обеспечивающих: достойную жизнь и свободное развитие граждан; возможность широкого выбора гражданами предоставляемых социальных благ; снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества.

Кроме этого, в основу законодательства Российской Федерации о социальном обеспечении населения должны быть положены следующие принципы: всеобщности (социальное законодательство распространяется на всех граждан); доступности (обеспечение равных возможностей в реализации гражданами своих социальных прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельствах); приоритетности социальных прав; равенства социальных прав граждан, а также гарантированности.

Социальное законодательство должно быть направлено на регулирование отношений, затрагивающих реализацию конституционных социальных прав граждан. Предметом регулирования законодательства о социальном обеспечении должны являться отношения по осуществлению денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, субсидии) и предоставлению различных социальных услуг в натуральной помощи (социальное обслуживание) за счет средств бюджетов всех уровней, а также связанные с ними отношения.

Вместе с тем потребности развития социального государства требуют реформирования социального законодательства, что предполагает решение целого комплекса задач: сохранение социально ценных норм, способных действовать в новых условиях, устранение засоренности законодательства недействующими нормами, ликвидацию пробелов, возникших в связи с

появлением новых видов отношений. Новым в законотворческом процессе является сближение норм международного и национального права, а также децентрализация правового регулирования - появление социального законодательства субъектов Российской Федерации, Сейчас законотворческий процесс явно отстает от потребностей практики: внесение изменений в действующие нормативно-правовые акты усложняет законодательство; законодательное оформление процесса формирования новых институтов социального государства идет медленно; принимаются законы по предоставлению льгот различным социальным группам, которые характерны скорее для прежней модели социальной деятельности государства.

Рассмотрение правовых форм деятельности социального государства и правового регулирования социального обеспечения приводит к выводу о том, что эти правовые категории являются определяющими в системе социального обеспечения населения России в современный период.

Принимаемые законы и иные нормативные правовые акты в сфере социального обеспечения должны в максимальной степени учитывать отечественный и мировой опыт решения социальных проблем, ориентироваться на восстановление реальных социальных гарантий, действовавших в советский период, на основе выработки конструктивной социально-экономической политики государства на долгосрочную перспективу.