§ I. Законодательная система России: понятие и структура

Законодательная система (система законодательства) является составным элеменюм правовой системы, ю есть, будучи сама системным объектом, входит в систему большею порядка. Но какое место она в ней танимаст?

Применение системною анализа в любой области знания - дело отнюдь не простое, несмотря на кажущуюся доступность и ясность абстрактных принципов, которыми следует при этом руководствоваться, и раскрытию которых посвящено большое количество публикация философскою характера.

Широкое применение системного подхода к исследованию нрава на раыпчных уровнях умножает возможности выявления его содержания и формы, внутреннего единства и разграничения, взаимосвязи и взаимодействия частей, его составляющих.

Следует отметить, что в различных науках понятия системы заключают в себе различную сущность. В философском смысле под системой

См., lump 11|мвовля кпбервеі ива Оін. ред В.ІI. Кудрявцев. М.. 1970; Управление. Сонио/оіия Право / Пол ред. И.В Павлова. В II. Качимирчука. М.. 1971 Копов В.А. Вопросы теории чффск швносі и правовой кормы: Авюреф. лис. кпд. юри.т. nayк. Л.. 197.?; Право и соинелоіня ' Оів. ред. Ю.А Тихомиров. В II Качнмирчук. М.. I97S; Алексеев С.С. Сірукіура советского права М„ 1974. Исключение составляют работы: Гну нона Л.В Системные свят правовой лейст ни тельноетн. СПб.. 199!; Ліачаичу к І В I серия государственного у правления. М., 1997.

* См.. Натаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных свячен. М.. 1976. С. 176.

ионимасгся совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство¹. «Понят ие «система», - пишет В.И. Гонман.

В юридической литерату ре уже отмечалось, что с философией связаны и юридическая наука в целом и все ее отрасли: в каждой из них при изучении государственно-правовых явлений возникают проблемы, решение которых невозможно без правильного методологического подхода, без правильного применения философских положений? Поэтому, говоря о системе права.

' См. Философский словарь ■' Иод род И I Фролова М. 19X6. С 427.

Общая ісорня п,хіва и государства. М.. 1996 С. І6Х Кравец А.С. Вероятность и системы Воронеж. 1970. С. 36.

⁴ .Афанасьев В Г. Системность в общество. - М, 19X0. С. 71.

' См.: Кравец А.С. Гам же. С. 38.

⁶ С.м.: Пересеяна В.С. Философия права М.. 2000. С. 256.

кч 'о\чі. іі'.мо tree 11, в чи» внутреннее единство. согласованность,

дифференциация характерны для всей системы права, присущи компонентам (элементам) права. В этой связи необходимо учитывать принцип относительности систем, сущность которою состоит в том, что каждая система, с одной стороны, является частью (элементом) более обширной системы, а с другой включает в себя подсистемы нисходящего порядка.

Поняше системы играет важную роль в современной науке и практике, причем оно имеет длительную историю развития, начиная с эпохи античности. Уже Аристотель выделил понятие элемента, как первоосновы вещи, из котором она слагается и которая ио виду неделима па другие виды? Гегель Г.В.Ф. полагал, что система может быть охарактеризована «только через свои связи в широком смысле слова, т.е. через взаимодействие составляющих элементов»/'

«В самом деле, увидеть в изучаемом объекте систему как таковую бет всякого обращения к системному подходу невозможно»? Итак, система - л о соню совокупность только законов.

Представляйся, что право на сущееівование имеют все эти подходы. Однако в любом случае термин «законодательство», даже при самой широкой его трактовке, нельзя отождествлять с понятием источники права. Законодательство - это самая важная часть, но лишь часть системы источников права.

Вряд ли, следует включать в законодательство обычаи, деловые обыкновения. Спорно включение в законодательство общепризнанных іірпнциион и норм международного прана. Здесь возникает вопрос: объективированы ли эти принципы и нормы в наших актах (источниках)? Если и признавать реальность названных принципов и норм, то их следует включать не в число источников права, а в само право, понимаемое как система юридических норм.

С другой стороны, представляется необходимым включение в законодательство (в его широкой интерпретации) судебных источников. В первую очередь, эго. конечно, касаемся решений конституционных (уставных) судов. Те же решения Конституционного Суда РФ существенно дополняют содержание конституционном) законодательства, пусть я в режиме правового толкования. Изначально китериретициониые нормы Конституционного Суда РФ имеют и самостоятельное нормативное содержание[VII]. Но в системе законодательства акты судебных органов следует обособлять от законов и иных нормативных правовых актов.

На пап.’ ни ляд, легальное закрепление разных значении термина «законодательство» необходимо нс только в отраслевых источниках права, но и к специальных актах, закрепляющих систему законодательных, иных источников, определяющих основные правила их принятия. Одним словом.

необходимо законодательство о законодательстве. Это важно сделать уже на федеральном уровне. И здесь, как верно отмечаеі А.Н. Кокотов, федеральный центр должен использовать положительный опыт субъектов Федерации, ряд из которых имеют акты с аналогичным содержанием'.

Забегая вперед, отметим, что без таких единых федеральных основ системы законодательства трудно обеспечить единство и непротиворечивост ь этой системы.

Законодательство - образование системное, требующее постоянной работы по своей систематизации. В этой работе важно учесть те сложные связи, зависимое і и, что цементируют (должны цементировать) составляющие законодательство исіочники права. Именно они определяют то. что именчют структурой законодательства.

Всякой системе, независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна своеобразная определенная структура. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы.²

Понятие «связь» определяется в философии как специфическое отношение, при котором наличие (отсутствие) или изменение одних объектов есть условие наличия (отсутствия) или изменения других объектов’; присущее материи коренное качество, заключающееся в том. что все предметы, явления находятся в бесконечно мноюобразной зависимости и в многообразных отношениях друг к другу⁴. В научной ли герат у ре различаю) различные виды связей системы: генетические (связи порождения), структурные (связи строения), взаимодействия, функционирования, развития, управления и т.д.¹ Известно, что та или иная множественность объектов может быть признана системой лишь при наличии системообразующих связей.

Необходимо оі.меїшь. чю законе,ніie.ii.crno представляет собой не просто совокупность правовых актов, а их систему (и научной литературе исследуется законодательство как система с разноплоекостной структурой).

Выделяют обычно три такие структуры, в каждую из которых входи г нормативный правовой акт, - иерархическую, отраслевую и федеративную⁷.

Отраслевая структура. В одном из первых определений система законодательства была представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам. Такая субординация актов определяется компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой. ’ В основу снеіематизацни ио отраслевому принципу положены, в первую очередь, предмет и, во вторую очередь, метод правового регулирования.

На основе данною критерия вычленяются отрасли законодатсльсіва. совпадающие с одноименными отраслями права. Гак, нормы конституционного права выражены в конституционном законодательстве, уголовного права - в уголовном законодательстве, семейного права - в семейном законодательстве и т.д.⁴

’ О видах спя'.ей органических снсісм. см.. Б.інуйері И.В.. Юдин Э.Г. Сіанон.іеініе и сущность сисісчііоі о подхода. М.. 197Т С. 186-142.

’ Смд По.к’нина С В Законні ворчеово н Российской Федерации. М . І‘>96. С. 42 и с.1

' См. Систематизация хозяйственного законодательства. М.. 1971. С. 64.

¹ См., наир.: Косіюков А.II. Дискуссионные вопросы прсд.меїа и системы

регионального финансового права: Учсб. пособие. Омск, 2002; Лукьянова Е.Л. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). М„ 2000, Она же. Государственность и конституционное законодательство России. Лвтореф. лисе... дом. юрид. наук'- М.. 2003.

В рамках отраслевой сиеземы законодательства отдельно выделяются комплексные отрасли по двум основаниям:

- по предмету правового регулирования (отношения в определенной сфере государственного управления: оборона, здравоохранение, связь и т.д.);

- по заимствованию норм и институтов из различных отраслей права.

В связи с этим выделяют законодательство об обороне, трансноріное законодательсіво и т.д^!.

В основном именно отраслевая сірукіура законодательства (в ее расширительном понимании) положена в основу Классификации правовых актов. утвержденных указом Президента РФ от 15 марта 2000 гола² Основными связями в отраслевой (в т.ч. комплексной) структуре законодательства являются связи специализации, интерпретации, субсидиарности (взаимодополнения), координации.

Иерархическая структура. Полепила С.В. характеризует сисісму законодательства в одном из ее проявлений как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских іакоііов и иных нормашнных актов. втлимоденетвуюших между собой и pciламентиру lot цих общественные отношения примени 1СДЫЮ к оірасдям права, функциям и сферам государственно!о управления.’

Отметим, что в настоящее время первостепенное значение приобретают вопросы именно такого вертикального пос і роения системы законодательства России с учетом ее федеративного устройства и наличия местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы: двухуровневое нос іроеі ніс законодательства, у котором выделяется законодательство Федерации и ее субьектов; обеспечение необходимого единства (законодательство Федерации и субъектов); создание и использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных актов как по линии Федерации, так и по линии ее субъектов.

В зависимости от юридической силы и иерархии государственных органов, их принявших, выделяется вертикальная (иерархическая) система законодательства. По этим критериям весь комплекс нормативных правовых актов делится на законы, принимаемые высшими представительными оріаиамн іоеударсіьа иди путем референдума, регудируюпше наиболее важные сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные акты, которые издаются во исполнение законов и не противоречат нм. Естественно, чю иерархически выстроена и совокупность законов.

13 иерархии законов на первом месте стоит Конституция РФ, затем законы РФ о поправках Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Следом идут принятые до вступления в силу Копсппупии РФ 1003 года законы РСФСР и законы РФ. В принципе сохраняют регулирующее значение и законы Союза ССР. Они мої у г применяться тогда, коїда нет аналогичных российских законов и только и той части, в какой не противоречат действующим российским законам. В некоторых случаях российскими судами могут применяться законы иностранных государств, которые в систему российского законодательства нс входят.

Далее идут конституции (уставы) и обычные законы субъектов РФ.

В этой части нашего анализа выделим несколько проблемных вопросов иерархической (вертикальной) структуры законодательства. Первый; каково соот ношение юридической сила Конституции РФ и международных

ЗІ

договоров, имея ввиду приоритет последних ио сравнению с российскими законами, заложенный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ? Думается, что ввиду обладания Российской Федерацией государственным суверенитетом, материализуемым в Конституции РФ, оценки верховенства Конституции как одной из основ конституционного строя, закрепления того лее приоритета международных докторов именно із Консіиіуции РФ (эго положение сама Конституция может и изменить), очевиден приоритет именно Конституции РФ. Естественно, что он распространяется и на законы РФ о поправке к Конституции РФ¹. В отношении же остальных законов и тем более подзаконных актов неоспорим приоритет международных договоров РФ.

Второй вопрос: какие акты обладают большей юридической силой в сфере совместного ведения - нормативные акіьі Президента РФ. Правительства РФ или консіитуции (уставы), другие законы субьекюв РФ? Ответ на лот вопрос помогает дать правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в деле по проверке конституционности Лесного кодекса РФ". Суть указанной позиции: федеральные органы юсу дарственной власти вправе принимать по предметам совместного ведения собственные акты в развитие федеральных законов. Это вытекает, например, из статей 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ. Такие акты в силу общего распределения правотворческих возможностей РФ и субъектов РФ в сфере совместного ведения носят наряду с федеральными законами отправной характер для законов и друз их нормативных правовых актов субъектов РФ.

См.. О порядке принятия и нетунления в силу поправок к Конституции Российском Федерации: Федеральный закон от 4 марта 1998 гола.' СЗ РФ. 1998. К- П> Сг И 46.

^? См.: О проверке конституционности Лесною кодекса РФ. Постановление Конституционною Суда РФ от 9 января 1998 года СЗ РФ. 1998. Л» 3. Ci. 429; Вестник Конституционного Суда. 1998. Кг 2.

ІЗ ГО же »рМЯ в сфере собственно о ведення субъектов Федерации (статья 73 Конституции РФ) приоритетом над федеральными законами обладают нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 6 статьи 76 Конституции РФ). Однако здесь позволительно поставить следующий вопрос - насколько приведенное положение части 6 статьи 76 Констиіуиии РФ соответствует положению ее же статьи 4 о верховенстве федеральною законодаїсльсі ва бет всяких изъятий?

Третий вопрос: каково место судебных актов в иерархической структуре законодательства, коли мы включили их в систему законодательства? Одни авторы полагают, что место акта правосудия в системе источников права определяется местом признанного им незаконным нормативного акта’. Если речь идет о правовом толковании, то тогда акты судебного толкования по юридической силе равны юридической силе толкуемых актов. Если, например, Конституционный Суд РФ толкует норму Коне ап унии РФ, то его соответствующее решение по юридической сиде равно Конституции РФ". Такой подход имеет право на существование. Он более юн.» очевиден. В то же время представляется, что судебные акты с нормативной «начинкой» составляют отдельный, обособленный раздел законодательства со своей внутренней иерархией, определенной таконодагс.тьством о судебной системе и о судопроизводстве''.

Четвертый вопрос: каково место в иерархической структуре законодательства внутрифедеральных договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти РФ и субъектов РФ'? Сразу укажем, чю они носят подзаконный характер, в т.ч. применительно к законам

С.м.: Вурмю A J. Лк.м правосудия как источники алчнінистратнвиого нрава* Лвюрсф. лисе .. капД- торил, паук. Г. кат ери нбу pi. 2002. С. 6.

См.: Са.шкок МЛ'. Указ. сом. С. 48-49.

’* См.: Ье.ткин А А Источники права и судебная практика r Российской Федерации Ученые записки Санкт-Петербургскою государственною университета экономики и

финансов СИо. ?0i)|.C. II.

■Ч *»

л л

субъектов Федерации. Договоры таключаютея Президентом РФ и главой субъекта РФ (или иным должностным лицом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации). Соглашения, заключаются руководителями исполнительных органов власти РФ и субъектов РФ только после одобрения этих соглашений Правительством РФ. Отсюда представляется, что нормативные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами юсу дарственной власти Российской Федерации и субъектов РФ но своей юридической силе не ниже тех актов Президента РФ. которые посвяшены нормативному регулированию сферы совместного ведення. Что касается соглашений, то предварительное их одобрение Правительством РФ. как видится, не ставні их на один уровень с нормативными актами Правительства РФ. но в то же время соглашения обладают приоритетом по отношению к нормативным актам исполнительных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации, их заключивших.

Для иерархической (вертикальной) структуры законодательства системообразующими являются связи порождения (генетические связи), субординации.

Федерал иная структура законодате л ьства выделяется на основании федеративного уаройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации. В соответствии с данными критериями законодагельако Российской Федерации подразделяется на:

• федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные конституционные и обычные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства, акты центральных оріанов исполни тельной власти);

• законодаїельство субъектов РФ (конституции республик, усіавьі краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

федерального значения, законы, указы президентов республик, постановления глав администраций и т.д.);

• систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (постановления, распоряжения и т.д.).^[VIII]

Законодательство федеративного юсударства представляет собой единую систему, вне которой оно существовать нс может, так как в противном случае становится реальным распад страны по образцу Союза ССР.

Oi метим, что и местная доля правотворческой самостоятельности (в рамках территориальной автономии) имелась даже в Российской империи.

Правовая система Российской империи «лаже в отсутствие федерализации власти широко использовала практику автономного правового регулирования. Свои законодательные акты имели как национальные образования - Царство Польское, Отзейский край (Прибалтика), Финляндия, Бессарабия, так и территориальные «русские» регионы (Сибирь)».² По свидетельству С.В. Кодана, «в XIX веке правовая регуляция жизни России осуществлялась на уровнях общеим перс кого и реї ионального законодательства. При чем последнее во мноюм опиралось на обычное право, признаваемое государством в качестве источника норм при решении юридических дел. За пределы родовых органов управления коренными народами Сибири выносились лишь наиболее тяжкие уголовные преступления и ряд гражданских дед, по которым не было достигнуто приемлемое для сторон решение при рассмотрении спора в низших инстанциях (родах). Государством были предприняты попытки кодифицировать обычное право местного населения, что способствовало учету «степных законов» в разрешении дел государственными органами. При •лом именно государство выступало инициатором кодификации и финансировало проведение соответствующих работ. Такая деятельность дол жна была способе і ковать ин ici рации обычно-правовых регуляций в законодательную систему России»^[IX].

Однако уже в дореволюционный период - с середины XIX века - начинает складываться и постепенно укрепляться структурный перекос п здании общероссийской правовой системы - ее центрально-национальная полярность, в основном двухполюсное развитие правовых источников: жестко централизованного, правительственного и узконационального, во МНОГОМ отчужденною 01 духовной еушносін общественною правового у клала.

После Октябрьской революции 1917 юла данный перекос нашел законодательное закрепление, в результате чего стал питательной средой для возникновения и укрепления кризиса советской государственности, приведшего к распаду СССР?

Для обозначения законодательства субъектов Федерации некоторые исследователи предлагают использовать термин «региональное законодательство»'. Мы разделяем высказанную в научной литературе ючку зрения о том, что традиционно под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающей общносімо природных, соцнально- жопомичсских. национально-культурных и иных условий. Исходя из данного определения, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ. а может и объединять территории некоторых субъектов Федерации, что и имеется в реальной российской действительности. Отсюда следует, что на территории таких регионов России действует законодательство нескольких субъектов РФ, а не региона.¹

Оба уровня законодательства взаимосвязаны, что ио оценке Ю.Л. Тихомирова, «выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий»". Потому попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и їаконодат е л ьства’.

I данная содержательная проблема системы законодательства на уровне субъекта Федерации это отражение в законах географической и социокультурной специфики соответствующего субъекта?

Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов федерации. принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самое юяіельно. Система законодательства опирается на базовые принципы верховенства Конституции России в общей правовой системе Российской Федерации (часи. 1 статьи 15), верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 5 статьи 76), самостоятельности собственного правового регулирования субъектов федерации и его приоритета при условии соблюдения положений (части 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ)?

Наиболее важным, с точки зрения нашего исследования, является принцип обеспечения единства двухуровневой системы законодательства России. Р.динсгво системы конст и гуционпої о законода тельо ва характеризуется следующими принципами:

принципиально единым источником любых властных полномочий в стране - народом;

- закреплением верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории Российской Федерации;

- определением сфер исключительной компетенции РФ, совместной компетенции Федерации и ее субъектов, очерчиванием собственных полномочий субьекгов Федерации,

- разграничением предметов ведения и полномочий (в т.ч. правої вормсских) органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

- гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства (отнесенному к их ведению);

- определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права.

'Это составляет правовую основу обеспечения единства двухуровневого конституционного законодательства Российской Федерации. Разумеется, ведущее место здесь принадлежит Конституции РФ и ее правовому регулированию федеративных отношений.

Конституция РФ нс с гани г вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политическою мноюобратия. признания и і арап і провинности .месікого самоуправления, соблюдения и зашиты нрав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным обраюм юсударственной, муниципальной, частной и иных форм собствен носі и. прямою действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты федерации самостоятельно определяют свои конституционные \сюи. Перечисленное служит основным целям - созданию условий существования России как целостною единою федеративного сосуда,ківа и обеспечению самостоятельности субьекюв РФ, созданию единой сиеісмьі законодательств

Конечно, в реальной жизни все происходи і не іак просто. Следует иметь в виду, что Российская Федерация сейчас представляет собой переходное государство. Какой отрезок времени в истории займет этот период, сказать довольно сложно. Понятно, что переходному государству соответствует переходные конституция и законодательство. Оно вынуждено изменяться с учетом тех изменений, которые происходят в обществе. Следует иметь з виду и то, что система законодательства фактически создается заново после принятия в 1993 году Конституции РФ. В настоящее время с і рудом, но уже осуществлен переход от союзно-республиканской к двухуровневой федеративной структуре законодательства.

Необходимо также учитывать, что если раньше, в условиях существования СССР. Российская Федерация осуществляла все текущее законодательство, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 года по вопросам, отнесенным к ведению РФ. она издает федеральные конституционные и федеральные законы, а но вопросам совместной компетенции - федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование, в т.ч. законодательное.

Федеративный договор закрепил основы деления предметов ведения во вну 1рифедера.1Ы1ых отношениях. Конституция РФ 1993 года признала здесь три сферы ее ра{вития и функционирования.

Во-первых. согласно статье 71 установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации. К их числу отнесены способы обеспечения публичных интересов и государственного суверенитета, статуса важнейших государственных экономических и ресурсных систем, единое правовое регулирование в масні іабе Федерации.

Во-вторых, согласно статье 72 определены предметы совместного веления Российской Федерации и се субьектов. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении, их - 10

(административное, трудовое, земельное и т.д.).

.Абдулатипов Р. в статье «Жить дружно всегда нужно. Но только как...»^! предлагает дать полную расшифровку предметов совместною

' С.м.: Рос. поста. 2009. 14 окт.

веления (статьи 7; Конституции РФ). Это действительно необходимо, так как и конституционная норма и упомянутый федеральный закон не вносят определенности, а, следовательно, совместное ведение в таком изложении представляет тону риска. Установлено, что нарушения субъектами РФ касаются, прежде всего, нрав человека и распределения полномочий. Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субьекгов - лишь зашита прав и свобод человека и гражданина. Таким обратом. Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты РФ тем самым должны считаться с запретом регулировать отношения с участием г раждан на своем уровне.

Понимание и практическое применение статьи 72 Конституции РФ возможны только в системной связи с положениями статьи 76 (имеются ввиду нормы о прямом действии федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории страны (пункт I), о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральными законами (пункт 2), о самостоятельном правовом регулировании субъектов Федерации вне предметов ведения Российской Федерации или законов ее субъектов в сферах собственного действия).

Порочной, на наш взгляд, до недавнею времени являлась сложившаяся в России практика по распределению законодательных полномочий.¹

Конституция РФ не дает оснований ;ыя передачи даже части законодательных полномочий субъектам РФ относительно предметов исключительного ведения Федерации. Хотя в статье 78 российской Конституции и предусмотрена возможность взаимной передачи части

‘ См/ Новая Конституция Российской Федерации и разните законодательства I осу ларе і по я право 1994. X'12 С 1 37.

полномочии между Российской Федерацией и ее субьектами. речь идет только об исполнительных органах и их полномочиях.

В-третьих, в статье 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ всей полноты государственной власти вис пределов ведения и полномочий Федерации н ее субъектов, установленных в статьях 71, 72. Гем самым рамочная компетенция субъектов РФ открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов^[X].

Однако законодательство субъектов Федерации не существует совершенно обособленно и автономно. В соответствии с частью I статьи 15 Конституции РФ конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России (в данном случае ото касается и законодательства субъектов РФ) не должны противоречить ее конституции.

Когда мы говорим о двухуровневой системе законодательства, то имеем в виду, как указывали выше, законодательство Федерации и се субьекюв. Во шикает вопрос: представляє і ли систему законодательство самих субьекюв РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные ючки зрения.

Ниголкин А.С. и Т.Н. Рахманина при анализе законодательства на уровне субъектов Федерации выделяют такой ею недостаток, как бессистемность/

Аналогичную точку зрения высказывает губернатор Свердловской области Э.Э. Россель, который считает, что в формировании областного

за конодател ьства еще не достигнула необходимая системность¹. Раянов Ф.М. полагает, что сегодня с полным основанием можно и нужно оперировать понятием «система законодательства»². Встречается и такая точка зрения, согласно которой идея формирования системы законодательства субъекта РФ вообще не приемлема.'

Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что современное законодательство субъектов РФ, несомненно, обладает признаком системности. В большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За сравнительно короткий срок в субъектах федерации удалось разработать и принять целый ряд важнейших нормативных правовых актов: Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, большое число законов и подзаконных актов.⁴

На наш взгляд, анализ статьи 5 Конституции РФ дает основание юворить о наличии системы законодательства в субъектах РФ: «Республика (государство) имеет свою Конституцию н законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». По справедливому мнению Ф.М. Раянова, понятие «законодательство», употребляемое в сочетании со словом «свое», можно трактовать только как систему законодателе і ва в субъектах РФ⁵.

Іермин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субл.ектон РФ. Например, о системе законодательства Республики

Башкортостан говорится в се Консштуции (ст. 1) [XI] [XII]. Упоминание о снсіеме нормативных правовых актов регионального уровня встречаются в Уставах Красноярского края (ст. 84) \ Омской области (ст. 34) \ Иркутской области (ст. 20)⁴, в региональных законах «О законодательных актах Магаданской области» (сі. I). «О нормативных правовых актах республики Дагестан» (ст. 2} н і. д.

В ряде случаев в конституциях (уставах) субъектов Федерации вообще не решен вопрос о сис теме нормативных правовых актов.⁵

Говоря о системе законодательства субъектов Российской Федерации. Г.Н. Рахманина подразумевает под этим понятием лишь их учредительные документы (конституции республик и уставы других субъектов Федерации) и региональные законы⁶. Такое понимание законодательства получило практическое подтверждение, например, в статье 46 Устава Кировской области и статье 39 Устава Костромской области.

В качестве примера рассмотрим правовые акты Республики Мордовия, образу ющие систему, в ко юрой выделяются следующие уровни: законодательство - Конституция Республики Мордовия: законы о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия; конституционные законы

Республики Мордовия: доптворы Республики Мордовия между народные и внутренние (с федеральными органами государственной власти субъектов Федерации); подзаконные нормативные акты.^[XIII]

Некоторые особенности имеет система законодательства в сложноустроенных субъектах РФ. Исследование уставов таких субъектов Российской Федерации, как Камчатская область и Корякский автономный округ. Тюменская область и Ханты-Мансийский автономный округ, показывает, что в них создаются нормы, регулирующие принятие совместных нормативных правовых актов законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Таким обраюм, «вполне реально, что в сложноустроенном субъекте в систему законодательства, - как полагает В.И. Ульянов, - будут входить Устав, законы субъекта и совместные законы, принимаемые с участием органов государственной власти входящих субъектов Федерации»².

Рассуждая ио поводу приведенного высказывания, В.Л. Лебедев иишеї: «Ясно, что над совместными законами в данном случае понимаются таковы, принимаемые е у частием органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в рассматриваемой ситуации органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало- Ненецкого автономных округов). Возникает вопрос. будет ли такой нормативный акт называться совместным законом?». ’

Допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о части 4 статьи 66

Консштуции Российской Федерации указал на го, что при реализации избирательных прав населения автономного округа но выборам органов государственной власти сложноустроенного субъекта, если субъекты не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора «должны применяться федеральное законодательство и сооїветсівуюшие законы края, области».¹

«Указанные особенности в статусе сложноустроенною субьекіа, - ио справедливому мнению В.И. Ульянова, - указывают на наличие отличительных признаков от других видов субъектов Российской Федерации, что не противоречит Конституции России, так как учитываются сложившиеся традиции и специфика государственною правового регулирования в сфере федеративных отношений. Конституция Российской Федерации допускает особенности конституционно-правового

регулирования статуса отдельных субьектов Федерации»'.

Вьісіулая на зональном семинаре «Проблемы и особенное і и нормотворческой деятельности законодательных органов власти субьектов Российской Федерации», председатель Думы Усть-Ордынского Бурятскою автономного округа Я.Л. Худаков заявил, что, несмотря на то, что Усть- Ордынский автономный округ находится в составе Иркутской области, фактически получается, что он не входит в правовую систему области. Дело в том. что если Иркутская область принимает законы по социальной политке, то авюномный округ не можем принимать аналогичные законы или распространять действие областных законов на территорию автономного округа. Причина такого положения объясняется гем. что автономный округ не располагает финансовыми ресурсами, а раздельность бюджета области и округа нс позволяет области напрямую финансировать эти расходы.

^! См.: СЗ РФ. 1097. *6 29. Ci. 3581. ' У п.яноп В И. Указ, соч С 16

Меньшая социальная защищенность населения автономного округа, по сравнению с областью, вызывает недовольство части населения округа.^[XIV]

В юридической литературе иногда выделяется и такой признак законода і ел ьетва субъекта Российской Федерации, как его самостоятельность", что соответствует тому, что мы изложили выше. Отсюда і іавньїми системообразующими связями для федеративной структуры законода і ел ьс і ва являются нс только снят порождения (генетические), субординации, но и связи координации, взаимодополнения (субсидиарности).

Отраслевая (в т.ч. комплексная), иерархическая, федеративная структуры законодательства составляют разные плоскости единой системы российского законодательства. Они демонстрируют разные аспекты законодательства. Отраслевая структура в большей мере показывает предметную направленность правового реіулирования. Через нес законодательсіво, будучи формой регулирования общественных отношений, вбирает в себя сложный характер последних со всеми их противоречиями.

Федерат иная структура раскрьіваеі сложную субъектную подоснову правотворческого процесса и законодательства. Законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друза. Следует также указать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация - субъекты Федерации - муниципальные образования) дополняется выделением в законодательсіве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, законодательная система предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности регулируемых актами, составляющих законодательство, общественных отношений. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, чю привносят в нес предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

1. Система законодательства (законодательная система) есть внешняя форма системы права, понимаемой как совокупность юридических норм.

2. Термин «законодательство» в отечественном правоведении понимается неоднозначно. Разные авторы включают в него разный набор иеючннков права. В узкой трактовке законодательство обошачисі лишь совокупность законов. При широком толковании в законодательство включаются не только законы, по и иные

нормативные правовые акты, договорные источники. Представляется необходимым включение в законодательство в его широком понимании актов судебных органов, принимаемых в порядке нормоконтроля и толкования конституционных (учредител ьн ых) ис точ ни ков.

3. В правовом регулировании на разных его направлениях могут использоваться разные интерпретации термина «законодательство». Однако в каждом случае данный іермин применительно к соответствующим сферам регулирования должен имеїь строгое легальное содержание. Важно также на федеральном уровне

ііриияіь закон. формулирующий обшенравовые определения законодательства, системы законодательства, а кроме тою, лающий состав системы федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных актов органов местною самоуправления и определяющий основные правила их ириняіия, изменения, действия.

4. Сложность многоцелевой, многофакторной системы законодательства (законодательной системы) проявляется в складывании в ее рамках разнообразных подсисіем. Среди указанных подсистем, в первую очередь, выделяю і отраслевую (в т.ч. комплексную), иерархическую, федеративную. Без учета отмеченного строения системы законодательства невозможно ее совершенствование, в т.ч. систематизация действующего законодательства, а также обеспечение ее сбалансированною, непротиворечивого действия.

5. Законодательство субъектов Российской Федерации, будучи автономной частью российского законодательства, образует собственную систему. Конституция РФ (часть 4 статьи 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляє гея, собственное правовое реї улирование невозможно без собственною законодательства. Упоминание о собственном законодательстве субъекта РФ встречается также в некоторых постановления Конституционного Суда РФ?

¹ І Іос іанов.існие Констн jviHioiiiioro Сула РФ по делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации oi 9 января 1998 года СЗ РФ. 1998. М' Т. C i. 429. 1 loc ганокление Конституционного Суда Российской Федерации ио тезу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона «О рекламе» от 14 мары о ia |ЧРФ I9o?..\t. п С, 1372