§ 2.2. Юридические гарантии права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел

Характерной чертой современной правовой реальности в правовом регулировании общественных отношений особое место занимают задачи, связанные с реализаций прав и свобод личности. Основной закон провозглашает их как высшее благо и устанавливает основополагающие начала правового статуса личности.

Проблема гарантий прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания отечественных учёных-юристов с середины прошлого столетия. Так, в 1945-м г. А. Денисов писал: «Права граждан Советского государства по своей сути выступают в качестве реальных и гарантированных. Советское государство со своей стороны не делает их только формальными. Оно переносит центр тяжести в своей деятельности на обеспечение, на гарантию прав граждан»^[226]. Вместе с тем, имеет место значительное количество фактов, которые говорят о том, что подобное декларирование прав и свобод в условиях тоталитарного режима не находило реального воплощения в действительности.

Правовое государство является неотъемлемым элементом последовательной эффективной деятельности по обеспечению прав и свобод граждан. Как представляется А.В. Стремоухову, «обеспечение надлежащей правовой защиты - это основная цель, которую должно преследовать государство при осуществлении своей деятельности»^[227].

Следует отметить, что произошедший четверть века назад переход от идеологии тоталитарного к ценностям правового государства не стал решающим фактором в достижении желаемых результатов в вопросах действенной реализации правового статуса личности. Гарантированность со стороны государства прав и свобод в такой ситуации представляет особую ценность.

Провозглашение в ч. 1 ст. 45 Основного закона России конституционного положения, согласно которому в нашей стране гарантируется на государственном уровне защита прав и свобод личности, привело к тому, что на государство законодательно была возложена обязанность осуществлять защиту прав и свобод всей системой государственных органов. Эффективная реализация правомочий личности обеспечивается бесперебойной работой органов государственной и муниципальной власти, их должностных лиц, а также социально-правовой активностью граждан при осуществлении своих прав и свобод.

Для того чтобы определить содержание понятия «юридические гарантии» применительно к реализации исследуемого нами конституционного права, установим сущность таких понятий, как «вид» и «назначение гарантий».

Осуществление тех или иных прав (свобод) связано с наступлением определенных юридических фактов. Под ними понимаются факты реальной действительности, с наступлением которых законодатель связывает наступление правовых последствий осуществления правовых норм в виде разного рода правоотношений^[228]. Вместе с тем, среди правоведов существует мнение о юридических фактах как о гарантиях прав личности^[229]. Представляется, что гарантией прав, свобод и обязанностей личности может служить деятельность государственных органов и их служащих, осуществляемая в полном соответствии с требованиями законодательства.

По мнению Л.Д. Воеводина, предназначение гарантий состоит в следующем. Их суть сводится к созданию как можно более благоприятной обстановки, в рамках которой закреплённые права и свободы, статус в законах и конституциях, были бы реализованы в положении каждого отдельного человека и гражданина.

Под факторами объективного и субъективного характера, другими словами гарантиями, подразумеваются положительно действующие факторы, условия и средства, посредством которых обеспечиваются фактическое осуществление и надлежащая охрана и защита для всех и каждого человека в отдельности^[231]. Гарантии являются средством правомочий личности при возникновении угрозы их нарушения.

В.И. Даль в своем толковом словаре живого великорусского языка предлагает следующее определение слова «гарантия»: «заверение» или «ручательство», «обеспечение» и «безопасенье»^[232]. Авторами юридического словаря гарантии понимаются как условия и средства, позволяющие гражданам иметь возможность использовать права, закрепленные в Конституции и иных законодательных актах^[233].

Под гарантиями, по словам Е.Н. Хазова, можно понимать условия и средства, наличие которых позволяет обеспечить фактическую реализацию и всеобъемлющую охрану прав и свобод любой личности^[234]. Учёный даёт классификацию правовых гарантий по отраслевому принципу, выделяя такие гарантии, как гражданско- (административно-, уголовно-) -правовые, и гражданско- (конституционно-, административно-, уголовно-) -процессуальные, а также трудовые гарантии и семейно- (международно-) -правовые. По мнению

Е.Н. Хазова, отраслевое законодательство содержит в себе нормы, которые, в свою очередь, закрепляют разного рода способы и средства исполнения, соблюдения, или использования свобод и прав^[235].

Традиционно в юридической литературе гарантии подразделяют на общие условия и специальные, юридические средства. В рамках первой группы гарантии подразделяются на экономические, политические и идеологические (или духовные). В самостоятельную группу, по убеждению Н.В. Витрука, следует выделить социальные гарантии. Вместе с тем, некоторые исследователи могут включать их в систему гарантий экономических. Другие же включают их в группу гарантий политических, а идеологические гарантии в большей части рассматривают как часть гарантий духовных^[236]. И.Е. Фарбер^[237] и Б.С. Эбзеев^[238] к числу общих гарантий относят не только политические и социально-экономические гарантии, но и идеологические гарантии, при этом к специальным гарантиям они относят юридические гарантии, источником которых служат законодательные акты государства.

Из всего комплекса правовых гарантий в отдельную группу выделяются конституционные гарантии. Этот вид гарантий выступает элементом, скрепляющим между собой все виды гарантий. Особенность конституционноправовых норм состоит в установлении самых общих установок и ориентаций для личности в правовом пространстве. Тем самым они (конституционно-правовые нормы) гарантируют систему прав, свобод и обязанностей человека и гражданина^[239]. О гарантиях в Основном законе Российской Федерации упоминается не единожды. К примеру, каждому не просто предоставляется право, а гарантируется свобода совести, а также обеспечение социальное (по возрасту), например, в случае инвалидности или болезни, а также потери кормильца, обеспечение для того, чтобы воспитывать несовершеннолетних детей и в других случаях, которые установлены законом, сюда стоит также отнести судебную защиту прав и свобод, а также право на получение юридической помощи^[240].

Г арантии, закреплённые в федеральной Конституции, требуют конкретизации для отдельных контингентов населения, осуществляемой посредством как права конституционного, так и иных отраслей права.

В научном сообществе в пределах сферы государственной службы можно встретить различные представления о гарантиях. По мнению Ю.Н. Старилова, данное понятие представляет собой законодательно закрепленные базовые положения, определяющие общественно-юридическую сторону статуса государственного служащего^[241]. С точки зрения Д.М. Овсянко, к гарантиям относятся меры экономического, общественного, организационного и юридического характера, они направляются, в первую очередь, на осуществление должностных и общих прав служащего^[242]. И.А. Смагина определяет гарантии государственного служащего как установленные в законодательстве средства опосредованного административно-правового влияния на действия и поступки государственного служащего, которые обеспечивают его финансовое благополучие, а с другой стороны, защищают служащего от разного рода произвола руководителя и внешних воздействий, способствующие также осуществлению своих должностных прав и обязанностей^[243].

Особенно важны для лиц, несущих государственную службу, в том числе в сфере внутренних дел социальные гарантии. Рассматривая данный вид гарантий, нужно сказать, что термин «социальные гарантии», несмотря на широкое применение в нормативно-правовых актах^[244], не получил однозначного определения ни в законодательстве, ни в научной литературе.

М.Д. Неупокоев исследует социальные гарантии в рамках системы социальной защиты^[245]. Н.В. Витрук рассматривает их как элемент структуры правового статуса личности^[246].

Применительно к области военной службы под социальными гарантиями, по убеждению А.В. Кудашкина и К.В. Фатеева, следует подразумевать совокупность организационных и социально-экономических предпосылок и способов для обеспечения ими прав и свобод, удовлетворения их интересов, которые наделяются качествами правовых гарантий под воздействием юридического и правового регулирования^[247].

Учёные - представители наук экономического блока, в частности Е.Ш. Гонтмахер и В.В. Трубин, - считают, что социальные гарантии - это границы осуществления социальных прав, принятых гражданским обществом с точки зрения уровня экономического развития ресурсов для их обеспечения и закрепленных в качестве норм законодательства^[248].

Анализ законодательства и научной литературы по данной проблематике позволяет констатировать, что социальные гарантии подразумевают определенные нормативы в области социальной жизни населения, которые обеспечивают минимально возможный уровень жизни, в соответствии с состоянием экономического развития государства. Эти гарантии подразумевают под собой специальную среду и имущественную основу, гарантированность исполнения прав и свобод, достойную жизнь человеку и гражданину, удовлетворение его разумных материальных и духовных потребностей.

Существующие в нашем обществе социальные проблемы создают социальную напряженность и в той или иной степени касаются служебной деятельности сотрудников ОВД. Важное место в работе, направленной на обеспечение нормальной жизнедеятельности людей, занимают органы внутренних дел в лице отдельных сотрудников, исполняющих свои обязанности, порой, в неблагоприятных, связанных с повышенным риском условиях. В связи с этим, модель социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел должна соответствовать современным реалиям общественной жизни.

Проводимая в последние пять лет политика государства в области внутренних дел свидетельствует о том, что в нашей стране уделяется много внимания обеспечению сотрудников гарантиями социальными. Так, Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[249] (далее Федеральный закон № 247) определил весьма новый порядок, посредством которого осуществляется формирование денежного довольствия, а соответственно, и дальнейшее пенсионное содержание сотрудников ОВД. Необходимо обратить внимание на то, что «впервые на современном этапе развития Российского государства правовая регламентация социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел стала носить федеральный характер, поскольку стало отражаться в федеральном законе»^[250].

Все это способствует повышению эффективности деятельности МВД России по обеспечению принципа равного доступа к службе, так как эффективность деятельности в области внутренних дел, прежде всего, зависит от того, насколько сотрудники ведомства обеспечены социальными гарантиями.

По официальным данным, только в 2012 г. на реформирование МВД России потребовалось более 1 трлн. руб. Более половины выделенных средств были направлены на увеличение денежного довольствия для сотрудников полиции, более 150 млрд. руб. пошли на выплату повышенных пенсий, свыше 10 млрд. руб. были потрачены на выплату пособий для сотрудникам, уволенных в связи с организационно-штатными мероприятиями. Кроме того, более 300 млрд. руб. было выделено на решение вопросов, связанных с улучшением жилищнобытовых условий для сотрудников полиции¹. С 1 января 2012 г. оплата труда полицейского выросла в 2 - 3 раза.

Все гарантии социального обеспечения и защиты сотрудников ОВД можно разделить на основные и дополнительные. К основным гарантиям следует относить:

Денежное довольствие - это один из основных мотиваций для того, чтобы сотрудники надлежащим образом выполняли возложенные на них в силу закона обязанности. Само по себе денежное довольствие сотрудников ОВД включает в себя несколько составных элементов, а именно:

- должностной оклад;

- оклад, связанный со специальным званием.

В качестве основания, необходимого для того, чтобы была произведена выплата денежного довольствия, выступает приказ руководителя департамента, главного управления, управления МВД России, Национального центрального бюро Интерпола, территориального органа МВД России, образовательного учреждения (в том числе Суворовского военного училища, колледжа, лицея), научно-исследовательской, медико-санитарной и санаторно-курортной организации системы МВД России, окружного управления материальнотехнического снабжения системы МВД России, организации культуры, физкультурно-спортивной организации, редакции электронных и печатных изданий, типографии и иной организации и подразделения, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации, о назначении на должность, зачислении в распоряжение, прикомандировании к федеральному органу государственной власти, иному государственному органу или к организации с оставлением в кадрах МВД России.^[251] Обеспечение денежным довольствием сотрудников осуществляется в соответствии с Законом № 247-ФЗ и другими нормативноправовыми актами Российской Федерации.

Различные типы отпусков с сохранением вознаграждения регламентирует Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Указанный ФЗ определяет следующие типы:

- основной отпуск;

- дополнительные отпуска;

- каникулярный отпуск;

- отпуск по личным обстоятельствам;

- отпуск по окончании обучения в ведомственных образовательных организациях системы МВД России;

- другие виды отпусков в случае, если их оплата предусмотрена законодательством Российской Федерации (статья 56).

Медицинское и санаторно-курортное обслуживание. В ст. 11 Закона № 247- ФЗ закреплены социальные гарантии в области медицинского и санаторнокурортного обслуживания сотрудников, бывших сотрудников и членов их семей. В условиях активного развития в нашей стране рынка платных медицинских услуг данные гарантии приобретают особую важность.

Пенсионное обеспечение. Вопросы пенсионного обеспечения приобретают особое значение в контексте глубокой модернизации МВД России, создания нового правоохранительного института - полиции - и формирования новой нормативно-правовой базы его функционирования.

Обязательное государственное страхование сотрудников ОВД. Объектом обязательного страхования являются жизнь сотрудника и его здоровье. Порядок и условия его осуществления определены в законодательном акте под следующим наименованием: «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»^[252].

Государственная защита сотрудников ОВД. В целях создания надлежащих условий для активной деятельности правоохранительных органов, кроме того органов ОВД, определен круг лиц, на которых распространяется государственная защита жизни, здоровья и имущества: судьи, сотрудники и работники органов правоохранительной направленности, контролирующих служб, а также их близкие^[253]. В исключительных случаях меры государственной защиты могут применяться в отношении иных лиц, если посягательство на их жизнь, здоровье или имущество может воспрепятствовать законной деятельности выше указанных лиц.

Что касается дополнительных гарантий, то сотрудникам органов внутренних дел при некоторых условиях предоставляется право на:

- получение денежной компенсации, в случае использования личного транспорта в служебных целях^[254];

- получение один раз за весь период службы единовременной социальной выплаты для строительства или приобретения жилого помещения^[255].

Создание современной полиции, повышение престижности службы в органах внутренних дел связаны с формированием соответствующего правового механизма социальной защиты и закрепления адекватных социальных гарантий для сотрудников. В статье «Полиция и социальное государство» справедливо отмечается, что «процесс, связанный с формированием правового, организационного и финансового механизма их реализации должно внести свой вклад в дело повышения престижности полицейской службы, а также способствовать обеспечению законности в административной, процессуальной и оперативно-розыскной деятельности полиции»^[256]. Кроме того, достижению этих целей будет способствовать информирование населения нашей страны о позитивных итогах функционирования органов внутренних дел в СМИ. Разумеется, данное обстоятельство и эффективно действующий механизм социальной защиты сотрудников органов внутренних дел позволит повысить престиж этого вида государственной службы.

Другим и не менее важным видом общих гарантий являются политические гарантии, предполагающие такую политику государства, которая направлена на создание условий для обеспечения достойной жизни и развития человека. Деятельность политической системы общества направлена на действенное осуществление политических прав и свобод.

Под политическими гарантиями советскими исследователями понималась система организации государственно-властных структур, которая предполагала принадлежность её народу Советского Союза. В данном контексте политические гарантии были направлены, в первую очередь, на всеобъемлющую оптимизацию политической системы общества и демократии, увеличение роли коммунистической партии в общественной жизни советского социалистического общества^[257]. К числу политических гарантий относят: полную власть народа, порядок развития органов государственной власти - демократический, контроль народа, яркая активность общественных организаций, сюда также включена коммунистическая партия, комсомол и профсоюзы^[258] Д.М. Чечот в ряду таких гарантий называет следующие: политический строй общества, принципы демократизма, важная и главенствующая роль коммунистической партии, активная деятельность общественных организаций и объединений (профсоюзов, комсомола и т. п.)^[259].

Политические гарантии представляют собой организацию и деятельность органов власти и организаций для привлечения граждан к участию в управлении государственными делами (в том числе в форме государственной службы). Политические гарантии равнодоступности государственной службе в области внутренних дел гарантируются Конституцией России и Федеральным законом № 342-ФЗ.

Данным федеральным законом гарантируется продвижение по служебной лестнице вне независимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места проживания, религиозных и других убеждений, членства в общественных объединениях, а также от иных обстоятельств, непосредственно не связанных с профессиональными, деловыми или личными качествами сотрудника ОВД (ст. 4).

Правом претендовать на не занятую должность в ОВД наделены граждане России, которые достигли восемнадцатилетнего возраста, при этом отсутствует зависимость от половых, расовых, национальных, имущественных, должностных характеристик. Необходимо учитывать то, что все претенденты должны владеть официальным государственным языком Российской Федерации, а также быть способными посредством своих качеств (как моральных, так и физических) выполнять обязанности сотрудника органов внутренних дел, которые возлагаются на них в силу закона.

Во множестве условий и средств обеспечения равного права на доступ к государственной службе особое место принадлежит юридическим (правовым) гарантиям. К вопросу о понятии и системе правовых гарантий в юридической литературе подходят с различных точек зрения. Некоторые учёные-юристы, говоря о правовых гарантиях, подразумевают разветвлённую систему правовых институтов и правовых норм как материального, так и процессуального права, и полагают, что система реализации субъективных прав функционирует лишь через юридические гарантии. Существует и более широкая трактовка правовых гарантий. Так, П.М. Рабинович полагает, что к этому виду гарантий более правильным было бы относить определенные правовые нормы, а также базирующуюся на них работу правоприменителя и индивидуальные юридические акты, посредствам которых указанная деятельность фиксируется^[260].

По словам М.Ю. Тихомирова, юридические гарантии - это нормативно установленные средства защиты прав граждан и организаций, способы их обеспечения, а также средства реализации законности и охраны правопорядка, общественных и государственных интересов^[261]. Г.В. Осипов понимает под этими гарантиями нормативно закреплённую систему мер обеспечения условия реального осуществления прав личности, определяющих её правовое положение в обществе^[262]. По мнению А.В. Мицкевича, под данным видом гарантий необходимо подразумевать средства охраны прав граждан от всякого рода посягательств^[263]. При этом автор не раскрывает дефиницию «средства охраны прав граждан».

Следует согласиться с суждением Е.Ю. Зенковкой о том, что при таком понимании юридических гарантий невозможно раскрыть их содержания в качестве специального термина реализации субъективных правомочий личности^[264]. М.С. Строгович считает, что юридические гарантии представляют собой установленные нормами права и законом способы, с помощью которых защищаются права граждан, устраняются нарушения права»^[265]. Для Р.А. Ромашова обозначенные гарантии предусматриваются законодателем - это условия, с наличием которых государство связывает возможность фактически обеспечить максимально возможную действенность осуществления прав, свобод и обязанностей, в совокупности образующих правовой статус^[266]. Такого рода определение исследуемой категории подчеркивает её неразрывную связь с понятием «правовой статус личности».

Нужно сказать, что вопрос о соотношении гарантий и правового статуса личности в юридической литературе решается неоднозначно. Часть исследователей этой проблематики убеждены в том, что гарантии - это ничто иное как часть правового статуса личности, его составной элемент. Другие учёные-юристы полагают, что гарантии - всего лишь элемент механизма осуществления правового статуса человека и гражданина.

Правильным представляется мнению Е.Н. Хазова о том, что все гарантии, в том числе и конституционные, следует представлять как связующий компонент «надежного мостика», соединяющего права и их реальное осуществление. В связи с этим, гарантии не нужно непременно включать ни в правовой статус, ни в механизм его осуществления^[267]. Данный подход к определению положения гарантий в механизме регулирования отношений, которые, в свою очередь, связаны со статусом личности, представляется нам наиболее правильным.

Юридические гарантии выступают определённым видом гарантий свобод и прав человека и гражданина. Этот вид гарантии, в отличие от других видов гарантий (экономических, политических и социальных), направлен на непосредственное осуществление свобод и прав, а также обязанностей человека и охрану от нарушений^[268].

Рассматривая юридические гарантии необходимо остановиться на тех признаках, которые определяют их качественное своеобразие и выделяют среди других гарантий прав человека и гражданина. Полагаем, что главным признаком исследуемого вида гарантий выступает их обязательное закрепление в действующем законодательстве. Важнейшие правовые средства, обеспечивающие реальность режима законности, фиксируются законодателем в нормативно - правовых актах и в связи с этим приобретают юридический характер.

Другим не менее важным признаком юридических гарантий является то, что они создаются государством для реального поддержания режима законности. Этот вид гарантий необходим для поддержания внутреннего единства права, обеспечения его внутренних закономерностей как особого регулятора общественных отношений. Правовые гарантии могут быть реализованы в той или иной мере всеми участниками общественных отношений^[269].

Наряду с рассмотрением понятия и признаков юридических гарантий определенный исследовательский интерес вызывает проблема классификации этого вида гарантий. В правовой литературе предлагаются различные варианты деления юридических гарантий на виды.

Н.И. Матузов ограничивается лишь наличием таких основополагающих видов юридических гарантий, как:

- прокурорский надзор;

- защита посредством судебных органов;

- деятельность органов власти и органов управления, которая имеет правоохранительную направленность;

- институт жалоб, а также заявлений^[270].

По мнению П.Т. Васькова, «юридические гарантии возможно разделить на несколько самостоятельных видов с учетом отраслей российского права»^[271]. Иной подход встречается у М.С. Строговича, полагающего, что «юридические гарантии возможно классифицировать в зависимости от объектов их действия, то есть в зависимости от различных видов отношений (экономических, политических и других), которые находятся под правовой защитой»^[272].

А.С. Мордовец классифицирует правовые гарантии по способу изложения в нормативных правовых актах и тем самым подразделяет их на простые, сложные и смешанные. В рамках этой классификации юридические гарантии различаются по виду и количеству обеспечиваемых прав. По словам этого ученого, первая группа гарантий образует совокупность средств и условий, установленных в юридических нормах и гарантирующих охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина строго конкретного вида; вторая группа гарантий, помимо охраны личности, гарантирует и защиту общественной организации, а третья группа гарантий производит охрану не только экономических и политических, а также гражданских и другого рода свобод и прав человека^[273]. По мнению Е.Ю. Зенковой, наиболее предпочтительной классификацией исследуемого вида гарантий выступает их деление на судебные и внесудебные гарантии^[274].

Нужно отметить, что все представленные классификации в некоторой степени условны, поскольку между юридическими гарантиями нет резко очерченных границ, и их объединяет общее свойство - это процессуальный характер. Все правовые гарантии объединены законодательным компонентом их организации и взаимодействия, который предопределён процессуальной совокупностью юридических средств, выполняющих специфическую роль в гарантировании практического воплощения в жизнь декларированных прав их обладателям^[275].

Таким образом, исследованный в рамках данного параграфа диссертации вид гарантии - это система взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых средств охраны и защиты прав личности^[276]. Юридические гарантии реализации равного права на доступ к государственной службе в ОВД представляют нормативно установленные законодателем условия, средства и методы, при наличии которых органы государственной и муниципальной власти, негосударственные структуры, граждане могут обеспечить осуществление этого конституционного права.

Итак, на основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Традиционно в правовой литературе гарантии прав и свобод человека и гражданина подразделяются на две группы: общие (общесоциальные) и специальные. Общими называют экономические, политические, идеологические (и/или духовные) гарантии. К специальным относят юридические (правовые) гарантии, базирующиеся на законодательных актах.

2. Среди гарантий права равного доступа граждан к государственной службе в области внутренних дел особое место занимают юридические гарантии, которыми выступает система предусмотренных действующей нормативноправовой базой условий, средств и способов, позволяющих органам государственной власти, негосударственным структурам, гражданам обеспечить реализацию этого конституционного права.

3. В соотношении юридических и иных гарантий в значительной степени выражается специфика обеспечения права равного доступа к государственной службе в области внутренних дел. Если социальные, экономические, политические гарантии призваны компенсировать специальные условия и обеспечить прохождение службы в этих органах, то юридические гарантии направлены на функционирование конституционного механизма реализации равной доступности службы в органах внутренних дел для граждан.

Режим доступа: