ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни.
Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативных правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы. К сожалению, при осуществлении своих полномочий законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления допускают нарушения федерального законодательства.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, актах местного самоуправления, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин. Значительное влияние на законодательную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие проіраммирования и планирования законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-технической регламентации.
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия правовых актов различного уровня Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, что в свою очередь ставит вопрос о создании механизмов предупреждения, выявления и устранения коллизий.
16 апреля 2009 года Президент Росси Д. А. Медведев па встрече с Председателем Конституционного Суда В.Д. Зорькиным указал, что, несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеративной системы законодательства сохраняется опасность её дезинтеграции. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации, в актах местного самоуправления противоречий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране.
В связи с этим Президент поручил Конституционному Суду активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской «Редерации и актов местного самоуправления Конституции России’.Разрешение вышеназванных проблем требует теоретического исследования возможности обеспечения единства системы законодательства в России.
Потребность анализа современного состояния систем законодательства Российской Федерации, её субъектов, местного самоуправления, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной: разработанности и круг использованных источников. Проблема обеспечения единства системы законодательства- в советское время остро не стояла, поэтому не была предметом самостоятельных, развёрнутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований.
Однако нельзя сказать, что в постсоветский период данная проблема не формулировалась и нс изучалась.
Теоретическими аспектами системы законодательства, её структуры и соотношения нормативных правовых актов занимались Г.В: Барабашев, В.В. Го- шуляк, Е.В. Колесников, И.А. Котелевская, Р.31 Лившиц, И.И. Матузов, А.В. Малько, С.В. 11оленина, Л.С. Самошенко, В.Н. Синюков.
Концептуальные аспекты развития федерализма в Российской Федерации отражены в трудах С.А. Авакьяна, В.Г. Анненковой; М.В: Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламова, Н.В. Витрука, В:Г. Вишнякова, Б.Н. Габри- чндзе, Н.В. Добрынина, В1Б. Исакова, Е.В. Скурко, И.А. Умновой, С.М. Шахрай, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и других.
' http: / www.kremlin.ru
Законодательство субъектов Российской Федерации исследовалось О.В. Берг, И.Г. Дудко, В.А. Живулиным, М.Ф. Казанцевым, В.А. Кряжковым, В.М. Махониным, А.А. Смолянковым, Ю.А. Тихомировым, К.Б. Толкачёвым и другими.
Акты местного самоуправления исследовали такие учёные как А.
Винокуров, С.Н. Лопатина, Г.З. Фахрисламова и другие.Отдельные аспекты темы получили своё освещение в диссертационных исследованиях О.В. Анциферовой «Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации», И.А. Стародубцевой «Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации», С.Г. Арзуманова «Конституционно - правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству», Кудряковой О.В. «Правовые акты местного самоуправления».
Однако, несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы обеспечение единства системы законодательства на трёх её уровнях не получило достаточной разработки в качестве отдельного направления научных изысканий.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной юридической литературе обусловили выбор темы н определили её комплексный характер.
Теоретическую основу исследования составили научные работы по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Важное значение в ходе написания диссертации придавалось также анализу нормативных актов и материалам правоприменительной практики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации; федеральные законы; конституции (уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления.
В качестве эмпирического материала использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также информация сети Интернет, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием системы законодательства России, направленные на обеспечение её единства и гармоничного развития.
Прсдмсто.м исследования выступили теоретико-конституционные и практические проблемы правового регулирования процессов формирования однородности системы законодательства Российской Федерации, систем законодательства субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, соответствия нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, соответствия нормативных актов местного самоуправления нормативным правовым актам Российской Федерации и её субъектов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма и предоставление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства законодательства Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления федеральному законодательству.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач:
1. анализ понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации;
2. исследование модели разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и формулирование предложений по её совершенствованию;
3. классификация видов и причин коллизии между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;
4. разработка классификации видов и причин противоречий- между нормативными правовыми актами местного самоуправления-и нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектов;
5.
формулирование возможных направлений деятельности по устранению^ противоречий между актами субъектов Российской. Федерации и федеральным законодательством;6. внесение предложений и рекомендаций по устранению противоречий между актами, органов местного самоуправления и нормативными правовыми актами Российской Фсдсрации-и её субъектами.
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования законодательства. Российской Федерации, систем законодательства се субъектов, и местного самоуправления. Диссертант использовал различные методы, изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительноправовой, системный, статистический, формально-юридический.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативных правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Научная новизна.исследования. Настоящая работа является одной из первых комплексных работ, посвящённых теоретическому исследованию обеспечения единства системы законодательства на всех трёх уровнях: федеральном, региональном и местного самоуправления. В ходе исследования решена научная задача по оптимизации действия нормативных правовых актов различных уровней системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма. По мнению автора, элементы новизны исследования проявляются и в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования:
1. С целью обеспечения единства системы законодательства целесообразно использовать широкую трактовку понятия «законодательство», что позволяет выделить три уровня данной системы: федеральное законодательство; законодательство субъектов Российской Федерации; систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на которое Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития.
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, которую также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой третий уровень системы законодательства России.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации оказывают всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства.
Таким образом, система законодательства Российской Федерации как внешняя форма выражения права на современном этапе обладает трёхуровневой структурой, выступая как многосоставное явление, имеющее в зависимости от уровня, различную содержательную и функциональную направленность, единство которой обеспечивается Конституцией Российской Федерации.
2. Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является одной из основ обеспечения единства системы законодательства России. Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). Особую сложность при разграничении полномочий представляет предметы совместного ведения. Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определён объём правового регулирования федеральным законодательством. В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров.о разграничении полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную.
3. В результате исследования судебной и прокурорской практики автором были создана следующая классификация коллизий. Классификацию коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России можно провести по следующим основаниям: по содержанию общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты; по сфере предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты; по времени возникновения противоречия.
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий: коллизии в основах конституционного строя; коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России; коллизии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления.
В зависимости от предмета ведения, закреплённого в Конституции России, выделяют следующие виды коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации: коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации и коллизии в сфере совместного ведения России и сс субъектов.
Основанием для классификации коллизий является также время возникновения, противоречия. По данному основанию выделяют: коллизии, возникшие изначально, с момента создания регионального акта и коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы.
4. Противоречия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать по следующим основаниям: по юридической силе противоречащих актов; по времени возникновения противоречия; по наличию превышения полномочий при издании акта.
По юридической силе противоречащих актов автор выделяет следующие виды противоречий: противоречия-муниципальных актов федеральному законодательству; противоречия.муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации; противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.
По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды противоречий: противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания и противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы.
По наличию превышения полномочий при издании акта выделяют коллизии следующих видов: несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям и несоответствие муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.
В исследовании выявлены также подвиды коллизий на муниципальном уровне.
5. Обеспечение единства и согласованности федерального и регионального уровня системы законодательства возможно по двум направлениям:
1. более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации*в их законотворческой деятельности;
2. создание механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством.
Для решения первой задачи можно использовать основы законодательства, модельные законы, и проіраммированис законодательной деятельности.
Основы законодательства, и модельные законы позволят более чётко и подробно определить пределы федерального правового регулирования и разграничение полномочий по предметам совместного ведения* Российской федерации и её субъектов і а также предотвратить появление противоречий, возникших вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы, а также коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов.
Программирование законодательной деятельности позволит предотвратить коллизии в основах конституционного строя; в области соблюдения прав и свобод граждан России; в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; по регулированию местного самоуправления.
Создание механизма по предупреждению, выявлению и устранению коллизий между федеральным и региональным законодательством предполагает принятие специальных федеральных законов «О законах и иных нормативноправых актах Российской Федерации» и «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», где необходимо чётко прописать единую процедуру предотвращения коллизий и приведение в соответствие актов субъектов Российской Федерации. Именно наличие единого механизма предупреждения, выявления и приведения в соответствие законодательства различных уровней может способствовать минимизации негативных последствий коллизий между различными уровнями законодательства, что является неизбежным при федеративной форме территориального устройства. Однако достижение такого механизма возможно только при принятии отдельного нормативного правового акта, который будет способствовать предотвращению и устранению коллизий практически всех видов, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов России.
6. Средства обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам более высокой юридической силы можно подразделить на правовые и организационные.
К числу правовых средств можно отнести следующие:
а) административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов;
б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка правового регулирования, в случае если органы муниципального образования не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт;
в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также порядка привлечения к ответственности.
К числу орі'анизацнонних средств обеспечения относятся:
а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации
изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требова- ниєм приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними;
6) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве и законодательстве субъекгов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования* Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по теории государства и права, конституционному праву Российской Федерации, муниципальному праву Российской Федерации и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарёва, где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы инаучно-практические рекомендации были изложены на международных и региональных научных конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для. іхюу- дарствснных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Структура диссертации. Структура диссертационного исследования отражает логику исследования и состоит из введения, трёх глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка используемой литературы.
Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- Введение
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ