Судебный нормоконтроль за состоянием законности

В современной юридической литературе несколько иначе, чем это было в советское время, стали подходить к понятию «законности». Так,

A. С. Шабуров пишет, что «законность фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и ее іраждан»’.

Эбзеев Б.С. отмечает: «Законность - неотъемлемая черта конституционного правового государства, относящаяся ко всем сферам государстве» 11 «ой жизни »^[LXIII].

То. что понятие законности, сложившееся в юридической науке в советское время, должно быть переосмыслено, признается многими. Так, 1 .И. Муромцев пишет: «Ешс один пример сохранения старых подходов проблема законности. В нашей научной и учебной литературе доминирующим остается советский подход, когда законность определяется

как принцип, метод, режим государственного руководства обществом, состоящий в строгом, неуклонном соблюдении законов всеми субъектами права. Такой подход вытекает из командно-административных методов правового регулирования, которые господствовали в советское время»’.

Гуцериев Х.С. справедливо отмечает: «В исторической эволюции идеи законности выделяются две основные теоретические модели (типы понимания) законности: этатистская (включая тоталитарную) и либеральная.

Этатистская модель законности (от древнекитайского легизма до юридического позитивизма и нормотивизма) предполагает отождествление права и законности; отвергается не только естественное право, ио. как правило, и вообще всякое различение нрава и позитивного законодательства.

В основу либеральной теоретической модели законности (истоки ее, в европейской традиции, восходят к ?\ристотелю, Цицерону) положена концепция абсолютной ценности естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. Что касается государства, то оно, согласно данной модели законности, создается на основе общего консенсуса, договорных связей между ним и индивидами с целью, прежде всего, защитить и гарантировать (с помощью механизма законности) индивидуальные нрава»³.

На наш взгляд, заслуживает внимания определение законности, предложенное З.В. Макаровой, в котором законность рассматривается как

¹ Муромцев Г.И. Проблема теории государства и права в новых условиях Груды Московской гос. юрид. академии. М , 2(101. С. 75.

^? Гуцериев Х.С Законность и профилактика правонарушений (теоретико-правовой анализ): Дисс. . док г. юрид. наук СПб.. 1998 С. 11

«не только строгое исполнение и правильное применение законов, но и тщательно продуманная система законов»¹.

Особую роль в обеспечении законности принадлежит Конституции РФ. Ого обусловлено гем. что. во-первых, Конституция РФ содержит нормы действующего права, которые одновременно являются основополагающими для всей системы права в целом и дли каждой отрасли в отдельности. Во- вторых, законы и все остальные правовые акты издаются на ее основе^{[LXIV] [LXV] [LXVI].}

Особую роль Конституции РФ в соблюдении законности, на наш взгляд, дает основание некоторым авторам говорить о конституционной законності?.

Так, С.Л. Авакьян отмечает, что «констиіуцнонная законное!ь - понятие широкое, применяемое по отношению ко всем государственным органам и органам местного самоуправления, общественным объединениям, должностным лицам и гражданам. Все они обязаны сами соблюдать Конституцию РФ и обеспечивать имеющимися в их распоряжении законными средствами соблюдение Конституции друшми субьекіами общественных отношений»^[LXVII].

Витрук П.В. полагает, что это менее удачный подход, он не передает существа н содержания конституционности как правового режима организации и функционирования демократического государства, благодаря которому эго государство приобретает характер правового государства.¹ Конституционность есть система реально действующего права, обеспечивающая наличие правовой конституции, се верховенство и прямое дсікгвнс на всей территории юсударсіва. а іакже ее обеспечение и охран) (защиту).*

Все ветви власти призваны гарантировать соблюдение Конституции РФ. Но лишь Конституционный Суд РФ обладает специальной компетенцией как единственный орган, главной функцией которого является обеспечение

конституционной законности.

Конституционный Суд РФ неоднократно, начиная с 1995 года, выскапивал правовые позиции относительно нормоконтроля. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации имеют важное прах г ическое значение для понимания пределов действия и иных законов, регламентирующих полномочия судов по нормоконтролю. «Именно в позициях Конституционного Суда содержится, прежде всего, основанное на интерпретации Конституции определение его исключительной компетенции в сфере нормоконтроля», - считает Л. Лазарев'.

Курбатов А. подчеркивает, что «правовая позиция Конституционного Суда», представляет собой обязательную для исполнения часть решения Конституционного Суда РФ, выражающую коллективную позицию его судей ГК' поводу применения тех или иных норм Конституции РФ*. Гаджиев 1 .

Витрук Н В. Конституционное правосудие в Восени 1199)-2001 гг.'к Очерки теории и практики. М.. 201Н. С. 58.

‘ См.. Гам же С 58.

^J Лазарев Я. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционною Суда РФ>' Рос. юстиция. 2001. X? 2. С. 8.

⁴ Курбатов А. Конституционный Суд без работы не останется /.•' Правовые новости. 2001.9 анр

рассматривает правовую позицию как «обнаруженный на примере исследования конституционности правової! нормы принцип решения группы аналогичных дел»^{[LXVIII] [LXIX].}

Наиболее четко они выражены в постановлении по делу о толковании отдельных положений статей 125. 126 и 127 Конституции Российской Федерации², вынесенном по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия (а также Государственного Совета Республики Коми) о неопределенности в понимании компетенции судов, установленной статьями 125, 126 и 127 Конституции РФ. Суп» запроса: вытекает ли из подлежащих толкованию положений полномочия судов обшей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность указанных в пунктах «а» и «5» часі» 2 и част 4 статьи 125 Конституции РФ нормативных актов и. признавать их недействующими, т.с. утрачивающими юридическую силу? В данном случае толкование указанных статей должно было разграничить рамки компетенции соотвегсівующих судов в сфере нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и иными судами. Необходимо отметить, что в своей деятельности Конституционный Суд руководствуется Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»’, исходя из статьи 74 которого установлено, что Конституционный Суд РФ принимает решения, оценивая не только буквальный смысл подлежащих толкованию конституционных положений, а также исходя из их места в системе норм Конституции Российской Федерации.

В толковании указанных статей Конституционный Суд РФ установил, что сіатья 125 Конституции РФ содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд Российской Федерации - полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями нс наделяет.

Однако судебная и прокурорская практика, некоторые ученые восприняли это постановление как ограничивающее полномочия судов в сфере нормоконтроля (в частности, в области признания противоречащими федеральным законам законов субъектов федерации и признания их утратившими юридическую силу), а также право граждан и организаций на судебную зашиту. Вмес те с тем данное постановление не со «давало новою регулирования по вопросам судебного нормоконтроля, не оценивало колегиіхционность действующих законов в данной сфере, а лишь разъясняло конституционные критерии разграничения компетенции по судебному нормоконтролю’,

Развитие правовых позиций Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу получило отражение в его постановлении от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии но гражданским дедам Верховного Суда РФ². II хотя в нем оценивалась конституционность положений лишь одною закона, выраженные в постановлении правовые позиции имеют важное

’ Лазарей Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного (.‘у да РФ. С. 8.

^J Рос газета. 2000. 27 аир.

практическое значение для понимания пределов действия и иных законов, регламентирующих полномочия судов ио нормоконтролю.

В правовых позициях Конституционного Суда РФ содержится, прежде всего, основанное на интерпретации Конституции РФ определение его исключительной компетенции в сфере нормоконтроля. Конституционный Суд РФ выступает при атом не как «судья в собственном деле», в чем его необоснованно упрекали, а как орган, полномочный, исходя из части 5 статьи 125 Конституции РФ. толковать любую его статью. Это полномочие предмете никак не ограничено. Из Конституции РФ вытекает, что только к компетенции Конституционного Суда РФ 01 носится проверка конституционности перечисленных в пунктах «а» и «6» части 2, части 4 статьи 125 нормативных актов, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства и может повлечь утрату ими юридической силы. Другими словами, только Конституционный Суд РФ правомочен устранять коллизии названных нормативных акюв и федеральной Консштуции. исключая их тем самым из правовой системы. Иные суды таким полномочием Конституцией РФ не наделены.

Этот вывод не означает, - справедливо отмечает .1. Лазарев, - что суды общей и арбитражной юрисдикции исключены из процесса конституционного нормоконтроля. Данное Конституционным Судом РФ толкование не отрицает права судов проверять - в смысле выявлять, оценивать, определять - соответствие Конституции РФ любых подлежащих применению ими актов, в том числе законов, выявлять их конституционный смысл и отказаться от применения в конкретном деле закона, неконституционного. по мнению суда, руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией’. Такое право судов прямо вміє каст из статей 26, 27 ГНК РФ^:. Федеральных конституционных законов «О

' Лазарев Л. Указ. раб. С. 8

’ См : СЗ РФ. 2002. Nю вытекает также из общего принципа правосудия, согласно которому надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд. созданный и действующий на основании закона (статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод⁴), что подразумевает закрепление в

'См.:СЗ РФ. 1997. № І.Ст. 1.

^:См.: СЗ РФ. 1994. №13. Сг. 1447. (с изм. С.З РФ. 2001. № 51. Ст. 4824).

См. подробнее Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство.

КоНеіиіуциоііньїВ Суд. М . 1997.

^; См.: СЗ РФ. 2001. №2. Ст. 163.

Конституции РФ vi принятом в соответствии с нею законе правомочии различных судов. Данный принцип находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции Российской Федерации и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции. Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией РФ и другим законом устанавливаться не может’.

Заслуживает внимания Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по данному вопросу. Он указал, что при толковании статей 125. 126 и 127 Конституции Российской Федерации следовало учитывать различие категорий конституционности и законности. В Российской Федерации проверка конституционное ги нормативных актов осуществляется ва двух уровнях: на уровне Российской Федерации (проверка нормативных актов - федеральных и субъектов Российской Федерации - на соотнеіствис Консіитуции Российской Федерации) и на уровне субъектов Российской Федерации (проверка нормативных актов субъектов Российской Федерации на соответствие конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации).

В вышеуказанном постановлении Конституционного Суда РФ нет четкою отсга на вопрос, какие суды в настоящее время могут проверять на соответствие Конституции Российской Федерации и, следовал сльно, признавать недействующими и теряющими свою юридическую силу следующие виды нормативных актов:

- федеральные нормативные акты ниже уровня постановлении Правительства Российской Федерации (нормативные акіьі федеральных министерств и ведомств и др.);

' Рос. тазе і а. 1998. 30 июня.

- нормативные акты субъектов Российской Федерации ио предмету их ведения, строго определенного федеральными законами в рамках совместного ведення Российской Федерации и субъектов Российской;

- нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения в порядке нормоконтроля.

В вышеуказанном постановлении нс снята неопределенность относительно того, могут ли признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам) и. следовательно, теряющими юридическую силу лишь органы конституционного судопроизводства, имея в виду под ними только конституционные (уставные) суды или суды общей юрисдикции, которые могут быть наделены конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации таким полномочием и осуществляющими его в форме особого, конституционного судопроизводства (путем создания и функционирования конституционных (уставных) коллегий (палат) в судах общей юрисдикции).

Конституционный Суд Российской Федерации вопреки запросам Законодательного Собрания Республики Карелия и Государегвенного Совета Республики Коми расширил предмет толкования содержания ст а і ей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, включив в него решение вопроса о проверке законности подзаконных актов.

Как известно, нормативные акты могут проверяться на их законность, то есть на соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме конституции, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне се субъектов. Такую проверку суды обшей юрисдикции и арбитражные суды моїут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел (пункт 3 сгагьи 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"), но и в порядке нормоконтроля.

В своем Особом мнении судья Конституционного Суда РФ I .Л. 1 аджиев но данному Постановлению отметил, что Конституционный

Сул Российской Федерации в ряде своих решений сформулировал правовую позицию о недопустимости принятия к производству запросов о толковании конституционных положений, конкретизированных в действующем законодательстве, ибо в таких случаях под видом толкования осуществляется проверка конституционности не заявленных в Конституционный ( уд норм текущего законодательства. Если возникают сомнения в конституционности конкретизирующих конституционную норму положении действующего законодательства, следует обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не в процедуре абстрактного толкования Конституции РФ, а в процедурах, предусмотренных частями 2-4 статьи 125 Конституции. Й только при невозможности решения возникшего конституционно-правового вопроса в рамках зі их процедур допустимо толкование положений Конснпуцин в абстрактной форме. Данное правило о субсидиарном характере судебной процедуры, предусмотренной частью 5 сіаіьи 125 Конституции РФ, было сформулировано Консти і уционным Судом РФ в определении о прекращении производства но дел> о толковании положений статьи 95. части 2 статьи 96 и пунктов 7 и 8 раздела II "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации. Эта правовая позиция Конституционного Суда не учитывается при толковании статьи 125 Конституции РФ, ибо фактически речь идет о споре компетенции, возникшем между Консти і уционном Судом РФ и Пленумом Верховного Суда РФ.

В постановлении Пленума Верховного ('уда Российской Федерации от 31 октября 1995 года Мл 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении нравос)дия"^[LXX] разъяснялось, что суды, исходя из положений части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, могут (а не обязаны) обращаться в Конституционный Суд.

В Федеральном конституционном законе "О Констшуционном Суде Российской Федерации** установлено, что недопустимо ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции, если спор касается вопроса о подведомственности дела судам иди о подсудности. Поскольку возник спор между Пленумом Верховного Суда Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации по вопросу о том, обязан ли суд общей юрисдикции или арбитражный суд обращаться с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, или он может обратиться с таким запросом, то разрешение возникшего спора о подведомственности одним из участников этого спора, явно заинтересованным в его разрешении, является нарушением статьи 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и закрепленного в нем общеправового принципа "никто не может быть судьей в собственном деле".

Граждане Российской Федерации не могут быть ограничены в обжаловании законов субъектов Российской Федерации, принятых в сфере ведения этих субъектов, толкованием статьи 125 Консіитуции РФ, ибо такое толкование ограничивает право на судебную защиту (ст. 46 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации оіраничение конституционных прав возможно только путем принятия федерального закона, а не путем толкования, осуществляемого Конституционным Судом РФ.

Результатом толкования статьи 125 Конституции Российской Федерации не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких подзаконных акюв, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативные акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации.

Суды не только вправе признавать такие подзаконные акты неконституционными и недействующими, но и обязаны осуществлять по жалобам частных лиц в порядке прямого применения конституционное положение о праве на судебную защиту.

В отличие от формулировки этого нрава в других конституциях, в которых, как правило, устанавливается право на судебную защиту в порядке, определяемом законом, в статье 46 Конституции Российской Федерации оговорка "в порядке, определяемом законом” отсутствует, что дает право (и обязанность) судам проверять конституционность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства.

Вопрос о разграничении компетенции судов в области нормоконтроля несколько мягче формулируют другие исследователи. В качестве важнейшего критерия этого разграничения Н.В. Витрук выделяет юридическую силу контролируемых норм. Он исходит их того, что объектом последующего (репрессивного) контроля могут быть практически все ВИДЫ нормативных правовых актов, а судебный конституционный контроль могут осуществлять не юлько конституционные суды, по и все судебные органы, например, суды обшей юрисдикции. «Разумное, рациональное распределение компетенции» в области нормоконтроля между судами базируется на таком критерии, как «важность и значимость правовых акюв, находящих прямое отражение в системе (иерархии) нормативных правовых актов государства». Поскольку наивысшей юридической силой обладают (после Конституции) законы, принятые парламентом, то, «как правило, устанавливается монополия Конституционного Суда на рассмотрение законов с точки зрения

их соответствия Конституции». Конституционность же подзаконных

1

нормативных актов «вполне может рассматриваться ооычными судами» .

¹ С.м.: Медушевекий Л.Н. Сравнительное конституционное право и политические ннс1И1>1ы Куре лекций. М.. 21W2. С. 4 >4

Несмотря на формулу закона о единстве судебной системы, специалисты указывают на фактическое его отсутствие. Однако отношение к этому факту неоднозначно. По мнению некоторых авторов, отсутствие единства судебной системы (выражающееся в существовании нескольких институтов руководства судебной практикой) снижает ее эффективность, поскольку ведет к разнообразию толкования и применения законов судами различных типов. В связи с этим целесообразно создание единого судебною органа, реализующего функции конституционного контроля, правосудия, разрешения экономических и административных споров. Сторонники данного подхода подчеркивают элементы прецедентное™ в российском праве и счиїаюі необходимым унификацию правовой практики путем обобщения се в значимых решениях Верховного суда РФ. получающих прецедентный характер. Другие исследователи, напротив, считают, что некоторая диверсифицированное 11» судебной системы не только не вредна, но даже полезна, а предлагаемая централизация может стать угрозой излишней бюрократизации. По их мнению, нельзя интерпретировать российскую судебную практику через призму англосаксонского прецедент ною права, причем отмечается неэффективность и трудность механического перенесения данной логики в российские условия континентальною права'.

Актуальным представляется вопрос о взаимодействии Копе гигу ционного Суда с другими судами, входящими в судебную систему Российской Федерации. В соответствии с российским правовым регулированием компетенция Конституционного Суда России пересекается с компетенцией других судов, и такое пресечение происходит по разным направлениям. В частности, суды общей юрисдикции и отчасти арбитражные суды разрешают подведомственные им дела о проверке

¹ Мсдушснскиіі Л. Н. Указ. соч. С. 432.

нормативных акюв на предмет их соответствия нормативным положениям, имеющим большую юридическую силу, в том числе и тех актов, проверка конституционности которых относится к компетенции Конституционного Суда России. Например, в Верховном Суде Российской Федерации могут быть оспорены нормативные акіьі Правительства России, но эти же акты по обращениям определенных субъектов моїут быть проверены Конституционным Судом на предмет соответствия их Конституции. Если Верховный Суд признает нормативное постановление Правительства противоречащим федеральному закону, это не исключает права Правительства направить запрос в Конституционный Суд о проверке конституционности закона, послужившего основанием для вывода суда о незаконности постановления. Признание примененного судом закона неконституционным потребует пересмотра принятого нм решения. Право других судов осуществлять проверку нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля порождает серьезную проблему разіраннчения компетенции между ними и Конституционным Судом. Причем нередко высказывается позиция, что абстрактный судебный нормоконтроль должен осуществляться лишь в порядке конституционного судопроизводства. Нетрудно себе представить, к каким негативным последствиям привело бы практическое осуществление такой точки зрения в условиях массовой) распространения случаев несоответствия регионального законодательств федеральному. И дело здесь не только в единстве правовою просгрансіва страны, но и в обеспечении конституционного принципа судебной защиты прав и свобод граждан и организаций, нарушенных принятием нормативных актов, противоречащих федеральному закону.

То обстоятельство, что большинство нормативных актов могут быть проверены Конституционным Судом на соответствие их Конституции, положение дел не меняет, ибо граждане и организации вообще не могут быть субъектами обращения ио таким спорам в этот суд. Они моїут поставить

лишь вопрос о проверке конституционности закона, примененною или подлежащего применению в конкретном деле. Основная масса нормативных актов, не соответствующих требованиям права, выявляется органами прокуратуры, однако прокурор не является субъектом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке

конституционности закона или иного нормативного акта в порядке

абстрактного нормоконтроля. Генеральный прокурор России вправе обращаться в Конституционный Суд лить по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Кстати, ни одного такою обращения не было, что, вероятно, свидетельствует о полной удовлетворенности Генеральной прокуратуры Российской Федерации состоянием дел о правах человека в нашей стране. I (равда. судебная практика дает основания сомневаться в правильности такой позиции. Следует также учнтьіваїь, чю данную проблему нельзя решить путем расширения перечня субъектов обращения в Конституционный Суд. поскольку даже в случае многократного увеличения числа судей он просто не в состоянии будет проверить весь массив норма 1ИВНЫХ актов, дела о которых уже в течение нескольких лет вполне успешно рассматривались судами общей юрисдикции. Кроме того, в отличие от других судов, Конституционный Суд вправе проверять акты лишь на предмет их соответствия Конституции, а не другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

С принятием новой Конституции Российской Федерации у субъектов РФ появилась возможность решать ряд вопросов ио собственному усмотрению в области государственного устройства. Необходимо заметить, что действующее федеральное законодательство содержит установления, позволяющие осуществлять судебный конституционный контроль как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов.

Конст итуиионный (уставный суд) является важнейшим элементом политической системы субъекта Российской Федерации. Наличие данного суда способствует практической реализации верховенства Основного закона (конституции, устава) субъекта Российской Федерации по отношению к иным правовым актам, принимаемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Процесс образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации протекает чрезвычайно медленно. Среди причин, определяющих такое положение, следует, прежде всего, назвать нехватку кадров, правовые трудности в создании законодательной базы субъекта Российской Федерации, благоприятной для эффективною функционирования конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Существование правовых трудностей предопределяется как действующим по рассматриваемому вопросу федеральным законодательством, так и недостаточным опытом в области нормотворчества у законодателей субъектов Российской Федерации^[LXXI].

Учреждение конституционных (уставных) судов (компетенция которых представляет собой совокупность полномочий этих судов, установленных законом в соответствии с нх ролью и назначением, и которая складывается из нескольких элементов: целей (задач) конституционной (уставной) юстиции; предметов судебного контроля; состава субъектов, наделенных правом инициировать рассмотрение дел в суде; процедурных форм; юридической силы решений²) в субъектах Российской Федерации сопряжено с отлаживанием отношений с функционирующими на их территории судами общей юрисдикции. В настоящий момент идет процесс их «притирки». С одной стороны, наблюдается, что появление конституционного (уставного) суда способствует снижению нагрузки обших судов: аннулируя неконституционный закон, он предупреждает споры, которые могли бы возникнуть по этой причине¹; с другой - общие суды, к сожалению, норой не считаются с новой реальностью - конституционными (уставными) судами: игнорируют их решения, вместо них рассматривают дела о конституционности (уставное™) законов и других нормативных актов субъектов Фсдерации^?. Такое положение отчасти отражает сложности, которые имеют место по некоторым вопросам в отношениях Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Росси некой Федерації и.'

Разграничение компетенции конституционных (уставных) судов и судов обшей юрисдикции предполагает наличие между ними определенных правоотношений. Их пока трудно представить в полном обьеме. но некоторые из них, вытекающие из действующего законодательства и решений Конституционного Суда Российской Федерации, назвать можно.

1. Конституционные (уставные) суды, что уже отмечалось,

воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств в тех случаях, когда это входит в компетенцию других судов. Сообразно с этим было бы логично предусмотреть правило (подобно тому, что закрепляет ч. 4 ст. 23 Регламента Конституционною Суда Российской Федерации), согласно которому конституционный

' См.: Указ. раб. С. И 2.

² См.: Переплеснин О.Б. Полномочия и проблемы деятельное ги Конституционного Сула Республики Карелии >• Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации. Уфа. 1998 С. 88; Хышиктуев О.В. О некоторых проблемах конституционного контроля в республиках в составе Российской Федераини (на примере Республики Бурятия) И Со. материалов Международной иаучно-пракі. конференции конституционных судов России, Германии и Словении. Уфа 1998. С. 86.

См.: Крижков В А Конституционное правосудне в субъектах Российской Фстерапии інр.іирнмсосновы и практика) М.. 1999 С 87-88

(уставный) сул может отложить рассмотрение дела, если ио связанному с ним вопросу начато производство в суде обшей юрисдикции, в компетенцию которого входит установление фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

2. Суды несут взаимные обязанности друг перед другом. Законные обращения. исходящие от конституционных (уставных) судов, обязательны для всех органов государственной власти (часть 1 статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации), следовательно, они обязательны для судов.

3. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (часть 4 статьи 27 названного Федерального конституционною закона). Это положение означает, что суд общей юрисдикции:

- не наделен полномочиями, позволяющими ему преодолена і ь решения коне гиту ционнот о (уст авного) суда;

- должен при вынесении своих решений исходить из правовой позиции конституционного (уставного) суда по поводу конституционности (уставности) нормативного акта, данного им толкования конституции (устава) су бъекта Федерации;

- при наличии решения конституционного (уставного) суда о признании неконституционной (неуставной) нормы закона, иного нормативного акта

субъекта Федерации вправе применять закон иди нормативный акт в

„ і

остальной его части ;

- вправе, если конституционный (уставной) суд аннулировал закон, иной нормативный акт, непосредственно применять нормы конституции

' Данный вывод сформулирован по аналогии. См.: О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года К*? 8 Рос. і атега. 1995. 28 дек.

(устава) субьскіа Федерации, федерального закона и Конституции Российской Федерации, что согласуется е установлениями последней (статья 120);

- вправе, если сомневается в решении конституционного (уставного) суда, при имеющихся условиях обратиться в Констиіуционньїи Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности норм конституции (устава) субъекта Федерации, которые были положены в основу квалификации соответствующих правовых актов.¹

В заключении отметим, что правовое регулирование в федеральном законодательстве взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов и судов обшей юрисдикции в сфере осуществления функций конституционного контроля (т.с. правовой защиты конституций) связано и с проблемой разграничения полномочий между РФ н субъектами РФ в сфере осуществления судебной власти (конституционной юстиции), поскольку конституционные (уставные) суды субъектов РФ являются судами субъектов РФ, а почти вес суды общей юрисдикции (за исключением мировых судей), вес арбитражные суды зто федеральные суды.²

В сфере совмещенной компетенции не исключены ситуации, когда лица и органы могут быть не удовлетворены решением конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. В этом случае они вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации, который не отменяет и не пересматривает решения конституционного (уставного) суда. а рассматривает вопрос но существу. При этом возможны две модели действий федерального Конституционного Су'да РФ.

'См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.. 1999. С. 92-93.

* См.: Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990 - 2000 тг). М . 2001 С. 101.

Первая в условиях. кої ла коне іиі\нионный (уставный) суд аннулировал правовой акт. Конституционный Суд Российской Федерации может проверить конституционность нормы конституции (устава) субъекта Федерации, которой руководствовался конституционный (уставный) суд субъекта, вынося решение о конституционности правового акта. Если данная норма будет признана федеральным Конституционным Судом неконституционной (т.е. не соответствующей Конституции Российской Федерации), то у конституционною (уставною) суда субъекта Федерации возникает юридическая обязанность отменить собственное решение; оно попросту нс подлежит исполнению в силу части 3 статьи 79 и части 2 статьи 87 Федерального конституционною закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». При противоположном выводе - признании конституционности спорной нормы конституции (устава) - суд как бы подтвердит правомерность акта, принятою конституционным (уставным) судом субъекта Федерации. Вторая модель действий федерального Конституционною Суда строится с учетом реально существующего правового акта, конституционность которого подтверждена органом коне! итуциониого контроля субьекта Федерации. В этой ситуации Конеипуциоипый Суд Российской Федерации осуществляет проверку конституционности правового акта в полном обьеме и выносит решение ио существу как бы повторно (но, напомню, с позиции федеральной Конституции), которое является приоритетным по отношению к решению, принятому по аналогичному вопросу конституционным (уставным) судом субъекта Федерации.’

Ливеровскнй Л..А. в своей статье пишет: «Остановимся на вопросе о перспективности расширения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, например, о наделении их правом

Кряжков В. Л. Указ. соч. С. 82-83.

осуществлять предвари тельный коне титуцнонный контроль законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Как отмечает один из первых авторов проекта закона о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации профессор А.А. Белкин, «нс противоречит теории конституционною судопроизводства возможность уставною суда выносить решения в порядке предварительного, а не последующего контроля. Условия предварительного контроля должны быть достаточно «жесткими» и распространяться исключительно на акты Законодательного Собрания или договоры с участием города, но, тем не менее, такой контроль должен иметь место хотя бы с целью рационализации правотворческого процесса»^{[LXXII] [LXXIII]. Однако возможность изменения компетенции уставных судов, выведения за рамки, определяемые статьей 27 Федерального конституционною закона «О судебной системе Российской Федерации», представляется весьма спорной, поскольку данной статьей прямо нс предусмотрено право субъектов Российской Федерации возлагать на конституционные (уставные) суды дополнительные полномочия. Напомним, что в рассматриваемом случае речь идет об области государственного права, где действует разрешительный, а не общедозволительный метод правовою регулирования»*.}

Как видим, некоторые авторы предлагают расширить компетенцию конституционных (уставных) судов, наделив их правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия федеральной Конституции. Однако таким полномочием уже обладает Конституционный Суд РФ, и превращение его в совместное полномочие повлекло бы на практике лишь к многочисленным коллизиям между решениями оріанов конституционного правосудия различных уровней. Это справедливо и в oi ношении предоставления органам конституционного правосудия полномочий контролировать соответствие федеральных правовых актов Конституции РФ. что предусмотрено законодательством некоторых субъектов Федерации^[LXXIV].

£ 4. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества

Законодательная система - самостоятельный социальный институт, который не существует сам по себе, вне поведения люден. Законодательная система творится. изменяется. поддерживается людьми, их организационными объединениями. Наконец, законодательная система действует только через деятельность люден. Поэтому сбои в поведении людей, органов, организаций ведут к сбоям в законодательной снсіеме. В таких условиях обеспечения единства законодательной системы невозможно без введения и применения специальных мер ответе гвенносги, имеющих целью охрану законодательной системы.

В теории государства и нрава распространенным является мнение о том. что ответственность «прежде всего...подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»². Сегодня никто из ученых нс возражает, что почти всем отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечиваїь реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности». Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как «собственные»

l‘)S.

по

общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие^[LXXV].

Проблема существования конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стали предметом изучения в науке конституционного нрава². І Іричем при характеристике этого вида ответственности в разные годы ее называли «государственно-правовой»', «коне титуционно-правовой».

«конституционной»⁴. Безуглов А.А. и С.А. Солдатов полагают, что верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность» - это ответственность, которая предусмотрена нормами конституции и может наступать при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. Л так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы правії, не только закрепленные в Конституции РФ. но и нормы, содержащиеся во многих других источниках конституционного права, го, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия «конституционная ответственность»’.

Боброва И.Л. и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в эго понятие несколько другой смысл. По их мнению, государственно-правовая ответственность - это один из видов юридической ответственІКЮТИ, в то время как конституционная ответственность является особым видом юридической ответственности, объединяющим в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. «Конституционные нормы, - пишут они, - находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаружившихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности»'.

С этой петицией грудно согласиться. Несмотря на то. что юридические нормы якдяюіся ратновидноеі ьк» социальных норм, они имеюі существенные различия, по сравнению е политическими и моральными нормами. Возражая против позиции П.А. Бобровой и 'Г.Д. Зражсвской. О.Е. Кутафин выступает, кроме того, противником противопоставления норм Основного закона и норм отрасли констиіунионноїо права, поскольку конституционные нормы являются частью норм отрасли^{[LXXVI] [LXXVII] [LXXVIII]. Этот аріумент также заслуживает внимания.}

Баглай М.В. использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность»'.

качестве разновидности политической ответственное ги

рассматривает конституционно-правовую ответственность М.И. Пискотин. «Между тем представляется, - справедливо отмечает 0.1:. Кутафин. - что политическая ответственность и юридическая ответственность, одним из видов которого является конституционно-правовая ответственность, - разные понятия. В отличие от политической юридическая ответственность всегда связана с нарушением каких-либо юридических норм, без чего невозможно ее применение, т.е. использование соответствующей меры принуждения, реализация санкции определенной правовой нормы»².

По мнению Ю.?\. Дмитриева и Ф.М. Измайловой, конституционно- правовая ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти⁵. Умнова И.А. называет зтот вид ответственности «публично-правовой» и считает, что данная категория шире понятия «государственно-правовой» ответственное! и, так как по объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, регулируемые государственным правом, но и административным, хозяйственным, финансовым, нриродоресурсным и иными отраслями права, связанным с регулированием властной компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функций публичной власти»⁴. Представляется, что И.А. Умнова отождествляет предмет конституционного права с отношениями, регулируемыми другими отраслями права. Мы

Пискотин М.И Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах: Доклад на международной научной конференции «Отіієісгвсіімосіь сотрудника і осударствснной администрации» Варшава 1975.

' Кутафин ОТ. Указ. соч. С'. 395-396.

Дмтрнев Ю.Л., Измайлова Ф.М. Проблемы контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти .7 Государство и право. 1996. Ny 4 С 89.

⁴ Умнова И. ?\. Конститу ционные ochorm современного российского федерализма. VI.. НХ>8 С 219-220.

присоединяемся к аргументированной критике этой точки трения, итоженной в юридической литературе'.

Лучин В.О. определяет конституционную ответственность как обусловленную нормами Основного закона необходимость соответствующих субъектов права отвечать та свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения².

Колосова Н.М. выделяет несколько направлений компетенции конституционной ответственности. Первое - ответственность власти перед обществом за регулирование тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал постоянным государственным инозиту:ам и отдельным липам. Второе - ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И. наконец, третье - конституционная ответственность отдельной личности, а равно группы лип за неисполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими нравами, закрепленными в Конституции РФ\

Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость насту пления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами'.

аКонсти і хинонная ответственность органов государственной власти субъектов РФ - это применение конституционно-правовых санкций или других неблагоприятных последствии к органам государственной власти

¹ Кондрашев А.А. Конституционно-правовая оінегственносгн субъектом Федерации: вопросы теории и законодательною регулирования в Российской Федераини. Красноярск. 199^. С. 9-10.

• Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Прчкблсмы реализации. С. 283.

' Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 6-7.

* С.ч.: Колосова Н.М. Указ. раб. С. 8.

схбъектов РФ за нарушение ими норм конституционного права». - считает Д.Л. Сурков^{[LXXIX] [LXXX].}

Следует согласиться с Н.В. Витруком в том. что конституционная ответственность - только та ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и другими источниками конституционного права².

В научных трудах институт юридической ответственности анализируется применительно к органам государственной власти, а не к субъекту Федерации'. Лишь в последние годы стали появляться работы, в которых предприняты попытки рассматривать конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации⁴, так как в федеративном государстве они являются самостоятельными субъектами конституционной ответствені ІОСТИ.

Субъекты Российской Федерации имеют конституционные права и конституционные обязанности. При злоупотреблении своими правами или невыполнении конституционных обязанностей для еубъекла Российской Федерации должна наступать конституционно-правовая ответственность. Констиіуция РФ возлагает на субъект РФ следующие нрава: принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии с установленной Конституцией РФ процедурой; вносить в Парламент предложения о пересмотре и изменении

Коне пп у ции РФ; учаеївоваїь в процедуре принятия поправок к Конституции РФ в соответствии со статьей 136 Конституции РФ; выражать согласие на изменение своего конституционно-правового статуса как субъекта федеративных правоотношений; обращаться к Президенту РФ для осуществления согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ; обращаться в Конституционный Суд РФ; выражать согласие Генеральному прокурору на назначение прокурора субъекта РФ.

Наряду с перечисленными и иными правами Конституция РФ иреду сма гривне і іакже ряд обязанностей для субъектов Федерации. Их нарушение является основанием наступления конституционно-правовой ответственности. Конституция РФ запрещает субъекту РФ: присваивать власть в РФ (часть 3 статьи 3); принимать законы, иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ (часть 1 статьи 15); применят!, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 4 статьи 15); издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55): устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74); устанавливать в качестве государственной иди обязательной любую религию (статья 14); устанавливать цензуру (часть 5 статьи 29). Субъект РФ как член Федерации несет и такие обязанности, как: сохранение целостности Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключение договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение федеральной Конституции и законодательства РФ; соблюдение принципа единства органов государственной власти Российской Федерации. Конституция РФ возлагает на субъекта РФ н ряд друїих обязанностей. таких как: прямо применять Конституцию РФ. которая имеет высшую юридическую силу на территории субьекта РФ (часть I статьи 15); соблюдать Конституцию РФ и законы (часть 2 статьи 15); признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека гражданина (статья 2) и др.

Федеральным законодательством предусмотрены различные правовые институты, опосредующие механизм привлечения к ответственности органов государсі венной власти субъектов РФ и их должностных лиц в сфере нормотворчества. Конституцией РФ закреплено право Конституционного Суда России по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации иди Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного ('уда РФ, оріанов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и орі анов государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (часть 2 статьи 125 Конституции РФ). Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают сиду (часть 6 статьи 125 Конституции РФ). Президент вправе приостанавливать действие акюв органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции РФ).

Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральною законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер федеративной ответственности является го. что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обуславливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализован» политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодаїельньїх ціредсіавиїе.іьньїх) и исполнительных органов государственной влас і и субъектов Российской Федерации» впервые на федеральном уровне комплексно установлена конституционно-правовая ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за ненадлежащую реализацию ими своих полномочий. Законодательный (представительный) орган государственной власти может быть распущен, ему может быть вынесено предупреждение со стороны Президента РФ.

Теория разделения властей имманентно содержит в себе особое свойство представительного органа осуществлять контроль за деятельное тью исполнительной власти. Это право рождается в силу признания народного суверенитета и народовластия, а также из первичное ги законода гельной власти. Первичность же законодательной власти вытекает из того, что она является единственной властью, уполномоченной самим народом на выражение его воли через принятие законов, а также на осуществление кои і роля ш выполнение данных законов'. Так. высшее должностное липо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отправляется в отставку в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, отрешается от должности Президентом РФ. Выражение недоверия законодательным (предсіавительньїм) органом государственной власти субъекта РФ руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие, влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти прекращаются досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Такое решение может быть принято в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субьекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, изданным по предметам ведения РФ и нрслмсіам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ. Эти противоречия должны быть установлены соответствующим судом (Конституционным Судом РФ, конституционным (уставным) судом субъекта РФ. судом обшей юрисдикции согласно подведомственности дел). Санкция в виде роспуска может быть применена в случае, если, несмотря на решение суда, законодательный орган субъекта не устранил противоречие (путем принятия нового акта или внесения изменений в акт. признанный противоречащим іаконода іельетву более высокого уровня) в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебною решения. Решение высшего

^! См. Корнияасва А А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. днсс . канд. юрид. наук. Уфа. 2002. С. 12.

должностного лица (руководителя высшего исполнительною органа і осударсі вен ной власти субъекта РФ) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа власти принимается в форме указа (постановления).

В федеративных государствах применяют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; досрочное расформирование иди переформирование органов: признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; отстранение от должности высшего должностного липа главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа власти субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государствен ной власти федерации; признание недействительными актов органов власти субъектов Федерации судами по обращениям органов власти Федерации; временное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу органов власти Федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление). ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к использованию конституционной обязанности и др.

Режим чрезвычайного положения выступает достаточно мощным средством обеспечения конституционной законности на территории РФ. Посредством его введения возможна временная концентрация всех рычагов управления и всех принудительных средств в руках общефедералыюй власти. В то же время Конституция РФ и Федеральный конституционный закон предусмотрели две важные гарантии недопущения неоправданного использования режима чрезвычайного положения. Во-первых, такой гарантией выступает обязательное согласие Совета Федерации на введение чрезвычайного положения. Иными словами, крайняя мера, каковой является введение режима чрезвычайного положения, возможна лишь при согласовании воль органов власти, представляющих многонациональный народ РФ (Президента РФ), и органов власти, представляющих на общефедеральном уровне народы (население) субъектов РФ (Совета Федерации). Данное обстоятельство служит гарантией недопущения использования режима чрезвычайного положения как средства узурпации федеральными органами власти государственною суверенитета.

Во-вторых, сгатья 56 Конституции Российской Федерации предусматривает важнейшие права человека и гражданина, которые не могут быть ограничены, в гом числе при режиме чрезвычайною положения. Кроме фу пламен іальньїх личных прав (право на жизнь, достоинство и др.), не подлежит оіраниченню право на судебную зашиту. )го означай. чю любые действия федеральных органов власти моїут бьиь оспорены в суде и в случае нх незаконности отменены, а нанесенных ущерб при этом подлежит компенсации (стаїья 53 Конституции РФ)^[LXXXI].

В июле 2001 года в России был принят новый федеральный закон «О чрезвычайном положении»², который также закрепляет ряд мер прямого принуждения, применяемых в определенных случаях федеральным центром по отношению к субъектам Федерации. Режим чрезвычайного положения не обязательно связан с неправомерным поведением субьекта Федерации: причиной его введения могут являться также катастрофы или экологические бедствия.'

Но и в том. и в другом случае могул быть применены меры принудительного характера по отношению к субъекту Федерации: полное или частичное приостановление деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (пункт «а» части 2 статьи 11 ФКЗ); приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (статья 15 ФКЗ); создание временных специальных органов управления или федеральных органов управления территорией (пункты «а», «б» части 1 статьи 22 ФКЗ). Таким образом, чрезвычайное положение неизбежно сопряжено с временным ограничением нрав субъектов Федерации, т.к. во время его действия применяются особые формы управления государством?

Основаниями для федерального вмешательств. как правило, являются такие события: массовые беспорядки, несоблюдение консіитуции юсударства, невыполнение субъектом федерации установленных конституцией или законом обязанностей, коррупция. Такие факты свидетельствуют о неспособности властей субьекта федерации осуществлять государственные властные полномочия, исполнять свои обязанности. Полому меры со стороны Федерации преследуют цель восстановления власти на территории субъекта Федерации. Для этого, с одной стороны, принудительно прекращаются полномочия «старой власти», е другой. - формируются новые органы государственной власти. На переходный период вводится прямое управление субъектом федеральными властями. Процедура федерального вмешательства обычно детально регламентируется в конституциях зарубежных государств.

В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для такого вмешательства. Вместе с гем, как аргументировано обосновывает М.В. Баглай, Конституция РФ содержит обіпне положения, открывающие возможность федерального вмеїиаі ел ьства

¹ См.' Саленко Д.В Федсрадікм в России и Германии: сравнительный аналит: Дв:орсф лисе... канд юрид. наук СПб, 2002 С 27.

в дела субъектов рф'. Согласно части 4 статьи 78 Констиіуиии РФ 1 Ірсзидснт РФ и федеральное Правительство обеспечивают в соответствии с Кона и і\иней РФ осуществление полномочий федеративной государственной власти на всей территории России.

Более сложная процедура роспуска установлена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случаях, если решение о роспуске принимают федеральные органы государственной власти. Основанием для роспуска является сходное по своему составу нарушение законодательным органом норм конституционного права: принятие нормативного правовою .ski.i. при! иворечлиісіо фечерадыюму такоиодателі»сгву (тдесь отсутствует такое основание. как принятие нормативного правового акта, противоречащего конституции (уставу) субъекта), если это установлено соответствующим судом, и законодательный орган власти в течение шеаи месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного, предусмотренного судом срока) не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим. В этом случае требуется еще одно решение суда, в котором должно быть установлено, что в результате у ктонспия іаконодатсльного органа государственной власт и субъекта РФ от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ. федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, оріанов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и іражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. На основании этого

¹ Ьаг.іай М.В * Габричидзе Б Н. Конституционное право Российской Федерации. М. 1096. С. 277.

решения Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ. Решение Президента о предупреждении принимается в форме указа.

Если и после предупреждения Президента законодательный орган в течение трех месяцев не принял мер по исполнению решения суда, Ире підеш РФ вносит в Государственную Думу проекі федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Законодательный орган власти субьекта прекращает свои полномочия со дня вступления в силу федерального закона о роспуске.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске мконодліе ІМІОЮ оріана государственной власти субъекта, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда. Данная норма введена, с одной стороны, для юго, чгобы побудить Президента РФ оперативно рсагироваїь на нарушения со сто|Х)ны законодательного оріана власти субъекта РФ Конституции РФ и федерального законодательства, а с другой стороны - служит определенной гарантией для законодательных органов власти субъектов с тем, чтобы полномочия, предоставленные Президенту законом, не могли быть использованы в каких-либо лолишческих целях.

Как видим, данная процедура направлена прежде всего на недопущение принятия и существования конституций, уставов субъектов Федерации, противоречащих федеральной Конституции, федеральному законодательству. Однако, как представляется, она труднореализуема как в силу ее усложненности (например, помимо Государственной Ду мы в данном процессе участвует и Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ (части 3 и 4 статьи 105) принятые федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации и одобряются или отклоняются им), так и в силу правовой неопределенности ряда ее этапов (не совсем понятны процессуальные особенности рассмотрения судами причинно-следственной связи между «уклонением законодательного органа от принятия мер по исполнению решений суда» и «созданием препятствий для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законов интересов юридических лиц»).

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной клас і и субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Сонета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики /Чдыгея^[LXXXII] положения подпункта «г» пункта 1 и пункта 4 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации были признаны не противоречащими Коне гиту ции Российской Федерации, поскольку, но смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается. что процедура реализации данной меры федеральною воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признає гея необходимость федерального воздействия в целях его исполнения. При этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субт»екта Российской Федерации федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебной порядке того. что неправомерный нормативный акт п его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Помимо названных полномочий Президент РФ обладает также правом обращаться в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ. федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава) субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа власти. Очевидно, данное полномочие Президента может применяться при менее значимых противоречиях нормативных акюв субъекта федеральному законодательству. И последствия такого обращения для законодательного органа власти субъекта установлены более «мягкие». В случае возникновения разногласий между Президентом РФ и законодательным органом власти субъекта РФ Президентом используются согласительные процедуры для их разрешения. Это могут быть взаимные консультации, правовые экспертизы, создание совместных (руин, комиссий, разработка компромиссных вариантов нормативных правовых актов. При недостижении согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на установление взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации, последняя вынуждена прибеїать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия^[LXXXIII].

В случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власні субъекта РФ) актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и указанное лицо не устранило противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, законодательный орган власти субъекта может выразить ему недоверие. Недоверие также может быть выражено в случае грубого нарушения Конституции РФ. федеральных таконов. указов Президента РФ, постановлений Правительства, допущенного главой субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В этом случае решения соответствующего суда, консіаіируюіцею указанные факты, не требуется.

Решение о недоверии принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети голосов от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном органе власти субъекта решение о недоверии принимается двумя третями голосов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного от «тела депутатов одной из палат, определяемой в соотвегствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Решение о недоверни влечет за собой немедленную отставку высшего исполнительного органа государственной власти и возглавляемого им высшего исполнительного органа государсі венной власти субъекта РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) могут быть прекращены досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Основаниями для применения санкции являются следующие факты:

а) издание указанным лицом нормативного нравоного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если іакие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в іечение двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда;

б) в случае издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо норма тинною правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ (напомним, что такими полномочиями Президент РФ обладает в соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции РФ) данное лицо имеет право в течение двух месяцев обратиться в суд для разрешения спора. Также у казан IKK ЛИЦО в ЭТО! же срок може і отмени гь или внести изменения в свои акты или акты органа исполнит ел ьной власти субъекта РФ. Если не сделано ни того, ни другого, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному липу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). В случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Указ об отрешении вступает в силу через десять дней со дня ею официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный (.’уд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотрев жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи

Значение указной формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконного возникновения правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта и служит предупреждением подобных правонарушений. Отмена предполагает жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Следует сказать, что отмена и приостановление - близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление - это тоже отмена, но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно судьбу акта и не аннулирующее его действие в принудительном порядке¹.

Таким образом, отмена или приостановление акта является санкцией, применяемой при нарушении нормы права и содержащей в себе меру юридической ответственности. Ее распространенность породила в литературе мнение о том, что отмену незаконных актов можно считать самостоятельным видом юридической ответственности .

В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории Российской Федерации, эго мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.

Так. в соответствии с Конституции (Основным законом) Республики .Алтай (статья 118) глава республики, председатель Правительства республики приостанавливает иди отменяет правовые акты министерств, ведомств и глав местных администраций в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Конституции и законам республики. Он может также обращаться с представлением к І Ірезидснту РФ, Правительству РФ о приостановлении действия правовых актов федеральных исполнительных органов на территории Республики .Алтай в случае их противоречия Конституции и законам РФ, Конституции и законам республики.

В статье 12 Федерального конститу ционного закона «О 1 Іравительсі ве Российской Федерация» от 17 декабря 1997 года Хе 2-ФКЗ¹ указывается, что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. ^{[LXXXIV] [LXXXV] [LXXXVI] [LXXXVII] [LXXXVIII]}

Следует подчеркнуть, чго отмена или приосіановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права. Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является признание некоиституиионности актов различных государственных органов или 01 дельных положений¹.

При отрешении от должности, если конституцией (уставом) или законом субъекта Федерации не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного орг ана государственной власти). Президент РФ свои указом может назначить временно исполняющего обязанности данного лица на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти).

Конституционный Суд РФ подтвердил право федеральною шконодагеля учредить в отношении избранною всенародным голосованием высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной демократии. Не являясь институтом избирательного права. институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. Однако он может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного Конституционным Судом РФ конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту².

См.: К\ і;и{іцн O.L. Лредмсі констміу иконною нрава. М , 2001 С 4П4-40>

Постановление Коїктиіуциомиого Сули Российской Федерации or 7 июня 2000 юда по , жл> о проверке коцсіиіуционносги отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального чакона «‘Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орунов і осударсі венной власти субъектов Российской Федерации» И ВКС РФ. 2000. N* 5.

І Іредставляется обоснованной разработка в целях создания форм конституционной ответственности субъектов Федерации такой меры, как признание формы правления, сложившейся в субъекте федерации, противоречащей основам конститу ционного строя, в частности, принципу республиканской формы правления (статья 1), разделения властей (статья і I). самоеіояісльности местного самоуправления (статья 12). Практика показывает, что на протяжении нескольких лет в ряде субъектов Российской Федерации построены фактические режимы личной власти глав этих республик, попираются права местного самоуправления, искажается принцип разделения властей, во многих случаях нарушаются права и свободы человека и гражданина. В этой связи, - верно отмечает Л.А. Кондрашов, - адекватной комплексной мерой правового воздействия может выступить признание в целом системы государственной власти субъекта антиконституционной по существу, и в виде последствий которой может выступать целый комплекс мер смешение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления. Указанная мера конституционно-правовой ответственности может быть применена по инициативе Президента Российской Федерации после получения заключения Конституционною Суда в случае установления конкретных фактов систематических нарушений законности в действиях и решениях высших органов государственной власти субъекта по итоіам рассмотрения соответствующих дел в федеральных судах, признания Конституционным ('удом РФ законов субъекта федерации нс соответствующих Конституции РФ¹.

’ См.: Кондрашев Л.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации Красноярск. РЯО С. 102-103.

Умнова И.А. Предлагает ввести новый вид конституционно-правовой ответственности - преобразование статуса субъекта федерации вследствие признания несостоятельности территории в том случае, который ей предоставлен, в результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту федерации в качестве административно - терри триального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория^[LXXXIX]. Мысль, высказанная И.А. Умновой, несомненно, итересная, но возникает вопрос: что следует понимать под «федеративной территорией» - зто или новый субъект, но в другом статусе, или чисто «федеральная территория», тогда кому она принадлежит и подчиняется? Каков ес статус? Но для этою, на наш взгляд, необходимо внести поправки в статью 66 Конституции России, предусмотрев возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации без получения согласия со стороны его органов власти. Естественно, возникает вопрос о механизмах применения такой меры ответственности. Представляется, что заключение о невозможности органов власти субъекта осу шее і внять эффективное у правление должен давать Конституционный Суд РФ. 'Этому должна предшествовать работа специальной комиссии с участием представителей Президента РФ, правительства РФ, Совета Федерации и соответствующего субъекта Федерации. «Самое важное. - справедливо отмечает А.Л. Кондрашов, - это подробное установление условий для признания субъекта несостоятельным в том статусе, которым он обладает, а также определение даже самых незначительных элементов процедуры принятия соответствующих решений и сроков по изменению стату са субьекта»².

Некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют о і встственность органов власти за принимаемые решения. Так, в

М., 1998 С. 229.

* Кондрашев Л А. Указ. соч. С. 100.

соответствии с Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке (статья 25). Конечно, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно смогут сыграть роль своеобразных гарантов в деле обеспечения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.

11а наш взгляд, в Конституции РФ необходимо закрепить нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц субъектов федерации за действия, нарушающие единство и целостность Российской Федерации. закрепить в конституции такую меру конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или одностороннее расторжение федерацией договоров и соглашений, заключенных с оріанами власти субъекта, в случае нарушений норм Конституции РФ и федерального законодательства. Ведь в настоящее время, • справедливо отмечает М.В. Золотарева, - многие договоры, во-первых, ставят под вопрос равноправие субъектов федерации, во-вторых, не совсем ясен предмет регулирования многих договоров, особенно в сфере совместной компетенции. в-третьих, их подавляющее большинство просто неконституционно¹.

Положение, которое заложено в Федеральном законе от 24 июня 1999 года X? 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в .ред. от 20.05.20О2)\ - договоры и соглашения, не соответствующие требованиям данного закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня вступления закона в силу, причем в законе установлены только режим согласительных процедур или участие в споре Конституционного Суда РФ по инициативе сторон (статьи 29-30, 32), - не устанавливает адекватных форм ответственности субъектов Российской Федерации.

Кстати, статья 28 Федеральною закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ^[XC]. Однако в этой статье ничего ие сказано о том, за что, в каких случаях, какую ответственность должны нести должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ. В ней лишь говорится, что они несут ответственность, предусмотренную федеральным законами и законами субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, эти вопросы нужно было бы решить в названном законе. Законодатель ограничился таким видом конституционной ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) лишь в двух случаях. Во-первых, если им издан акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, и, во-вторых, иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение нрав и свобод человека и гражданина (ст. 19).

Следует отметить, что С.Л. Авакьян еще в 1975 в качестве основании государственно-правовой ответственности называл не только предусмотренные конституцией критерии оценки поведения субъекта, нарушающего закон, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата¹.

Конечно, сказанным не исчерпываются факторы, определяющие организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации. Не меньшее влияние на организационную структуру государственной власти конкретною субъекта Федерации оказывают хозяйственно-экономические особенности территории или представления законодателя о рациональной организации государственной в.тасти. Именно этим объясняются различия в организации государственной власти в сходных по своим параметрам субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что практически все авторы, говоря о федеративной ответственности, имеют в виду прежде всего ответственность субъектов Федерации. Вместе с тем, общефедеральные органы столь же обязаны соблюдать правовые предписания и не нарушать права субъектов Федерации, их органов власти и должностных лип. Акты органов федеральной власти, нарушающие права и полномочия субьекгов Федерации, подлежат отмене, а нанесенный ущерб - возмещению^{[XCI] [XCII].}