Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых ак­тов нормативным актам более высокой юридической силы

Муниципальная власть, являясь самостоятельным уровнем публичной вла­сти, согласно действующей Конституции Российской Федерации не обладает суверенитетом и является самостоятельной только в рамках заданной законами компетенции.

Как справедливо отмечают Л.А. Серіссв и В.Г.Розснфельд: «Приходится признать, что механизм государственного контроля за законностью муници­пального правотворчества сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры, ежегодно органами и должно­стными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, со­общения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реа­гирования»^[203].

Предоставление гражданам, считающим, что их права и свободы наруша­ются, возможности обращения в суд с соответствующими жалобами и исковы­ми заявлениями является одним из основных принципов построения современ­ного демократического государства и права. Однако, как отмечают Л.Л. Серге­ев и В.Г.Розснфельд: «существующий в настоящее время механизм судебного контроля нс способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только граждан, но и го­сударственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Ото провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок дей­ствия, по принципу: «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый ре­зультат»’.

Эффективной формой обеспечения законности решений органов и должно­стных лиц местного самоуправления является прокурорский надзор.

Таким образом, сложившееся положение требует поиска дополнительных средств обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых ак­тов актам более высокой юридической силы.

Данный параграф посвящается изучению способов обеспечения соответст­вия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юриди­ческой силы посредством анализа специфики самих средств, уровня и возмож­ностей субъекта данной деятельности.

В зависимости от специфики средства обеспечения соответствия муници­пальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно подразделить на правовые, то есть заключающиеся в совершенствова­нии самой системы законодательства, и организационные, представляющие со­бой совершенствование организации работы по обеспечению соответствия му­ниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы.

! .К числу правовых средств можно отнести следующие:

1.1.Административный контроль законности муниципальных нормативных правовых актов. Европейская хартия местного самоуправления в принципе до­пускает ведение административного контроля и в статье 8 закрепляет следую­щие его положения:

а) Любой административный контроль за органами местного самоуправле­ния может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

б) Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляе­мый вышестоящими органами власти, в отношении задачу выполнение которых поручено органам месі ного самоуправления.

в) Административный. контроль за деятельностью органов местного само­управления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между сте­пенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, ко­торые он намерен защищать’.

Анализируя зарубежную практику административного контроля законно­сти актов местного самоуправления^ А.А. Сергеев и В.Г.Розенфельд обращают особое внимание на французскую модель местного самоуправления. «После реформы местного самоуправления 1982 г. отмена правовых актов выборных муниципальных органов во Франции стала возможна только через администра­тивный суд в случае противоречия этих актов законам. Наряду с этим в совре­менной правовой системе Франции имеется ряд правовых средств администра­тивного контроля за деятельностью местных коллективов и формируемых ими органов, которые показали на практике свою эффективность и заслуживают серьезного внимания со стороны российского законодателя. Так, согласно За­кону от 2* марта 1982 г. правовые акты местной власти во Франции обретают силу с момента, их передачи представителю государства. Сфера контроля охва­тывает все местные коллективы и распространяется на.все органы и структуры, действующие от их имени. Законодательство Франции перечисляет акты, обя­зательно направляемые на контроль «... Остальные акты вступают в силу с мо­мента их опубликования или оглашения заинтересованным лицам. Деление ак­тов на подконтрольные и неподконтрольные не является препятствием для воз­буждения префектом, представляющим цен гральную власть, контрольного производства по акгам, относящимся к неподконтрольным, если, по его мне­нию, эти акты были изданы нс в рамках установленной компетенции.... Зако­ном от 6 февраля 1992 г. введена процедура отсрочки исполнения акта ио за­просу представителя государства. Административный суд по запросу префекта приостанавливает действие правового акта местной власти, если в запросе при­водятся доводы, способные служить основанием для признания акта недействи­тельным.

Определенной попыткой ввести меры административного контроля в ука­занной сфере предприняты в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной, власти субъектов Российской Феде­рации» в подпункте «е» пункта 2 статьи 21 которого, предусмотрено, что выс­ший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Фе­дерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в слу­чае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Феде­рации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд^{[204] [205]. Данное по-}

ложен не закона имеет практическую ценность, так как предоставляет возмож­ность высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации организовать работу но проверке законности муниципаль­ных правовых актов.

Согласно подпункту’ «а» пункта 4 статьи 5 в редакции данного Федераль­ного закона от 11 декабря 2002 года N 169-ФЗ законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пре­делах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и испол­нением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъ­екта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных госу­дарственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблю­дением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Рос­сийской Федерации.

Как обоснованно отмечают А.А. Сергеев и В.Г.Розенфельд: «Предусмот­ренная федеральным законодательством возможность устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполни­тельных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рас­смотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в законодательстве Российской Федерации возмож­ность приостановления действия незаконных правовых актов органов и долж- ностимх лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установлен­ные сроки вопроса о признании их недействительными»^{[207] [208].}

Самостоятельной формой административного контроля законности муни­ципальных нормативных правовых актов является проверка и регистрация ус­тавов муниципальных образований и других наиболее важных муниципальных нормативных правовых актов законодательными (представительными) органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом такая регистрация и проверка уставов муниципальных образований представляется обязательной. Регистрация и проверка других важных нормативных правовых актов может осуществляться по взаимному согласию местных органов власти и законодательных (представительных) органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации. В .настоящие время учёт муниципальных правовых актов на уровне субъектов Федерации в той или иной форме проводится только в 40 субъектах России^[209].

Часть 6 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что ус­тав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении из­менений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государ­ственной регистрации-в органах юстиции в порядке, установленном федераль­ным законом.

1 противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и зако­нам субъектов Российской Федерации;

2)нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и до­полнений в устав’.

При этом отсутствие упоминания в данном Федеральном законе о возмож­ности проверки и регистрации других муниципальных нормативных правовых актов представляется спорным.

На первый взгляд может показаться, что существование института госу­дарственной регистрации муниципальных нормативных правовых актов нару­шает конституционные права муниципальных образований, а именно право на собственное правовое регулирование в пределах установленных полномочий. Однако в ходе детального анализа правового статуса местного самоуправления становится очевидным, что государственная регистрация только «придает офи­циальный статус тексту»^{[210] [211] муниципального нормативного правового акта, само­стоятельного принятого органами местного самоуправления. Как видно из тек­ста статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации», основания, по которым возможен отказ в регистрации, являются существенными нарушениями законности и обу­славливают незаконный характер акта, который все равно должен быть отме­нен. Таким образом, административный контроль как мера обеспечения един­ства российского законодательства отвечает критериям непротиворечивости и согласованности всех уровней системы законодательства, максимального учета интересов населения муниципального образования и позволяет избежать из­держек, связанных с устранением последствий исполнения незаконных актов местного самоуправления.}

1.2. Введение в федеральном и региональном законодательстве порядка правового реіулирования, если муниципальные власти нс примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт. Встречающиеся случаи существования пробелов в нормативном правовом реіулировании важных для общества отношений суще­ственно, затрудняющие или делающие невозможным достижение желаемого социального результата, на который рассчитывает федеральный или региональ­ный законодатель. На данном этапе исторического развития Российская Феде­рация переживает множество проблем, в том числе и проблему материального и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправле­ния, что, безусловно, отрицательно сказывается на благосостоянии общества. Декларирование в федеральном и региональном законодательстве определен­ных благ и возможностей, реализация которых на практике непосредственно связана с необходимостью муниципального нормативного правового регулиро­вания, порождает справедливое негодование граждан, обращения их в судеб­ные и другие органы за защитой прав или за соответствующими разъяснения­ми. Такое положение в целом способствует усилению недоверия населения к власти и развитию правового нигилизма. Для предотвращения возникновения указанных пробелов в текстах федеральных и региональных нормативных пра­вовых актов необходимо исчерпывающим образом определять механизм реали­зации соответствующих норм до принятия органами местного самоуправления соответствующих муниципальных нормативных правовых актов. Введение та­кого порядка отвечает критерию эффективности при получении социального результата и позволяет избежать издержек в виде упущенной материальной вы­годы либо затраченного времени и средств на ожидание определенного соци­ального результата.

І.З.Введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответ­ствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юри­дической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также по­рядка привлечения к ответственности.

Статья 6 Федерального закона от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местною самоуправления в Российской Федерации» в числе пол­номочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления предусматривает следующие:

-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъекгов Российской Федерации и их должностных лиц в.области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах пол­номочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекгов Россий­ской Федерации;

-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы ме­стного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации^[212].

Установление ответственности органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления перед государством предусматривает, что она наступает на основании решения соответствующего суда в случае на­рушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституци­онных законов, федеральных законов, констгпуции (устава), законов субъекга Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочии^[213].

Статья 73 этого же Федерального закона конкретизирует ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, устанавливая, что в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федераль­ным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполне­нию решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (ру­ководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу ре­шения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в за­конодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о рос­пуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об его роспуске.

Статья 74 Федерального закона от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламенти­рует ответственность главы муниципального образования и главы местной ад- минисграции перед государством. Сог ласно данной статье высшее должност­ное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из­дает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образо­вания или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нор­мативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федера­ции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, консти­туции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципаль- ного образования, если такие противоречия установлены соответствующим су­дом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, националь­ной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Рос­сийской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполне­нию решения суда^[214]. Приведенные положения Закона имеют несомненное прак­тическое значение, однако не являются полноценными мерами личной ответст­венности в силу наличия прямо предусмотренной возможности исполнить ре­шение суда и избежать претерпевания неблагоприятных последствий виновным лицом, а представляют собой скорее политическую необходимость.

В теории государства и права, возникшая на основе публичных материаль­ных правоотношений юридическая ответственность, понимается как «возник­шее из правонарушений правовое отношение между государством - в лице его специальных органов - и правонарушителем, на которого возлагается обязан­ность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содер­жаться в нормах права»^[215]. Разработка теории ответственности должностных лиц местного самоуправления связана с определенными трудностями. По своей юридической природе неисполнение или ненадлежащее исполнение работни­ком (а должностные лица органов местного самоуправления это работники, со­гласно трудовому законодательству) влечет дисциплинарную ответственность согласно действующему Трудовому кодексу Российской Федерации. Однако, согласно статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации возможность привлекать виновного в неисполнении или ненадлежащем исполнении трудо­вой обязанности работника к ответственности является субъективным юриди­ческим правом работодателя, а нс сію обязанностью’. Иными словами, дейст­вующее трудовое законодательство рассматривает дисциплинарную ответст­венность сугубо как частноправовое явление. Это по существу не соответствует публично правовой природе отношений, в которых должностные лица органов - местного самоуправления реализуют свои полномочия.

Представляется необходимым совершенствование соответствующего зако­нодательства, в том числе Трудового кодекса или специальных законов о мест­ном самоуправлении, в которых будут определены основания-и размеры ответ­ственности должностных лиц местного самоуправления, а также- адекватные процессуальные нормы сё реализации.

Таким образом, личная ответственность соответствующих должностных лиц как мера обеспечения единства российского законодательства отвечает критериям обеспечения непротиворечивости и согласованности всех уровней системы законодательства, эффективности при получении социального резуль­тата и позволяет избежать всевозможных издержек, связанных с устранением последствий-исполнения, обжалования или опротестования незаконного акта.

2. Организационные средства обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов актам, более высокой юридической силы также представляют существенный интерес для целей данной работы. Данные средст­ва являются основанными на соответствующих нормах права конкретными на­правлениями деятельности по обеспечению соответствия, муниципальных нор­мативных правовых актов актам более высокой юридической силы. Особого внимания заслуживают следующие:

2.1.Мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федера­ции различных изменений, вносимых в федеральные и региональные норма­тивные правовые акгы и предоставление данной информации местным органам власти с требованием приведения ранее изданных и вновь издаваемых муници­пальных нормативных правовых актов в соответствие с ними.

Недостаточная техническая оснащенность, отсутствие необходимых средств на оплату труда квалифицированных специалистов, низкая юридиче­ская грамотность служащих и должностных лиц местного самоуправления обу­словливают необходимость своеобразной «опеки» органов местного само­управления со стороны более технически оснащенных и укомплектованных специалистами соответствующих профилей органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Юридическим службам органов законода­тельной и исполнительной властей легче отслеживать изменения в федераль­ном и региональном законодательстве на самых ранних стадиях. В целях опера­тивности реформирования правовой базы муниципалитетов представляется це­лесообразным возложить на соответствующие юридические службы обязанно­сти отслеживать изменения в федеральном и региональном законодательстве и оперативно информировать о них органы местного самоуправления с тем, что­бы последние могли своевременно вносить соответствующие изменения в су­ществующие муниципальные правовые акты и разрабатывать новые с учетом действующих изменений. Представляется возможным вести данный монито­ринг сплошным, непрерывным способом, а информирование осуществлять по предметному принципу, то есть с указанием предметной сферы правового ре­гулирования поступивших изменений в федеральном и региональном законода­тельстве.

Таким образом, данная мера отвечает всем критериям обеспечения единст­ва системы законодательства и позволит избежать негативных последствий, связанных с принятием незаконного нормативного правового акга.

Значительно дешевле и социально целесообразнее принимать профилакти­ческие меры, чем пытаться исправить уже допущенное нарушение. Добиться полноценных превентивных мер, избавить общество от необходимости оплачи­вать правовосстановительные процедуры, тем самым избежать затрат финансо­вых средств и времени, можно только совершенствуя нормотворческую работу на стадиях разработки и принятия муниципальных нормативных правовых ак­тов. Специфика организации и деятельности органов местного самоуправления такова, что очень часто решения о разработке и принятии нормативных право­вых актов принимаются должностными лицами единолично, либо в ходе кон­сультаций со специалистами по неюридическим вопросам. Несмотря на то, что значимость муниципальных нормативных правовых актов для населения кон­кретного муниципального образования очень велика, их качество требует при­нятия серьезных мер по его повышению. Качественному улучшению таких ак­тов может способствовать создание или совершенствование постоянно дейст­вующих юридических служб при органах и должностных лицах местного само­управления. Основными направлениями работы юридических служб муници­пальных образований в указанной сфере можно считать следующие:

- создание плана правотворческой работы^[216];

-качественное улучшение материально-технического оснащения юридиче­ской работы специалистов, достигаемое использованием периодически обнов­ляемых правовых систем типа «КонсультантПлюс», «Гарант» на современных персональных компьютерах;

-выделение финансовых средств на оплату труда квалифицированных спе­циалистов;

-обеспечения непосредственного участия юристов на каждом этапе про­цесса разработки муниципальных правовых актов;

-организация работы муниципальной юридической службы на основе принципа предметной специализации.

2.2.Определение конкретных сроков приведения муниципальных норма­тивных правовых актов в соответствие с изменившейся системой федерального и регионального законодательства. Сроки в Теории государсгва и права явля­ются видом юридических фактов. «В литературе упоминаегся о предупреди­тельном действии сроков, кроме того, сроки выполняю! стимулирующую функцию, служат юридической гарантией защиты прав и исполнения обязанно­стей, стабилизируют правовое регулирование и т.д.»^[217]. При использовании сро­ков как средства обеспечения определённых обязанностей необходимо пом­нить, что сроки могут выступать только как элементы фактического состава. «Срок сам по себе, вне связи с ситуацией, иными юридическими фактами, ни­какого содержания не несет: он значим только как срок чего-либо. Отличитель­ная черта срока - определенность его начального и конечного моментов. Нача­ло течения срока зависит от установленных в законе юридических фак­тов... Конец срока определяется истечением некоторого количества единиц времени...Элементом срока является также сознательно избранный масштаб (эталон, измеритель) времени»^[218]. В связи с этим началом течения срока для при­ведения в соответствие с актами большей юридической силы муниципальных правовых актов целесообразно определять день фактического получения соот­ветствующей информации, масштабом срока представляется возможным изби­рать месяц (месяцы). Юридическим последствием невыполнения обязанности по приведению муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с поступившими изменениями федерального и регионального законодательства должна быть конкретизированная в законе ответственность.

Таким образом, введение сроков в сочетании с адекватной ответственно­стью будеї' способствовать укреплению дисциплины работы соответствующих должностных лиц местного самоуправления.

2.3. Совершенствование работы юридических служб в органах местного самоуправления.

Таким образом, организация своевременной і-рамотной работы юридиче­ских служб органов местного самоуправления по оценке законности муници­пальных нормативных правовых актов отвечает критерию непротиворечивости и согласованности всех уровней системы законодательства и позволит избежать издержек, связанных с принятием незаконных актов.

2.4. Г1ровсдение тематических конференций и семинаров.

Изучение проблем нормативного регулирования в конкретном муници­пальном образовании, последующий административный, контроль органов го­сударственной власти являются лажными и необходимыми средствами обеспе­чения законности муниципальных нормативных правовых актов. Вместе с тем, совместное изучение однородных проблем нормативного регулирования, воз­никающих у многих муниципальных образований целесообразно* проводить в рамках специализированных конференций и семинаров, которые могут быть организованы некоммерческими организациями муниципальных образований; создаваемыми на основе статьи 69 Федерального закона «Об общихпринципах; организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проведение тематических конференций и семинаров, несомненно, будет способствовать развитию научного подхода к организации деятельности муниципальной-вла­сти, распространению положительного опыта нормативного регулирования, на муниципальном уровне, а также преодолению правового нигилизма и безгра­мотности муниципальных служащих в целом.

Помимо приведённой выше классификации средства обеспечения соответ- ствиямуниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юри­дической силы можно классифицировать и по уровням власти.

К федеральным средствам представляется целесообразным отнести уста­новление общих положений административного контроля, введение, правового; регулирования в случае несвоевременного принятия или непринятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, установление единых оснований привлечения к ответственности виновных в издании незаконных му­ниципальных правовых актов должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, единого порядка привлечения к такой ответственности и иных правовых последствий совершения правонарушений в форме издания незакон­ных муниципальных нормативных правовых актов. Закрепленные в федераль­ном законодательстве средства обеспечения соответствия муниципальных нор­мативных правовых актов актам более высокой юридической силы имеет важ­ное принципиальное значение для обеспечения единообразия юрисдикционной деятельности, укрепления единства Российской Федерации и вертикали её ис­полнительной власти. Однако основная работа по обеспечению соответствия законности муниципальных правовых актов должна проводиться государствен­ной властью субъекгов Российской Федерации. Именно е рег ионах необходимо создавать специализированные, вести мониторинг и осуществлять администра­тивный контроль, выступать с инициативой привлечения виновных в издании незаконного муниципального акта лиц к ответственности, проводить аналити­ческую работу по изучению изменений в федеральном и региональном законо­дательстве и информировать об этом муниципалитеты, организовывать и про­водить тематические семинары и конференции, определять правовые основы юридической службы в орг анах местног о самоуправления.

Средствами обеспечения соответствия законности муниципальных норма­тивных правовых актов на уровне органов местного самоуправления могут быть организация эффективной работы собственной юридической службы, не­прерывное личное повышение квалификации самими должностными лицами, инициативное взаимодействие с общественностью и со специализированными постоянно действующими комиссиями, прокуратурой, научными учреждения­ми, выдвижение предложений об обсуждении возникающих проблем в ходе те­матических семинаров и конференций. Кроме того, органы местного само­управления самостоятельно должны вести работу по выявлению и своевремен­ному приведению в соответствие с изменившимся федеральным и региональ­ным законодательством своих нормативных правовых актов.

Представляется также возможным классифицировать средства обеспечения муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридиче-

ской силы по объекту воздействия, а именно по воздействию на вновь издавае­мые и ранее изданные а кг гы.

Разумеется, применение долгосрочных согласительных и уведомительных процедур на уровне муниципального правотворчества невозможно или неэф­фективно, так как местное самоуправление было создано специально для обес­печения оперативности в решении насущных проблем населения. Однако это не означает, что органы местного самоуправления неизбежно будут принимать противоречащие законодательству акты. Специфика правового регулирования конкретных сфер общественных отношений может быть предварительно под­робно изучена в ходе специальных тематических семииарови конференций.

Так, вновь издаваемые акты могут всесторонне и оперативно изучаться собственными юридическими службами с обязательным визирование их ответ­ственными за юридическое качество документа специалистами. Разумеется, бо­лее тщательному изучению поддаются уже изданные муниципальные правовые акты. В связи с этим, основная работа по обеспечению соответствия законности актов органов местного самоуправления и их должностных лиц в настоящее время приходится на районные и городские прокуратуры как на единственные надзирающие в этой сфере государственные органы. Так, во исполнение Указа­ния прокурора Ульяновской области от 01.08.2000 года № 23/7 «О дополни­тельных мерах но приведению региональных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством» на городских и районных прокуроров возложена обязанность по регулярному изу­чению актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия федеральному законодательству, а также по информированию прокуратуры области о результатах работы не позднее 10-го числа каждого ме­сяца. Организация и эффективная работа специализированных комиссий субъ­ектов Российской Федерации позволит существенно облетить работу прокура­туры, позволив ей заниматься борьбой с преступностью.

Таким образом, мы можем констатировать, что обеспечение единства сис­темы законодательства Российской Федерации заключается в создании госу­дарством необходимых организационных, регулятивно-управленческих, мето­дических, правовых и иных средств, при которых законодательная система приобретает состояние согласованности, соответствия и соподчинснности со­ставляющих сс актов, норм, исходя из их юридической значимости. При этом данные средства должны позволять достичь результата в максимально корот­кие сроки, при минимальных издержках и действовать при коллизиях различ­ных видов.

Самым эффективной мерой на настоящий момент, на наш взгляд, могла бы стать разработка и принятие Федерального закона «О законах и иных норма­тивных правых актах Российской Федерации» и «О порядке приведения зако­нодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Так как только наличие единого механизма предупреждения, выявления и приведения в соответствие законодательства различных уровней может способствовать минимизации, не­гативных последствий коллизий между различными уровнями, законодательст­ва, что является неизбежным при федеративной форме территориального уст­ройства государства.

Однако создание такого механизма возможно только при принятии отдель­ного нормативного правового акта. При этом модельные законы не смогут в полной мере решить данную задачу, так как, очерчивая рамки нормотворческой деятельности, лишат субъектов Федерации инициативности и нс установят от­ветственность должностных лиц.

Основы законодательства могли бы способствовать достижению единства системы законодательства, однако их принятие социально оправдано только в виде основных принципов по наиболее основополагающим вопросам правовою регулирования.. Кроме того, в этих актах также невозможно, предусмотреть де­тальный механизм приведения в соответствие нормативных правовых актов различных уровней Конституции России и федеральному законодательству.

Программирование законодательной деятельности является весьма пер­спективным направлением предупреждения коллизий в федеративном государ- стве, так как позволяет выявить возможные несоответствия между различными уровнями системы законодательства в перспективе. Однако развитие этого на­правления также является лишь одной из мер по достижению согласованной системы законодательства.

Таким образом, можно сделать вывод, что для достижения цели обеспече­ния единства системы законодательства необходимо разработать и принять Фе­деральный закон «О законах и иных нормативно-правых актах Российской Фе­дерации» и «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и феде­ральными законами» с детальным механизмом приведения актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законода­тельством, а также с усилением мер ответственности должностных лиц, парал­лельно развивая программирование законодательной деятельности и основы за­конодательства в качестве мер предупреждения коллизий.

С точки зрения обеспечения единства системы законодательства представ­ляется рациональной детальная разработка превентивных способов на уровне принятия актов местного самоуправления, которые позволят государству избе­жать проведения дорогостоящих и трудоёмких правовосстановительных проце­дур-

Особого внимания заслуживают такие превентивные меры как админист­ративный контроль, закрепление личной ответственности должностных лиц ме­стного самоуправления, деятельность специализированных комиссий по про­верке соответствия муниципальных актов актам более высокой юридической силы, создание собственных юридических служб органов местного самоуправ­ления, а также регулярного повышения профессиональной квалификации соот­ветствующих должностных лиц и служащих муниципальных органов.

Заключение

Несмотря на то, что Российская Федерация перестала быть переходным государством, движущимся от одной социально-экономической, полити­ческой, правовой организации к другой, в стране сохраняется значительная не­стабильность законодательства.

Наличие конфликтов и коллизий в системе законодательства, по мнению диссертанта, определяется причинами объективного и субъективного порядка.

В числе первой группы причин: сложность российской системы законода­тельства, ее многоцелевой (по предмету реіулирования) и многофакторный (в т.ч. в силу множества субъектов правотворчества) характер; неразвитость ме­ханизма разіраничения правотворческих полномочий разных субъектов; слож­ный состав российского общества, являющегося многонациональным и много­конфессиональным; отсутствие слаженной деятельности ио обеспечению единства системы законодательства.

В числе второй группы причин: неразвитость правового сознания, право­вой культуры, низкий уровень владения приемами законодательной техники; стремление с помощью законодательства подправить по своему усмотрению «жизнь», изменить объективно складывающиеся отношения; корпоративный эгоизм правотворческих органов разного уровня.

Имеющиеся в системе законодательства конфликты и коллизии подрыва­ют сё единство и требуют своего разрешения. Однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не в логике целесообразности. В любом случае противоречия, конфликты не должны «загоняться» внутрь системы законо­дательства. В противном случае они будут не источником развития, а при­чиной дестабилизации системы законодательства.

В настоящее время проблема обеспечения единства системы законодатель­ства России остаётся достаточно осгрой. Успешное решение этой задачи орга­нами государственной власти Российской Федерации призвано способствовать формированию сильного федеративного правового государства. В этой связи Государственная Дума приняла ряд федеральных законов, направленных на со- вершснствование организации законодательных (представительных) и испол­нительный органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, впервые уточнивших правовой механизм обеспече­ния верховенства и соблюдения федерального законодательства и предусмот­ревших основания для привлечения к ответственности за его нарушение.

Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации за­ключается в создании государством необходимых организационных, регуля­тивно-управленческих, методических, правовых и иных средств, при которых законодательная система приобретает состояние согласованности, соответст­вия и соподчиненности составляющих ее актов, норм, исходя из их юридиче­ской значимости. При этом данные средства должны позволять достичь ре­зультата в максимально короткие сроки, при минимальных издержках и дейст­вовать при коллизиях различных видов.

В связи с тем, что вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству требуют комплексного решения необходимо, чтобы средства обеспечения единства системы законодательства составляли единый согласованный механизм.

В основу общей классификации средств обеспечения единства российско­го законодательства в данном исследовании положен принцип разделения полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и местным само­управлением. Последовательная реализация данного принципа позволит до­биться максимальной эффективности законодательства при существенной эко­номии ресурсов. Данное разделение, на наш взгляд, является обоснованным, что связано с особенностями власти на уровне субъектов Российской Федера­ции и на уровне местного самоуправления. Если для органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральное законодательство может предусмотреть императивные средства приведения регионального законода­тельства в соответствие с вышестоящими нормативными актами, то для мест­ного самоуправления необходимы рекомендательные меры.

Последовательная реализация принципа разделения полномочий будет успешной только при условии обеспечения реализации принципа единства всех принимаемых мер. Иначе говоря, все принимаемые меры должны быть согласованными и не создавать дополнительных не вызванных необходимо­стью трудностей в процессе нормотворчества.

Важное направление работы по обеспечению единства законодательной системы заключается в предупреждении, выявлении и приведении в соответ­ствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательст­вом региональных актов и актов местного самоуправления:

Среди указанных средств следует выделить необходимость создания опе­ративной системы отслеживания таких противоречий при участии всех феде­ральные органов власти. Задача текущего мониторинга - вести учет «выпаг дающих за рамки», установленные федеральным законодательством критери­ев, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации в каждом федеральном органе исполнительной власти и регу­лярно информировать о них Министерство юстиции России.

Основной недостаток существующей экспертизы нормативныхправовых актов субъектов Российской Федерации заключается/в отсутствии у нее импе­ративного характера, позволяющего считать факт регистрации акта в Мини­стерстве юстиции Российской-Федерации основанием для вступления его в си­лу. Конечно, для введения такой регистрации по всем нормативным правовым актам нет конституционных оснований и возможностей. Однако по ряду нор­мативных правовых актов, например, по актам высших органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав граждан это целесообразно.

Разрешительная регистрация, кроме того, позволит частично решить одну важную проблему. В настоящее время федеральное.Министерство юстиции не обладает правом обращаться в суд о признании акта незаконным в связи с тем, что истцом в данном случае будет выступать заинтересованный в регистрации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

К сожалению, на данном этапе в законодательстве и юридической практи­ке гораздо большее внимание уделяется правовосстановительным процедурам (судебному обжалованию заинтересованными гражданами незаконных норма­тивных правовых актов, прокурорскому надзору) и гораздо меньше внимание превентивным средствам.

В связи с этим необходима доработка.и принятие федерального закона «О законах и иных нормативных правых актах Российской Федерации», в котором необходимо предусмотреть такую систему, которая бы позволила еще на ста­дии подготовки нормативных правовых актов: определять их соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Общая концепция Закона о нормативных правовых актах в его инициатив­ной проектной разработке предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их разграничения; технологию их подготовки, принятия и-дей­ствия; определение нормотворческой компетенции Президента и Правительст­ва Российской Федерации, пределы делегирования нормотворческих полномо­чий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации и т.д.

Для нашего исследования-особое значение приобретают два раздела одно­го из инициативных проектов «Закона о законах», имеющие непосредственное отношение к проблеме установления соответствия между федеральным и ре­гиональным законодательством. Это регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации на основе их расширенной типологизации (кодексы, основы законодательства и т.д.), по­зволяющей устранять возможные противоречия как императивным прямым нормативным действием, так и рекомендательными для субъектов Федерации ограничениями. Специально в данном случае оговаривается право субъекта Федерации самостоятельно регулировать предметы совместного с Федерацией ведения собственными законами, по причине отсутствия соответствующего федерального закона или иного нормативного правового акга. Если изданный позднее федеральный закон установит иное правило, чем закон субъекта Феде­рации, то с момента вступления в силу федерального закона его действие имеет приоритет. Данный закон должен быть направлен на обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному зако­нодательству; предотвращение появления подобных актов; установление по­рядка приведения указанных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Программирование законодательной деятельности является весьма пер­спективным направлением предупреждения коллизий в федеративном государ­стве, так как позволяет выявить возможные несоответствия между различными уровнями системы законодательства в перспективе. Однако развитие этого на­правления также является лишь одной из мер по достижению согласованной системы законодательства.

В законодательном порядке должны быть определены необходимые меры ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления за неисполнение решений об отмене или приостановлении действия актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также за неисполнение реше­ний о внесении необходимых изменений в указанные акты.

Особенно актуальной становится проверка на соответствие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации актов местного самоуправления. Нормотворчество, активно осуществляемое органа­ми местного самоуправления, во многих случаях не соответствует Конститу­ции Российской Федерации, федеральным законам нормативным правовым ак­там субъектов Российской Федерации. В значительной степени это обусловле­но недостаточностью правового регулирования деятельности муниципальных образований, отсутствием единого механизма контроля законности принимае­мых ими нормативных правовых актов, а также низким уровнем кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

С точки зрения обеспечения единства системы законодательства представ­ляется рациональной детальная разработка превентивных способов, которые позволят государству избежать проведения дорогостоящих и трудоёмких пра­вовосстановительных процедур. Особого внимания заслуживают такие превен­тивные меры как административный контроль, закрепление личной ответствен­ности должностных лиц местного самоуправления, создание собственных юри­дических служб органов местного самоуправления, а также регулярного повы­шения профессиональной квалификации их сотрудников.

Несмотря на значительный объем проделанной работы в ходе мероприя­тий по приведению в соответствие актов субъектов Российской Федерации, реализованные меры оказываются недостаточными, поскольку они направле­ны, прежде всего, на приведение нормативных правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с Кон­ституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, то есть носят в основном ситуационный характер. При этом проблемы обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации и другие остаются нерешенными.

Дальнейшую работу по обеспечению единства системы законодательства в Российской Федерации целесообразно осуществлять в направлении гармони­зации федерального, регионального законодательства и актов местного само­управления, обеспечения координации законопроектной деятельности Феде­рального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления.