§ /. Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы

Правотворчество занимает значительное место в жизни общества, формирует его регулятивную систему, в том числе и законодательную.

Правотворчество - эго, в принципе и главным образом, государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли¹.

Под правотворчеством в отечественной юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц. а в случае референдума - всего народа по созданию, изменению или отмене нормативных актов. При существовании различий в формулировке определений в работах ученых-правоведов, занимающихся проблемами правотворчества, общим является признание правотворчества прежде всего государственном деятельностью.'

Однако надо иметь в виду, что Конституция РФ 1993 года по-новому определила статус органов местного самоуправления, а в конечном итоге - и самого месі ною населения. Органы местною самоуправления не являются

Ч’м.: Обитая іеория нрава и государства •' Под ред. В.В. Лазарева. М.. 1994. С. 122.

* Бабаев В.К. Правотворчество /' Общая теория права: Курс лекций. Н. Новгород

С. 305.

³ См.: гЧлексеев С.С. Теория нрава. Харьков, 1994. С. 79-85; ДреЛшей G.B Правотворчество в советском государственном управлении. М.. 1977.

і осу дарственными, а местное самоуправление формнії іосударствснной деятельности. Поэтому муниципальное правотворчество необходимо оценить как самостоятельный вид правотворчества, еще один канал, наряду с государством, формирования законодательной системы страны или шире - системы источников российского права.

В зависимости от вида применяемых актов государственное правотворчество имеет разновидности. Так, в рамках правотворчества выделяют законотворчество как деятельность но принятию законов разного уровня. Выделяют также деятельность по принятию подзаконных актов’. Выше мы указали, что в идеале законодательную систему следует рассматривать в у зком смысле как систему законов, направляя ее развитие в эту сторону. В названной перспективе законода і ельная система как раз и будет формироваться в рамках законотворчества. Однако и в настоящее время очевидно, что законодательная система - но. в первую очередь, продукт законотворчества.

Содержание законотворчества включает в себя, по мнению С.Л. Сергевнина, во-первых, факторы, влияющие на законодателя (и одновременно ограничивающие его), во-вторых, сам законотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества закон (сисісму законодательства) и. в-четвертых, изменения, производимые законом

См., например: Кокотов Л Н. Правотворческий процесе в Свердловской облает Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области состояние, проблемы, совершенствование ' 1 !од ред. Л. В. Гайды и яр. Г'катеринбурі. 1999. (?. 77

(системой законодательства) в обществе. Параллельно лакомо творчество распадается на познавательную и материальную деятельность, то есть каждый из элементов содержания законотворчества может быть представлен в виде процесса познания и одновременно в виде деятельности, производящей изменения в материальном мире.^[XXXVII]

Кратко остановимся на факторах, влияющих на законотворчество.

Исследуемый вопрос - один из актуальнейший в юриспруденции.

отсутствует иричиино-следе твенные зависимости. наблюдаемые в

~ 2 неорганической природе.

Так. исходя из диалектико-социологического типа правононимания, справедливым будет утверждение, что главным фактором, воздействующим на законодателя, является право⁵.

Огромную роль в правотворчестве играют его принципы, которые создают прочный фундамент и способствуют правильной долгосрочной! и краткосрочной ориентации. К их числу относятся:

а) принцип научности, означающий использование приемов и меюдов научною анализ, достижений пауки и строгое следование объективным критериям оценки: к участию в правотворческой деятельности должны привлекаться ученые, эксперты, специалисты, которые должны дать прогноз последствий принятия того или иного нормативного акта¹;

б) принцип законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил: помимо того, что будущие нормативные правовые акты не должны противоречить действующим, предполагает необходимость надлежащего опубликования акюв право творчеє іва:

н) принцип демократизма, означающий изучение социальных ин тересов и возможности их выражения в сфере правої ворчества.

т) принцип системности, означающий строгий учет системы права, законодательства, построения отрасли и т.д\

Основные принципы правотворчества являются универсальными, ими пронизаны все стадии и уровни правотворческой деятельности. В правотворческой деятельности реализуется также принцип согласования, сбалансированности правотворчесіва ратных властных уровней. Для субъектов федерации он означает необходимость учета содержания федерального законодательства в вариантах соответствия ему. следования ему, развития и конкретизации его. Для Российской Федерации - необходимость учета нравотворческой самостоятельности субьекгов федерации, делегирования субъектам федерации тех своих полномочий по принятию акюв, которые лучше осуществлять на более низком властном уровне. И для Российской Федерации и для субьекгов федерации он означает необходимость тесного согласования своих правотворческих программ, планов, координации собственных правотворческих усилий, участия федеральных органов власти в той или иной форме правотворческой активности субъектов федерации, и наоборот, участия органов власти ЄЧОЬч'КіЧо федерации и федеральном правої вормсском процессе, прежде всего, законодательном.

Сформулированное выше определение правотворчества первого приближения требует еще одного уточнения. Продуктом правотворчества названы нормативные акты (в Конституции РФ 1993 года как тождественное понятию «нормативный акт» используется понятие «нормативный правовой а кг»).

Однако понятием «нормативный акт» («нормативный правовой акг») не охватываются нормативные договоры. Думаєюя. чго нормативные до. опоры іакже следу сі рассматривать в качестве акюв правої ворчест на.

Иногда к актам правотворчества относят судебную прамику, судебные прецеденты¹. Представляется, что судебные акты, имеющие нормативное содержание, нельзя относить к актам правотворчества. Они сохраняют природу правоприменительных актов. Л вот включать судебные акты с нормативным содержанием в число источников права, наряду с нормативными правовым актами, необходимо.

Правотворчество (или правотворческая деятельность) является такой творческой деятельностью, которая введена в строгие правовые рамки ідо.іхдіь: бы їв введены іаковмс) не юлько со своей содержательной, но и с формальной с і ороны, то есть учреждение правовых актов, право само должно бьыь правовым. Ио йому правоїворчесзво можно и нужно рассматривать как юридический процесс.

Именно этот подход отражен в легальном определении правотворческою процесса в Законе Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 года. Правотворческий процесс определен в нем как уреіулированньїй нормативными правовым актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов¹.

Законодательный процесс в качестве вида правотворческого процесса F И. Котлова и O.F Кутафин определяют как совокупное іь действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность. Они выделяют в федеральном законодательном процессе стадии: I) законодательной инициативы; 2) предварительного рассмотрения законопроектов; 3) рассмотрения законопроектов в Государственной /(уме; 4) принятия чакона; 5) рассмотрения и одобрения федеральных законов ('светом Федерации: 6) факультативную стадию преодоления разногласий между Советом Федерации и I осу даре геенной Думой, возникших в связи с отклонением Советом Федерации закона. 7) подписания и обнародования закона*.

Чехарнна В.И. говорит о законодательном процессе в широком и узком смысле. В широком смысле федеральный законодательный процесс - порядок деятельности Федерального Собрания по созданию законов. В более узком смысле законодательный процесс - конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов от внесения законопроекта н парламент до опубликования принятого чакона и ею вступления в сиду. Чсхарина В.И. выделяет в федеральном законодательном процессе пять стадий.

Кокотов .Л.Н. определяет законодательный процесс как нормативно установленный порядок создания (производства) законов, а также и как саму процедурно оформленную деятельность по созданию законов², выделяя в федеральном законодательном процессе 12 стадий: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решение о первичном движении законопроект в Государственной Думе; 3) предварительное'рассмотрение гаконопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого закона в Совет Федерации: 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочий органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации, включая «кказирассмотрение» в пассивной форме: 9) направление принятого и одобренного закона Президенту РФ; 10) рассмотрение закона Президентом РФ на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу ’.

Имеются и иные теоретические и легальные определения правотворческого и законодательного процесса. При всем различии приведенных нами определений их объединяет то, что правотворческий (законодательный) процесс в них начинается со стадии правотворческой

ІІар.іачсн.ехое право Ьхсии. Учеб тичооие Под ред. ИМ. ( іспаноім. І.Я Хабриевой. М . 1949. (. 40.

• Кокотов АН. Федеральный законодательный процесс: понято и сірукіура Правоведение. 2(Х>1. С. 53

См/ Гам же. С. 56

(законодательной) инициативы и имеет своим исходным продуктом нормаіивньїе акты (в законодательном процессе - законы)¹.

С таким подходом к процессуальному срезу правотворчества стоит согласиться, однако с некоторыми уточнениями. Первое. Нт» наш взгляд, правотворческий процесс должен охватывать и процесс заключения нормативных договоров. Второе. Процесс правотворчества вряд ли надо связывать в его начальной фазе с правотворческой инициативой. В литературе по этому вопросу высказаны и иные точки -зрения, заслуживающие внимания.

В новейших научных трудах законотворчество как разновидность правотворчества охвазынает весь процесс создания правовой нормы - начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребное і и в правовом регулировании, принятием ее и заканчивая введением ее в действие.' Тихомиров Ю.А. справедливо отмечает, что «законе творчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям но подготовке, обучению и принятию законов»’. Законотворчество - необходимы компонент права, генетически, функционально и онтологически определяющий его содержание/

Тихомиров Ю.А., например, ратует за включение в законотворческий процесс работы по подготовке законопроектов. Поддерживая

13 число подобных воззрении кходиі и позиция Д.А. Ковалева. сводящею зпконод;пе.и>ный процесс к совокупности леГкчвий н отношений высшего представительного органа, обладающею исключительным правом осуществлять законодательную деятельность. См.’ Законодательный процесс н европейских социалистических государствах. М., 1966. С 15-16 Об иом же: .Антонова Л.И. О стадиях нраиопзорческого процесса в СССР .'.' Правоведение 1966. X? 1. С. 4; Самій ул.ши В.К Закон и законодательство. Законы Башкирской ССР. Уфа. 1991. С. 3-14. Мухаен Р.Т. Теория государства и права. Учсб. М„ 2001. С. 320.

^; См., например: I(оленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации М .

1996.

' (Хяцаи теория государства и нрава: Академический курс. В 2 г. Г. 2. Теория права ! Пол ред. М.11. Марченко. М.. 1998. С. 164.

⁴ См.: ( ергениин С.Л. Укал. соч. С. 116

расширительное толкование законотворческого процесса, он пишет, что «пелыо данного процесса является принятие закона, начиная законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших оріанов власні».¹ I(слагаем, что данное высказывание справедливо.

Действительно, прежде чем проект правового акта будет внесен в соотве тствующий правотворческий орган, он проходи і относительно долгий путь, являясь плодом усилий многих субъектов (субъект права инициативы, эксперты, заинтересованные лица и организации). Деятельность названных субъектов, направленная на разработку проекта, должна быть увязана, согласована. В то же время, на наш взгляд, подготовка проекта нормативного акта, нормативною договора до стадии его внесення в правотворческий орган (вынесения проекта договора на официальное обсуждение) требует отдельного правового регулирования, не связанного едиными принципами и единой процессуальной формой с правовым регулированием правотворческою (законодательного) процесса в правотворческом (законодательном) органе.

Подготовка проекта правового акта как в материальном, гак и в процессуальном аспектах должна быть по преимуществу предметом особого ведоме шейною регулирования со стороны соответст вующих правотворческих органов. Многие правотворческие органы так и поступают. Другое дело, что подобное ведомственное регулирование оставляет желать лучшею, пробельно. осуществляется не всеми правотворческими инстанциями. Отсюда задача принять ведоме і венные правовые акты, определяющие порядок подготовки проектов правовых актов всеми

'Тихомиров Ю.А Теория чакона. С. 182. Об этом же: Юридическая процессуальная форма: і еорня и практика. М.. 1976. С. 89.

органами, организациями. обладающими правоїворчеекой инициативой.

І Іосле принятия такие акты подлежат постоянному совершенствованию.

Однако все-таки правовое регулирование процедур подготовки проектов нормативных актов, проектов нормативных договоров и процедур принятия нормативных актов (заключения нормативных договоров) правотворческими органами должно быть в одном аспекте единым. На наш взгляд, требуются единые требования к оформлению правовых акгов (проектов актов) споїветствующего вида, распространяющиеся вообще на все стадии правотворческой деятельности. В настоящее время это одно из самых слабых мест правового регулирования правотворческого процесса, негативно влияющее в конечном итоге и на единство действующего в с Іране законодательства.

В числе указанных требований - требования к реквизитам и тексту правовых актов, к их структуре. Очевидно, что требуют своей юридической формализации правила законодательной техники. В каком акте следовало бы урегулировать данные вопросы? Думается, что необходимо принять отельный Федеральный закон