2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству

В Российской Федерации, несмотря на то, что сложный процесс становле­ния правового пространства завершился, противоречивость (коллизионность) законодательства является характерной чертой современного состояния право­вой системы страны.

Законодательство субъектов Федерации имеет неоднородный, противоре­чивый характер, следствием чего является широкая вариативность нормотвор­ческих решений, фрагментарность или избыточность правового регулирова­ния^[85].

Различия в системах законодательства субъекгов Российской Федерации, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин, которые вызваны, в первую очередь, сложностями пере­живаемого Россией периода, когда на протяжении 90-х гг. XX века происходи­ли коренные преобразования, затронувшие все составляющие формы Россий­ского государства: и форму правления, и государственное уегройство, и поли­тический режим. Все это не могло не отразиться на состоянии законодательных систем субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.

Предстоит ответить на вопрос: объясняются ли несоответствия конститу­ционных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и законодательству неюриднческнми характеристиками: экономическими, поли­тическими и социальными?

так как, нечёткое разграничение компетенции между всеми уровнями власти неизбежно приводит к принятию незаконных актов, влекущих нарушение прав и свобод граждан и угрожающих целостности страны. Кроме того, реализация этих актов приводит к значительным финансовым, трудовым и временным за­тратам, как на реализацию положений, которые будут впоследствии устранены, так и на само устранение негативных последствий такого правотворчества. Конституция России предусмотрела модель разіраничения компетенции в Рос­сийской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения пред­метов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы веде­ния Российской Федерации (ст.

Решение данной задачи предполагает объединение различных типов ре­гионов, анализ складывающихся в них правовых и политических систем, рас­смотрение каждой из определенных групп субъектов Федерации как некоей общности, которая характеризуется общими признаками. В качестве таковых признаков определены:

1. Исторический опыт, прежде всего, наличие опыта самостоятельной го­сударственности, автономии в структуре Союза ССР. Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соеди­нение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой' систем, а главное - с безусловным сохранением единства территории как пер­вичного признака единой государственности.

2. Этнокультурные различия. Национально-конфессиональная

ситуация в России - один из значимых факторов, определяющих правовое раз­витие страны в целом, и систем законодательства субъектов Российской Феде­рации в частности. В области законотворчества проблема формулируется сле­дующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта Федерации право на полу­чение каких-либо привилегий. Если да, то где предел этих привилегий, за кото­рым проявляются опасные тенденции для развития российской государствен­ности.

3. Масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории. Несмотря на декларирование равноправия субъектов Федерации, наиболее крупные, прежде всего по населенности, субъекты Российской Федерации (например,

Москва, Татарстан, Башкортостан) получают особые права, на них зачастую не распространяются общефедеральные программы. Достаточно вспомнить особый режим приватизации в г. Москве, особенности налогообложения Татарстана, Якутии, других республик - субъектов Российской Федерации.

4. Экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры. Одной из отличительных черт Российской Федерация является разнообразие ее регионов, в том числе и по критерию экономического развития. Поэтому можно утверждать, что этот фактор играет значительную дифференцирующую роль в особенностях конституций (уставов), нормативных правовых актов субъектов Федерации. Значение этою фактора возрастает.

5. Финансовая самодостаточность региона. Значительное внимание в со­временной теории и практике федерализма уделяется вопросам бюджетного федерализма. Очевидно, что власти регионов - доноров федерального бюджета могут позволить себе большую степень автономности, в том числе и в право­творческих вопросах, нежели регионы - получатели помощи.

6. Социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.).

Социально-экономические и политические условия регионов определяют, во многом, особенности текстов конституций (уставов) и законов, следователь­но, их отклонения от Основного закона страны.

Плотникова Л.А. выделяет следующие причины коллизий между феде­ральным и региональным законодательством:

1. нечёткость конституционного и законодательного выражения пред­метов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов;

2. множественность законотворческих органов;

3. недостаточный профессионализм субъектов законотворчества;

4. политические разногласия субъектов законотворчества;

5. пробелы в законодательстве, наличие бланкетных норм, нс подкре­пленных своевременно соответствующим федеральным законодательством;

6. неправильная интерпретация законодательных актов;

7. отсутствие общероссийских прогнозов и программ развития зако­нодательства субъектов Российской Федерации;

8. несвоевременное гь принятия федерального законодательства;

9. искаженное понимание содержания конституционных принципов федерализма;

10. длительное отсутствие соответствующей реакции со стороны феде­ральных органов государственной власти на неконституционные законодатель­ные акты субъектов Российской Федерации;

11. отсутствие чёткого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Консти­туцией и законами[86] [87].

И.Н. Барциц классифицирует наиболее типичные и важные противоречия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральному законода­тельству, содержащиеся в текстах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в зависимости от вида конституционных правоотношений. Гако­выми противоречиями выступают несоответствия положений конституций (ус­тавов) субъектов Федерации федеральной Конституции и законодательству: при определении конституционно-правового статуса субъектов Федерации; при закреплении иерархии нормативно-правовых актов Российской Федерации; при осуществлении закрепленного разіраничения предметов ведения между Феде­рацией и субъектами; при осуществлении субъоаами Федерации внешних свя­зей; при обеспечении безопасности и стабильности на территориях субъектов Федерации; при обеспечении единства прав и свобод граждан на территории Российской Федерации; при обеспечении единства системы органов власти².

Анализ судебной практики позволяет проводить классификацию колли­зий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России также и по следующим основаниям:

I. содержание общественных отношений, на регулирование которых направ­лены региональные нормативные правовые акты;

II. сфера предметов ведения, на регулирование которых направлены норма­тивные правовые акты;

III. время возникновения противоречия.

I. В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирова­ние которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий:

• коллизии в основах конституционного строя;

• коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан Российской Фе­дерации;

• противоречия в области формирования системы органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации;

• коллизии законодательства субъектов России по регулированию местно­го самоуправления.

1. Коллизии в основах конституционного строя.

К коллизиям данного вида можно отнести противоречия в вопросах стату­са и декларирования суверенитета.

Согласно устоявшейся точке зрения, суверенитет - понятие цельное, неде­лимое, характеризующееся верховенством власти внугри страны и полной са­мостоятельностью и независимостью во внешних делах; наличием собственной правовой системы, территории, на которую распространяется государственная власть, государственной фаницы, гражданства. При этом отмечается, что гово­рить о субъекте Федерации как о суверенном государстве, практически нет ни­каких оснований. В то же время указывали на суверенитет субъектов Федера­ции конституции Башкортостана* в части 1 статьи 1, Дагестана^{[88] [89] в части 1 ста­тьи 1, Тывы[90] в части 1 статьи 1, Саха (Якутии)[91] в части 1 статьи 1, Ингушетии[92] в статье 1, Северная Осетия [93] в статье 61.}

Именно на провозглашении принципа суверенитета, развивая и конкрети­зируя его, в конституциях ряда субъектов Российской Федерации устанавлива­лись положения о верховенстве, высшей юридической силе конституций и за­конов этих субъектов Российской Федерации, о праве республик приостанавли- вать.действие федеральных актов на своей территории, о договорном характере статуса республики - субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных поло­жений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации»^[94], а также в Определении от 27 июня 2000 № 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных поло­жений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республи­ки Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Рес­публики Татарстан»^[95] дал принципиальную оценку регионального правового се- ской Федерации»¹. В то же время, Конституционный Суд подчеркнул, что его правовая позиция о несоответствии Конституции Российской Федерации поло­жений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивает принадлежность республике всей полноты государственной вла­сти, которой она обладает вне пределов ведения Российской Федерации и пол­номочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее и ее субъектов. При этом не умаляется и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые по принципу остаточной компетенции нахо­дятся в её ведении как субъекта Российской Федерации.

К данному же виду коллизий относятся и противоречия в области обеспе­чения верховенства федеральной Конституции и федерального законодательст­ва.

Положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации о верховенстве и приоритете нормативных правовых актов субъекта Федерации на его территории формулировались зачастую без учета статей 73, 76 Консти­туции России о порядке действия федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Часть 4 статьи 3 Устава Архангельской области закрепляла, что «принятые федеральными исполнительными органами власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти области или ме­стного самоуправления нормативные акты, ограничивающие права и свободы человека и гражданина на территории Архангельской области, незамедлитель­но приостанавливаются соответствующим органов государственной власти об­ласти до разрешения вопроса в установленном порядке»².

Эти положения противоречат части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации, механизм разреше­ния противоречий между федеральным законом и нормативным правовым ак- ^{[96] [97] паратизма. Конституционный Суд, в частности, отмстил, что Конституция Рос­сийской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следователь­но, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, ис­ключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в еди­ной системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и не­зависимостью, т.е. нс допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Поэтому республики как субъекты Федерации не име­ют статуса суверенного государства и не моїут иным образом решить этот во­прос в своих конституциях, наделив себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Одно­временно Конституционный Суд указал, что использование Конституции Рос­сийской Федерации понятия «республика (государство) нс означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами ис­торического, национального и иного характера. Положения же Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем са­мым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее кон­ституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в консти­туциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению, как противоречащие Конституции Российской Федерации. В вышеуказанном опре­делении Конституционный Суд провел идею о том, что Россия является кон­ституционной, а не договорной федерацией. Поэтому суверенитет самой Рос­сийской Федерации, се конституционно-правовой статус, федеративное устрой­ство и полномочия не могут рассматриваться как производные от суверенитета республик. Таким образом, «признание неконституционными положений о су­веренитете республик влечет за собой и вывод о неконституционное™ положе­ний о договорном характере статуса республик как субъектов в составе России- том субъекта Российской Федерации не включает прав приостановления по­следним законов и иных актов Российской Федерации.}

Верховенства республиканских конституций были закреплены в конститу­циях Адыгеи^{[98] [99] (часть 1 статьи 6), Дагестана (часть 3 статьи 4), Иніушетии (часть I статьи 7), Саха (Якутии) (часть 1 статьи 7), Тывы (часть 5 статьи 8), Удмур­тии[100] (часть 2 статьи 7), Татарстана3 (статья 165), Башкортостана (часть 1 статьи 155), Кабардино-Балкарии (часть 1 статьи 14).}

2. Ко второму виду коллизии относятся коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Согласно статьям 15, 18, 61, 62. 63 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действую­щими на всей территории России, а реіулирование прав и свобод человека и гражданина, равно как и вопросы гражданства в Российской Федерации, отне­сены к исключительному ведению Российской Федерации.

В большинстве случаев в конституционных актах субъектов Российской Федерации дублируются положения Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина. При этом в ряде субъектов Россий­ской Федерации неправомерно сужаются положения статьи 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина ~ обязанность государства в целом, а нс только органов государственной власти субъекта Российской Федерации и ор­ганов местного самоуправления.

При закреплении прав и обязанностей человека и гражданина не во всех конституционных актах субъектов Федерации указывается на их связь с систе­мой прав и обязанностей граждан, установленной федеральной Конституцией. Конституции Саха (Якутии), Чечни, Республики Тыва, Башкортостана, Ингу­шетии исходили из того, что система закрепленных в них прав и обязанностей надцати лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превы­шает величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, установленную в соответствии с Федеральным законом от 24.10.1997 № 134- ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»^[101]. Ежемесячное по­собие на ребенка не выплачивается опекунам (попечителям), получающим в установленном законодательством Российской Федерации порядке денежные средства на содержание детей, находящихся иод опекой (попечительством).

Оспариваемым пунктом Порядка назначения и выплаты социальных посо­бии и компенсаций установлено, что пособие на ребенка не выплачивается на детей, в семьях которых величина среднедушевого совокупного дохода равна или превышает размер социального норматива для той или иной категории де­тей.

Таким образом, величина прожиточного минимума в Российской Феде­рации превышает установленный нормативным актом высшего органа ис­полнительной власти республики размер социального норматива. Это свиде­тельствует о несоответствии положения нормативного акта, принятого Каби­нетом Министров Республики Татарстан, указанным федеральным законам и влечег ухудшение положения детей, проживающих в республике.

Примером правового акта, нарушающего права іраждан в политической сфере может служить Закон Вологодской области от 9 июня 2003 года N 909- 03 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции Закона Вологодской области от 25 октября 2006 года N 1503-O3)^[102], который предусматривает в пункте 10 части 9 статьи 41, что основанием отказа в регистрации областного списка кандидатов является выбытие кандидатов.

Постановлением Избирательной комиссии Вологодской области от 2 февраля 2007 года избирательному объединению «Политическая партия «Союз правых сил» было отказано в регистрации выдвинутого им областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Вологодской области на человека и гражданина не производна от системы прав и свобод, установлен­ной Конституцией Российской Федерации, а имеет самостоятельный характер.

Анализ судебной практики показывает, что нормативные правовые акты, нарушающие права граждан, принимаются в различных сферах жизнедеятель­ности: социальной, экономической и политической.

Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о при­знании некоторых положений Порядка назначения и выплаты социальных по­собий и компенсаций, утвержденного постановлением Кабинета Министров республики¹, противоречащими Федеральному закону «О государственных по­собиях гражданам, имеющим детей».

Решением Верховного Суда Республики Татарстан, оставленным без из­менения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Россий­ской Федерации, заявление прокурора удовлетворено.

Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе­дерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противо­речия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 16 Конституции Рос­сии).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»² право на ежеме­сячное пособие на ребенка имеет один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восем- ^{[103] [104] выборах 11 марта 2007 года на том основании, что из одной региональной группы кандидатов выбыли все три включенных в нес кандидата и в результате число региональных q?ynn в областном списке кандидатов данного избира­тельного объединения оказалось на одну меньше, чем требуется в соответствии со статьей 34 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законода­тельного Собрания Вологодской области».}

Пункт 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах де­путатов Законодательного Собрания Вологодской области», текстуально вос­произведя положение подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹, конкретизировал его ссылкой на статью 34 названного Закона Вологодской области, а именно на ег о часть 8, согласно ко­торой избирательное объединение, определяя порядок размещения кандидатов в областном списке кандидатов, разбивает его полностью на 17 региональных групп кандидатов или на общеобластную часть и 17 региональных групп кан­дидатов. Следовательно, Закон Вологодской области «О выборах депутатов За­конодательного Собрания Вологодской области», которым разделение списка кандидатов на региональные группы установлено как обязательное условие участия избирательного объединения в выборах, основанием отказа в регистра­ции областного списка кандидатов называет выбытие всех кандидатов хотя бы из одной из 17 региональных групп. При этом он не предусматривает возмож­ность уменьшения числа региональных групп при регистрации списка кандида­тов: как при выдвижении, так и при реї истрации таких групп должно быть 17, а общее число кандидатов в списке - до 60, что не позволяет сформировать большую часть групп численностью более трех человек.

По смыслу подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законодатель субъекта Российской Федера­ции вправе, в частности, установить минимальное и максимальное число ре-

' Собрание законодательства Российской tZ>encpamtn.-2OO2.-N 2'1.-Ст. 2253.

гиональных групп, на которые может быть разбит список кандидатов, либо оп­ределить максимальное число региональных групп, предоставив право избира­тельному объединению самостоятельно принимать решения о формировании той или иной іруиньї, избегая неблагоприятных последствий в виде отказа в ре­гистрации для предотвращения неправомерного ограничения права на свобод­ные выборы. Законодатель Вологодской области, однако, не воспользовался ни одним из предложенных вариантов, что делает возможным отказ в регистрации списка кандидатов по не зависящим от избирательного объединения причинам - вследствие выбытия кандидатов хотя бы из одной региональной группы и, соответственно, уменьшения числа региональных групп, необходимого нс только для регистрации, но и для выдвижения сннсха кандидатов.

В результате пункт 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» приоб­рел нормативное значение, расходящееся с конституционно-правовым смыслом подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации». Тем самым не только был нарушен приоритет федерального закона (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации), но и неправо­мерно ограничены право на свободные выборы и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, гарантируемые Конститу­цией Российской Федерации (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2; статья 55, часть 3), а также нарушено право каждого на объединение и вытекающая из не­го свобода деятельности избирательных объединений, находящиеся под защи­той статей 13 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32 (части 1 и 2). 11 марта 2008 года Конституционный Суд Российской Федерации признал несоответствующим Конституции России и федеральному законодательству пункт 10 части 9 статьи 41 Закона Вологод- службе Российской Федерации» установление общих принципов организации системы органов юсу дарствен ной власти и местного самоуправления, законо­дательство о государственной і-ражданской службе находится в совместном ве­дении Российской Федерации и её субъектов. Согласно положениям Федераль­ного закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»^[105] правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находится в ведении Российской Федерации, а госу­дарственной гражданской службы субъектов Российской^Федерации в совмест­ном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из преамбулы оспариваемого Закона усматривается, что он принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Ос­париваемыми положениями Закона Псковской области предусмотрены основа­ния, при которых конкурс на замещение должности гражданской службы не проводится. Между тем, федеральным законодательством уже предусмотрены случаи перевода, назначения; перемещения на государственную гражданскую службу без проведения конкурса. Таким образом, положения Закона Псковской области от 5 декабря 2005 года N 491-03 «О государственной гражданской службе Псковской области» приняты субъектом Российской Федерации с пре­вышением компетенции и регулируют вопросы, которые уже разрешены феде­ральным законодателем, что является недопустимым.

Законом Агинского Бурятского автономного округа «О государственной службе»^[106] запрещается внесение в личные дела и реестр государственных слу­жащих сведении о политической и религиозной принадлежности и их частной жизни. Кроме того, для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой им государственной должности наряду с аттестацией предусмотрено проведение ква­лификационного экзамена.

ской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области»^[107].

3. К третьему виду коллизий относятся противоречия в области формиро­вания системы органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции.

Примером данного вида коллизий являются противоречия отдельных по­ложений Закона Псковской области от 24 ноября 2005 г. N 491-03 «О государ­ственной гражданской службе Псковской области»^[108]. II. 2 части 2 ст. 13 назван­ного Закона (в редакции от 30 .марта 2006 г.), которым установлено, что кон­курс на замещение должности гражданской службы нс проводится при назна­чении на высшие и главные должности гражданской службы категории «руко­водители», заметаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется администрацией области и областным Собранием депутатов, а также и. 4 части 2 ст. 13, в которой допус­кается не проводить конкурс на иную должность гражданской службы в случае перевода государственного служащего на иную должность в том же или ином государственном органе в порядке ротации, противоречат федеральному зако­нодательству. Оспариваемые положения противоречат ст. 22 Федерального за­кона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О г осударственной гражданской службе Рос­сийской Федерации»^{[109] [110] [111], поскольку названная статья предусматривает исчерпы­вающий перечень оснований для непроведения конкурса на замещение долж­ности гражданского служащего, как федерального служащего, так и служащего субъекта Российской Федерации. Расширив данный перечень, субъект Россий­ской Федерации вышел за пределы предоставленных ему полномочий.}

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации и Федераль­ным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской

Прокурор автономною окруї'а обратился в суд с заявлением о признании этих положений закона недействующими и не подлежащими применению в связи с тем, что в нарушение федерального законодательства оспариваемый за­кон не содержит указания о запрете сбора названной информации, а введение дополнительного основания проверки уровня профессиональной подготовки, не предусмотренного федеральным законодательством, существенно нарушает права государственных служащих, занимающих государственные должности окружной государственной службы.

Решением суда, оставленным без изменения Судебной коллегией Вер­ховного Суда Российской Федерации, заявление прокурора удовлетворено. Верховный Суд указал, что содержащееся в законе автономного округа поло­жение, запрещающее внесение в личные дела и реестр государственных слу­жащих сведений о политической и религиозной принадлежности, об их част­ной жизни без указания запрета самого факта сбора этих сведений-^противоре­чит части 1 статьи 24 Конституции Российской Федерации и пункту 3 статьи 42 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[112], которыми запрещается не только внесение указанной информации в личные дела и реес тры госслужащих, но и их сбор.

Утверждение окружной Думы в кассационной жалобе о том, что запрет сбора сведений о частной жизни лица без его согласия содержится в Консти­туции Российской Федерации, являющейся актом прямого действия, и назван­ном федеральном законе, а потому дополнительной регламентации в оспари­ваемом законе не требует, - судебная коллегия признала ошибочным. Феде­ральным законом «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» установлены правовые основы организации государственной службы Рос­сийской Федерации и основы правового положения государственных служа­щих. Государственными служащими Российской Федерации наряду с государ­ственными служащими федеральных органов государственной власти призна­ются служащие органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации. Служба всех государственных служащих Российской Федерации осно­вана на единых принципах, установленных федеральным законом (статья 5), и в частности единства системі»! государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, равного доступа іра- ждаи к государственной службе в соответствии со способностями и профессио­нальной подготовкой и единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе. Поэтому включение в оспариваемый закон наряду с атте­стацией и квалификационного экзамена для определения уровня профессио­нальной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности нарушает права государственных служащих авто­номного округа по сравнению с другими государственными служащими Рос­сийской Федерации на равный доступ к государственной службе, нарушает фе­деральный принцип единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе, и свидетельствует о превышении законодательным органом автономного округа своих полномочий.

4. К четвёртому виду относятся коллизии законодательства субъектов Рос­сии по реіулированию местного самоуправления.

Примером такого вида коллизий может служить Закон Калининградской области от 11 сентября 2007 года N 157 «Об организации местного самоуправ­ления на территории Балтийского городского округа» (в редакции Закона Ка­лининградской облаєш от 26 сентября 2007 года N 159)¹. Данный закон ни по своему буквальному смыслу, ни по смыслу, придаваемому ему правопримени­тельной практикой, не предполагает учет мнения населения при упразднении, преобразовании или изменении территориальной принадлежности существен­ной части территорий населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом соответствующих изменений, при гом, что мнение населения в отно­шении указанных изменений должно в силу императивных предписаний Кон­ституции Российской Федерации выявляться в порядке, предусмотренном Фе­деральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» и конкретизирующими его положениями норма­тивных правовых актов Калининградской области, а также уставами и иными правовыми актами соответствующих муниципальных образований.

1 апреля 2008 года Конституционный Суд Российской Федерации при­знал несоответствующим Конституции России и федеральному законодатель­ству и утратившим силу Закон Калининградской области от 11 сентября 2007 года N 157 «Об организации местног о самоуправления на территории Балтий­ского городского округа»^[113].

II. Ещё одним основанием для классификации коллизий между федераль­ным и региональным законодательством является сфера предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты.

В зависимости от предмета ведения, закреплённого в Конституции России, можно выделить следующие виды коллизий между федеральным законодатель­ством и законодательством субъектов Российской Федерации:

• коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации;

• коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов.

1. Коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации.

28 декабря 1999 года Верховным Советом Республики Хакасия принят За­кон Республики Хакасия N 72 «О статусе депутата Верховного Совета Респуб­лики Хакасия»^{[114] [115]. Статьей 37 данного Закона предусматривалось, что неисполне­ние или ненадлежащее исполнение должностными и иными лицами органов го­сударственной власти, иных государственных органов, органов местного само­управления, коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объ­единений норм настоящего Закона влечет за собой ответственность, преду­смотренную федеральными законами и Законом Республики Хакасия «Об ад- министратнвных правонарушениях»1. Прокурор республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании данной статьи противоречащей федеральному законодательству, недействующей, ссылаясь на то, что в силу неопределенно­сти оспариваемая норма допускает установление административной ответст­венности должностных лиц всех государственных органов, в том числе феде­ральных, осущесгвляющих свою деятельность на территории Республики Хака­сия, тогда как организация и правовое регулирование деятельности должност­ных лиц федеральных государственных органов находится в ведении Россий­ской Федерации и субъект Российской Федерации не вправе осуществлять соб­ственное правовое регулирование.}

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 22 января 2007 года заявление прокурора удовлетворено по следующим мотивам. В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации админист­ративное законодательство находится в совместном ведении Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 2 статьи 76 Кон­ституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные за­коны и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные пра­вовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). В силу пунк­та 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правона­рушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административ­ной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том чис­ле за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 час­ти 1 статьи 1.3 Кодекса). Статьей 37 оспариваемого Закона Республики Хакасия установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными и иными лицами органов государственной власти, иных государственных орга­нов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих орга­низаций, общественных объединений норм настоящего Закона влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральными законами и Законом Респуб­лики Хакасия «Об административных правонарушениях». В силу своей неопре­деленности оспариваемая норма позволяет считать установление субъектом Российской Федерации административной ответственности должностных лиц всех государственных органов, в том числе федеральных, осуществляющих свою деятельность на территории Республики Хакасия. Между тем, в соответ­ствии с подпунктами «г» и «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка.их организации и деятельности, формирование фе­деральных органов государственной власти и федеральная государственная служба находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Согласно статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государствен­ную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Фе­дерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъ­ектов Российской Федерации. Поскольку деятельность федеральных государст­венных органов регулируется федеральным законодательством, суд правильно исходил из того, что установление законом субъекта Российской Федерации административной ответственности должностных лиц этих орг анов за действия (бездействие), совершенные в процессе осуществления этой деятельности, ис- клюмается. Поэтому административная ответственность должностных лиц фе­деральных государственных органов за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение норм Закона Республики Хакасия не может определяться законом субъекта Российской Федерации, так как нарушает компетенцию федеральных органов власти. Право субъекта Российской Федерации на осуществление опе- режающеіх) правового регулирования по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации не закреплено, и отсутствие правового регулирования таких вопросов в силу каких-либо причин в соответствующем федеральном законе, как обоснованно указал суд, нс озна­чает, что субъект Российской Федерации вправе восполнять пробелы федераль­ного законодательства. Таким образом, является правильным вывод суда о том, что положение статьи 37 Закогга Республики Хакасия в той мере, в какой оно применимо к должностным лицам федеральных государственных органов, про­тиворечит федеральному законодательству.

2. Коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов. Постановлением губернатора Корякского автономного округа на терри­

тории округа установлена пограничная зона, в которую включены все острова, находящиеся в территориальном море, и в этой зоне введен пограничный ре­жим. Постановлением утверждены перечень территорий и населенных пунктов, входящих в пограничную зону, и правила пограничного режима в зоне, дано описание предупреждающего знака на въездах в пограничную зону. Кроме то­го, должностным лицам органов местного самоуправления, руководителям ор­ганов исполнительной власти округа и предприятию связи поручено осуществ­лять хмероприятия в связи с установлением погранзоны¹. Оспаривая законность постановления, прокурор Корякского автономного округа обратился в суд, ука­зав в своем заявлении, что установление режима пограничных зон согласно пункту «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Поскольку по территории ав­тономного округа государственная граница России нс проходит, постановлсни-

Народоаластис.-2001.- N 48.

права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); защита прав и сво­бод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации (статья 72, пункты «б», «ж» части I). По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государ­ства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Фе­дерацию в целом, так и на каждый из сё субъектов. Закон Калининградской об­ласти «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» определил круг лиц, которым в Калининградской области присваивается звание «Ветеран труда», дополнив соотвегствующие положения Федерального закона «О вете­ранах» лишь условием проживания на территории Калининградской области, и установил порядок решения вопроса о присвоении звания «Ветеран труда». Со­гласно статье 12 данного Закона в первоначальной редакции решение о при­своении звания «Ветеран труда» принималось одновременно с решением о еди­новременной выплате лицам, которым присвоено звание «Ветеран труда»; раз­мер, порядок и условия единовременной выплаты устанавливаются Правитель­ством Калининградской области. Аналогичные положения содержатся в его статье 4 в редакции Закона Калининградской области от 3 октября 2007 года N 168. Принятым во исполнение указанного правомочия постановлением от 15 сентября 2006 года N 663 Правительство Калинишрадской области определило, что единовременная выплата лицам, которым присвоено звание «Ветеран тру­да» после 1 июля 2006 года, производится за счет средств, предусмотренных в областном бюджете на реализацию Закона Калининградской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской облас­ти», и осуществляется в размере 3000 рублей. Одновременно с Законом Кали­нинградской области «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран тру­да» с 1 июля 2006 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 июня 2006 года N 28, которым было внесено изменение в статью 4 Закона Ка­лининградской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области». Согласно этой статье в новой редакции, ем губернатора, установившим погранзоиу вдоль всего морского побережья ав­тономного округа, нарушены требования статьи 16 Закона Российской Федера­ции от 01.04.1993 года №4730-1 «О государственной границе Российской Фе­дерации»’* и части 5 статьи 76 Конституции России, согласно которой правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, постановлением губернатора нарушаются права граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, га­рантированные статьей 27 Конституции Российской Федерации. Решением суда заявление прокурора удовлетворено. Проверив материалы дела по кассацион­ной жалобе администрации автономного округа; Судебная коллегия по граж­данским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила жалобу без удовлетворения, а решение суда без изменения, указав, что суд правильно ис­ходил из того, что в соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» решениями органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации определяется не сама пограничная зона, которая установлена непосредственно названным Федераль­ным законом, а лишь ее пределы^{[116] [117].}

Примером коллизии в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов являются положения статьи 12 Закона Калининградской области от 30 июня 2006 года N 29 «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» в Калининградской области»^[118]. Согласно Конституции Российской Фе­дерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как социальном государстве обеспечивается государст­венная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной зашиты, гарантируется социаль­ное обеспечение в случаях, установленных законом (статьи 7 и 39); в Россий­ской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие предусмотренные названным Законом меры социальной поддержки предостав­ляются лицам, признанным в установленном порядке ветеранами труда до 1 июля 2006 года, после назначения им пенсии в соответствии с Федеральным за­коном «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» независимо от прекра­щения ими трудовой деятельности. Таким образом, законодателем Калинин­градской области с I июля 2006 года в рамках одной и той же категории (вете­раны труда) установлено два вида субъектов социальной поддержки, разли­чающихся моментом присвоения звания «Ветеран труда», что, в свою очередь, влечет существенные различия в уровне (объеме) этой социальной поддержки. Так, за лицами, которым звание «Ветеран труда» присвоено до указанной даты, признается право на пользование поликлиниками, к которым они были прикре­плены в период работы, и на бесплатное оказание медицинской помощи в обла­стных учреждениях здравоохранения, а также право на ежемесячную денежную выплату (подпункты 5 и 6 статьи 4 Закона Калинишрадской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской облас­ти»). Для тех же, кому звание «Ветеран труда» присвоено после 1 июля 2006 года, единственной мерой социальной поддержки признается единовременная денежная выплата. Конституционный Суд Российской Федерации в своих ре­шениях неоднократно указывал на то, что при осуществлении правового pciy- лирования, в том числе в сфере социальной защиты, законодателем должен со­блюдаться конституционный принцип равенства, в силу требований которого различия в социальных правах допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; напротив, вве­дение различий, не имеющих объективного и разумного оправдания, для лиц, принадлежащих к одной и той же категории (находящихся в одинаковых или сходных ситуациях), нарушает принцип равенства и противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации. Между тем различие в объеме социаль­ных прав лиц, имеющих звание «Ветеран труда», введенное законодателем Ка­лининградской области, обусловлено исключительно моментом присвоения этого звания. Данный критерий не является существенным. Конституционный Суд Российской (Редерации 01 апреля 2008 года в своём определении признал положения статьи 12 Закона Калининградской области «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» в Калининградской области» утратившими силу и не подлежащими применению^[119].

III. Ещё одним основанием для классификации коллизий является время возникновения противоречия. По данному основанию выделяют:

1. Противоречие регионального акта, возникшее изначально, с момента его создания. К данному виду' относятся большинство незаконно издаваемых нор­мативных правовых акгов. Примерами актов, содержащих коллизии такого ви­да, моїут служить вышеприведенные Закон Калининградской области от 30 июня 2006 года N 29 «О порядке и условиях присвоения звания «Вегеран тру­да» в Калинишрадской области», Закон Калининградской области от 11 сен­тября 2007 года N 157 «Об организации местного самоуправления на террито­рии Балтийского городского округа», Закон Республики Хакасия от 28 декабря 1999 года N 72 «О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия», Закон Псковской области от 24 ноября 2005 года N 491-03 «О государст венной гражданской службе Псковской области». Их юридическая специфика заклю­чается в том, что они изначально не должны порождать правовых последствий в той части, в которой противоречат федеральному законодательству.

2. Противоречие регионального акта, возникшее вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы.

Прокурорской проверкой в 2003 году было установлено, что распоряжение* Главы администрации Ульяновской области от 04.08.1995 года №826-р «О вве­дении Положения о порядке рассмотрения и учета несчастных случаев на про­изводстве»^[120] противоречит действующему федеральному законодательству и подлежит отмене. Так, пунктом 1 распоряжения ряду структур, в том числе го- сударствснной инспекции труда по Ульяновской области, являющейся террито­риальным органом федерального органа исполнительной власти, а также руко­водителям предприятий, организаций и учреждений дано указание руково­дствоваться в своей работе Положением о порядке расследования и учета не­счастных случаев на производстве, утвержденным Постановлением Правитель­ства Российской Федерации от 03.06.1995года №558’. В свою очередь, пункт 2 распоряжения содержит нормы, рейдирующие условия и порядок направления работодателями сообщений о несчастных случаях на производстве. Между тем, еще 11.03.1999 года вышеуказанное Положение признано утратившим силу по­становлением Правительства Российской Федерации №279^{[121] [122]. Более того, в связи с вступлением в силу Трудового кодекса Российской Федерации[123], утратил силу еще целый ряд актов Правительства Российской Федерации, регламентирую­щих порядок расследования несчастных случаев на производстве, а указанные вопросы, в том числе и обязанности работодателя, урегулированы ст.ет.227-231 данного Кодекса. При этом содержание пункта 2 распоряжения не соответству­ет положениям ст.228 Трудового кодекса Российской Федерации.}

Примером такого вида коллизий также является принятый Архангельским областным Собранием депутатов 4 июня 1997 года областной Закон N 31-9-03 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Ар­хангельской области»^[124], согласно пункту 1 статьи 6 которого в соответствии с уставом муниципального образования депутат может осуществлять свои пол­номочия на постоянной (штатной) основе. Количество депутатов, работающих на постоянной (штатной) основе, определяется представительным органом ме­стного самоуправления самостоятельно. Второе предложение данной нормы, противоречит части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года ЬІІЗІ-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», в соответствии с которой на постоянной основе могут ра­ботать не более 10 процентов депутатов от установленной численности пред­ставительного органа муниципального образования, а если численность пред­ставительного органа муниципального образования составляет менее 10 чело­век, - 1 депутат, а также статье 35 этого же Закона. Решением суда от 23 августа 2006 года второе предложение данной нормы было признано недействующим по следующим основаниям. В соответствии с оспариваемыми прокурором по­ложениями пункта 1 статьи 6 областного Закона количество депутатов, рабо­тающих на постоянной основе, определяется представительным органом мест­ного самоуправления самостоятельно. Суд указал на то, что буквальное толко­вание п.1 статьи 6 Закона от 4 июня 1997 года N 31-9-03 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» позволяет считать, что представительный орган местною самоуправления при определении количества депутатов, работающих на постоянной основе, не ог­раничен какими-либо пределами. Вместе с тем, в абзаце третьем пункта 5 ста­тьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 13 l-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опре­делено, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депу­татов от установленной численности представительного органа муниципально­го образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - 1 депутат.

Надлежит отметить, что, хотя ряд указанных противоречий был устранен в период 2000- 2004 гг., их анализ позволяет выработать конституционные пра­вовые механизмы, позволяющие избежать нарастания противоречий в даль­нейшем правовом развитии страны. Кроме тою, несмотря на вес принятые ме­ры, в 2007 году около 2500 принимаемых нормативных правовых актов субъек­тов России противоречили федеральному законодательству¹.

Правильная классификация имеющихся противоречий, выявление причин их возникновения способствуют политически адекватному и юридически кор­ректному их разрешению.

2.2.