Система законодательства: понятие и струю ура

Одной из основных характеристик федеративного государства является на­личие многоуровневой системы законодательства. Российская Федерация не стала исключением. Являясь демократическим федеративным государством, Россия наделяет субъекты Федерации и органы местного самоуправления пра­вом принимать нормативные правовые акты по предметам своего ведения и в пределах своих полномочий.

Новизна и сложность преобразований, на осуществление которых направ­лено законотворчество, значительное ускорение его темпов породили немало существенных противоречий. В связи с этим одной из существенных задач на настоящем этапе развития системы законодательства является обеспечение её целостности, чёткой структуризации и устойчивости.

В связи с этим актуальность разработки научно обоснованной концепции развития законодательства во* взаимосвязи с экономическими и политическими реформами не только-возрастает, но и ориентирует исследователей на перво­очередной теоретический анализ основных принципов и способов обеспечения единства нового отечественного законодательства с учетом его вертикальной структурированности.

Прежде всего, требует уточнения определение самого понятия ’’законо­дательство" как базовой категории, определяющей критерии правотворческой и правоприменительной деятельности Федерации, ее субъектов и органов мест­ного самоуправления, т.е. имеющей как теоретическую, так и практическую значимость.

В настоящее время легальное определение термина «законодательство» от­сутствует. В теории права также нет однозначно закрепленного и общепринято­го определения данного понятия.

Можно выделить несколько его интерпретаций: тельства в узком смысле, то есть как совокупности исключительно законов. Та­кой точки зрения придерживаются Р.З. Лившиц, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Савиц­кий, В.А. Туманов.

Они считают разумным отказаться от широкой трактовки законодательст­ва, так как «высшей юридической силой должен обладать только закон, на ос­нове и во исполнение которого принимаются все нормативные правовые ак­та»^[1].

Последний подход не может вызывать возражений, и в будущем такая по­зиция, получив-соответствующее нормативное закрепление, может стать гла­венствующей. Однако на современном этапе под законодательством, как пра­вило, понимается, совокупность всех нормативных актов, издаваемых в стране. Это подтверждается и практикой, так как в некоторых федеральных законах за­конодательство* определяется именно в широком смысле; Федеральный закон от 19.02.1993 года N4528-1 «О беженцах»^[3] устанавливает, что «законодатель­ство Российской Федерации о беженцах состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов.Российской Федерации». Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 26.09.1997 года.№ 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»^{[4] [5], Федеральном законе от 21.07.1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним»-, Федеральном законе от 21.12.2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»*}

• как совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов;

• как совокупность законов;

• как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органа­ми государственной власти и управления.

Анализ литературы позволяет выделить два основных подхода к понима­нию законодательства: в узком и широком смыслах.

Под законодательством в широком смысле понимают систему не только законов, но и подзаконных нормативных актов Президента Российской Феде­рации, Правительства России, других органов власти и управления.

“Законодательство есть система издаваемых уполномоченными пра­вотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права*’^[6].

Говоря об этом, С.С.Алексеев определяет законодательство как «всю сово­купность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, об­разующих единую цельную систему, которая обычно именуется системой зако­нодательства»^[7].

По мнению Д.А. Керимова «законодательство юридически - это совокуп­ность только законодательных актов, но в практическом обыкновении законо­дательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя с ними единую законодатель­ную систему»^[8]. Подобной позиции придерживаются С Л. Знвс^{[9] [10], О.А. Красавчи­ков5, С.В. Поленина[11] и др.}

Вместе с тем, некоторые авторы считают, что в целях обеспечения верхо­венства закона было бы уместнее придерживаться интерпретации законода-

Именно понимание законодательства в широком смысле позволит, по на­шему мнению, обеспечить единство и непро'і иворичивость всех уровней систе­мы законодательства.

Кроме того, в отсутствие закреплённых легально терминов встаёт вопрос: как называть весь нормативно-правовой массив, который принимается органа­ми власти и управления, включая органы местного самоуправления?

Применение только узкой трактовки законодательства, по мнению автора, на настоящий момент способно поставить больше проблем, чем решить.

С нашей точки зрения, оба определения законодательства - широкое и уз­кое - используются в юридической литературе по-разному. В процессе законо­творчества уместно применение узкого толкования данного понятия, поскольку законодательные и подзаконные акты имеют разную правовую силу, хотя на практике подзаконное регулирование зачастую конкретизирует механизм дей­ствия того или иного закона. Для целей обеспечения единства законодательства более эффективной будет широкая трактовка, позволяющая различать верти­кальные способы группировки нормативных правовых актов на основе иерар­хического принципа:

Поэтому для достижения поставленной цели исследования дальнейшее из­ложение материала будет вестись с позиций понимания законодательства в ши­роком смысле.

В юридической литературе выделяются следующие структуры системы за­конодательства: горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую) и федеративную^[12].

Горизонтальная структура системы законодательства выделяется в зависи­мости от предмет и метода правового регулирования. По данному основанию вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отрас­лями права. Так, нормы конституционного права находят своё выражение в конституционном законодательстве, уголовного права - в уголовном законода­тельстве и т.д.

В рамках отраслевой системы законодательства выделяются комплексные отрасли по двум основаниям:

• по предмету правового регулирования;

• по заимствованию норм и институтов в различных отраслях права.

В связи с этим выделяют транспортное законодательство, законодательст­во об обороне, экологическое законодательство. В основном именно отраслевая структура законодательства положена в основу классификатора правовых ак­тов, утверждённого указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 года №511 ’.

С.В. Полснина, характеризуя систему законодательства как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республикан­ских законов и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отрас­лям права, функциям и сферам государственного управления, выделяет верти­кальную (иерархическую) структуру системы законодательства^{1 [13]. Основным критерием выделения этой структуры является юридическая сила нормативных актов и иерархия органов, их принявших.}

В настоящее время первостепенное значение приобретает именно верти­кальное построение системы законодательства в связи с федеративным устрой­ством'России и наличия местного самоуправления.

Федеративная структура законодательства выделяется на основе федера­тивного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

1. федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и, федеральные законы, указы Президента Рос­сии, постановления Правительства, акты органов государственной власти);

2. законодательство субъектов Российской Федерации (конституции рес­публик, уставы краёв, областей, автономной области, автономных округов, го­родов федерального значения, законы, указы президентов республик и поста­новления губернаторов и т.д.);

3. систему нормативных актов представительных и исполнительных орга­нов местного самоуправления (уставы, постановления, распоряжения и т.д.).

В последние десятилетия практически впервые в отечественной истории регионы получили возможность формировать собственные системы законода­тельства.

В исследованиях, посвящённых законодательству субъектов России авто­ры, ссылаясь на большое количество региональных нормативных актов, разно­образие их видов; приходят к выводу о наличии- системного признака.у этого правового явления.

Большинство учёных рассматривает региональное законодательство’ как систему, поскольку его основы сформированы, составляющие его нормативные акты взаимосвязаны^[14]. В то же время, некоторые авторы полагают, что идея формирования, системы законодательства субъекта Российской Федерации во­обще неприемлема. По мнению^ Г.В: Мальцева^- «многие, субъекты Российской Федерации, принявшие свои конституции и уставы, не опираются на категорию, «правовая система субъекта федерации», и, значит, по существу упустили воз­можность. превратить се в четкое конституционное понятие... В’ большинстве республик, краев, областей и иных субъектов Федерации, по-видимому, не со­зрело еще понимание того, что они создают собственную правовую систему, которая, несмотря на. единую тесную связь с федеральной правовой системой; вместе с тем самостоятельна, и вырабатывает собственные автономные требо­вания связности и непротиворечивости правовых норм, согласованности регу­лирования различных отраслей, подотраслейи институтов права»?.

Такое суждение представляется излишне категоричным, поскольку, не­смотря на недостатки, совокупность нормативных правовых актов субъектов России характеризуется как относительно самостоятельная целостность, спо­собная комплексно регулировать круг вопросов, отнесённых к компетенции субъекта Российской Федерации. В качестве аргумента, свидетельствующего в пользу данного вывода, приведём мнение Ф.Р. Муратшина, который рассмат­ривает законодательство субъектов России как системное явление, указывая на его многоуровневость, целостность и наличие структуры^[15]. Этот автор также ут­верждает, что «отсутствие упоминаний о системном характере региональных нормативных правовых актов в законодательстве ряда субъектов Российской Фдерации отнюдь не означает, что их законодательство нельзя считать систем­ным образованием. Данное свойство законодательства - явление объектив­ное»^[16].

Действительно, совокупность нормативных правовых акгов, принимаемых органами государственной власти субъекгов России, образует автономную сис­тему законодательства, основанную на принципах федерального права. В кон­ституциях и уставах субъектов Федерации это правовое явление определяется по-разному: «система законодательства», «единая система правовых актов субъектов Российской Федерации», «правовая система субъекта Федерации».

Разночтения в терминологии обусловлены, по мнению С.Г. Арзуманова, отсутствием единого понимания процесса формирования систем законодатель­ства в субъектах Российской Федерации^[17]. Именно этим объясняется тот факт, что на современном этапе система законодательства субъектов Федерации представляет собой достаточно эклектичную совокупность нормативно­правовых актов, часто противоречащих не только федеральным нормам, но и друг другу.

В соответствии с иерархической структурой основой регионального зако­нодательства являются конституции республик и уставы других субъектов фе­дерации. Данные нормативные акты имеют ограниченный пространственный предел, действия, так как могут применяться только в пределах соответствую­щих субъектов Федерации. В них они обладают высшей юридической силой, им должны соответствовать все иные нормативные акты, принимаемые субъек­том России. Рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава - основного закона Читинской области, Конституционный Суд Россий­ской Федерации в своём постановлении от 01 февраля 1996 года, в этом связи отметил: «Из статьи 66 (части 2) Конституции Российской Федерации следует, что уставом определяется статус области. Это означает, что устав занимает особое; а именно высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»^[18].

И конституции республик, и уставы других субъектов Федерации, по сути, являются равнозначными юридическими документами, регулирующими схо­жие общественные отношения. А.Н. Чашин указывает, что различия в названи­ях основных законов субъектов Российской Федерации есть исторически сло­жившийся на территории нашей страны обычай юридической техники^[19]. Одна­ко, некоторые авторы выделяют различия между этими актами. Так, В.А. Кряжков выделяет следующие отличия конституций республик от уставов дру­гих субъектов:

• по названию самих актов;

• по порядку принятия конституций и уставов;

• по предметам регулирования в части закрепления государственного языка, института президентства, конституционных судов, столиц^[20].

На наш взгляд, эти отличия не имеют принципиального характера. В этой связи, а также, основываясь на положении статьи 5 Конституции России о рав-

В то же время И.Г. Дудко указывает, что использование термина «правовая система субъекта Российской Федерации» применительно к правовому массиву является неприемлемым в силу следующих причин:

а) совокупность нормативных правовых актов субъектов России не отвеча­ет параметрам, выделяемых в научной литературе применительно к понятию «правовая система»;

б) наличие правовой системы субъектов Российской Федерации и особенно выделение в ней. в качестве элемента норм международного права ставит под угрозу целостность государства, так как федеральное право в этом случае явля­ется элементом этой системы, а не законодательство субъектов является неотъ­емлемой частью российской правовой системы^[21].

Думается, что наиболее адекватным является использование термина «система законодательства» применительно к правовому массиву, сложивше­муся в субъектах Российской Федерации.

Наличие системы законодательства субъекта Федерации вполне допусти­мо, но это ни в коей мере не должно вести к ее обособлению от национальной (общефедеральной) правовой системы.

Система законодательства субъекта России является сложным правовым явлением. Исходя из анализа положений статей 5 и 72 Конституции Российской Федерации, в ней выделяются две структуры: иерархическую (вертикальную) и отраслевую (горизонтальную). Вертикальная структура представляет собой подразделение нормативных правовых актов на конституции (уставы), законы и подзаконные акты, договоры и соглашения. В качестве основных частей гори­зонтальной структуры законодательства выделяют отрасли, подотрасли и ин­ституты. С точки зрения-цели и задач данного исследования необходимо про­анализировать, прежде всего, вертикальную структуру регионального законо­дательства.

поправим субъектов Федерации, можно констатировать, что оба вида рассмат­риваемых актов однотипны.

Следующим уровнем системы нормативных правовых актов являются за­коны, которые оказывают наиболее заметное влияние на иерархическую струк­туру системы законодательства субъектов Российской Федерации. Это влияние объясняется их юридической силой, так как все иные нормативные правые акты органов государственной власти субъектов России и акты местного самоуправ­ления должны соответствовать законам и не могут им противоречить.

С позиции юридической силы выделяют законы «конституционные» и «обыкновенные».

К конституционным законам относят:

а) законы о внесении изменений и дополнений в конституции и уставы субъектов Федерации;

б) собственно конституционные законы.

В тексте конституций и уставов законы о внесении поправок определяются по-разному: «закон о внесении дополнений и изменений» (ст. 66 Устава Рос­товской области); «закон о поправках» (ст. 105 Устава Новосибирской облас­ти); «конституционный закон» (ст. 133 Конституции Республики Хакасия).

Посредством данных законов осуществляются различные изменения текста конституции или устава, включающие дополнение, новую редакцию, исключе­ние какого-либо положения. Как правило, данные законы принимаются квали­фицированным большинством голосов депутатов законодательного органа. К тому же, многие конституции (уставы) устанавливают более узкий круг субъек­тов, имеющих право вносить предложения о принятии подобных законов.

Новеллой в законодательной-практике республик является принятие нор­мативных правовых актов, которые закреплены в конституциях под названием «конституционный закон».

В настоящее время сложились различные точки зрения на назначение этих законов. К конституционным законам относят:

• закон об изменении и дополнении конституции (республика Хакасия);

• закон об изменении и дополнении конституции, а также закон об органах го­сударственной власти (республики Адыгея и Саха (Якутия);

• закон, конкретизирующий положения конституции (республика Северная Осетия-Алания).

Наличие конституционных законов, несомненно, отражает своеобразие систем законодательств республик России. Однако различие в понимании того, какие вопросы должен регулировать конституционный закон свидетельствует об отсутствии четких критериев, выбора этой формы нормативного правового акта. Гак, в республике Адыгея был принят конституционный закон от 17.06.1996 года «О Конституционной Палате Республики Адыгея», и в то же время статус Кабинета министров республики Адыгея определялся.обыкновен­ным законом^[22]. В республике Северная. Осетия-Алания статус правительства оп­ределяется конституционным законом^[23], а статус парламента - обыкновенным^[24].

На следующем уровне иерархии нормативных правовых актов субъектов^ России находятся законы субъектов-Федерации. В некоторых субъектах полу­чила развитие такая форма нормативных актов как кодексы. Однако практика принятия кодексов не означает' нового уровня в иерархической системе, так как по своей юридической силе и природе это обычные законы, явившиеся резуль­татом кодификации. Выбор такой формы правового регулирования не всегда является оправданным. Многие кодексы создавались в отсутствие развитой ре­гиональной нормативной базы по регулируемому предмету, в то время, как ко­дификация представляет собой такую форму систематизации, которая обеспе­чивает «системное нормативное регулирование одного вида общественного от­ношения путём создания единого, юридически и логически цельного, внутрен­не согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юри­дическую специфику структуры обособленных подразделений системы пра­ва»^[25]. Поэтому кодексы субъектов России часто во многом дублируют нормы федерального законодательства или противоречат ему. В связи с вышеизло­женным, представляется обоснованным мнение, о том, что при наличии дейст­вующего федерального кодекса целесообразным является принятие в субъекте Федерации закона, отражающего специфику правового реіулирования кон­кретного региона^[26].

Обыкновенные законы субъектов Российской Федерации отличаются большим разнообразием. Например, эти законы устанавливают статус органов государственной власти, депутатов представительных органов, порядок выбо­ров в органы государственной власти и местного самоуправления и т.д.

На следующей ступени иерархической структуры системы законодательст­ва субъектов Федерации находятся подзаконные нормативные акты. Термин «подзаконные акты» в конституциях и уставах встречается крайне редко. И.Г. Дудко на основе анализа подзаконных нормативных актов выделяет следующие группы:

• постановления законодательного, (представительного) органа государ­ственной власти;

• указы (постановления) высшего должностного лица (губернатора, пре­зидента);

• постановления высшего исполнительного органа (правительства, каби­нета министров, администрация);

• постановления, приказы отраслевых и территориальных органов испол­нительной власти (министерств, департаментов)^[27].

Здесь обнаруживается наименее организованный уровень иерархической системы законодательства субъектов России. Причинами такого положения яв­ляются:

1. отсутствие четкого закрепления в конституциях и уставах субъектов ви­дов подзаконных актов, их юридической силы;

2. отсутствие чёткого разделения компетенции между органами государ­ственной власти порождает коллизии между подзаконными актами;

3. высоте должностные лица не всегда придерживаются установленных для нормативных актов норм¹.

Однако, несмотря на отсутствие четкой иерархической структуры, подза­конные акты находятся в соподчинении. Как правило, нормативные акты зако­нодательных органов, и высшего должностного лица не должны пересекаться. Однако, если отношения регулируются двумя ветвями власти, то указы (поста­новления) президента (губернатора) и постановления правительства должны соответствовать постановлениям регионального законодательного органа.

На соподчинении построено соотношение нормативных- актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти. Постановления, высшего исполнительного органа не могут противоречить, указам и постановлениям высшего должностного лица². Подзаконные акты исполнительных- органов го­сударственной власти субъекта России должны соответствовать региональному высшему органу исполнительной власти. Гарантиями непротиворечивости дан­ной субординационной системы подзаконных актов являются: право президен­та или губернатора отменить акты высшего исполнительного органа субъекта Федерации; право регионального правительства или кабинета министров при­остановить или отменить акты органов исполнительной власти.

Отдельную нишу в иерархической системе занимают договоры субъектов Российской Федерации. Можно выделить следующие виды договоров, заклю­чаемые с участием субъектов России.

Во-первых, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Во-вторых, соглашения о передаче осуществления части полномочий. ^{[28] [29]}

В-третьих, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Предметом таких договоров является передача.органам местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий (например, Договор о передаче полномочий орга­нов исполнительной власти Московской области исполнительным органам ме­стного самоуправления Одинцовского района). Вызывает сомнение, может ли передача государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляться договорами, если в ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Феде­рации однозначно сказано о законодательной форме; Однако это положение Кднституции может быть, истолковано и в том смысле, что речь в нем идет о передаче полномочий без согласия на это органов, местного самоуправления. При наличии же согласия и как форма его выражения может предусматриваться, заключение договора;

В-четвертых, договоры между субъектами Российской Федерации. Они бывают двух видов. Первый вид - договоры и соглашения о разграничении полномочий между субъектами*России. Это договоры, между краями (областя­ми) и входящими в их состав^автономными округами, принимаемые в соответ­ствии с ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Второй вид - это дого­воры "о дружбе и сотрудничестве”, которые имеют фактически все субъекты Федерации.

В-пятых, международные договоры (соглашения) субъектов Российской Федерации^[30].

Не смотря на то, что ряд авторов указывают, что Конституция России пе­реслала быть для системы законодательства формообразующим и системообра­зующим документом^[31], развитие системы законодательства субъектов Россий­ской Федерации невозможно без определяющего влияния Конституции России и федерального законодательства; B.F. Анненкова определяет как одну из внут­ренних государственных гарантий единства России верховенство федеральной Конституции’.

И.Г. Дудко выделяет следующие направления такого воздействия: учреди­тельное, программное, координационное, модификаторское, пресекательное^{[32] [33].}

Нормы Конституции России обладают учредительными свойствами, так как именно они являются первичными, устанавливают порядок принятия нор­мативных правовых актов, их названия и юридическую силу, компетенцию ор­ганов государственной власти по их принятию как на федеральном, так и на ре­гиональном уровне. Часто именно Основной закон государства предусматрива­ет принятие отдельных правовых актов. «Конституция предопределяет иерар­хическую организацию системы права, упорядоченность наиболее главных её элементов. Эту упорядоченность и задаёт Конституция, в соответствии с кото­рой и происходит включение нормативных правовых актов разного уровня в единую целостную систему»^[34].

Конституция оказывает существенное влияние на законодательство субъ­ектов путём закрепления основных принципов федеративного устройства: го­сударственной целостности, единства государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными орга­нами государственной власти. Этим закладываются общие основы, на которых базируется построение и развитие как системы федерального законодательства, так и систем законодательства субъектов.

Одной из основных черт Конституции России является её перспективность. Конституция нс только закрепляет достигнутый уровень развития обществен­ных отношений, но и фиксирует основные цели и задачи развития государства и общества в области экономики, политики, социального прогресса, нацио­нальных отношений, культуры. Устанавливая подобные цели и задачи, Основ­ной Закон определяет и перспективы развития законодательства субъектов Рос- торым субъекты России вправе осуществлять собственное правовое регулиро­вание. К ним относятся: порядок обеспечения питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет (ст.23); порядок и ус­ловия содержания несовершеннолетних с недостатками физического или пси­хического развития (ст.25); меры социальной поддержки в оказании медико- социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболева­ниями (ст.41).

Таким образом, Основы законодательства Российской Федерации об охра­не здоровья граждан обладают явно координирующим действием по отноше­нию к законам субъектов России в сфере здравоохранения.

В связи с проводимыми реформами, определением приоритетных направ­лений внутренней политики федеральное законодательство России на совре­менном этапе подвержено значительным изменениям (в 2007 году было приня­то 265 федеральных законов о внесении изменений в различные акты, за 9 ме­сяцев 2008-165)'. Столь интенсивное обновление законодательства на феде­ральном уровне вызывает необходимость принятия значительного количества новых нормативных актов и внесения достаточно большого количества изме­нении в законодательство субъектов России. Таким образом, федеральное зако­нодательство оказывает непрерывное модифицирующее действие на регио­нальное. Примером подобного воздействия является избирательное законода­тельство, когда в результате новой редакции Федерального закона от 12.06.2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^{[35] [36], радикально изменился поря­док формирования законодательных (представительных) органов государст­венной власти субъектов России. В результате этого потребовалось существен­ное обновление регионального законодательства, которое полностью нивели­ровало особенности формирования этих органов власти.}

сии. Программный характер конституционных положений, по мнению И.Г. Дудко, наиболее очевиден в установлении предметов совместного ведения^[37]. Федеральная Конституция изначально задала горизонтальную (отраслевую) структуру системы законодательства субъектов, предусмотрев в п. «к» статьи 72 решональное регулирование таких отраслей как административное, админи­стративно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Возможность самостоятельного развития законодательства субъекта Феде­рации предусмотрена в статье 73 Конституции России. Конкретизация этого положения находит своё выражение в конституциях и уставах субъектов.

Значительное координационное влияние на развитие регионального зако­нодательства оказывают федеральные законы. Так, по мнению-И.Г. Дудко, фе­деральные законы:

• устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отноше­ний;

• закрепляют соподчинение актов внутри охватываемой отраслевым законода­тельством совокупности правовых актов;

• определяют вопросы, подлежащие правому регулированию в региональных актах^{[38] [39].}

Например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 года N 5487* устанавливают правовые, органи­зационные и экономические принципы в области охраны здоровья іраждан. Являясь основным актом в области здравоохранения, которое относится к сфе­ре совместного ведения России и её субъектов, Основы определяют, что норма­тивные акты субъектов Российской Федерации не должны ограничивать права граждан, закрепленные в этом акте. Также Основы закрепляют вопросы, по ко-

Пресекательное воздействие на систему законодательства субъекта России оказывают в основном правовые акты Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации вправе приос­танавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Россий­ской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до реше­ния этого вопроса соответствующим судом. Президент России Указом от 07.02.2001 года «О приостановлении деятельности Указа Президента Респуб­лики Ингушетия от 22 апреля 2000 г. № 76 «Об упразднении Государственного комитета Республики Ингушетия по связи» и Постановления Правительства Республики Ингушетия от 20 мая 2000 г. №192 «Об учреждении* государствен­ного унитарного предприятия «Управление электрической связи Республики Ингушетия»^[40] приостановил действие указанных актов как несоответствующих п. «д» и «и» статьи 71, п. «г» части 1 статьи 114 и 115 Конституции России, статьям 12-14 и 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»^{[41] [42] и ст. 11 Федерального закона «О связи»3. Также было приостановлено действие Указа Президента Республики Адыгеяют 30 мая-1994 г. №83 «Омерах по оіраничению мшрации в Республики Адыгея» как несоот­ветствующего частям 1 и 2’статьи, 19 Конституции России и статьям 1, 3 и 5 За­кона Российской. Федерации «О праве граждан на свободу передвижения, вы­бор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[43]. По­добные указы были приняты также по вопросам лицензирования деятельности по производству хлебобулочных и макаронных изделий[44], о тарифах на электри­ческую энергию[45], о регулировании страховой деятельности[46].}

Таким образом, мы видим, что Конституция Российской Федерации и фе­деральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законода­тельство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и раз­вития системы законодательства субъектов России. Данное утверждение позво­ляет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются от­дельными, изолированными правовыми явлениями. Единство и непротиворечи­вость данных уровней законодательства является одним из важней условий достижения целей преобразований, проводимых в стране, обеспечить высокий уровень защиты прав и свобод граждан и равный статус іраждан, вне зависимо­сти от их места проживания. Достижение непротиворечивого, равномерно раз­вивающего законодательства позволит обеспечить единое правовое простран­ство, что, несомненно, является одним из важнейших условии безопасности России.

Акты местного самоуправления традиционно не включаются в систему за­конодательства Российской Федерации. Однако для-обеспечения единого пра­вового пространства, на наш взгляд, целесообразно использовать более широ­кую трактовку данного понятия.

Правовой акт местного самоуправления в качестве самостоятельного* объ­екта редко изучается в правовой науке. Появляющиеся публикации затрагивают лишь некоторые аспекты этого правового явления, в-основном отражая лишь его формальные признаки. Правовые акты в юридической литературе, как пра­вило, отождествляются с тем, что они являются выражением «государственного

веления, закреплением решения правотворческого органа о создании, измене­нии, отмене акта и содержащихся в нём норм и предписаний»^[47]. Конституция России 1993 года при характеристике данного явления использует различные термины: «конституция», «закон», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и сво­боды». Кроме того, в федеральной Конституции многократно упоминаются фе­деральные конституционные законы, уставы, указы Президента РФ, постанов­ления правительства, договоры распоряжения и т.д. В ст. 7 Федерального зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.^[48] аналогично терминологии применяемой в Консти­туции России используется такое понятие как «муниципальный правовой акт».

При изучении объёма и содержания понятий законодательства о местном самоуправлении, и существующих научных представлений о правовом акте ор­гана (должностного лица) местного самоуправления, возникает вопрос - какое место занимает правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправ­ления в системе правовых актов государства, входят ли правовые акты местно­го самоуправления в систему законодательства?

Суть местного самоуправления, заключается в праве населения*, самостоя­тельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Одним из концептуальных положений теории местного самоуправления в России явля­ется го, что оно отделено от государственной власти. В организационном плане органы местного самоуправления нс входят в систему органов государственной власти. И в то же время в сущностном плане и государственная власть, и мест­ное самоуправление - разные формы одной власти народа. Государственная власть на уровне Федерации и регионов необходима для объединения страны в единый организм и несёт ответственность перед всем обществом. Роль и задачи местного самоуправления направлены в основном на обеспечение жизнедея­тельности населённых пунктов, на обслуживание повседневных потребностей граждан. На этом уровне государственные начала властной деятельности про­являют себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном или региональ­ном.

«Вертикальные» отношения местного самоуправления формируются по­средством наделения муниципальных органов некоторыми государственными полномочиями, а также четкими правовыми определениями функциональных взаимодействий с органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации^[49]. Нижний уровень государственного управления, то есть уровень при­нятия правовых актов государственными органами, не должен отстраняться от местного самоуправления. Восприятие местного самоуправления как. уровня власти полностью отделённого от системы управления государством (что не согласуется с принципом государственной целостности) крайне отрицательно сказывается на состоянии законности и соблюдения прав и законных интересов местного населения в указанной сфере^[50].

Мы считаем вполне обоснованным проведение исследования правовых ак­тов органов (должностных лиц) местного самоуправления с учётом соотноше­ния их с правовыми, актами государства. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это официально допускаемая государством форма выражения власти, обеспеченной и гарантируемой государством. По­этому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с пози­ции единства права и управления в государстве.

Правовые акты местного самоуправления и правовые акты органов (долж­ностных лиц) местного самоуправления должны быть включены в общую сис­тему законодательства Российской Федерации. Правовую основу деятельности муниципальных образований составляет Конституция России, федеральное за­конодательство и законодательство субъектов Федерации, которые определяют основные принципы деятельности местного самоуправления, структуру орга­нов муниципальных образований, их компетенцию, названия и юридическую силу принимаемых ими актов. Именно федеральное и региональное законода­тельство оказывает всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законода­тельства. Из-за отсутствия признания неразрывной связи между правовыми ак­тами местного самоуправления, правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления и правовыми актами Российской Федерации и субъ­ектов Российской Федерации снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, и все ниже опускается уровень законности в стра­не. По сути, как научная мысль, так и нормотворческая практика уже идут ио пути включения правовых актов местного самоуправления в систему законода­тельства. Так, Жилищный Кодекс Российской Федерации, определяя в ст. 5 со­став жилищного законодательства, закрепляет следующее положение: «Жи­лищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответ­ствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных норматив­ных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления»^[51]. 0:11. Горбунова и ЕЛО. Грачева ука­зывают, что источниками финансового права являются законы и иные норма­тивные правовые акты представительных и исполнительных органов государ­ственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты со­ставляют финансовое законодательство^[52].

Принимаемые на уровне местного самоуправления правовые акты можно отнести к комплексным образованиям в системе законодательства, поскольку предметом их правового регулированияявляются разнообразные общественные отношения (административные, финансовые, земельные, имущественные и т.д.), имеющие местное значение и складывающиеся в муниципальном образо­должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются уставами муниципальных образований на основании законов субъекта России. Это зако­нодательное положение определяет многообразие органов местного самоуправ­ления и принимаемых ими видов правовых актов местного самоуправления. Однако для вертикального строения системы нормативных актов всех муници­пальных образований характерно наиболее высокое положение устава этого образования, большая юридическая сила решений выборного представительно­го органа по сравнению с актами иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Расположение иных видов правовых актов, в иерархии актов местного самоуправления, их наименование определяется уставом муници­пального образования^[53].

Таким образом, прослеживаются интегративные иерархические связи пра­вовых актов местного самоуправления, действующих в пределах муниципаль­ного образования, и структурированность, регулируемых ими общественных отношений, обуславливающая соответствующее деление актов’по отраслевому признаку. Данное положение позволяет говорить с некоторой условностью о системе правовых актов местного самоуправления. Данную условность можно объяснить только тем, что массив-актов местного самоуправления на. настоя­щий момент представляет собой крайне запутанную совокупность актов низко­го качества. Однако и система федерального законодательства, и система зако­нодательства субъектов России также далеки от согласованности и непротиво­речивости. Отмеченная условность в использовании термина «система» в от­ношении к актам местного самоуправления может быть снята, если иметь в ви­ду, что система может быть, плохо или хорошо организованной, логичной или нет. При таком подходе массив нормативных правовых актов местного-само­управления можно считать нерациональной, плохо организованной системой, имеющей тенденцию стать согласованной и непротиворечивой.

вашій в ходе осуществления гражданами местного самоуправления^[54].

Разнообразие этих общественных отношений позволяет увидеть горизон­тальное (отраслевое) строение системы правовых актов местного самоуправле­ния. Можно выделить правовые акты:

1. закрепляющие структуры органов местного самоуправления, их компетенцию и порядок формирования (конституционно-правовые отноше­ния);

2. регулирующие порядок управления муниципальной собственно­стью, правила транспортного обслуживания (гражданско-правовые отноше­ния);

3. местные налоги и сборы, формирование местного бюджета (финан­сово-правовые отношения);

4. порядок использования земель (земельные правоотношения).

Особенности горизонтальных срезов, систем актов отдельных муниципаль­ных образований связано с полнотой или отсутствием правового регулирования общественных отношений той или иной отраслевой принадлежности в преде­лах их предметов ведения.

Также существенно могут отличаться вертикальные срезы систем актов местного самоуправления в разных муниципальных образованиях. Иерархиче­ское строение актов местного самоуправления должно отражать иерархию ор­ганов местного самоуправления и нормативных правовых актов по юридиче­ской силе. Конституция России в статье 131 гарантирует право населения само­стоятельно определять структуру местного самоуправления. При этом статья 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в РФ» от 06.10.2003 года устанавливает обязательное требование- формирование выборного представительного органа местного самоуправления; наличие главы муниципального образования и местной администрации. В соот­ветствии с законодательством виды правовых актов, принимаемых органами и

Итак, можно констатировать, что система законодательства России в ши­роком смысле представляет собой систему издаваемых уполномоченными пра­вотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Данная система законодательства имеет отраслевую (горизонтальную), иерар­хическую (вертикальную) и федеративную структуру. На основании последне­го критерия выделяют I. федеральное законодательство; 2. законодательство субъектов Российской Федерации; 3. систему нормативных актов представи­тельных и исполнительных органов местного самоуправления.

Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на кото­рое Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство ока­зывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направле­ния формирования и развития.

Система нормативных правовых актов местного самоуправления,, в кото­рой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющие, представляет собой третий уровень системы законодательства России.

Все уровни законодательства представляют собой систему законодательст­ва Российской Федерации, чьё единство является одним из важнейших условий обеспечения целостности России, эффективности защиты прав граждан и ста­бильного экономического и политического развития страны.

1.2