Разграничение предметов ведення в Российской Федерации

В связи с территориальным устройством Российской Федерации система законодательства России включает в себя три подсистемы: федеральное зако­нодательство, законодательство субъекгов Российской Федерации и акты мест­ного самоуправления.

Большинство современных ученых признают «вертикальный» аспект рас­смотрения системы российского законодательства, т.е. изучение последней сквозь призму федерализма, анализируя при этом проблемы дифференциации и взаимодействия федеральных законов с законами субъектов Российской Феде­рации, актами местного самоуправления^[55].

Важное значение для обеспечения единства системы законодательства России является оптимально выстроенное соотношение федерального и регио­нального законодательства, основа которого заложена в Конституции России. Однако развитие федеративных отношений обусловило возникновение третьего уровня их правового регулирования - муниципального. И хотя Конституция* России не относит местное самоуправление к системе органов, государственной власти и не называет субъекты его правового регулирования, текущее законо­дательство закрепляет это положение. Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» определил три субъекта правового регулирования муниципальных от­ношений: федеральные органы, государственно!! власти, органы государствен­ной власти субъектов России и органы-местного самоуправления;

Таким образом, система правового регулирования имеет трёхуровневую структуру: федеральную, региональную и муниципальную^[56]. Данная структура законодательства порождает две тенденции: стремление федерального центра к унификации правового регулирования (унитаристкое начало) с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ­ления к децентрализации правового регулирования (федералистское начало).

Впервые исходные положения разграничения предметов ведения были за­ложены в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года^[57].

Указанное разграничение во всех трех договорах производилось по сле­дующей схеме. В первой статье определялись вопросы, которые относятся к ведению федеральных органов государственной-власти, пределы и формы пра­вового регулирования органов.соответствующего участника договора по дан­ным вопросам, гарантии представительства последних в федеральных предста­вительных органах государственной власти России. Во второй статье определя­лись вопросы, относящиеся к совместному ведению федеральных органов го­сударственной власти Российской Федерации и соответствующего участника Договора, формы правового регулирования по указанным вопросам. В третье статье устанавливался порядок определения остаточной компетенции соответ­ствующего участника Договора, а в четвёртой предусматривалась возможность взаимной передачи осуществления, части собственных полномочий по согла­шению между федеральными органами и органами соответствующего участни­ка Договора.

Органы государственной власти этих субъектов получили право на собст­венное правовое регулирование, право на принятие нормативных правовых ак­тов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодатель­ства Российской Федерации. В части 3 статьи 2 Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государст­венной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга» предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются федеральными органами краям, областям, городам федерального значения.

Однако только республики по федеративному договору обладали правом принятия законов. Перечень предметов совместного ведения Федерации и рес­публик был шире, чем круг предметов совместного ведения Федерации и дру­гих субъектов. Так, вопросы разграничения государственной собственности, правовое регулирование интеллектуальной собственности были отнесены лишь к предметам совместного ведения Федерации и республик. Вместе с тем, в ста­тье 2 Договора «О разграничении предметов*ведения и полномочий между фе­деральными органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами власти суверенных республик в.составе Российской Федерации» был ус­тановлен закрытый перечень предметов совместного ведения. Федерации и рес­публик, а договоры с другими субъектами предусматривали возможность за­крепления иных вопросов предметовсовместноговедения.

Федеративный договор закрепил различные правовые возможности по со­гласованию федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.^[58] с подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесённым к совместному ведению федеральных органов власти и власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться, на основе взаимоуважения и взаимной ответственности. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации интерпретировал право субъектов России высказывать замечания по проектам направляемых к ним федеральных законов.в сфере совместного ведения в качестве материаль­ного и процессуального права.

предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); предметы ве­дения субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Начала первого уровня заложены в ст. 71 Конституции России, которая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государезвенной власти.

Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции в ведении Федерации находится изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, кон­троль за их соблюдением. Однако в соответствии со ст. 136 Конституции по­правки к главам 3-8 Основного Закона могут быть приняты в порядке, который предусмотрен для принятия федерального конституционного закона и могут вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Участие последних в при­нятии решения о внесении поправок говорит о том, что упомянутое полномо­чие не является предметом исключительного ведения Федерации и в отдельных случаях относитсяк совместному ведению Федерации и ее субъектов^[59].

Подобное противоречие можно наблюдать и при сопоставлении п. «а» ст. 71 с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в той части, в кото­рой регулируются взаимоотношения в сфере конституционного контроля. Ука­занное положение ст. 71 Конституции не согласуется с тем, что в соответствии с предписаниями ее же ст. 72 «обеспечение соответствия конституций и зако­нов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных

С Федеративным договором также связан вопрос о возникновении конку­рирующей законодательной компетенции в системе российского права. Впер­вые положение о праве опережающего законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения было зафиксировано в статье 5 Протокола к Договору «О разграничении предметов ведения и полномочий ме­жду федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга». Поло­жение этой статьи затем было инкорпорировано в статью 84.11 действовавшей на тот момент Конституции (Основного Закона) Российской Фсдсрации- России^[60].

Исходя, из вышеизложенного, можно констатировать, что Федеративный договор закрепил ассиметричный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органа­ми государственной власти субъектов Федерации.

Многие юридические конструкции Федеративного договора получили раз­витие в новой Конституции Российской Федерации: право на собственное за­конодательство; разграничение предметов ведения и полномочий и др. В то же время, Федеративный договор не включен в качестве неотъемлемой части Кон­ституции Российской Федерации 1993 года.

Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» отнесе­но к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Сложно говорить об исключительном ведении Федерации и в случае, пре­дусмотренном п. «б» ст. 71 Конституции, согласно которому территория Рос­сийской Федерации отнесена к ведению Российской Федерации. Данное поло­жение нуждается в дополнительном толковании, ибо согласно ст. 87 Конститу­ции территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Если территория России рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по этому предмету ведения яв­ляется «территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации».

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции России следует, что право регу­лировать территориальное устройство субъекта Российской Федерации при­надлежит последнему.

В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: уста­новление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование феде­ральных органов государственной власти; установление правовых основ еди­ного рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, де­нежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федераль­ные налоги и сборы; федеральные энергетические системы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; обо­рона и безопасность; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно­процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и по­милование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно- процессуальное законодательство (ст. 71).

Второй уровень - региональный. Он существенно отличается от первого, ибо субъектов регулирования здесь не один, а два: Федерация в лице феде­ральных органов государственной власти и субъекты Российской Федерации, наделенные полномочиями осуществлять правовое реіулирование. Объектов правового регулирования на этом уровне тоже два: первый - это совместное ведение Федерации и ее субъектов, а второй - исключительное ведение, но уже не Федерации, а ее субъектов.

Новеллой в соотношении общефедерального и регионального законо­дательства данного уровня является институт совместного ведения.Российской Федерации и ее субъектов. Обнаружилось, что «имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей Федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций»^[61]. Если Федеративный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федераци­ей и ее субъектами, то Конституция. России 1993 года, полностью впитав и лишь частично уточнив это разграничение, заменила его конституционным разграничением предметов'ведения. Отношение к установлению предметов со­вместного ведения неоднозначно в отечественной науке. Позиции поляризуют­ся от признания ст. 72 Конституции как нового слова в понимании сущности федерализма до полного неприятия этой статьи, в которой якобы заложен не­нужный элемент конфронтации.

Проблема разграничения компетенции органов государственной власти особенно актуальна в сфере совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. Ряд авторов отмечает, что один из признаков России как сверх цен­трализованного государства - отсутствие решения вопроса о распределении полномочий между Российской Федерацией и её субъектами в сферах совмесг- ного ведения^[62]. Н.М. Добрынин подчёркивает, что отсутствие пределов законо­дательного регулирования по предметам совместного ведения приводит к раз­мыванию федерализма в России^[63].

Весьма очевидно, что предметы ведения, установленные в ст. 72 Консти­туции не дают ясного ответа на вопрос о том, что в этих сферах правомочны делать федеральные органы государственной власти, а что органы государст­венной власти субъектов Федерации. Проблема осложняется тем, что наряду со сферами общественных отношений в данной статье, как и в ст. 71 Конституции, в перечне предметов ведения представлены государственные функции (защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, защита семьи, материнства, отцовства и детства и т.д.), конкретные полномочия (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпи­демиями и т.п.), отрасли законодательства (административное, трудовое, се­мейное законодательство, и т.д.)^[64]. По оценке Ю.А. Тихомирова, данные статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов^[65]. Таким образом, совместное ведение, установленное Конституцией России, не всегда оправдывает своё назначение. Это обуславливает необходимость разра­ботки на федеральном уровне общих принципов в соответствующей сфере об­щественных отношений и чёткого соблюдения этих принципов в законодатель­стве субъектов Российской Федерации. Ряд авторов высказывается даже за от­мену этого института, полагая, что только это будет способствовать установле­нию единого правового пространства в России^[66].

Однако, технико-юридические недостатки и формулировании предметов ведения не являются все же основанием для их перераспределения. Вряд ли по­зитивное значение моїут иметь предложения о значительном сокращении объ­ема сферы совместного ведения или вовсе о её ликвидации. Установление в Конституции России предметов совместного ведения направлено на организа­цию взаимодействия федеральной и региональных властей в процессе правово­го регулирования. Сфера совместного ведения выступает необходимой и суще­ственной гарантией развития федеративных отношений в направлении коопе­рации, сотрудничества властей различных уровней. Как верно отмечается, рас­пределение компетенции в федеративном государстве требует усилии со сторо­ны специалистов различных областей знаний и едва ли имеет однозначное и окончательное разрешение в рамках одной юридической науки^[67].

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совмест­ном ведении находятся: защита прав и свобод человека и іражданниа; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение* государствен ной собственности; уста­новление общих принципов налогообложения; организация органов государст­венной власти и местного самоуправления и т.д.

Важное место в совместном предмете регулирования в ст. 72 Конституции отведено социальным вопросам: образованию, культуре, здравоохранению, физической культуре и спорту, социальной защите и т.д. Эти положения соста­вили правовую базу, в соответствии с которой сегодня большинство учрежде­ний социальной сферы оказались в ведении субъектов России. Процесс пере­дачи их из федерального подчинения субъектам Федерации продолжается.

Изменение и дополнение предмета совместного ведения может быть осу­ществлено только в порядке внесения дополнений и изменений в Конституцию России в соответствии с положениями ее главы 9.

Непосредственно в области юриспруденции в предмет совместного веде­ния Федерации и се субъектов включены: административное, административ­но-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Каждый из выделенных в Конституции пунктов, определяющих предметы со­вместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, под­лежащих правовому регулированию. В пределах каждого из предметов совме­стного ведения может быть принят не один, а несколько федеральных законов, но, в тоже время, один федеральный закон может затрагивать несколько пред­метов совместного ведения. Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, не обязаны копировать федеральные законы по названию и предмету правового регулирования. Это определяется меегпыми потребно­стями.

Следовательно, вопрос о разграничении полномочий субъекюв Федерации и центра в сфере совместного ведения представляется весьма сложным для рос­сийского федерализма как в научном плане, так и в практической реализации, поскольку при осуществлении полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия регионов и Федерации в решении общих задач. Кроме тот, необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий. Их особенность для субъекта Федерации состоит в том, что он, при осуществлении правового регулирования по вопросам совме­стного ведения, должен руководствоваться нормативными основами, установ­лениями федеральной власти, и не может выходить за их рамки. К тому обязы­вают части 2 и б ст. 76 Конституции Российской Федерации, закрепляющие приоритет федеральных законов.в сфере совместного видения. Следовательно, до их издания по рассматриваемому предмету правового регулирования субъ­екты Российской Федерации, казалось бы, нс могут принимать соответствую­щие правовые акты. Эта позиция в свое время поддерживалась и Указом Пре­зидента Российской Федерации от 5.10.1995 года № 1007 «О мерах по обеспе­чению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»^[68], в котором говорится, что впредь до изда­ния федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации субъекты России должны воздержаться от принятия региональных нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и сис­тему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Однако, у Конституционного Суда сложилось иное мнение по этому во­просу. Он пояснил, что «Конституция Российской Федерации нс препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществ­лять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Рос­сийской Федерацией ведения, включая установления общих принципов нало­гообложения и сборов, с тем однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания Федерального закона дол­жен быть приведен в соответствие с ним»^[69].

Такие разногласия в позициях Президента и Констюуционпого Суда пог служили еще одни*м толчком для более четкого решения данной проблемы, так как ни в ст. 72 Конституции*России, ни в других ее положениях не уточняется, в каких случаях и когда приоритет отдается Федерации, а когда ее субъектам. Такое уточнение необходимо было включить в федеральную Конституцию или специальный федеральный закон хотя бы для того, чтобы между Федерацией и ее субъектами не возникала конфронтация по поводу того, кому и когда из них следует принимать правовые акты, например, по вопросам культуры, науки, пользования землей и т.д. Из-за отсутствия законодательного закрепления ос­новополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и се субъектами зачастую нарушается иерар­хия.законов, основанная на положсниист. 76 Конституции о необходимости соответствия законодательного акта субъекта Федерации федерал міому закону. Примером этого является правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны природы в Республике Саха (Яку тия), которая взяла на себя решение этих вопросов на своей территории, несмотря на то, чю они относятся к сфере совместного ведения (п. «в» и «д» ст. 72 Конституции России). Впо­следствии эти документы пришлось приводить в соответствие с федеральным законодательством. Соотношение федерального и регионального законода- тельств по предметам совместного ведения довольно четко сформулировано в ст. 76 Конституции, где говорится, что в данных сферах общественных отно­шений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные пра­вовые акты^[70], так и законы, и иные нормативные правовые акты субъектов Фе­дерации. Такое*соответствие - необходимое условие упрочения российской го­сударственности, сохранения ее единства и территориальной целостности, обеспечения порядка и законности во всех сферах жизни общества. Предпо­сылкой подлинного федерализма является безусловное соответствие федераль­ной Конституции и законам конституций, уставов, законов и иных норматив­ных актов субъектов Федерации^[71].

Несоответствия и противоречия между федеральным и региональным за­конодательством подрывают стабильность и единство механизма правового ре­гулирования, порождают хаос правоприменительной практики, а также способ­ствуют проявлениям сепаратизма и идеологии национальной исклю­чительности. Исходя из этого, начальной формой регулирования предмета со­вместного ведения является федеральный закон, имеющий верховенство на всей территории России (и. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации).

В качестве недостатка в определении предметов совместного ведения ино­гда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предме­тов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Так, в соответствии п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 сг. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и её субъектов отне­сено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, за­конов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федераль­ною значения, автономной области, автономных округов Конституции Рос­сийской Федерации и Федеральным законам»^ Подобное противоречие обна­руживается и при сопоставлении и. «в» ст. 71 ин. «б», «ж», «м» ч. 1 ст. 72 Кон­ституции России. Хотя сг. 71 Основного закона относит правовое регулирова­ние прав и свобод человека и гражданина к исключительной компетенции Рос­сии, в ст. 72 говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, нрав на­циональных меньшинств, исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, защите семьи, материнства, дет­ства и социальной защите. Регулирование - это исключительное право Феде­рации, а полномочия ее субъектов в сфере прав* и свобод человека должны ог­раничиваться защитой. Но защита может потребовать соответствующей право­вой регламентации на региональном уровне. Данная' проблема не получила конституционного решения. Для граждан, проживающих на территориях субъ­ектов Федерации, уставы должны.являться дополнительным правовым услови­ем их юридического статуса. Вместо этого во многих ус тавах отсутствует раз­дел, закрепляющий гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем роль законодательных акто» субъектов Федерации не должна сводиться к повторению компетенции центра, их задача - конкретизировать эти права на региональном уровне, определить гарантии их реализации на мес­тах.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила два метода пра­вового регулирования вопросов, составляющих совместный* предмет ведения: законодательный и договорный.

Законодательный метод закреплен в п. 2 ст. 76 Конституции, который гла­сит, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъск-

Реальная практика свидетельствует о попытках перераспределения в догово­рах не только предметов совместного ведения, но и даже предметов ведения закрепленных в Конституции России исключительно за Федерацией.

В целом, «договорное право», охватившее весьма значительную террито­рию России, не сняло юридические коллизии, возникшие между конституция­ми республик, уставами и положениями Конституции Российской Федерации, между региональным и федеральным законодательством. Более того, практика заключения двусторонних договоров порождала новые текстуально-правовые конфликты, что, в свою очередь, крайне отрицательно сказывалось па судеб­ной и иной правоприменительной практике. Возникла ситуация «ремультип­ликации», то есть повторяющегося умножения правовых ошибок. В плане оценки конституционности следует признать, что такие акты формировали процесс «внелегального преобразования» действующей федеральной Консти­туции, путем установления иного, чем предусмотрено Основным Законом, правового режима^[72].

Практика применения внутринациональных договоров, в опережение фе­дерального законодательства, показала, что такой способ приводит к наруше­нию принципа равноправия субъектов Федерации и подрыву единства системы законодательства. Поэтому снятие проблем во многом должно достигаться пу­тем создания законодательного механизма, предполагающего дифференциро­ванное разграничение полномочий между органами государственной власти по различным предметам, относимым к совместному ведению^[73]. Несомненно, зако­нодательное разграничение предметов ведения является более стабильной пра­вовой формой. Именно федеральные законы моїут выступать универсальным средством регулирования отношений, позволяющим учитывать как общена­циональные, гак и региональные интересы.

В целях закрепления приоритет законодательного регулирования предме­тов совместного ведения и компетенции 24 июня 1999 года был принят Феде- тов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в со­ответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации». Положения данной статьи убеждают, что здесь установ­лен административный способ разграничения полномочий. Федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам Федерации посредством федерального закона, имеющего высшую юридическую силу, ото - во-первых. Во-вторых, предписание статьи 76 Кон­ституции о том, что законы и другие нормативно-правовые акты должны соот­ветствовать федеральному закону, определяющему совместный предмет веде­ния, также не оставляют сомнений на этот счет^[74].

Договорный способ разграничения полномочий в совместном предмете ве­дения закреплен в и. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, где говорит­ся: «Разірапиченис предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекгов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Однако в данной статье не предусматривалось соотношения до­говоров, Конституции России и федеральных законов по юридической силе, а была предусмотрена лишь возможность их принятия.

Двусторонние договоры задумывались как исключительная мера для еди­ничных случаев (Татарстана, Чечни, Калининградской области), однако далее заключение двусторонних договоров между федеральным центром и регионами приняло волнообразный характер: вначале только с республиками, а затем с об­ластями, краями и другими видами субъектов Федерации. К середине 1999 года было заключено около 42 договоров с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 соглашении к ним^[75].

Договорный элемент по - существу оказался введенным в основу устрой­ства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма.

ральимй закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе дерации»¹.(в на­стоящее время утративший силу).

Закон сформулировал и закрепил восемь принципов, которые надлежит соблюдать при практическом разграничении полномочий: конституционность; верховенство Конституция Российской Федерации и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федера­ции; согласование интересов Федерации и ее субъектов; добровольность; обес­печенность полномочий федеральных к региональных органов необходимыми ресурсами; гласность.

К достоинствам данного федерального закона можно отнести: чёткое оп­ределение ключевых понятий (предмет ведения, компетенция, полномочия, до­говор); введение запрета на перераспределение предметов ведения, установ­ленных Конституцией России, посредством заключения договоров и соглаше­ний; установление безусловного приоритета федерального закона по отноше­нию к договору о разграничении предметов ведения.

Договор мог быть заключен в двух случаях: 1) при прямом указании в Фе­деральном законе по предмету совместного ведения или 2) при отсутствии Фе­дерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с Федеральным законом после принятия такового (ст. 14).Таким образом, был положен конец спорам о приоритете до­говоров с одной стороны и Конституции России, федерального законодательст­ва с другой. Закон определил назначение договора как вспомогательного по от­ношению к закону механизма, призванного обеспечить учёт региональных осо­бенностей при разграничении полномочий по предметам ведения.

Необходимо отмстить, что указанный Федеральный закон имел целый ряд недостатков и многие его механизмы носили незавершенный, половинчатый характер. Так, провозг лашая недопустимость перераспределения предметов ве­дения Российской Федерации и предметов совместного ведения, он од­новременно давал возможность посредством договора конкрегизировать пред­меты совместного ведения с учетом политических, экономических, социаль­ных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации. Неясно, как это положение могло быть реализовано на практике, ведь любая конкретизация предметов ведения так или иначе не может не коснуться их раз­граничения. Фактически до настоящего времени в России не заключено ни од­ного договора, который бы конкретизировал предметы совместного ведения, не касаясь их разграничения.

Кроме того, закон не определял порядок работы согласительной комиссии, ее возможные решения и их юридические последствия. Также нс была преду­смотрена возможность заключения многосторонних договоров и соглашений в целях развития тесного межрегионального сотрудничества в конкретных сфе­рах их взаимодействия.

Вместе с тем Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и оріднами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» положил начало решению проблемы договоров и соглашений и стал важным этапом гармонизации федеративных отношений, однако разре­шил далеко не все необходимые вопросы.

В связи с принятием данного федерального закона был инициирован про­цесс расторжения договоров о разграничении предметов ведения и полномо­чий. К 2003 году большинство подобных договоров прекратили своё действие^[76].

В настоящее время отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и се субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 4 июля 2003 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации»’. Включение положений о разграничении пред­метов ведения и полномочий в этот Федеральный закон представляется не со­всем удачным, так как уже его название не охватывает всего спектра отноше­ний, реіулируемьіх этим атом. В соответствие с ним федеральный центр отка­зался от попыток регулирования разграничения предметов ведения специаль­ным федеральным законом, посчитав, видимо, что они достаточно полно опре­делены Конституцией России. Несмотря на то, что в п.5 ст.1 указано, что раз­граничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о раз­граничении предметов ведения и полномочий, в главе 4 говорится только о раз­граничении полномочий между органами государственной власти России и её субъектов. Между тем в этой главе установлено, что в соответствии с ним ор­ганы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут.за­ключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, несмотря на то, что предметы ведения уже разграничены Конституцией России (ч. 5 ст. 1). Было бы вполне логично установить иную формулу, а именно договоры о разіраничении полномочий, поскольку договор о разграничении предметов ве­дения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования. Од­нако недостатки конституционной модели нс дают федеральному законодателю установить указанную формулировку. С одной стороны, толкование всех норм Конституции в совокупности, прежде всего ст. 15, 71, 72, 73, 76, позволяет сде­лать вывод о невозможности вторжения органов государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов в конституционное разграничение предме­тов ведения путем принятия законов или заключения договоров, но, с другой стороны, ч. 3 ст. 11 Конституции прямо устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется договорами о разграниче­нии предметов ведения и полномочий». Следует отмстить, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией Российской

Федерации; разграничение пределов правового регулирования федеральным законодательством - специальным федеральным законом; полномочий — фе­деральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномо­чий — соглашениями между органами государственной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов.

При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий про­исходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов, определенных Конституцией России. Вместе с тем полномочиями обла­дают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и сс субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Между тем договорам о разі рани чении предметов ведения и полномочий . была предана юридическая сила федерального закона. Таким образом, новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, которая ранее определялась как вспомогательная по отношению к законодательному регули­рованию вопросов разграничения полномочий нивелирована^[77]. Более того, дого­вор о разграничении полномочий имеет ту же силу, что и специальный феде­ральный закон. Поскольку договор предусматривает изъятия из общего порядка федерального законодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя.

В законе установлено, что именно региональная специфика определяет не­обходимость в ином разграничении полномочий, однако в законе не определя­ются критерии или принципы, которые обусловливают достаточность и обос­нованность оснований заключения договора. Таким образом, по мнению Е.М. Шишковой, при наличии политической воли заключить договор, содержание

Несмотря на то, что по данным полномочиям субъекты России могут прини­мать собственные нормативные правовые акты, практически по большинству указанных вопросов правовое регулирование осуществляется федеральными законами. Причём в последнее время наблюдается тенденция конценірации полномочий по предмету совместного ведения именно на уровне Федерации и принятие вместо рамочных актов всеобъемлющих законов, которые не остав­ляют субъектам России возможности для собственного правового регулирова­ния¹.

Статья 73 Конституции России закрепляет предмет исключительного веде­ния, но уже не Федерации, а ее субъекта. В ней говорится, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государ­ственной власти». Сфера регулирования субъектов Российской Федерации, как видно из приведенной статьи, определена очень пространно и не даст ответа на вопрос о содержании их собственного предмета рсіулирования. Практика пока­зывает, что он охватывает сферы общественных отношений, связанных с внут­ренними задачами, решаемыми субъектами Федерации. Реализуемая ими в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется исключительно на внутренних материальных и финансовых ресурсах. В облас­ти государственного строительства и управления - это создание системы орга­нов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы демократии, которые реализуются на уровне субъ­екта Федерации. Что касается социально-экономической деятельности, то в этой сфере к предметам ведения субъекта Федерации отнесены вопросы бюд­жета, финансовых средств, региональных программ развитиям т.д.²

Формы правового регулирования собственного предмета определены в и. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации: «Вне пределов ведения Российской

¹ Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы// Конституционное и муниципальное право.-2008.-.У? 16.-С.9.

² Гомбожапов О.С. К вопросу и полноте государственной власти субъектов Российской Федерации// Конститу­ционное и муниципальное право.-2007.-Яс 7.-С.4.

которого при полном соблюдении процедуры не вполне отвечает федеральному законодательству, не представляется затруднительным^[78].

Исходя из вышеизложенного, мы можем констатировать,-ч го, если посред­ством Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке раз­граничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» удалось хотя бы прекратить практику заключения до­говоров, противоречащих Конституции России и федеральному законодатель­ству, и в какой-то мере восстановить единство системы законодательства стра­ны, то данный Федеральный закон нс содержит механизмов, препятствующих возврату к договорной практике, позволяющей отдельным субъектам устанав­ливать особый режим отношений с Федерацией. Подтверждением этого служит Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утверждённый Федеральным законом от 24 июля 2007 года №199-Ф3^[79]. Несмотря на то, что нормы данного акта не устанавлива­ют особый статус Татарстана^[80], в статье 2 оговаривается возможность решение ключевых вопросов договорного регулирования на межправительственном уровне, а открытый перечень особенностей республики и абстрактная форму­лировка предмета соглашений позволит расширять их до бесконечности. По­добная практика опять может привести к нарушению единства системы законо­дательства и закреплению неравенства субъектов России.

Ещё одной из ключевых особенностей Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» явля­ется установление в статье 26.3 перечня полномочий, осуществление которых происходит исключительно за счёт собственного финансирования субъектов.

Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации республики, края, области, города федерального значения, ав­тономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых ак­тов». Вместе е гем указанный предмет охватывает не все правовые отрасли. В него не входят уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное зако­нодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности (н. «о» ст. 71 Конституции России). Некоторое ограничение просматривается и в нор­мотворческой деятельности субъекта Федерации, так как разработка ими пра­вовых актов распространяется не на все отрасли права.

Установленные в ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции принципы соотношения фе­деральных законов и законов субъектов Федерации закрепили равенство юри­дической силы федеральных законов и законов субъектов Федерации в случаях, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Иными словами, нормативный правовой акт субъекта Федера­ции, принятый в соответствии с ч. 4 статьи 76 Конституции по вопросам, нахо­дящимся в ведении субъекта Федерации, обладает такой же юридической си­лой, какой обладают федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 статьи 76 Конституции по вопросам, находящимся в ведении федерального центра. Более того, установлено, что в случае противоречия между федераль­ным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции (т.с. вне пределов ведения Российской' Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федера­ции), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции России).

Совокупность законов и других нормативных правовых акгов, образую­щих законодательство каждого субъекга России, сугубо индивидуальна. В этой индивидуальности и заложены основные проблемы, вызванные отсутствием взаимосвязанности между федеральным законодательством и региональным законодательством, а также отсутствием взаимосвязи между системами зако­нодательства различных субъектов.

Однако в последнее время, стремясь обеспечить единое правовое про­странство, проявляются тенденции унификации системы законодательства России. Более половины федеральных законов принимаются по вопросам, не перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Кроме того, федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, часто настолько детализированы, что у субъектов Федерации не остаётся возможно­сти для собственного правового регулирования. Наличие подобных проблем свидетельствует о недостаточной чёткости разграничения предметов ведения и полномочий России и её субъектов.

Определение исключительных полномочий субъектов Российской Феде­рации в статье 73 Конституции России ио остаточному принципу, без раскры­тия их реального содержания делает на практике эти полномочия расплывча­тыми и неопределёнными. Относительно остаточного принципа в литературе существуют различные мнения. Б.С. Крылов считает, что «объём и виды дея­тельности субъектов Федерации настолько велики, что перечислить, все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только ненужно, но и вредно, по­скольку субъекты Федерации оказывались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься»^[81].

Согласно другой точки зрения, необходимо в Конституции России сокра­тить число совместных предметов ведения и прописать более чётко предмет ведения субъекта Федерации^[82].

Практика доказала, что определение исключительных полномочий субъ­ектов России по остаточному принципу нс оправдала себя. Важное значения для обеспечения единства системы законодательства России имело бы закреп­ление в федеральной Конституции хотя бы минимального перечня полномо- чий, относящихся к исключительному ведению субъектов Российской Федера­ции. Однако, как отмечает В.Е. Чиркин: «При всей скрупулезности работы и при определении предметов ведения Федерации, и при определении полномо­чий субъектов практически всегда будет что-то упущено. Поэтому необходима оговорка об остаточных полномочиях»’. Представляется, что такая оговорка должна быть закреплена за Российской Федерацией.

Третий уровень правового регулирования, как уже отмечалось, имеет сво­им предметом .местное самоуправление. Этот предмет определён федеральным законодательсгвом и законодательством субъектов России.

В соответствии с Конституцией Российской Федерацией институт местно­го самоуправления относится к основам конституционного езроя. Принцип федерализма предполагает не только взаимодействие Федерации и её субъек­тов, но и значительную активизацию местного самоуправления. Положение основ конституционного строя нашли своё развитие в главе восьмой Консти­туции России, где получили своё закрепление основные принципы развития местного самоуправления: наличие муниципальной собственности и возмож­ность наделения органов местного самоуправления отдельными государствен­ными полномочиями.

Основным нормативным актом, регулирующим местное самоуправление в стране, является Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^{[83] [84]. Закреплённые в законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы:}

• полномочия по решению вопросов организации местного самоуправле­ния;

• полномочия по решению вопросов местного значения.

К достоинствам закона необходимо отнести новый подход к разграниче­нию предметов ведения местного самоуправления. В нём особо подчёркивает­ся, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе как путём внесения изменений и дополнений в федеральный закон.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Россий­ской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конститу­ционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные норма­тивные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Прези­дента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные норматив­ные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» определены пределы вмешательства фе­деральных органов государственной власти в сферу местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области мест­ного самоуправления относятся:

• определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

• правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государст­венной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области мест­ного самоуправления;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления по решению вопросов местного значения;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах пол­номочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы ме­стного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

Несомненным достоинством рассматриваемого закона является и то, что в нем появились нормы об администрации как органе местного самоуправления. Наряду с представительным органом устанавливаются исполнительные органы и глава муниципального образования. Закон закрепил возможность разграниче­ния вопросов местного значения.

В статьях 74,75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается воз­можность вмешательства органов государственной власти субъектов России в деятельность местного самоуправления, тем самым как бы продлевая вертикаль исполнительной власти.

Процесс организации и деятельности местного самоуправления часто со­провождается многочисленными нарушениями законности. Во многих случаях это связанно с отсутствием чёткого разграничения полномочий органов госу­дарственной власти, и, как следствие, рассредоточение функций местного са­моуправления между органами государственной власти.

В то же время, зачастую органы местного самоуправления присваивают себе часть полномочий государственных органов, издают правовые акты, про­тиворечащие федеральному законодательству и законодательству субъектов России.

Подводя итог, мы можем констатировать, что система законодательства России в широком смысле представляет собой систему издаваемых уполномо­ченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. В данной системе выделяют 1. федеральное законодательство; 2. законодательство субъектов Российской Федерации; 3. систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство ока­зывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направле­ния формирования и развития законодательства субъектов Федерации и систе­мы нормативных актов органов местного самоуправления. Таким образом, все уровни законодательства представляют собой единую систему, что является одним из важнейших условий обеспечения целостности России и эффективно­сти защиты прав граждан, стабильного экономического и политического разви­тия страны.

Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномо­чий является основой обеспечения единства системы законодательства России,