2. Противоречии, конфликты и коллизии в законодательной системе

Законодательная система в Российской Федерации, как было показано в предыдущем параграфе, является системой сложноорганнзованной. зависящей or .множества разных факторов, осуществляющей множество разных целей.

Для оценки качества эффективности законодательства важно го, каков характер внутрисистемных противоречий, конфликтов, как долю они существуют. каковы социально-правовые последствия их денегвня. Важно іакже ю. имсеї ли іаконодаїе.іьство. оріани гационный механизм, поддерживающий его действие, средства быстрого и максимально безболезненного устранения указанных противоречий, конфликтов и сохранения стратегического единства законодательной системы.

В свое время советское право с высокой степенью эффективности обеспечивало единство законодательных систем всех субъектов Советской Федерации за счет фактической унификации своей законодательной системы.

С подписанием 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых государств Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекратил существование. Правовое пространство Союза ССР распалось. Это привело к тому, что различные проблемы правовою регулирования, прежде всего экономических, хозяйственных, социальных отношений, оказались неразрешенными. Распаду правовою пространства способствовали, по мнению Б.П. Елисеева, следующие обстоятельства.

1. Норма гивно-правовое оформление разрушения союзной

государственности осуществлялось как актами прежних союзных республик, так и актами союзных федеральных орі тетвующее для {аконодательетво явление никак не выделяется^[XXI].

Тихомиров Ю.Л. доказываем чго через «юридическое противоречие, которое возникает скрыто, неощутимо, может быть непредвиденно, а потом явственно, в качестве циклического развития, возможно, добиться успеха в разработке мер по легализации или устранению конфликтов»².

Алексеев С.С. характеризует юридические коллизии как противоречие и столкновение «между отдельными нормативными актами» и как oi ношение между нормами, «выступающие в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения».' Он подаїает. чю источником юридических коллизий является несоответствие писаного права требованиям жизни общества, современному состоянию уровня «прирожденных прав человека» и в целом «современному естественному праву»’.

Как противоречие определяет юридическую коллизию ІО.Л. Тихомиров⁵.

Коллншя - это не только разовый акі или действие, одномомешнос и одновременно совершаемое. Это и нроиедчра анализа, оценки акюв и действий, установление своего рода «предиравовой проіивоправносги». юн ее меры, которая строго еще не зафиксирована и ей не дана юридическая квалификация. Здесь мы имеем дело с комплексом среде і в. норм и процедур, которые рассчитаны как бы на стадийное изучение правовой действительности и выявление противоречий, причем часто не только юридических, а и других, прямо иди косвенно влияющих на юридические противоречия[XXII] [XXIII].

По мнению Б.Я. Бляхмана, юридическая коллизия может стать причиной иных противоречий, выступать их следствием, наконец, приводить к конфликтам. Стремление же к урегулированности дает надежду на перевод коллизии, конфликта в категорию юридических противоречий, поддающихся пра во вому разре шению.

Юридические коллизии можно классифицировать по различным основаниям.

Во-первых, и зависимое і и от тою. какою рода факторы оказали решающее воздействие на их появление, можно выделить две разновидности юридических коллизий: коллизии, на возникновение которых в большей степени повлияли объективные причины, и коллизии, образовавшиеся под воздействием, главным образом, субъективных факторов.

Во-вторых, в зависимости от различной юридической природы коллизионных норм можно выдели и. следующие разновидности юр ид и ч ее к и х кол л и з ин:

коллизии между общенришинными принципами и нормами между народного права, международными договорами РФ.

коллизии между нормами Консгиіуции РФ и нормами федеральных конституционных законов;

коллизии межд> нормами Конституции РФ. иных федеральных законов и нормами, содержащимися в указах Президента РФ, актах І Іравительства РФ и иных органов исполнительной власти: коллизии между нормами Конституции РФ, законодательством Российской Федерации и нормами конституции, уставов, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;

коллизии между нормами Конституции РФ, федеральных законов и договорами между органами государственной власти РФ и оріанами государственной влас і и субъектов РФ о ран раничении предметов ведения и полномочий;

коллизии между нормативными правовыми актами субъектов РФ: коллизии между нормативными актами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и актами органов местного самоуправления, изданными вне пределов их ведения, а также между актами органов местного самоуправления различных уровней.

Приведенный перечень, конечно, существенно неполон.

' В-третьих, если сталкивающиеся нормы имеют одинаковую

юридическую силу, то юридические коллизии можно подразделить на: коллизии между нормами, содержащимися в одной статье нормативного правового акта; коллизии между нормами, содержащимися в разных стаїьях одного нормативного правового акта: коллизии между тюрмами, содержащимися в статьях различных нормативных правовых актов.

В-четвертых, в зависимости от того, какие элементы правовых норм не согласуются друг с другом, юридические коллизии можно разделить на три группы: коллизии между гипотезами правовых норм, коллизии между диспозициями правовых норм, коллизии между санкциями правовых норм.

В-пятых, коллизии статусов (компетенции) государственных органов и должностных лиц.

В-шестых. коллизии между нормативными правовыми актами и актами толкования¹.

В отечественной литературе основательно изучаются предпосылки юридических коллизий", причины их проявления, социалыю-кулыу рные основания юридических конфликтов?

Проблема интересов в праве сопряжена с проблемой юридических коллизий, отражающих «столкновение» правовых норм и актов, правовых позиций и юридических действий. Юридический конфликт часто рассматривается как тождественное понятие, но нам кажется более правильным характеризовать его как такую стадию развития, когда коллизионные ситуации перерастают в конфликтные, а юридическая коллизия - в юридический конфликт с присушим ему противоборством сторон, непризнанием правового порядка и стремлением сто сокрушить[XXIV] [XXV].

Чем же отличается юридический конфликт от юридической КОЛЛИ H1H?

Во-первых, юридический конфликт - это противоречие между субъектами права как сторонами конфликта (они же выступают субъектами конфликта, а объектом - право), а юридическая коллизия - противоречие правовых норм, принципов, толкований.

Во-вюрых, юридический конфликт по динамический,

разворачивающийся во времени процесс, позволяющий выделить его стадии, а юридическая коллизия - статичное состояние правовой системы, характеризуемое отсутствием стадий и переходных процессов.

В-третьих, юридический конфликт разрешается установлением юридических нрав сторон, а юридическая коллизия - установлением того, какая из противоречащих друг другу норм обладает юридической силой, а какая - нег. Иначе говоря, юридический „конфликт разрешается правоприменительной решением (актом), а юридическая коллизия правотворческттм.

В отличие от унитарного федеративное государство имманентно включает в себя возможность возникновения публично-правовых споров между властными центрами различных уровней, а значит, залогом ею устойчивости является наличие конституционных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в системе вертикального разделения властей.

В настоящее время в стране отсутствует четкое и последовательное разтраничение предметов ведения и полномочий между федеральными оріанами государственной власти и органами юсу дарственной власти субъектов Российской Федерации. В первую очередь нужно отметить отсутствие четкой юридико-организационной расшифровки конституционных понятий, закрепленных в стаїьях 71 и 72 Конституции РФ. Речь идет о таких понятиях как «разграничение», «управление».

«регулирование». «зашита», «обеспечение», «координация», «обшиє вопросы», «общие принципы» и т.д.¹

Сама формулировка статьи 76 Конституции не препятствует федеральному законодателю принимать сколь угодно подробные законы, оставляя для регламентации законодателя субъекта лишь частности. Приведем лишь один пример. Конкретизация на федеральном уровне такой сферы совместною ведения как установление обших принципов налогообложения и сборов на территории РФ (пункт «и» части 1 статьи 72) потребовала принятие двух частей Налогового кодекса. А ведь общие принципы налокюб.тоження должны получить свое законодательное развитие н на уровне субъектов РФ. не говоря уже собственно о регулировании налогообложения в соответствии с этими общими принципами.

Укажем на массовое принятие федеральных кодексов и но другим предметам совместного ведения.

При этом двухуровневоеть нормативного регулирования становится практически фикцией. Законы субъектов по данным вопросам становятся всею лишь калькой федеральных законов, изменяющих их лишь » часі и установления конкретых цифр и нормативов, варьирующих в весьма незначительных пределах.

играть здесь роль обособленною регулятора общественных отношений*. Изложенное позволяет констатировать, что сбои, противоречия в законодательстве порождаются действиями нс только органов субъектов Федерации, муниципальных образований, но и федерального центра. Противоречия, конфликты моїут быть инициированы не только «снизу», но и «сверху».

Потребности общественной жизни таставляют субъекты Российской Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не рассмотренные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. І Іозтому. думается, нельзя усматривать противоречие в основных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по предметам совместною ведения Российской Федерации и ее субьекгов сами субъекты вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (статья 35 Устава Ставропольского края², статья 5 Устава Иркутской области', статьи 21 Устава Курганской области*. часть І статьи I I Устава Псковской области'). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов Российской Федерации, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции¹.

Необходимо отметить, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых здесь нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что не всегда осуществляется в должной мере, и требует дополни тельных финансовых затрат².

С другой стороны, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, почти половина принятых с 1994 юда ио настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствуют оправданию нарушения правовых норм. Кроме того, частота изменений федеральных законов и особенно практика введения их в действие е момента опубликования не оставляют времени на приведение в сооївеїсівие с ними законов су бъектов Федерации ’.

В итоге оказывается, что многие противоречия с федеральным законодательством появляются в актах субъектов Федерации, муниципальных образований не в момент их издания, а после изменения Российской Федерацией собственных актов. Забегая вперед, отметим, что законодательство об ответственности органов власти субъектов РФ, органов меспюго самоуправления нс видні ражицы между противоречиями и тачальными и возникшими но холу действия тех или иных актов, но, видимо, в этих дву х случаях и санкции должны быть разными.

В настоящее время существует немало противоречий, споров из за нарушения компетенции органов, то есть орган власти выходит за усіановлснньїе пределы, либо присваивает себе полномочия других звеньев, либо не в полном объеме осуществляет закрепленную за ним компетенцию. Распространенным является вторжение в «чужие» сферы, неизбежно порождающее коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению нроїиворечий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, негативные последствия которых трудно предвидеть.

Американский ученый I*. Ллан Тэрр, анализируя особенности организации российского федерализма, замечает: «То. что существуют трения между федеральным центром и субъектами, мало кого может удивить, так как разногласия между федеральными правительствами и субъектами свойственны всем федеральным системам»'.

Юридические конфликты (коллизии) могут также возникнуть из-за расхождения интересов центра и мест, из-за стремления создать норма і ивные решения в пользу групповых, корнораіивнмх интересов. Оіа тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, так как закон по своей природе должен быть выразителем обшей поли и общезначимого интереса. Однако на практике все это приводит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых принимаются законы ad hoc - как «часть» больших законов, удобных для региональных и финансовых элит, для президентских и правительственных структур. Примером может служить явная задержка с принятием Федеральною закона «О нормативных правовых акіах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 юлах Федерального закона «О процедуре преодоления разногласия и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации», принятого Государственной Думой*.

Благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в таконодательсгве создаеі проблема (как на федеральном, так и на региональном уровне) формально действующих, но фактически утративших силу правовых актов. Субъектам правотворчества нужно оперативно решать судьбу «устаревших» актов, чтобы не заіромождать законодательство, не плодить ихлишнюю множественность актов но одному и тому же вопросу².

Иногда субъекты Российской Федерации дублируют федеральные нормы права и объясняют это удобством пользования нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Например, все конституции республик н уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако кроме положительной стороны дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации таит опасность искажения, в результате чего возникает опасность путаницы в правоприменительной деятельности или многозначности толкования актов Российской Федерации"’.

В целях разрешения проблемы устранения про творений законодательства субъектов РФ федеральному законодательству можно предложить ряд конкретных мер. Одной из них, предлагаемой многими учеными, практиками, могла бы стать регулярная деятельность федерального центра но созданию модельных законов для субъектов Российской Федерации. От себя добавим, что необходимо развивать модельность, вариативность в федеральных актах в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Перспективы развития регионального законодательства тесно связаны с механизмом создания модельных правовых актов п качестве типовых образцов нормативно-правового регулирования различных сфер общественных отношений, что позволит, не навязывая субъектам РФ жесткого эталона, обеспечить общую концептуальную основу нормативных акюв. принимаемых на региональном уровне, согласовать нормы, тяготеющие к унификации, а также преодолеть неоправданный разнобой в решении однотипных задач правовою регулирования^[XXVI].

Обострились коллизии на «стыке» национального и международного права. В последние десятилетия расширяется поле действия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникаю! претворения. Их предо [вращению и прекрашению служат «парные» нормы - нормы-принципы и нормы-доминанты. Гак. в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права. Таково содержание части 4 статьи 15 Конституции РФ. Причем международно­правовые акты подлежат предварительной конституционно-правовой экспертизе - таково требование Регламентов палат Федерального Собрания. Вопрос в том, насколько объективно и тщательно это делается. Конституционный Суд РФ вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ нс вступивших в силу международных договоров, но таких дел почти нет (в Армении и Белоруссии подобная практика намного богаче)".

Можно согласиться с М.В. Баглаем в том, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы п нормы международною права» заиз в себе «много неясное гей, поскольку в мире нс существует общепринятого определения этих принципов и норм»¹.

Динамичное воздействие Конституции РФ на правовую систему происходит в условиях переходною процесса и осложняется факторами внешнего и внутреннего характера. Такими факторами являются: инкорпорация норм международного и европейского права, регулирующих основные права и свободы, столкновение консервативной функции нрава и его преобразующей роли: невысокий уровень доверия со стороны населения конституционным принципам и нормам; проблемы исполнения решений судебных оріанон и особенно решений Конституционного Суда РФ.

Анализируя действующее законодательство, И.А. Кравец констатирует, что роль конституции в процессе конституционализации правовою порядка проявляется в трех аспектах:

1) конституция выступает юридической основой процесса конституционализации;

2) конституция является фактором интеграции законодательной системы:

3) коиенпуция устанавливает механизм согласования акюв между народною и национальною права, тем самым уетанавливаеі конституционный механизм гармонизации законодательной системы’.

Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаю (ся закис общеобязательные нормы международного нрава, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую

Ііаі.ііїн М.В. Конституционное право Российской Федерации. М . 1499. С. 23.

^: Кравец И.Л. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и

практики і Авторсф. дисс .каид юрид. наук Єкатсринбурі. 2002 С. 35.

и не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» .международного права, или «общих», «универсальны» норм¹.

Важно учитывать и тої фактор, что знание юридических ошибок, которые часто встречаются на практике, позволяют избегать их на стадии подготовки, принятия и выполнения правового акта. Некрасов С.И. справедливо отмечает. что средства недопущения возникновения конфликтных ситуаций в федеративных правоотношениях играют не менее важную роль, чем меры ответственности: «Аксиомой может служить формула, согласно которой конфликт проще предотвратить, чем потом разрешить»².

В заключении отметим следующее:

I. Причинами появления, существования в законодательной системе противоречий. конфликтов, коллизий являются причины объективного и субъективного порядка.

В числе первой группы причин: сложность российской законодательной системы, ее многоцелевой (по предмету регулирования) и многофакторный (в т.ч. в силу множества субъектов правотворчества) характер; переходный характер российского общества и государства, выражающийся в необходимости постоянных перемен в правовом регулировании: высокий уровень обіиесоїіиалмюй конфликтности,

порождаемой сущее»венным недостатком в обществе ресурсов, бла» и соответственно трудностями их распределения, неразвитость механизма разграничения правотворческих полномочий разных субъектов правотворчества; сложный характер самого российского общества, являющегося многонациональным, многоконфессиональным, значительным

' См.: Кугафи» ОК. Источники конституционного права Российской Федерации. М.. 2002. С 50.

Некрасов (’.И. Федеральные и (кгнональные средства и способы преодоления юридических колли ' Государство н право. 2001. Я? 4 ( 7

ио территории и региональным различиям в природных, экономических и иных условиях жизни людей; отсутствие слаженной деятельности по обеспечению единства законодательной системы.

В числе второй группы причин: неразвитость правового сознания, правовой культуры, низкий уровень владения приемами законодательной іехники; неизжитое!ь стремления с помощью законодательства подправить по своему усмотрению «жизнь», изменить объективно складывающиеся отношения; корпоративный эгоизм правотворцев разного уровня.

2. Противоречия, конфликты, коллизии подрывают единство законодательной системы, требуют своего разрешения. Однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не по логике целесообразности. В любом случае противоречия, конфликты не должны «загоняться» внутрь законодательной системы, откладываться «на потом».

В противном случае они буду і нс источником рашигия. а причиной дестабилизации законодаїельноїі системы, правового рсіулнрования и правоприменения.