Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации

Речь в данном параграфе идет об ответственности негативной, как ответственности за содеянное, которую следует отличать от ответственности позитивной, как ответственном поведении.

Позитивная правительственная ответственность вытекает, например, из статьи 116 Конституции РФ, в соответствии с которой перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия. Об ответственности в позитивном смысле говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г., где указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства... Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней..., а также

конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации»¹.

Т.н. позитивная ответственность, на наш взгляд, не является собственно юридической ответственностью, которая наступает за совершение конкретного правонарушения. Мы согласны с позицией, согласно которой разделение ответственности на позитивную и негативную является «нонсенсом», поскольку по сути речь идет о совершенно разных вещах: одно дело, когда мы говорим о круге задач и полномочий, за которые отвечает должностное лицо, а другое, когда - это лицо или орган подвергается неблагоприятным последствиям^{[128] [129].}

Вопросы правительственной ответственности традиционно относят к ответственности конституционной (конституционно-правовой), которая по распространенному мнению, является ответственностью за ненадлежащее осуществление публичной власти^[131], субъектами которой выступают преимущественно носители публично-властных полномочий. Как отмечает В.М. Сырых, в конституциях всех демократически ориентированных государств содержатся нормы, закрепляющие порядок и условия досрочного прекращения полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти, главы государства и иных должностных лиц. «Применение этих норм, - пишет автор, - и составляет новый, самостоятельный вид юридической ответственности - конституционную ответственность, содержание которой есть обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих

полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных конституцией деяний»¹.

Имея в виду наступление этой ответственности для носителей публичной власти, некоторые авторы предпочитают именовать подобную ответственность публичной. Так, В.Н. Савин полагает, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица, являясь носителями публичной власти, несут публичную ответственность перед народом, населением, конкретным гражданином, которые в соответствие с Конституцией Российской Федерации являются источником этой власти. «Введение категории публично-правовой ответственности в юридическую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной), - отмечает автор, - обусловлено необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования (публичной) власти»^{[132] [133].}

Назначение конституционной ответственности состоит в ограничении публичной власти в интересах гражданского общества, предупреждение и снижение ее излишней концентрации в одних руках, поддержание системы сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие ветвей власти. Как отмечает Т.Д. Зражсвская, «сущность конституционной ответственности состоит в наступлении юридических последствий в случае нарушений

сбалансированности власти и наказании виновных лиц»¹. По замечанию М.В. Баглая, в демократическом правовом государстве конституционно­правовая ответственность выступает реальной гарантией против концентрации власти и злоупотребления ею^{[135] [136].}

Выделение института ответственности главы правительства сопряжено с определенными сложностями, имея в виду коллегиальный характер правительства как органа исполнительной власти. В конкретной правительственной деятельности проблематично отделить ответственность главы правительства от ответственности правительства в целом. Практика свидетельствует, что недоверие правительству со стороны главы государства или парламента имеет своим основанием недовольство деятельностью, прежде всего, премьер-министра, который определяет правительственную политику. lie случайно отставка премьера всегда влечет отставку правительства в целом.

То, что субъектом правительственной ответственности выступает в первую очередь глава правительства, доказывается хотя бы тем, что правительственная отставка сама по себе не предполагает замену министров, но всегда предполагает смену премьер-министра. Глава государства, отставляя правительство, может назначить тех же минисгров в состав нового кабинета, однако он обязательно должен назначить нового премьера с тем, чтобы отставка юридически состоялась.

Правительства?»¹. Мнение Комиссии конституционного арбитража по этому вопросу состояло в том, что и при смене до половины членов Правительства за Государственной Думой остается право повторного выражения недоверия^{[137] [138], то есть смена даже большей части Правительства сохраняет его легислатуру, которая меняется только при смене главы правительства.}

Примечательно, что некоторые зарубежные конституции специально оговаривают нормы обновления правительства с тем, чтобы отставка была признана состоявшейся. Так, в Литовской Республике, если меняется свыше половина министров, Правительство должно вновь получить полномочия от Сейма. В противном случае Правительство должно подать в отставку (ст. 101 Конституции)^[139].

В виду сказанного представляется вполне последовательным закрепление в ряде стран возможность выражения недоверия премьер - министру, а не правительству в целом, как это имеет место, например, в Германии, Албании, Венгрии. Подобная практика, на наш взгляд, вполне уместна и в России.

В президентско-парламентарных республиках, к классу которых принадлежит и Россия, глава правительства (правительство) несет двойную ответственность - как перед главой государства, так и перед парламентом, причем первая линия ответственности выражена гораздо отчетливее второй, что свидетельствует о преобладании президентских признаков правления над парламентарными. В.Н. Суворов, например, ответственность федерального Правительства перед Президентом России называет «абсолютной» в отличие от его ответственности перед Государственной Думой^[140].

которое только предполагает правительственную отставку, но отнюдь не

предрешает се.

Ответственность Председателя Правительства РФ перед Президентом России выражается в отставке Правительства по решению Президента РФ в силу части 2 статьи 117 Конституции РФ. Речь идет об отставке по инициативе главы государства, отставке принудительной, которая означает прекращение исполнения полномочий вне зависимости от желания самого субъекта отставки, по решению соответствующего государственного органа или должностного лица^[141]. Не следует отличать от правительственной отставки, не связанной с ответственностью Правительства перед главой государства. Таковой предстает отставка Правительства, предусмотренная частью I статьи 117 Конституции, согласно которой Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Разновидностью подобной самоотставки является и сложение'

Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ (статья 1 16 Конституции РФ). Формой правительственной отставки может полагаться и освобождение Председателя Правительства от должности Президентом РФ по его заявлению (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), поскольку освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Таким образом, добровольная отставка Правительства РФ не связана с ответственностью Председателя Правительства, поскольку не несет в себе признаки публичного порицания, свойственные юридической ответственности. В парламентарных странах правительство зачастую уходит в отставку в силу распада партийной коалиции, приведшей правительство к власти, что, конечно же, не может расцениваться в качестве юридической ответственности. Можно согласиться с позицией Н.М. Колосовой, которая

относит отставку Правительству РФ по решению Президента РФ к т.н.

Здесь возникает вопрос, можно ли считать отставку Правительства РФ, объявленную Президентом РФ в виду недоверия, выраженного Правительству РФ Государственной Думой или отказа Правительству Думой в доверии, выражением ответственности Правительства перед главой государства, имея в виду, что инициатором отставки выступает парламент. Само- по себе выражение недоверия Правительству Государственной Думой, равно как и отказ Правительству в доверии, не влечет обязательной отставки Правительства, глава государства вправе в этом случае распустить Государственную Думу, сохранив Правительство в неприкосновенности. Некоторые авторы, полагая парламентское недоверие (отказ в доверии) Правительству выражением парламентской ответственности правительства, в то же время утверждают, что «конституционно-правовой ответственностью правительства сам вотум недоверия не является, поскольку он не предполагает непременного ухода правительства в отставку»^{[142] [143].}

Мы все же полагаем, что Правительство в России несет конституционную ответственность не только перед главой государства, но и перед парламентом в лице Государственной Думы. Во всяком случае, в период неприкосновенности Государственной Думы, который равен одному году после ее избрания (часть 3 статьи 109 Конституции), думский вотум недоверия Правительству, как и отказ в доверии, вынуждает Президента к обязательной отставке Правительства, а значит, является- выражением парламентской, а не президентской ответственности Правительства.

В литературе отмечается политический характер правительственной ответственности, которая не связывается с конкретными деликтами и

наступает чаще всего за проводимую правительством политику, неугодную главе государства или парламенту, Подобная ответственность, таким образом,

не предполагает юридическую вину. Так, Р.М. Дзидзоев в отношении ответственности Правительства России отмечает, что эта ответственность является преимущественно политической, она не обязазельно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. «Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины»¹. Авторы коллективной монографии «Правительство Российской Федерации» отмечают, что вопросы отставки правительства тесно связаны с вопросами ответственности политической. «В первую очередь, речь идет о политической ответственности правительства, которая наступает не только за правонарушения, но и без таковых, в' частности вследствие расхождения взглядов на проведение политического курса, потери доверия должностного лица, органа, осуществляющего формирование правительства, и т. д.»^{[144] [145].}

Подобная позиция заслуживает внимания. Действительно, основания правительственной ответственности конституционно не определены, поэтому Государственная Дума и Президент РФ могут добиваться правительственной отставки, не утруждая себя доказательствами вины Правительства. Это соответствует и зарубежному законодательству, которое лишь в редких случаях формулирует конкретные основания правительственной ответственности. Так, в Польше и Австрии, например, основанием парламентской ответственности правительства выступает нарушение конституции или закона (ст. 156 Конституции Польши и ст. 142 Конституции Австрии). В большинстве случаев правительство несет ответственность по утрате доверия. В.А.Виноградов в этом смысле последовательно полагает

утрату доверия основанием конституционно-правовой ответственности правительства¹.

Термин «политическая ответственность» находит конституционное подтверждение в ряде стран. Так, согласно Конституции Испании «за свою политическую деятельность Правительство песет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов»^{[146] [147].}

С другой стороны, как свидетельствует практика, отставка правительства, инициируемая главой государства или парламентом, всегда имеет под собой реальные основания, обыкновенно сопровождается критикой правительственной деятельности, порицанием его политики. Недоверие правительству парламентом В.О. Лучин небезосновательно расценивает как разновидность конституционно-правовой санкции, которая выражается в отрицательной опенке деятельности государственных органов и должностных лиц. «Отрицательная оценка деятельности, - указывает автор, - имеет место и при выражении Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации (часть 3 статьи 117) либо отказа ею в таком доверии (часть 4 статьи 117), не сопровождающегося его отставкой»^[148].

Сказанное справедливо и в отношении главы государства, который, объявляя отставку правительства, как правило, мотивирует свое решение, подвергая правительство критике. Так, в случаях отставки российского Правительства, объявленного Президентом РФ, глава государства пытался обосновать свои действия, выступая с официальными заявлениями, которые публиковались в правительственном издании - Российской газете, содержащими (прямую либо завуалированную) критику правительственной деятельности. Так, отставка Правительства В.С. Черномырдина в марте 1998 г. объяснялась стремлением придать экономическим реформам больше энергии и эффективности, неудовлетворительностью деятельности Правительства, не решившего ряд ключевых вопросов. «Считаю, последнее

время Правительству явно не хватает динамизма, инициативы, новых взглядов, свежих подходов и идей. Л без этого мощный рывок в экономике невозможен»¹. Последующая отставка Правительства РФ, возглавляемого

С.В. Кириенко, была вызвана дефолтом, в котором преимущественно обвинялся премьер. «В этих условиях, - заявил Президент, - главный приоритет — не допустить отката назад, обеспечить стабильность. Сегодня нужны те, кого принято называть «тяжеловесом». >1 считаю, что необходимы опыт и вес Черномырдина»^{[149] [150]. Отставка Правительства Е.М. Примакова мотивировалась отсутствием решительных действий со стороны Правительства по преодолению кризиса в экономике и социальной сфере[151].}

Напротив, в тех случаях, когда правительственная отставка диктуется чисто политическими причинами (отставка Правительства Михаила Фрадкова), она происходит добровольным образом, в порядке части 1 статьи 117 Конституции РФ, что не дает оснований полагать эту отставку проявлением правительственной ответственности.

Некоторые авторы предлагают законодательно установить основания правительственной ответственности, дабы избежать произвола главы государства в отношении правительства. Так, Н.М. Колосова предлагает в специальном Федеральном конституционном законе «О конституционной ответственности» установить конкретные основания ответственности Правительства РФ^[152]. Подобное предложение нам кажется неосновательным. Ответственность, в конечном счете, является следствием невыполнения своих юридических обязанностей (полномочий) правонарушителем, между тем, круг правительственных полномочий очерчивается самым общим образом, что не позволяет вменить правительству в вину конкретные правонарушения. В отношении Правительства Германии, например, немецкие авторы пишут: «Круг разнообразных задач Федерального правительства но содержанию е

трудом можно привести к общему знаменателю. Этим, очевидно, объясняется та сдержанность, с которой в Конституции говорится о задачах данного органа.. .Вследствии разнообразия задач Федерального правительства и трудности описания всех его функций, просто невозможно определить четкую сферу его деятельности в рамках осуществления исполнительной власти»¹. Полномочия российского Правительства, названные в статье 114 Конституции РФ, по существу представляют собой его функции, то есть основные направления деятельности, которые сами требуют детализации. Критерием оценки деятельности правительства становится его эффективность, которая оценивается органами, перед которыми правительство отвечает. Примечательно следующее высказывание С.А. Авакьяна: «Некоторые авторы склонны вообще считать, что выражение недоверия правительств}' ие есть санкция, это вопросы политических отношений соответствующих государственных органов. С этим трудно согласиться. Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнительной власти..., депутаты исходят из общих конституционных принципов - необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей»^{[153] [154].}

Установление конкретных оснований правительственной ответственности поэтому мы считаем нецелесообразным. Как уже указывалось, в зарубежном конституционном законодательстве основания правительственной ответственности не выделены, кроме общих оснований утраты доверия, которое юридически измерить невозможно, оно произвольно определяется теми, кто правительство формирует, то есть главой государства и (или) парламентом. Так, в июне 1995 г. Государственная Дума поставила Правительству РФ в вину события в г. Буденновске, связанные с захватом заложников, хотя вопросы национальной безопасности лежат прежде всего на

Президенте, а не Правительстве РФ¹. На заседании Государственной Думы 18 июня 2003 г., на котором рассматривалось предложение о недоверии Правительству, Г.А. Явлинский - руководитель фракции «Яблоко», инициировавшей вопрос о недоверии Правительству, обвинял Правительство в отсутствии независимой судебной системы, независимого парламента, независимых средств массовой информации, что, конечно же, далеко выходит за пределы функциональных обязанностей Правительства^{[155] [156].}

Установив конкретные основания правительственной ответственности, которые могли бы вести к отставке Правительства Президентом России, мы одновременно должны будем предоставить Правительству право обжаловать президентские указы в Верховный Суд РФ, который теоретически может признать отставку Правительства по решению главы государства незаконной. Но это кардинальным образом изменит (и не в лучшую сторону) всю схему государственного правления в России.

В то же время правительство, как конституционный орган власти, должно быть некоторым образом застраховано от произвола главы государства или парламента. Совершенно произвольная отставка правительства дискредитирует высшую власть. В этом отношении примечательна отставка Правительства РФ М.М. Касьянова в феврале 2004 г., мотивация которой Президентом РФ была явно неубедительной - «обозначить свою позицию в вопросе о том, каков будет курс развития страны» после президентских выборов, необходимость заявить, не дожидаясь окончания избирательной кампании, состав нового Правительства, который должен быть известен избирателям^[157]. Ясно, что подлинная причина правительственной отставки крылась в личности Председателя Правительства, коль скоро его заменили другим премьером.

Эти гарантии правительственной деятельности могли бы состоять в обязательных консультациях Президента с парламентскими кругами

относительно возможной отставки Правительства. Можно воспользоваться опытом других полупрезидентских стран, в которых правительство отвечает перед главой государства. Так, в Португалии Президент может уволить в отставку Правительство «только тогда, когда это необходимо для обеспечения нормального функционирования демократических институтов, заслушав мнение Государственного совета» (ст. 195 Конституции).

На наш взгляд, законодательно следует закрепить обязанность Президента России проводить консультации с депутатскими фракциями по вопросу об отставке Правительства Российской Федерации.

Институт парламентской ответственности Правительства РФ имеет две ярко выраженные разновидности - недоверие со стороны парламента и отказ парламентом Правительству в доверии. Согласно статье 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение 'грех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (часть 3 статьи-117).

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (часть 4 статьи 117).

В Федеральном законе «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» основания парламентского недоверия были конкретизированы, устанавливалось, что при отклонении федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума могла принять решение о возвращении законопроекта о бюджете Правительству РФ, который должен был в течение 20 дней представить в Государственную Думу новый проект бюджетного закона с учетом рекомендаций, изложенных в Сводном заключении. При повторном его отклонении Государственная Дума могла выразить недоверие Правительству РФ или принять решение о создании соответствующей согласительной комиссии¹.

Недоверие Правительству и отказ ему в доверии со стороны Государственной Думы, имея одинаковые последствия в виде отставки Правительства или альтернативного роспуска Государственной Думы Президентом страны, различаются своей инициативой, которая может быть проявлена как нижней палатой, так и Правительством в целом; Последнее выражает парламентарные черты в государственной организации России, в соответствии с которыми правительство должно пользоваться парламентской поддержкой. Парламентское доверие правительству умножает его позиции перед главой государства, последнему труднее уволить в отставку правительство, пользующееся официальной парламентской поддержкой.

Отставка Правительства уравновешена возможностью роспуска Государственной Думы, что вытекает из современной системы сдержек и противовесов, обеспечивающих разделение властей. Как справедливо отмечает Д.М. Степаненко, «Институт парламентского недоверия правительству является важным элементом сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие законодательной и исполнительной властей. Посредством выражения вотума недоверия, или даже его угрозы, парламент корректирует правительственную политику, заставляет исполнительную

власть считаться с позицией народного представительства»¹. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при отказе Правительству РФ в доверии преследует конституционную цель обеспечить продолжение функционирования Правительства РФ,

поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Думой. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, отметил Конституционный Суд, заключаются в том, что они призваны удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти^{[158] [159].}

Конституция РФ при этом закрепляет гарантии неприкосновенности Государственной Думы, позволяющие нижней палате в конечном итоге добиться правительственной отставки и восстановить паритет власти. Государственная Дума не может быть распущена в связи е выражением ею недоверия Правительству РФ или отказом ему в доверии в течение года после се избрания (ч. 3 ст. 109). Недоверие, выраженное Правительству в этот период, как и отказ Правительству в доверии, влечет безусловную отставку Правительства.

Уникальная особенность российской модели парламентской ответственности Правительства состоит в наличии двойного вотума недоверия, порождающего ситуацию парламентского роспуска. Однократное недоверие, выраженное Правительству Государственной Думой, нс влечет ее роспуск главой государства, но может привести к отставке Правительства РФ. Нам представляется, что подобная модель парламентской ответственности

Правительства дает преимущество Государственной Думе в конфликте с Правительством России.

Вопросы парламентской ответственности Правительства закрепляются также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», однако крайне лаконично. В статье 37 закона лишь говорится: «Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации».

Процедура реализации парламентского недоверия Правительству*, определяется Регламентом Государственной Думы^[160]. В этой процедуре обращается внимание на процессуальное положение Председателя, Правительства, позволяющее ему активно отстаивать правительственные интересы в парламенте.

Председатель Правительства РФ, а в его отсутствие один из заместителей Председателя Правительства, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству РФ (п.1 ст. 150 Регламента).

В ходе обсуждения предложения о выражении недоверия Правительству РФ депутаты Государственной Думы задают вопросы Председателю Правительства РФ и другим членам Правительства, высказываются за выражение недоверия Правительству РФ или против этого;

преимущественное право на выступления принадлежит представителям депутатских объединений (п.2 ст.150 Регламента).

Председатель Правительства РФ или заместитель Председателя Правительства, исполняющий его обязанности, получает слово последним (и. 3 ст. 150 Регламента).

В ходе обсуждения Председатель Правительства и другие члены Правительства могут получать слово для справки в пределах трех минут (п.4 ст. 150 Регламента).

Попытки выразить недоверие Правительству РФ Государственной Думой предпринимались неоднократно, однако они не были доведены до логического конца, то есть отставки Правительства или роспуска Г осуд арствен ной Думы.

27 октября 1994 г. Госдума голосовала за выражение недоверия.

Правительству, которое, однако, не собрало необходимое большинство

голосов (более половины общего состава палаты). На этом, заседании

выступил Председатель Правительства В.С. Черномырдин, который назвал

институт думского недоверия важным шагом в укреплении демократического

парламентаризма в России, отметив в то же время, что он не является

единственно возможным. «Отнюдь не использованы все резервы постоянного

парламентского контроля за деятельностью правительства, конкретной

работы с ним по принципиальным вопросам хозяйственной практики,

требующих новых законодательных решений. Между тем жизнь требует,

чтобы мы сегодня вместе находили общие решения и претворяли эти решения 1

в жизнь» .

Положительное голосование по выражению недоверия Правительству имело место 21 июня 1995 г., когда за недоверие Правительству

проголосовало 240 депутатов, то есть более половины списочного состава нижней палаты. Это, однако, не привело к отставке Правительства, поскольку Президент со ссылкой на часть 3 статьи 117 Конституции РФ не согласился с

решением Государственной Думы. При повторном голосовании, имевшем место 1 июля того же года, за недоверие Правительству высказалось лишь 189 депутатов и вопрос, таким образом, был исчерпан. В ходе консультаций стороны конфликта нашли компромисс, в соответствии с которым Дума отказывается от недоверия, а Президент снимает наиболее одиозных министров. На встрече Президента Б.Н. Ельцина с членами согласительной комиссии, сформированной Государственной Думой, Президент произнес: «На состоявшейся встрече с лидерами фракций Госдумы мьт договорились действовать в согласованном духе, 1 июля они обещают проголосовать за доверие правительству, по дорого просят за это - снять силовых министров».¹ Глава государства предложил Госдуме взять па себя обязательство не рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ без предварительных консультаций с Президентом и Правительством и без предварительного обсуждения этого вопроса на согласительной комиссии^{[161] [162].}

На заседании Государственной Думы Председатель Правительства РФ с удовлетворением отметил: «Состоявшееся только что голосование подвело черту под парламентско-правительственным кризисом. Кризис урегулирован па основе компромисса в рамках, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, согласительных процедур при прямом участии Президента России. Путь к этому был не прост, и тем не менее мы с удовлетворением можем сегодня сказать, что в конечном счете все стороны проявили политическую ответственность, выдержку, способность найти выход из сложившейся ситуации. Вчера вечером состоялось заседание Правительства, на котором всесторонне было проанализировано сложившееся положение дел. Было принято решение, если Государственная Дума проходит свой путь или часть пути в разрешении конфликта, то Председатель Правительства не будет настаивать на реализации права, предоставленного ему частью 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации, о постановке перед Государственной

Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Именно это я сейчас и делаю»¹.

Обсуждение вопроса о доверии Правительству РФ, поставленного Председателем Правительства, проводится в порядке, аналогичном выражению недоверия. Решение о доверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, результаты голосования оформляются постановлением (п. 1 ст. 154 Регламента Государственной Думы). Если решение о доверии Правительству РФ Государственной Думой не принимается, па голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если ни одно из этих решений не принимается, рассмотрение вопроса прекращается.

Запрос парламентского доверия Правительством России имел место лишь однажды и во времени совпал с процедурой выражения- Государственной Думой недоверия Правительству. Вслед за выражением Госдумой 21 июня 1995 г. недоверия Правительству РФ, Председатель Правительства В.С. Черномырдин 22 июня в порядке части 4 статьи 117 Конституции поставил вопрос о доверии Правительству, преследуя, очевидно, цель чем самым сорвать процедуру выражения недоверия. В своем письме в Государственную Думу Председатель Правительства РФ мотивировал подобное решение длительной, до трех месяцев, неопределенностью положения Правительства, в связи с выраженным ему недоверием Государственной Думой, что чревато резким ухудшением социально-экономической ситуации, срывом бюджета на 1996 г.,

разрушением взаимодействия исполнительной и законодательной власти, и что, по мнению премьера, «вызовет политическую дестабилизацию, а также затруднит международно-правовые действия Правительства России, чем создается реальная угроза стабильному функционированию государственной власти в стране»^{[163] [164]. В Российской газете было опубликовано заявление}

Председателя Правительства РФ, в котором содержалось следующее: «Вчера, как известно, Государственная Дума выразила недоверие Правительству России. Сегодня Президент не согласился с этим и поддержал Правительство...Только что на заседании Правительства я посоветовался с коллегами - что делать в данной ситуации. Единогласно принято следующее решение: в соответствии с Конституцией самим поставить вопрос о доверии перед Государственной Думой. Мы сознательно идем на это, чтобы добиться ясности и определенности. Другого пути избежать страшного ущерба для страны я не вижу. Убежден, что Государственная Дума не уклонится от рассмотрения этого вопроса и поставит его на обсуждение в ближайшее время во внеочередном порядке, как того требует Конституция и Регламент Думы... Подтверждая готовность и стремление к такому взаимодействию со стороны Правительства, я ставлю вопрос о доверии»¹.

Подобная ситуация «встречного иска» была негативно воспринята Государственной Думой, полагавшей, что запрос доверия не может иметь место в период рассмотрения вопроса о выражении недоверия Правительству. Гак, депутат О.О. Миронов произнес: «Государственная Дума начала процесс недоверия Правительству. Включился механизм реализации части 3 статьи 117. Мы не боимся роспуска Государственной Думы. При любой постановке вопроса - о недоверии, о доверии Правительству - мы будем голосовать против Правительства. Но нужно до конца пройти процедуру, предусмотренную частью 3 статьи 1 17. Если у Правительства иное толкование Конституции, пусть оно обратится в Конституционный Суд по поводу толкования действующей Конституции»^{[165] [166]. Вопрос рассмотрения обращения Председателя Правительства РФ по запросу доверия даже не был включен в повестку дня заседания Государственной Думы.}

Проблема состояла в том, что подобная ситуация на момент ее возникновения не была регламентирована. Впоследствии в Регламент

Государственной Думы были внесены поправки, в соответствии с которыми в ситуации «встречного иска» предпочтение отдается институту выражения недоверия. В соответствии с действующей редакцией Регламента в случае, если Председатель Правительства РФ ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ в период внесения или рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству РФ, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству РФ и объявления Президентом РФ несогласия с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства РФ рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения (п. 2 ст. 153)¹.

Подобное решение весьма спорно. Конституция не ограничивает во; времени право Правительства запрашивать парламентское доверие, которое, исходя из Конституции, может быть реализовано во всякое время. Председатель Правительства, разъясняя правительственную позицию, справедливо указывал, что «постановка вопроса о доверии самим Правительством является самостоятельным конституционным основанием разрешения парламентско-правительственного кризиса и... подлежит отдельному и внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы»^{[167] [168].}

Действующая редакция Регламента Государственной Думы в части регулирования процедуры рассмотрения постановки вопроса о доверии Правительству РФ сомнительна и в другом отношении. Мы согласны с позицией И.А. Узловой, которая, анализируя рассматриваемую ситуацию, справедливо полагает, что «изменения в Регламенте Думы не восполняют тот правовой пробел, который имеет место в Конституции РФ, поскольку регламент работы Думы не может рассматриваться как обязательный для

президента и председателя правительства, действующих в рамках своих конституционных полномочий»^[169]

Представляется, что при запросе парламентского доверия, которое приходится на процедуру выражения Государственной Думой недоверия Правительству, Государственная Дума должна, прежде всего, рассмотреть инициативу Правительства РФ. Институт выражения недоверия Правительству и интересы Государственной Думы при этом нисколько не страдают, если Государственная Дума Правительству в доверии откажет, то тем самым она выражает ему недоверие.

Представляется, что институт правительственной ответственности нуждается в совершенстве, которое предполагает усиление роли Председателя Правительства РФ в механизме правительственной ответственности.

Учитывая лидирующую роль премьер-министра, солидарный характер правительственной деятельности, представляется, что парламентский вотум недоверия должен обращаться на Председателя Прави тельства РФ, который..и должен в этом случае подвергаться отставке Президентом, если последний не сочтет необходимым распустить Государственную Думу. В этом случае главе государства легче будет при его желании сохранить тот же состав Правительства, назначив нового премьера, поскольку недоверие высказывается не всему Правительству, а только его главе. Напротив, вотум недоверия Правительству в целом обязывает главу государства поменять хотя бы некоторых министров, чтобы Государственная Дума признала основательность правительственной отставки.

Практика свидетельствует, что парламентский вотум недоверия часто имеет под собой недовольство отдельными министрами. Так, на заседании Государственной Думы 21 июня 1995 г., решавшей вопрос о доверии Правительству РФ, депутат Е.Ф. Ляхова отметила: «Поскольку сегодняшняя

Конституция нс позволяет нам принять решение, которое вытекает из чеченских событий, событий в Буденновске, а именно: выразить недоверие и отправить в отставку Егорова, Ерина, Грачева, мы вынуждены будем голосовать за недоверие Правительству, ибо все эти руководители являются членами Правительства»¹.

Правительственная ответственность в России, па наш взгляд, должна носить солидарло-персональлый характер и допускать возможность наряду с недоверием Правительству в целом индивидуального вотума недоверия отдельным министрам. Это персонифицирует институт правительственной ответственности, позволит избежать нежелательного роспуска Государственной Думы, поскольку индивидуальный вотум недоверия согласно мировой практике не оборачивается отставкой правительств, по предполагает обязательное освобождение утратившего парламентское • доверие министра от должности. Так, согласно Конституции Латвии если Сейм выражает недоверие Президенту Министров, то уходит в отставку весь, кабинет. Если недоверие выражено отдельному министру, то последний подает в отставку, а вместо него Президент Министров должен пригласить другое лицо (ст. 59)^{[170] [171].}

В целом Регламент Государственной Думы обеспечивает объективное разрешение вопросов правительственного кризиса, соблюдая баланс власти. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения, правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству РФ (п. 1 ст. 153 Регламента). Инициатива предложения о недоверии Правительству должна быть поддержана не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы (п. 2 ст. 149).

В то же время гарантии соблюдения интересов Правительства в процедуре парламентского недоверия могут быть усилены. Так, в ряде стран требуется извещение правительства об инициативе вотума недоверия, что позволяет правительству заблаговременно подготовиться к защите. Так, например, во Франции Председатель нижней палаты уведомляет правительство о резолюции порицания, сообщает о ней Собранию и распоряжается об се объявлении в афише (ст. 153.4 Регламента Национального собрания)¹. В Румынии правительство извещается об инициативе резолюции недоверия в день внесения предложения (ч. 2 ст. 112 Конституции). Представляется, что аналогичные нормы должны прису тствовать в Регламенте Государственной Думы.

Во многих зарубежных странах допускается отсрочка голосования вотума недоверия правительству, что позволяет сторонам согласовать свои позиции, выработать компромисс и, в конечном счете, избежать кризиса власти. Так, в ФРГ между ходатайством о выражении .доверия и голосованием должно пройти сорок восемь часов (ч. 2 ст. 68 Конституции). Аналогичную отсрочку голосования а Государственной Думе недоверия Правительству следует закрепить и в Регламенте нижней палаты российского парламента.

Примечательно, что вопрос о доверии Правительству РФ перед Государственной Думой ставит именно Председатель Правительства, а не Правительство в целом, что подтверждает наличие у него самостоятельного статуса. Это вполне соответствует и зарубежной практике. Так, во Франции премьер-министр может поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства после обсуждения в Совете министров (абз. 3 ст. 49 Конституции).

Требование предварительного обсуждения этого вопроса на заседании правительства, на наш взгляд, вполне оправданно, учитывая значение правительственного запроса доверия, который многие полагают способом

давления на парламент. В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в статье 37 следует закрепить, что Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ после обсуждения на заседании Правительства РФ. Разумеется, даже отрицательная позиция Правительства в целом не должна препятствовать реализации данного конституционного полномочия главы Правительства, которым он пользуется безраздельно, другое дело, что позиция его коллег ио Правительству может сказаться на его окончательном решении.

2.3.