Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации

Полномочия главы российского Правительства можно разделить на конституционные и иные, содержащиеся в текущем законодательстве.

Полномочия главы Правительства РФ, закрепленные в Конституции РФ, образуют основу его правового статуса и содержатся преимущественно в главе 6 Конституции «Правительство Российской Федерации».

Председатель Правительства РФ обладает следующими конституционными полномочиями:

1. Представление Президенту Российской Федерации предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Согласно части 1 статьи 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Это сугубо индивидуальное полномочие главы Правительства, которое он не согласует с Правительством в целом, на этот момент пребывающим в отставке. Это полномочие во времени и значении предшествует праву главы Правительства предлагать Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, заполнение этих должностей осуществляется в соответствии с утвержденной главой государства структурой федеральных органов исполнительной власти, предложенной главой Правительства. Таким

образом, представляя Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, Председатель Правительства РФ тем самым определяет качественный состав Правительства, название конкретных министерских должностей.

Исследование данного полномочия главы Правительства требует выяснения содержания понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» в его конституционном звучании.

Этот вопрос стал предметом официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ по запросу Государственной Думы. Последняя, ссылаясь на часть I статьи 76 Конституции («по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные'законы и федеральные законы»), полагала, что система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности должны определяться законодательным путем. Государственная Дума при этом считала, что понятие «система федеральных органов исполни тельной власти» включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральні,ie органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельность которых должны устанавливаться федеральным законом. Конституционное же понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» Государственной Думой интерпретировалось как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти, именно эту внутреннюю организацию, полагал заявитель, и представляет Председатель Правительства РФ, согласно статье 112 (часть 1) Конституции РФ, Президенту Российской Федерации.

Государственная Дума связывала толкование понятия «система федеральных органов исполнительной власти» с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ. По сути, она просила разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации в правовых формах, указание на которые не содержится в статье 76 (часть 1) Конституции РФ.

В своем решении от 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ указал, что под системой федеральных органов государственной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

С понятием «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти», используемым в статье 71 (пункт «г») Конституции РФ, оз метил Конституционный Суд, тесно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти», на толковании которого настаивала Государственная Дума. Согласно позиции Конституционного Суда, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав

Правительства, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы.

Со ссылкой на ряд конституционных норм Конституционный Суд РФ пояснил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ. До принятия соответствующих законодательных актов Президент РФ может издавать указы ио вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, например, по определению их видов. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам.

Давая толкование понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», содержащееся в статье 112 (часть 1) Конституции РФ, отметил Конституционный Суд, необходимо учитывать, что эта статья относится к главе 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной связи со статьей 83 (пункт «д») Конституции РФ, устанавливающее полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать па должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Структура федеральных органов исполнительной власти, указал Конституционный Суд, предопределяется задачами и полномочиями

Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе е Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

'Гаким образом, отметил Конституционный Суд, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ и на сс основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ, в частности Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142¹, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.

Конституционный Суд указал, что изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. При этом такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Конституционный Суд РФ, таким образом, использовал систематическое толкование Конституции РФ, что вытекало из существа запроса. Для нас в этом толковании важным представляется то, что под структурой федеральных органов исполнительной власти, которую глава Правительства представляет главе государства в силу части 1 статьи 112 Конституции, понимается перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.

Комментируя решение Конституционного Суда, Б.Л. Страшун отмечает, что регулирование структуры федеральных органов исполнительной власти президентским указом вполне естественно, поскольку эта структура представляется Председателем Правительства именно

Президенту. При определении этой структуры Председатель Правительства исходит из своего видения организации государственной администрации, которая наиболее целесообразна для выполнения стоящих перед Правительством задач¹.

Заметим, что Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»^{[85] [86], который упоминает Конституционный Суд РФ, включал не только перечень федеральных органов исполнительной власти, но и определял их виды, выделяя категории федеральных органов исполнительной власти, такие как Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, что создавало представление о том, что виды федеральных органов исполнительной власти также включаются в содержание структуры этих органов и, стало быть, также должны определяться и представляться Президенту РФ главой Правительства.}

Однако Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[87] внес определенность в этот вопрос, разграничив систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Под системой федеральных органов исполнительной власти президентский указ понимает виды федеральных органов исполнительной власти по их функциональной принадлежности, к которым указ относит федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Если следовать буквальному смыслу Конституции и позиции Конституционного Суда, то оказывается, что Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ только структуру, но не систему (виды), федеральных органов исполнительной власти.

не включать их наименование, а значит и классификацию этих органов с указанием их функциональных особенностей. Таким образом, получается, что новоиспеченный глава Правительства РФ представляет Президенту РФ свои предложения не только о структуре, ио н о системе федеральных органов исполнительной власти, что и следует закрепить законодательно.

Более того, в обязанности Председателя Правительства, исходя из логики, входит также функциональное обоснование системы федеральных органов исполнительной власти, которое содержится в вышеназванном Указе Президента РФ № 314, поскольку различное наименование органов

проистекает, прежде всего, из их функциональных отличий.

Здесь возникает вопрос, участвует ли Председатель Правительства РФ в последующих изменениях структуры федеральных органов исполнительной власти, производимых Президентом? Если исходить из буквального смысла Конституции, представление делает только вновь назначенный Председатель Правительства РФ в недельный срок после назначения. Подобное право Председателю Правительства, таким образом, предоставляется только один раз за период его легислатуры. Можно согласиться с мнением, что положение части 1 статьи 112 Конституции РФ исходит из цели стабильности функционирования федеральных органов исполнительной власти при смене Председателя Правительства^[88].

Обращается внимание па то, что факт участия Председателя Правительства РФ в установлении структуры федеральных органов исполнительной власти нс находит законодательного или иного официального подтверждения. Частично это объясняется тем, что предложения Председателя Правительства РФ на сей счет носят лишь рекомендательный характер и могут быть отвергнуты Президентом. Как последовательно указывает И.А. Игнатюк, «окончательное решение о структуре федеральных органов исполнительной власти принимает Президент. А внесение

Президенту того или иного варианта предложений о структуре этих органов еще не говорит о том, что именно предложенный вариант будет утвержден» .

С другой стороны, отсутствие в президентских указах об утверждении общей структуры федеральных органов исполнительной власти упоминания Председателя Правительства РФ, который эту структуру конструирует, не позволяет идентифицировать участие главы Правительства в этой важной процедуре, что, на наш взгляд, противоречит части первой статьи 112 Конституции РФ. Отметим в этой связи, что в прошлом, в ряде президентских указов, роль Председателя Правительства в определении структуры федеральной исполнительной власти обозначалась. Так, в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О составе Правительства Российской Федерации»^{[89] [90] [91], содержавшим перечень членов Правительства РФ, пунктом вторым значилось: «Председателю Правительства Российской Федерации внести предложения по другим кандидатурам в состав Правительства Российской Федерации в соответствии с утвержденной структурой федеральных органов исполнительной власти». Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» содержал следующую фразу: «в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года в части приведения структуры Правительства Российской Федерации и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями экономических преобразований на современном этапе и по представлению Председателя Правительства Российской Федерации (выделено нами - Д.1І.) постановляю... . В Указе главы государства от 2 сентября 1998 г. «О мерах по формированию Правительства Российской Федерации»[92] исполняющему обязанности Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдину В.С. было предписано незамедлительно приступить к анализу соответствия структуры федеральных}

органов исполнительной власти современным требованиям и осуществлению мер по формированию нового состава Правительства РФ.

Исходя из сказанного, мы предлагаем, чтобы указы главы государства об утверждении общей структуры федеральных органов исполнительной власти первым абзацем содержали следующее: «В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и по предложению Председателя Правительства Российской Федерации

постановляю...».

Представляется, что полномочия Председателя Правительства РФ по формированию федеральных органов исполнительной власти должны быть усилены. Согласно ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (ст. 12). На наш взгляд, это полномочие должно принадлежать индивидуально Председателю Правительства РФ, ответственного за кадровую политику Правительства, который мог бы им пользоваться по предложению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.

2. Предложение Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Согласно части 2 статьи 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Это полномочие тесно связано с предыдущим, поскольку Президент РФ назначает федеральных министров, руководствуясь общей схемой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, представляемой ему главой Правительства. В то же время данное полномочие Председателя

Правительства не ограничивается утверждаемой главой государства структурой федеральных органов исполнительной власти, поскольку теоретически Президент вправе учредить должность «министра без портфеля», в заполнении которой глава Правительства также примет участие. Подобные должности в правительственной практике периодически создавались. Лак, врио Президента РФ В.В. Путин 14 января 2000 г. своим указом назначил К.Д. Лубенченко федеральным министром без указания на конкретную сферу деятельности¹, учредив тем самым фактически должность «министра без портфеля».

Данное полномочие Председателя Правительства органически вытекает из его роли руководителя федеральной исполнительной власти, лидера Правительства как коллегиального государственного органа, что предопределяет его право непосредственного участия в комплектовании кабинета, в формировании собственной команды управления. Данное право является традиционной прерогативой главы правительства независимо от формы государственного правления.

Конституция РФ говорит только о предложениях главы Правительства Президенту, из чего вытекает тот очевидный вывод, что эти предложения носят рекомендательный характер, не обязывающий Президента с ними согласиться. Можно только разделить следующее мнение: «Практика формирования Правительства и предложения Председателя Правительства кандидатур на посты заместителей и федеральных министров показывает, что не всегда предложенные кандидатуры утверждаются (точнее «назначаются») Президентом. Только Президент вправе утвердить или не утвердить предложенные (здесь точнее было бы сказать - назначить) Председателем Правительства кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительств и федеральных министров. Право Председателя Правительства предлагать кандидатуры па эти должности имеет формально-юридический и

рекомендательный характер»¹. В преддверии своего назначения Председателем Правительства РФ экс-президент В.В; Путин, отвечая на вопрос: «Вы уже имеете представление о кадровом составе будущего кабинета министров?», заметил: «В основном -да. Но это не только от меня зависит, но и от избранного Президента. Я ему буду представлять кандидатов, а он должен еще утвердить»^{[93] [94].}

В то же время, Конституция г РФ делает Председателя Правительства РФ обязательным участником механизма формирования Правительства, без которого должностные назначения в его состав не могут быть произведены. Если исходить из буквального смысла основного закона, Президент РФ вправе назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров только по персональному предложению главы Правительства, в отсутствии которого назначения пе могут состояться. Из этого следует, что даже при отклонении Президентом РФ кандидатур в состав Правительства, следующие кандидатуры будут также предлагаться только Председателем Правительства РФ.

Нарушение этой процедуры Президентом России, назначение им членов Правительства РФ в отсутствии соответствующих предложений Председателя Правительства по существу является конституционным деликтом. В.О. Лучин правомерно выделяет такой вид конституционного деликта как нарушение установленного порядка назначения на конституционные должности^[95], относя к ним и министерские назначения в отсутствии премьера. В качестве примера автор приводит факт назначения Президентом РФ Б.Н.Ельциным 31 марта 1998 г. федеральными министрами Е.М. Примакова и М.М.Задорнова в отсутствии Председателя Правительства РФ, должность которого на тог момент была вакантной, чем был нарушен п. «д» ст. 83 Конституции РФ, согласно которому назначение федеральных министров осуществляется Президентом РФ по предложению Председателя

Правительства РФ. «Решение Президента возложить на себя обязанности Председателя Правительства, - пишет В.О. Лучин, - явно не соответствовало Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». С 1993 г. Президент не является главой исполнительной власти в нашей стране и не может присваивать себе эти функции»¹.

В то же время, законодательство не устанавливает определенного формата участия Председателя Правительства в определении персонального состава Правительства. Предложения Председателя Правительства Президенту па этот счет не могут быть юридически удостоверены, что не позволяет проследить реальное участие главы Правительства в министерских назначениях. С целью юридического подтверждения этого участия мы предлагаем, чтобы указы Президента РФ о назначении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров содержали фразу - «в соответствии с предложением Председателя Правительства Российской Федерации».

Отдельные факты участия главы Правительства в назначении и освобождении членов Правительства упоминаются в некоторых президентских указах. Так, в Указе Президента РФ от 2 сентября 1998 г. «О мерах по формированию Правительства Российской Федерации»^{[96] [97] говорилось: «Согласиться с предложениями Черномырдина В.С. о целесообразности вхождения в состав Правительства Российской Федерации Крашенинникова П.В., Примакова Е.М., Сергеева И.Д., Степашина С.В., Федорова Б.Г., Шойгу С.К.».}

3. Дача Президенту РФ предложений об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Согласно п. «д» статьи 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и

освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Таким образом, освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров происходит по той же конституционной схеме, что и их назначение, и предполагает обязательное участие Председателя Правительства РФ в этой процедуре. Для обозначения этого участия, мы предлагаем, как и в предыдущем случае, чтобы указы Президента РФ об освобождении от должности членов Правительства содержали фразу о соответствующем предложении Председателя Правительства РФ.

4. Определение основных направлений деятельности Правительства РФ,

В статье 113 Конституции РФ устанавливается: «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации».

Иными словами, Председатель Правительства определяет основные направления правительственной политики. Это весьма важное полномочие руководителя российского Правительства, имея в виду роль самого Правительства в формировании государственной политики. Согласно Конституции РФ именно Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п.п. «б» и «в» ст. 114). Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства (ст. 19), осуществляет меры по обеспечению реализации внешней

политики Российской Федерации (ст. 21 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Важно отметить, что в парламентарных странах основы государственной политики формируются именно правительством и, в первую очередь, премьер-министром, по совету и указанию которого глава государства осуществляет свои полномочия. Согласно Конституции Германии, например, Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность (ст. 65 Конституции)¹. В республиках полупрезидентских, в том числе в России, определение основного содержания государственной политики, как правило, отнесено к ведению главы государства, хотя во Франции, которая является эталоном президентско-парламентарного правления, именно Правительство согласно Конституции определяет и проводит политику нации (ст. 20)^{[98] [99].}

Нисколько не оспаривая конституционную функцию Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней, политики государства (ч. 3 ст. 80), отметим, что отдельные, весьма важные, аспекты российской политики определяются именно Правительством РФ, о чем неопровержимо свидетельствуют такие акты, как, например, постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»^[100], Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. «Основные положения концепции государственной политики по отношению к казачеству»^[101].

Примечательно, что наряду с Президентом концепции

государственного развития, которые полагаются важной формой выражения государственной политики, определяются федеральным Правительством. К числу таких концепций можно отнести Концепцию улучшения положения

женщин в Российской Федерации от 8 января 1996 г. у Концепцию национальной космической политики Российской Федерации от 1 мая 1996 г.^{[102] [103], Концепцию комплексной программы развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации на 1998-2005 годы от 3 августа 1996 г.[104], Концепцию реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации от 7 октября 1996 г.[105] [106], Концепцию реформирования предприятий и иных коммерческих организаций» от 30 сентября 1997 г?, Концепцию развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации от 5 ноября 1997 г.[107] и многие другие.}

Правительство РФ, далее, является основным инструментом реализации общегосударственной политики, определяемой Президентом России, что свойственно полупрезидентским республикам, в которых политика формируется главой государства и реализуется преимущественно исполнительной властью. Согласно статье 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации. По верному замечанию Л.А. Окунькова, главная задача Президента РФ «состоит прежде всего в том, чтобы реализовать свою политическую программу через исполнительную власть, то есть через Правительство и другие исполнительные госорганы, которые ему непосредственно или опосредованно подчиняются и которые он фактически формирует»^[108].

О роли Правительства в реализации общей политики государства убедительно свидетельствуют ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию, которые, по общему признанию, служат доминирующей формой определения главой государства основных направлений внутренней и внешней политики государства, и в которых

Правительство чаще всего упоминается в контексте реализации этой политики. Например, Послание 2001 г. обязывало Правительство РФ в ближайшие месяцы определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств¹. Г.В. Дегтев в этой связи справедливо отмечает: «Несмотря на то, что послания адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство РФ»^{[109] [110] [111] [112].}

В то же время Правительство РФ не является простым инструментом президентской политики, практика смешанного государственного правления свидетельствует о наличии самостоятельной правительственной политики, формируемой главой правительства, которая может расходиться с видением государственной политики главой государства. Л.Л. Окуньков в этой связи справедливо отмечает, что для выяснения роли Правительства «немаловажен ответ на вопрос: какое значение имеет для него право Президента определять основные направления государственной политики? В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства. Однако, на наш взгляд, функции общего политического руководства Президента вовсе не означают ослабления роли І Іравительства»⁵.

На существование самостоятельной правительственной политики, прежде всего, рассчитаны конституционно-правовые нормы, допускающие выражение Правительству РФ недоверия Государственной Думой или отказ ею Правительству в доверии, а также возможность Правительству подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ, в том числе индивидуальное право Председателя Правительства РФ на отставку. Очевидно, ч то заявление об отставке Правительства РФ, которое, учитывая солидарный характер правительственной деятельности, конечно же,

инициируется главой Правительства, диктуется несогласием Правительства с президентским курсом.

Первичной формой определения основных направлений деятельности Правительства РФ его главой можно полагать представление кандидатом на должность Председателя Правительства РФ Государственной Думе в соответствии с ее регламентом программы основных направлений деятельности будущего Правительства, которая по идее приобретает официальный характер с избранием лица главой Правительства. В то же время речь не идет о развернутой программе правительственной деятельности, формирование которой требует известного времени, поэтому регламент нижней палаты говорит о программе основных направлений деятельности Правительства, которая, скорее, представляет собой общую политическую декларацию Правительства, своего рода протокол намерений, о чем свидетельствует содержание этих программ. Подобные программы по существу представляют собой общее видение правительственной деятельности кандидатом в премьеры, гот «новый курс» правительства, который неизбежно вытекает из смены правительственной власти. Их, во всяком случае, нельзя полагать правовыми актами, содержащими правительственные обязательства.

Регламент Государственной Думы нс определяет форму подобной программы, на практике она представлялась нижней палате в устном виде, в качестве выступления кандидата в Председатели Правительства на пленарном заседании Думы.

Эти программы основывались на оценке социально-экономической ситуации и отражали текущую политическую конъюнктуру. Так, программа основных направлений деятельности Правительства РФ, представленная Государственной Думе кандидатом в Председатели Правительства РФ В.С. Черномырдиным 31 августа 1998, содержала перечень антикризисных мер, вызванных дефолтом августа того года и включала модернизацию системы управления государственным долгом, улучшение условий для погашения ГКО

для инвесторов и частных вкладчиков, консолидацию государственных финансов посредством казначейства, выстраивание новой системы межбюджстпых отношений и пр. «Сегодняшние приоритеты, заявил кандидат - это вклады людей, курс рубля, выплата пенсий, заработной платы, поддержка села, промышленных предприятий»¹.

В программе основных направлений деятельности Правительства, представленной Государственной Думе Е.М. Примаковым 11 сентября 1998 г., говорилось о необходимости укрепления государственного единства, федерализма, проведения мер финансовой стабилизации, реструктуризация экономики, обновления основных фондов, усиления государственного регулирования экономики без возвращения к административно-командной системе. Примечательно; что кандидат в Председатели Правительства РФ обозначил свою роль в формировании состава Правительства: «Следующий вопрос - формирование кабинета. Я хотел бы сразу сказать, что на пост первого заместителя руководителя Правительства (я предложил, и это предложение было принято Президентом, Борис Николаевич Ельцин поддержал это предложение), на этот пост, в случае, так сказать, избрания ?того Правительства будет назначен Маслюков Юрий Дмитриевич»².

Программная речь перед Государственной Думой кандидата в премьеры В.В. Путина 16 августа 1999 г. была пронизана идеей стабильности и надежности власти. Одна из главных задач правительства, отметил претендент, это обеспечение спокойствия и порядка в стране, проведение честных и справедливых выборов, как думских, так и президентских. К числу приоритетов политики было отнесено возрождение и укрепление оборонной мощи государства, восстановление престижа и авторитета военной службы, укрепление военно-промышленного комплекса, усиление борьбы с терроризмом, в первую очередь, на Северном Кавказе³. Впервые в подобного рода выступлениях говорилось о направлениях внешней политики

‘ Государстиенная Дума. Стенограмма заседаний. Т. 37 (60). М., 2000. С. 15-18

² Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Т. 37 (60). М., 2000. С. 533.

³ Государственная Дума Стенограмма заседаний. Т. 52 (75). М., 2002. С 571.

государства, приоритетами которой назывались поддержка соотечественников за рубежом, создание благоприятных условий для работы отечественных предприятий на внешних рынках, активное участие в миротворческих операциях, в работе крупных международных и региональных организациях .

В программном выступлении кандидата в Председатели Правительства РФ М.Е. Фрадкова акцент был сделан на основных направлениях административной реформы, как ключевой в контексте повышения эффективности государства pi борьбе с коррупцией. Структурная перестройка федеральной исполнительной власти должна была включать в себя министерства, разрабатывающие политику в конкретных сферах государственного регулирования и осуществлять нормотворческую деятельность, контрольно-надзорные функции должны были быть закреплены за федеральными службами как за вторым уровнем системы исполнительной власти, и федеральные агентства, исполняющие функции оказания государственных услуг. «Как результат, в компетенции Правительства останется только узкий круг вопросов, причем вопросов тактических, а министерствам будут переданы не только полномочия по принятию решений, по и полнота ответственности за их реализацию»".

Программа основных направлений деятельности Правительства РФ, с которой в Государственной Думе выступает соискатель должности главы Правительства, не является сугубо декларативным документом, практика свидетельствует о реализации положений Программы. Так, предложения М.Е. Фрадкова но проведению административной реформы нашли отражение в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[113].

Возникает вопрос, распространяется ли требование о представлении Программы основных направлений деятельности Правительства РФ на кандидата в Председатели Правительства РФ, повторно представляемого

Государственной Думе главой государства после отклонения его кандидатуры палатой? Думается, это должно зависеть от усмотрения самого кандидата, быть его личным правом. На практике повторное представление Программы кандидатом в Председатели Правительства РФ имело место. 11 сентября 1998 г. В.С. Черномырдин, кандидатуру которого Президент представил в Государственную Думу повторно, вновь выступил с программной речью в нижней палате, которая по содержанию отличалась от предыдущей, содержала расширенный пакет антикризисных мер. Таким образом, можно говорить о сложившемся парламентском (конституционном) обычае, который со временем мог бы найти законода тельное подтверждение.

Процедура представления программы основных направлений деятельности будущего Правительства являлась стереотипной и включала неизменное выступление представителя Президента РФ в Государственной Думс, который со ссылкой на статью 83 Конституции РФ уведомлял депутатов о представлении Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ для получения согласия Государственной Думы и просил предоставить кандидату слово.

Примечательно, что при повторном представлении кандидатуры В.С. Черномырдина, представитель Президента в Госдуме Л. А. Котенков обозначил позиции, усиливающие политическое значение кандидата, отхметив, что исполняющий обязанности Председателя Правительства В.С. Черномырдин обратился к Президенту с вопросом, получит ли Правительство более широкие полномочия и свободу действий, на что глава государства обещал предоставить Правительству «все те полномочия, которые Председатель Правительства запросит»¹.

В практике правительственной деятельности имело место и утверждение уже действующим Председателем Правительства РФ основных направлений деятельности Правительства РФ. К числу подобных актов можно, например, отнести Основные направления деятельности

Правительства Российской Федерации на период до 2008 г., одобренные 8 июля 2004 г. на заседании Правительства РФ и утвержденные Председателем Правительства РФ 28 июля того же года.

Этот акт апеллировал к Посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2004 г., содержавшему общенациональные задачи по удвоению валового продукта за 10 лет, уменьшению бедности, росту благосостояния людей и модернизации армии.

Правительство намеревалось создать четко действующий механизм решения этих задач. Исходя из этого, целью деятельности Правительства называлось создание условий для повышения благосостояния населения, укрепление обороноспособности страны и безопасности ее граждан, усиление экономических позиций России в мире па основе обеспечения высоких темпов экономического роста. В целом, говорится в этом акте, речь идет о создании экономических предпосылок, обеспечивающих высокий уровень развития политической и экономической свободы граждан и сохранение культурного наследия страны.

Приоритетными направлениями деятельности Правительства РФ, обеспечивающими высокие и устойчивые темпы роста, назывались: повышение уровня жизни населения, содействие развитию «человеческого капитала»; устранение структурных ограничений экономического роста; содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках; социально- экономическое развитие регионов Российской Федерации; рациональная интеграция России в мировую экономику.

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 г. содержат развернутый перечень мероприятий по реализации намеченных задач. В области административной политики, в частности, предполагается завершение административной реформы, результатом чего должна стать ясная и прозрачная система государственной власти с четким разделением компетенции. Для этого Правительство РФ намеревается

реализовать принятые решения по сокращению избыточных государственных функций, принять типовой регламент, устанавливающий порядок взаимодействия между федеральными министерствами, находящимися в их ведении федеральными службами, федеральными агентствами, а также административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок осуществления ими своих полномочий. Предполагается внедрить административные регламенты в электронном виде и систему электронного документооборота.

Федеральным органам исполнительной власти предписывается руководствоваться указанными в Основных направлениях приоритетами при разработке программных документов Правительства РФ, планов и показателей их деятельности, а также федеральных целевых программ¹.

Представляется, что подобные акты, отражающие основное содержание правительственной политики, должны иметь официальный характер, оформляться в виде распоряжений Правительства и официально публиковаться.

5. Организсщия работы Правительства РФ.

В той же статье 113 Конституции РФ устанавливается, что Председатель Правительства РФ организует работу Правительства РФ.

Это полномочие Председателя Правительства органически вытекает из его лидирующего положения в составе Правительства, является элементом его руководства деятельностью этого государственного органа. Организация работы Правительства РФ его главой осуществляется путем повседневного и многообразного руководства этим органом. Как последовательно отмечается в литературе, «только лицо, обладающее статусом’ главы Правительства, обладает полномочием по организации его работы»^{[114] [115].}

Конкретные полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства РФ определяются в Федеральном конституционном

законе «О Правительстве Российской Федерации», содержащем специальную статью 24 «Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по организации.работы Правительства Российской Федерации», включающую следующие позиции:

5.1. Председатель Правительства РФ представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации.

Здесь важно отметить полномочие представлять федеральное Правительство за пределами территории Российской Федерации, которое сообщает главе Правительства качества одного из руководителей государства. Это полномочие вытекает из внешнеполитического статуса Правительства, которое обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации (ст. 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно Федеральному закону от 16 июня 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» Председатель Правительства как глава Правительства в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий (ч. 2 ст. 12).

5.2. Ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего

голоса.

Следует, прежде всего, отмстить, что председательствование на заседании Правительства является именно правом Председателя

Правительства, имея в виду, что согласно Конституции РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ может и Президент России (п. «а» ст. 83). Законодательство, однако, умалчивает о режиме проведения заседаний Правительства РФ под председательством главы государства, остаются открытыми, в частности, вопросы, допустимо ли голосование по принятию правительственного решения по предложению члена Правительства, если заседание Правительства ведет Президент страны, голосует ли в этом случае сам Президент и сохраняется ли у І Іредседателя Правительства РФ при этом право решающего голоса? Подобные вопросы, на наш взгляд, должны получить законодательное разрешение. Представляется, что Президент РФ должен иметь определенный процессуальный статус на заседаниях Правительства с тем, чтобы Председатель Правительства и на заседании Правительства, проводимого иод руководством главы государства, оставался руководителем этого органа.

Право Председателя Правительства РФ вести заседания Правительства следует расценивать как важное индивидуальное полномочие главы российского Правительства, учитывая отсутствие этого полномочия у глав правительств многих зарубежных стран, в частности, у премьер-министра Франции, традиционно считающегося властным премьером.

Из права Председателя Правительства РФ вести заседания Правительства вытекает серия его процессуальных полномочий, содержащихся в Регламенте Правительства РФ . Так, План заседаний Правительства утверждается именно Председателем Правительства. Решение об изменении утвержденного плана в части содержания вопроса и срока его рассмотрения также принимается Председателем Правительства по мотивированному предложению ответственного за подготовку вопроса руководителя федерального органа исполнительной власти. Рассмотрение на заседаниях Правительства дополнительных (внеплановых) вопросов осуществляется по решению Председателя Правительства (ст. 24). Из этих

положений можно вынести тот важный вывод, что повестка дня заседаний Правительства РФ определяется его Председателем.

По решению Председателя Правительства проводятся и внеочередные заседания Правительства (ст. 25 Регламента). С учетом права Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства решение о проведении внеочередного заседания Правительства наряду с Председателем Правительства следует предоставить и главе государства.

Из права Председателя Правительства председательствовать на заседаниях Правительства вытекает и его правомочие председательствовать на заседаниях Президиума Правительства РФ, которое образуется для решения оперативных вопросов Правительством РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Хотя состав Правительства РФ ограничивается федеральными министрами, практика свидетельствует об участии в организационной деятельности Правительства руководителей иных государственных органов, инициатором которого выступал глава Правительства. Так, в Указе Президента РФ от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»¹ выражается согласие с предложениями Председателя Правительства РФ о полноправном участии в деятельности Правительства РФ по обсуждению и выработке решений наравне с федеральными министрами руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранных руководителями отдельных межрегиональных ассоциаций. Указ также выражал согласие с предложением Председателя Правительства об активном участии в деятельности Правительства РФ, обсуждении и выработке решений наравне с членами Президиума Правительства РФ Председателя Центрального банка РФ Геращенко В.В. и президента Российской академии наук Осипова Ю.К. (и. 5).

Наряду с председательствованием в заседаниях Правительства, Председатель Правительства председательствует во многих

правительственных органах и организациях, что также оттеняет его руководящую роль. Так, Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. «Об образовании постоянно действующего рабочего совещания І Іравительства Российской Федерации»¹ было образовано постоянно действующее рабочее совещание Председателя Правительства с руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, заседания которого проводятся под руководством Председателя Правительства РФ (п. 2). Согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июля 1994 г. «О координационных и консультативных органах, создаваемых Правительством Российской Федерации»^{[116] [117] комиссии и советы Правительства РФ (правительственные комиссии и правительственные советы) возглавляются Председателем Правительства РФ или его заместителем (и. 2).}

5.5. Подписывает акты Правительства РФ

Правительство принимает определенные юридические акты, оформляющие его деятельность, которые носят подзаконный характер и в иерархии правовых актов стоят строкой ниже актов главы государства. Согласно Конституции РФ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ).

Содержание и сила актов Правительства РФ конкретизируется в Законе о Правительстве. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущем вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ (ст. 23).

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера (ст. 23).

Вопросы юридической принадлежности правительственных актов в законодательстве решаются весьма противоречиво. Конституция РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» все виды актов, подписываемых Председателем Правительства РФ, относят к актам Правительства РФ. При этом очевидно, что актами Правительства РФ оформляются его решения. Между тем, Закон о Правительстве выделяет определенные вопросы, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства, то есть формально коллегиальным образом (статья 28). Это, например, решение о предоставлении Государственной Думс федерального бюджета и отчета о его исполнении, рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, установление объема выпуска государственных ценных бумаг, решение о внесении в Госдуму правительственных законопроектов, рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации и др.

Исходя из буквального законодательного смысла, решения по иным вопросам принимаются не на заседании Правительства. Из этого может следовать только тот вывод, что эти решения принимаются единолично Председателем Правительства РФ вне заседаний этого органа. Иными словами решения Правительства РФ, кроме тех, которые обязательно принимаются на заседании Правительства, являются индивидуальными актами Председателя Правительства. Но в этом случае их нельзя именовать актами Правительства в целом, они должны именоваться именно актами Председателя Правительства РФ.

За пределами статьи 28 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», однако, остается крупный перечень вопросов правительственного ведения, который не может решаться единолично Председателем Правительства РФ, без утраты Правительством качества коллегиального органа власти. Исходя из этого, мы предлагаем распоряжениям Правительства РФ придать сугубо

индивидуальный характер, именуя их распоряжениями Председателя Правительства Российской Федерации. При этом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» следует сформулировать, что распоряжения Председателя Правительства РФ издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

Что касается постановлений Правительства РФ, то их следует считать актами Правительства в целом. При этом все постановления Правительства РФ должны приниматься па заседаниях Правительства РФ, поскольку иной формы коллегиальной правительственной деятельности просто не существует.

Примечательно, что предложение о разделении правительственных актов на коллективные и индивидуальные активно дискутировалось при проектировании действующей Конституции России. Так, на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по: доработке проекта Конституции РФ 15 июня 1995 г. имела место следующая дискуссия, которую мы, для сохранения точного смысла, воспроизводим полностью:

«Ю.С. Сергеев, председатель Подкомитета Верховного Совета РФ по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов. У меня маленькое редакционное предложение. «Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации». Не кажется ли коллегам, что постановление Правительства - это достаточно нормативный акт, но распоряжаться - пусть распоряжаются премьер-министр, его заместители, лица отдельные, по «распоряжение Правительства» мне кажется не очень удачным термином. Достаточно постановления, а для реализации постановления пусть премьер или заместитель издадут распоряжение.

Председательствующий. Мы с удовольствием выслушаем разъяснение - вес это канцелярская тайна - в чем отличие постановления от распоряжения?

Ю.Д. Рудкин, секретарь Конституционного Суда РФ. Я не могу согласиться с коллегой Сергеевым по очень простой причине: постановление, как правило, принимается коллегиальным органом, а распоряжение в данном случае дается Председателем Совета Министров России. И поэтому надо сохранить обе эти формулы.

Председательствующий. Я задам Вам вопрос, может быть, просто для нашего всеобщего просвещения: это различие где-нибудь законодательно или нормативно закреплено или это - толкование?

Ю.Д. Рудкин. Это сложившаяся практика. Ну, давайте формулировку сделаем соответствующую.

А.А. Котенков, начальник Государственно-правового управления Президента РФ. В Законе о Совете Министров — Правительстве РФ установлено, что постановление принимается Правительством как коллегиальным органом, а распоряжение Правительства может подписывать индивидуально Председатель Правительства или по его поручению один из его заместителей. Кроме того, общепринято, что постановление - это, как правило, нормативный акт более широкого действия. Распоряжение - это индивидуальный акт, касающийся какого-то конкретного действия. Распоряжение Правительства, но подписывает его и принимает решение единолично премьер»¹.

Как можно видеть, распоряжениям Председателя Правительства РФ Конституционное совещание придавало характер индивидуальных актов главы Правительства, в отличие от постановлений, отражающих коллективную волю.

Практика издания премьер-министром индивидуальных актов достаточно распространена и в зарубежной правительственной практике. Согласно Конституции Армении, например, Премьер-министр принимает

постановления (ст. 87). В Польше Председатель Совета Министров издает распоряжения (ст. 148 Конституции) .

Право издания собственных актов могло бы принадлежать и заместителям Председателя Правительства в пределах их компетенции в соответствии с утвержденным Председателем Правительства распределением должностных обязанностей между членами Правительства. Подобная практика в Российской Федерации имела место. Так, Распоряжением Правительства РФ от 15 января 1993 г. «В целях обеспечения эффективного осуществления полномочий Совета Министров - Правительства Российской Федерации»^{[118] [119] заместителям Председателя Совета Министров - Правительства РФ предоставлялось право издавать «исполнительно-распорядительные» акты, именуемые «Распоряжение Заместителя Председателя Совета Министров-Правительства Российской Федерации». Распоряжения заместителя Председателя Совета Министров — Правительства РФ, изданные по вопросам, входящим в его компетенцию, были обязательны для исполнения министерствами, государственными комитетами РФ, другими центральными органами федеральной исполнительной власти,., а также органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах полномочий Российской Федерации.}

Наше предложение включает также право главы государства отменять незаконные акты главы федерального Правительства, если таковые будут существовать. В то же время мы не видим оснований наличия у Президента РФ права отменять постановления Правительства РФ, которые в отличие от правительственных распоряжений носят нормативный характер. Подобное право главы государства не корелирует статье 125 Конституции РФ в части полномочий Конституционного Суда РФ, к ведению которого относится разрешение дел о соответствии Конституции РФ, в частности, нормативных актов Правительства РФ, что свидетельствует об особом значении этих актов,

лежащих в сфере конституционного контроля. В зарубежной практике полунрезидентского правления глава государства обычно не наделяется правом отмены правительственных актов.

К счастью, степень реализации этой меры, которую некоторые авторы относят к конституционно-правовой ответственности,¹ в России невелика, что свидетельствует о слаженности действий главы государства и Правительства. Так, Указом от 17 марта 1995 г. Президент РФ отменил постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. «О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов»^{[120] [121]. Так, Указом от 14 мая 1997 г. Президент отменил постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. «О Бочине Л.А.», как противоречащее Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[122]. 25 января 1999 г. Президент РФ своим указом отменил Постановление Правительства РФ от 22 октября 1998 г. «О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами»[123] по причине несоответствия этого постановления статье 9 Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», согласно которой к исключительным полномочиям Президента РФ отнесены определение федеральных органов исполнительной власти по координации и контролю в области военно- технического сотрудничества и решению других задач государственного регулирования в этой области, а также создание в случае необходимости консультативных органов по вопросам военно-технического сотрудничества.}

5.4. Представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства

РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взыскании и об их поощрении

По сравнению со статьей 112 Конституции РФ, которую мы комментировали, в числе полномочий Председателя Правительства РФ по организации работы этого органа Закон о Правительстве дополнительно называет представление Президенту РФ предложений о наложении на заместителей Председателя Правительства и федеральных министров дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Предоставление Президенту РФ полного права дисциплинарного наказания и поощрения федеральных министров нам представляется чрезмерным. Главой Правительства РФ является Председатель Правительства, который и должен обладать дисциплинарной властью в отношении членов Правительства. Во всяком случае, следует учитывать степень подчиненности федерального министерства. Как известно, Президент РФ непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных действий, в то время как Правительство РФ только координирует деятельность этих органов (ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Учитывая особую административную связь этих органов с главой государства, представляется целесообразными сохранить за Президентом России дисциплинарную власть в отношении их руководителей. Что касается федеральных министерств, руководимых Правительством РФ, то наложение дисциплинарных взысканий на их руководителей, равно как и их поощрение, должно осуществляться Председателем Правительства РФ, что органически вытекает из его руководящего статуса, подчиненности этих министерств федеральному Правительству, что и следует отразить в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

5.5. Распределяет обязанности между членами Правительства Ро с с и йско й Федера ции

Следует отметить, что в соответствии с первоначальной редакцией статьи 24 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства РФ распределял обязанности между заместителями Председателя Правительства. В соответствии с поправками в этот закон и от 19 июня 2004 г. Председатель Правительства теперь распределяет должностные обязанности между всеми членами Правительства, что свидетельствует о повышении его функциональных возможностей по руководству Правительством.

Решения Председателя Правительства по распределению обязанностей между членами Правительства не подлежат официальному опубликованию, поэтому их сложно систематизировать. Так, например, в соответствии с распределением обязанностей между Первым заместителем, заместителями Председателя Правительства, Руководителем аппарата Правительства РФ от 26 ноября 2005 г. на Первого заместителя главы Правительства Д.А. Медведева была возложена координация федеральных органов исполнительной власти, дача им поручений по вопросам реализации приоритетных национальных проектов; обеспечения единства

экономического пространства и свободы экономической деятельности, развития конкуренции и антимонопольной политики; проведение государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды; развития массовых коммуникаций; взаимодействия с органами судебной власти и прокуратуры; проведения государственной политики в сфере юстиции.

Заместителю Председателя Правительства РФ А.Д. Жукову поручалось координация федеральных органов государственной власти и дача им поручений по вопросам организации законопроектной деятельности; экономического развития Российской Федерации; проведения единой государственной демографической и национальной политики; государственной политики в области деятельности естественных монополий; государственной тарифной политики; государственной инвестиционной

политики; проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; управления финансовым долгом и финансовыми активами Российской Федерации; государственного финансового планирования, разработки и исполнения федерального бюджета, повышения результативности бюджетных расходов и совершенствования бюджетной системы; государственного регулирования финансовых рынков, страховой и аудиторской деятельности; реализации государственной политики в области 'транспорта и осуществления государственного регулирования в сфере аэронавигации; государственной статистической деятельности, развития культуры, физической культуры и спорта.

Другому заместителю Председателя Правительства РФ И.Б. Иванову было поручено курировать такие сферы, как реализация военно-технической политики Российской Федерации; национальная оборона и национальная безопасность, разработка проектов и реализация государственных программ вооружения, государственного оборонного заказа; оборонная, атомная и ракетно-космическая промышленность; развитие оборонно-промышленного комплекса и мобилизационной подготовки государства; экспортный контроль в области товаров, информации, работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создания оружия массового уничтожения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники¹.

Содержание подобных документов совершенно индивидуально и целиком определяется видением правительственной деятельности главой Правительства. В то же время, на наш взгляд, подобный документ должен содержать обязательное указание на исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ в случае временного его отсутствия, которым должен выступать один из первых заместителей Председателя Правительства или единственный первый заместитель.

Исходя из значимости распределения главой Правительства РФ должностных полномочий между членами Правительства в организации правительственной деятельности, мы предлагаем распределять эти обязанности распоряжением Председателя Правительства РО, которое подлежало бы официальному опубликованию.

5.6. Иные организационные полномочия Председателя Правительства РФ

К числу иных полномочий, связанных с организацией работы Правительства РФ, можно отнести: рассмотрение единолично Председателем Правительства проектов актов и других документом для целей Регламента Прави тельства (и. 6 Регламента Правительства РФ¹); направление Президен ту РФ доклада, подписываемого Председателем Правительства, о результатах исполнения Правительством поручения Президента РФ (п. 50 Регламента); продление сроков подготовки к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства (п. 62 Регламента); право

возвращения по результатам рассмотрения проектов актов внесшим их руководителям федеральных органов исполнительной власти для доработки или в связи с нецелесообразностью их принятия (и. 64 Регламента); рассмотрение неурегулированных разногласий по проекту акта, внесенного в Правительство, принятие окончательного решения по урегулированию разногласий (и. 66 Регламента); дача ответа на парламентский запрос (п. 108 Регламента); согласование позиций лицами, назначенными представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ по отдельным делам (п. 117 Регламента);

Анализ статусных и организационных полномочий Председателя Правительства РФ свидетельствует об их недостаточности. Логика полупрезидентской республики требует, чтобы отдельные президентские решения контрассигновались главой Правительства, что создаст режим

ответственного правления. «В зарубежных странах контрассигнация означает подпись министра на акте, исходящем от главы государства и придающая этому акту юридическую силу... Контрассигнация выполняет несколько функций: 1) удостоверяет подлинность подписи главы государства; 2) перекладывает ответственность (политическую или юридическую) с главы государства на подписавшего министра; 3) указывает па коллегиальность принятия решения»¹.

Практика контрассигнации находит широкое применение в государствах, исповедующих смешанный, президентско-парламентарный образ государственного правления. При этом, в отличие от стран с парламентарным режимом, где контрасигнации подвержены практически все акты главы государства, в полупрезидентских республиках контрассигнуются, преимущественно, второстепенные полномочия главы государства. Так, в Литовской Республике правительственной контрасигнатуре подлежат такие акты главы государства, как назначение и отзыв дипломатических представителей в иностранных государствах и при международных организациях, присвоение высших дипломатических рангов и специальных званий, присвоение высших воинских званий, объявление чрезвычайного положения, принятие в гражданство (ст. 85 Конституции); в Молдове - аккредитация и отзыв дипломатических представителей, утверждение, упразднение или изменение ранга дипломатических миссий, объявление частичной или всеобщей мобилизации, введение военного положения (ст. 94 Конституции), в Португалии - роспуск органов автономных областей, назначение послов и чрезвычайных посланников, ратификация международных договоров объявление войны и заключение мира (ст. 140); в Румынии - заключение международных договоров, по которым вело переговоры правительство, аккредитация и отзыв дипломатических представителей, установление, упразднение или изменение ранга дипломатических представительств, объявление частичной или общей

мобилизации в Вооруженные Силы, принятие мер для отражения агрессии, производство награждений и присвоение почетных званий, присвоение звания маршала, генерала и адмирала (ст. 99 Конституции); в Словацкой Республике - принятие, уполномочивание и отзыв руководителей дипломатических миссий, амнистия (ч. 1 сг. 102 Конституции); В Украине - заключение международных договоров, принятие решения о признании иностранных государств, назначение и освобождение главы дипломатических представительств в других государствах и при международных организациях, прекращение полномочий Верховной Рады Украины, назначение по представлению Премьер-министра членов Кабинета министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти, прекращение их полномочий, создание, реорганизация и ликвидация по представлению Премьер-министра министерств и других центральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности высшего командования Вооруженных Сил, иных* воинских формирований, осуществление руководства в сферах национальной безопасности и обороны государства, принятие решения о введении в Украине либо в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, объявление отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации, назначение трети состава Конституционного Суда, создание судов, присвоение высших воинских званий, высших дипломатических рангов и иных высших специальные званий и классных чинов (ст. 106 Конституции)¹.

Особое признание контрасигнация находит во Франции. Согласно Конституции все акты Президента Франции подлежат контрасигнации, за исключением прямо указанных- в Конституции, таких как назначение премьер-министра и прекращение его полномочий, назначение референдума, роспуск Национального Собрания, введение чрезвычайного положения, назначение одной трети членов Конституционного Совета и его Председателя, передача органических законов до их промульгации и регламентов палат

Парламента до их применения в Конституционный Сокет (ст. 19 Конституции). По поводу президентских полномочий, невосприимчивых к контрасигнации, французский автор Ж.-П. Жаке пишет, что «освобождение от контрассигнования некоторых актов президента республики означает, поскольку политическая неответственность сохраняется, что Президент обладает полномочиями, которые он осуществляет без какого-либо контроля. Эти полномочия предназначены для того, чтобы позволить Президенту республики осуществлять функцию арбитража, которая за ним признается в соответствии со ст. 5 Конституции» .

Наряду с премьер-министром, в отдельных странах контрасигнацию президентских актов осуществляет и министр, ответственный за данную область управления, т.н. компетентный или подлежащий министр. Во Франции, например, акты Президента контрассигнуются Премьер-министром и в случае необходимости ответственными министрами (ст. 19 Конституции).

Ответственность за реализацию акта, скрепленного правительственной подписью, обычно возлагается на премьера (министра), что соответствует смыслу контрасигнации. 'Гак, решение Президента Словацкой Республики, требующее контрасигнации, является действительным, если его подпишет Председатель Правительства или уполномоченный им министр; в этих случаях ответственность за решения президента несет Правительство республики (ст. 102 ч. 1 Конституции).

Зарубежные конституции при этом устанавливают, что отсутствие контрасигнации влечет недействительность принятого акта. Так, согласно Конституции Португалии отсутствие контрасигнации влечет за собой юридическую ничтожность акта (ст. 140).

Представляется, что институт контрасигнатуры должен получить признание и в Российской Федерации, снискавшей незаслуженную славу сверхпрезидентской республики. Как правильно замечает Н.А. Филиппова, «контрасигнатура является процессуальной формой ограничения полномочий

главы государства»¹. Примечательно, что институт контрасигнации существовал даже в царской России образца основных государственных законов 23 апреля 1906 г., то есть в монархии дуалистической, традиционно характеризуемой сильной монархической властью. 'Гак, в статье 24 этих законов устанавливалось; «Указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются Председателем Совета Министров или подлежащим министром...»^{[124] [125].}

Подписание отдельных президентских указов главой Правительства РФ усилит парламентские начала в государственном правлении России, выраженные недостаточно, повысит статус Председателя Правительства и центрального Правительства в целом, усилит степень ответственности Правительства за реализацию президентских решений. К числу президентских решений, нуждающихся в правительственной контрасигнации, можно отнести назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83 Конституции РФ), назначение и отозвание дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83 Конституции РФ), подписание международных договоров Российской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции РФ), подписание ратификационных грамот (п. «в» ст. 86 Конституции РФ), награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и специальных званий (п. «б» ст. 89 Конституции РФ).

Названные президентские полномочия, как можно видеть, являются далеко не самыми важными в компетенции главы государства, их контрасигнация Председателем Правительства РФ и при необходимости компетентным федеральным министром по решению главы Правительства

лишь усилит паритет президентского и парламентского начал в государственном правлении России. Заметим, что в зарубежных полупрезидентских странах акты по реализации именно названных полномочий главы государства чаще всего подвергаются правительственной контрасигнации.

Избрание Президентом РФ Д.А. Медведева и назначение экс-президента

В.В. Путина Председателем Правительства РФ формально не сказывается на общей конфигурации власти главы государства и главы правительства. В.В. Пугин в последние месяцы своего президентства, говоря о разграничении президентских и правительственных функций при новом Президенте страны, отмечал, что «ключевые прерогативы и политического, и административного, и кадрового характера, и в области обороны, и международных дел, конечно, остаются за Президентом и должны остаться в этом институте власти»^[126].

В то же время, назначение главой федерального Правительства В.В. Путина неизбежно сказывается на фактическом статусе премьера. Самостоятельность Председателя Правительства в России всегда сдерживалась отсутствием на этом посту инициативного и престижного лидера, который бы в полной мере использовал юридический потенциал своей должности без изменения Конституции.

С назначением экс-президента РФ В.В. Путина Председателем Правительства РФ этот недостаток правительственной деятельности устранен, что позволит Правительству в будущем играть политическую роль, достойнуло назначения этого органа в полупрезидентской республике.

Конституция России в целом формирует режим полунрезидентского правления, исповедует французскую модель, при которой глава кабинета отнюдь не технический премьер, это самостоятельная государственная фигура, второе лицо в государстве, способное оппонировать президенту. Не

случайно, в России премьер назначается президентом с согласия Государственной Думы.

Г оворя о форме государственного правления в России, можно сделать вывод, что сегодня она, наконец, обретает свой конституционный образ - президентско-парламентарная республика, насчитывающая два реальных и действенных центра власти - президента и правительство.

2.2.