§ 2.1. Основные черты конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел

Настоящий этап становления правоохранительной системы России характеризуется актуализацией проблемы определения механизма конституционно-правового обеспечения равенства граждан при поступлении на государственную службу в области внутренних дел.

В основе правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией равного права на доступ граждан к государственной службе в области внутренних дел, лежат нормы конституционного права, которые закрепляют основные исходные постулаты в организационном и функциональном аспекте работы системы госслужбы в нашем государстве^[159]. В современных условиях развития политических прав граждан России следует однозначно определить методы правового воздействия конституционных норм на правоотношения, возникающие в сфере осуществления права на равный доступ граждан к публичной службе. Поэтому целесообразно исследовать сущность и содержание методов конституционно-правового регулирования данной области общественных отношений.

В современных конституционно-правовых исследованиях особое внимание уделяется соотношению предмета и метода конституционно-правового регулирования. С.А. Авакьян отмечает, что его «можно понимать как соотношение содержания (это будут сами общественные отношения) и его оформления (оно отражается категорией методов правового регулирования)»^[160]. При этом «методы занимают (должны занимать) подчиненное положение в сопоставлении с предметом регулирования»^[161].

Метод конституционно-правового регулирования составляют способы и приёмы, применяемые для регулирования конституционных отношений. Отношения, регулируемые конституционным правом, определяют исходные содержательные границы для применения разного рода способов и приёмов правового регулирования^[162].

При регулировании общественных отношений конституционное право использует общие для всех отраслей права методы нормативных предписаний. Среди них: обязывание, дозволение и запрещение. С точки зрения внутреннего содержания значение данных подходов в значительной степени раскрыто в научных исследованиях теоретиков права. В этой связи цель конституционно - правовой науки состоит в формировании наиболее всестороннего и полного понимания системы методов конституционного регулирования общественных отношений. Значение этих подходов усилилось в условиях развития в нашем государстве справедливого гражданского общества на основе Основного закона, сильно расширившего рамки нормативного регулирования конституционных норм^[163].

В науке конституционного права используются различные методы конституционного регулирования общественных отношений^[164]. Рассмотрим каждый их них применительно к регулированию отношений равнодоступности государственной службы для граждан нашей страны.

Широко применяемым подходом к правовому регулированию конституционно-правовых отношений является метод основополагающего правового регулирования. Указанный подход выражается в том, что Конституция России, закрепив конституционное положение о равной доступности государственной службы для граждан, установила исходную для всего института государственной службы идею. Это теоретическое положение выступает важнейшим правовым принципом для других отраслей российского права.

Определить роль политического метода правового регулирования для упорядочения отношений в сфере реализации равного права на доступ граждан к государственной службе можно, проанализировав одно из важнейших свойств отрасли конституционного права.

Наиболее выраженно особенности конституционного регулирования правоотношений, возникающих в сфере осуществления принципа равенства граждан при замещении должностей государственной службы, показывает метод первоучредительного правового установления. В рассматриваемой сфере нормы конституционного права устанавливают только основные принципы служебных правоотношений. Детальная регламентация этих отношений осуществляется нормами административного права. В этой связи, значение конституционноправовой науки, по нашему убеждению, заключается в нормативном установлении, на уровне Конституции России, единого механизма конституционного обеспечения равенства граждан при доступе к государственной службе, включающего и область внутренних дел. Этот конституционный механизм должен стать фундаментом для правового регулирования данных отношений в науки административного права.

Экстраординарное (исключительное) правовое регулирование применительно к регулированию исследуемых отношений проявляется в следующем - в исключительных случаях «на основании существующих конституционно-правовых норм в ходе формирования нового общественного строя либо образования нового государства, заложены и основы будущей правовой системы, а также комплектуются базисные устои всей общественной, а также государственной жизнедеятельности»^[165]. В период процесса прекращения существования Советского Союза нормы конституционного права сыграли главную роль при становлении института государственной службы в Российской Федерации. Образовавшийся в 1990-е гг. правовой и организационный вакуум в области государственно-служебных отношений был устранен путём длительной правотворческой деятельности, направленной на формирование правовых основ государственной службы.

Действие метода комплексного регулирования правоотношений в области осуществления права на доступ для всех граждан к госслужбе заключается в том, что правовое воздействия норм конституционного права на эту группу общественных отношений производится во взаимосвязи с иными отраслями российского права.

Немаловажная роль в регулировании отношений равнодоступности государственной службы принадлежит методу универсального правового регулирования. Не секрет, что отрасль конституционного права для других отраслей российского права устанавливает общие юридические термины и категории, а также определяет общие представления и взгляды, имеющиеся в концептуальной и теоретической основах конституционно-правовых институтов^[166].

Далее рассмотрим метод интерполяции для регулирования

конституционных отношений при реализации равного доступа граждан к государственной службе. Указанный подход чаще всего применяется в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации при поиске наиболее справедливого и обоснованного решения неоднозначных юридических ситуаций, имеющих, как правило, неопределенное правовое толкование среди участников правоотношений. Результатом использования исследуемого подхода служат правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которые применяются судебными инстанциями для вынесения целесообразных и обоснованных вердиктов^[167].

Участвуя в управлении государственными делами в форме государственной службы, при замещении должности сотрудника ОВД, граждане России реализуют право равного доступа к государственной службе. Тем не менее, в Основном законе нашей страны сказано, что «все существующие права и свободы человека и гражданина возможно ограничить в рамках федерального законодательства только в той мере, в какой это необходимо для поддержания необходимого уровня защиты основ всего конституционного строя в целом, нравственности, прав и интересов иных лиц и т.

Формулировка вышеуказанного конституционного положения показывает, что могут существовать некоторые ограничения конституционных прав граждан, обусловленные определенными целями и содержащиеся в федеральных законах. Тем самым, следует учитывать, что регулируя юридическое положение госслужащих, порядок поступления и процедуру прохождения госслужбы, государство вправе определять и устанавливать в приведенной сфере особые правила^[169].

Следует учитывать специфические особенности государственной службы в ОВД, которые выражаются в том, что этот вид госслужбы представляет отдельную особую форму реализации, с одной стороны, права граждан нашей страны на свободное использование своих способностей при осуществлении трудовой деятельности, а с другой - права на равную доступность службы в этих органах для российских граждан. Иными словами, необходимо учитывать специфику возникающих при поступлении и последующем прохождении службы в ОВД служебных (служебно-трудовых) отношений, во многом отличающихся от подобного рода отношений при несении иных видов государственной службы.

На сегодняшний день в нашей стране исключительно суд выступает стабильной, не подлежащей изменению гарантией защиты субъективных прав и свобод при ограничении последних. В данном отношении Конституционный Суд нашего государства играет первоочередную роль. Сфера деятельности названного судебного органа обширна и позволяет осуществлять как восстановление нарушенных прав, так и предупреждать возникновение возможных конфликтных ситуаций, связанных с ограничением конституционных прав и свобод, кроме того обеспечить минимизацию вредных последствий неправомерных ограничений. Конституционный Суд способен не только определять вектор и границы допустимого в конституционно-правовой плоскости для деятельности законодателя и правоприменителя, но и ориентировать с правовой точки зрения граждан при ограничении их прав на доступ к госслужбе, в том числе в органах внутренних дел^[170].

Под правовой позицией Конституционного суда можно понимать юридический вывод обобщающего плана в качестве итога толкования, а также раскрытия содержания данным судебным органом конституционного смысла положений законодательных актов нашего государства в границах его компетенции^[171]. По сути, данный правовой феномен представляет собой официальную правовую точку зрения Конституционного Суда нашей страны, выраженную в текстах соответствующих определений этого органа судебного контроля. Юридическая позиция названного судебного органа ориентирует граждан в сложных правовых ситуациях, связанных с осуществлением их конституционных прав в пределах юридических границ, определенных действующим законодательством.

Конституционный Суд Российской Федерации по целому ряду дел, (Определения № 115-О^[172] от 04.12.97 г., № 84-О^[173] от 01.07.98 г., № 124-О^[174] от 08.07.99 г., № 233-О^[175] от 03.10.02 г.) сформулировал четкую позицию

относительно признания права законодателя на установление специальных правил на всех стадиях прохождения госслужбы. Следуя тексту положений Основного закона страны о равенстве граждан к госслужбе (статья 32), государство, регламентируя правоотношения на службе в ОВД, в том числе порядок приёма на службу в эти органы, вправе определять в этой области специальные (особые) правила. Это, в свою очередь, не входит в разрез со статьями 19 (ч. 1), 37 (ч 1 и 3) и 55 (ч 2 и 3) Основного закона нашей страны и является однонаправленным с п. 2 статьи 1 Конвенции МОТ №111 от 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией^[176].

Имеющиеся положения Конституции, а именно ч. 1 ст. 19 и ч. 2 ст. 55, гарантируют, что все равны перед законом и судом. В связи с тем, что в настоящее время отмечается тенденция к увеличению числа обращений в Конституционный суд Российской Федерации по вопросам, касающимся тех или иных ограничений прав и свобод, вполне логичным нам представляется изучение правовых позиций данного суда по проблемным вопросам, связанным с ограничением права на прохождение службы в ОВД и доступа к службе в этих органах для граждан нашего государства. При этом стоит учитывать тот факт, что установление ограничений в области доступа граждан к службе в ОВД и прохождение службы в этих органах может считаться обоснованным лишь в том случае, если во внимание принимается принцип соразмерности данных ограничений конституционного важным целям и задачам юридического регулирования и правоприменительной практики.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда являлись обращения граждан о проверке п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[177] в связи с существовавшей неопределенностью соответствия Основному закону нашей страны^[178].

При рассмотрении конституционности этих положений как никогда требовалось обеспечение баланса конституционно значимых ценностей применительно к ограничению права на прохождение службы в органах внутренних дел лицами, в отношении которых уголовное преследование было прекращено, а также в связи с декриминализацией совершённого ими деяния.

Неопределенность заключалась в том, что за одно и то же деяние сотрудник органов внутренних дел, имеющий значительный опыт и заслуги перед обществом и прошедший внеочередную аттестацию, и сотрудник полиции, только что пришедший на службу в полицию, ставились в заведомо неравное положение, что противоречит принципу социальной справедливости, провозглашенному в Конституции Российской Федерации.

На основании требований правовых позиций Конституционного Суда нашего государства был принят законодательный акт под следующим наименованием: «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[179]. На основе данного законодательного акта были внесены изменения в пункт 7 части 3 статьи 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Оспоренное положение являлось предметом рассмотрения в той мере, в какой оно служит основанием расторжения контракта с сотрудником органов внутренних дел и увольнения его со службы в случаях, если в отношении него уголовное преследование по делу частного обвинения прекращено в связи с примирением сторон до вступления оспоренного нормативного положения в силу, в том числе, когда инкриминируемое сотруднику органов внутренних дел деяние к моменту увольнения декриминализовано.

Конституционный Суд признал оспариваемое положение не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно предполагает обязательное и безусловное расторжение контракта о прохождении службы с сотрудником органов внутренних дел и увольнение его со службы, если в отношении него уголовное преследование по делу частного обвинения прекращено в связи с примирением сторон до вступления данного законоположения в силу^[180].

Таким образом, поправками установлено следующее: сотрудник органов внутренних дел не может находиться на службе в органах внутренних дел, в частности при возникновении случая прекращения в отношении него уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием, за исключением случаев, если на момент рассмотрения вопроса о возможности нахождения сотрудника органов внутренних дел на службе преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом.

При этом в соответствии с формулировкой п. 4 ч. 5 ст. 17 ФЗ о госслужбе в органах ОВД (в новой редакции)^[181] гражданин не может быть принят на службу в органы внутренних дел в случаях, когда этот гражданин подвергался уголовному преследованию, которое было прекращено в отношении его за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения, прекращенных не менее чем за три года до дня поступления на службу в органы внутренних дел), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием, за исключением случаев, если на момент рассмотрения вопроса о возможности принятия на службу преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом.

В разъяснительном письме МВД России указано, что законодательно исключена потенциальная вероятность прекращения действия контракта о прохождении службы в органах внутренних дел и увольнения сотрудника в случаях, если в отношении сотрудника приостановлено уголовное преследование по основанию примирения между сторонами судебного разбирательства по категории дел частного обвинения, кроме того, в случае, когда преступность ранее совершенного им деяния, устранена уголовным законом^[182].

В связи с этим показательным будет заметить, что ещё в 2012 г. Н.П. Маюров и В.С. Бялт при рассмотрении проблемы юридической регламентации условий прохождения службы в ОВД при реформировании этих органов предлагали внести изменения в ст. 82 Закона о службе и п. 7 ч. 3 названной статьи и изложить её в следующей формулировке: «в связи с осуждением сотрудника за преступление, а также в связи с прекращением в отношении сотрудника уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием».

Кроме того, данные авторы в целях устранения противоречий предлагали изменить также ст. 29 Федерального закона «О полиции» и п. 3 ч. 1 приведенной статьи представить в такой законодательной формулировке: «прекращение в отношении его уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием»^[183].

На основании изложенного стоит заключить, что указанные выше изменения не только не ухудшают положение сотрудников органов внутренних дел в сфере прохождения ими службы в органах внутренних дел, наоборот, это будет и должно способствовать осуществлению прав граждан нашей страны на возможность свободного распоряжения имеющимися у них способностями к трудовой деятельности, в том числе на доступ на государственную службу в органах внутренних дел.

Формальное провозглашение принципа равенства граждан при доступе к государственной службе в тексте Конституции России ещё не достаточно для того, чтобы обеспечить его реализацию на практике. Для этого необходим действенный конституционный механизм реализации этого права. Учёными- юристами не выработано общего определения механизма перевода конституционных прав в реальные блага. Не существует и общего определения такого рода механизма. Встречаются такие названия, как «механизм защиты», «механизм реализации» и «механизм обеспечения»^[184]. Поэтому целесообразным будет исследовать имеющиеся в правовой науке юридические конструкции, в составе которых есть термин «механизм», и определить их соотношение.

Авторы словаря иностранных слов предлагают следующее определение термина «механизм». По их словам, это устройство, при помощи которого происходит передача, а также преобразование различных движений за счёт движения одного или нескольких тел, приводящие в действие базовые тела системы^[185]. Иными словами данный термин представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных компонентов, составляющих в единстве систему, функционирующую определенным образом.

В различных юридических источниках данный правовой термин трактуется по-разному с учётом различной смысловой нагрузки, при этом употребляется в таких юридических конструкциях, как «механизм правового регулирования»^[186], «механизм реализации прав, свобод и обязанностей»^[187]. Сюда можно отнести такие юридические конструкции, как «социально-юридический и правовой механизм осуществления прав человека»^[188] и «социально-правовой механизм обеспечения свобод и прав»^[189]. Стоит также отметить такие конструкции, как «механизм правоохраны»^[190] и «механизм защиты прав и свобод граждан»^[191] и т. д.

Процесс гарантирования правомочий личности, как отмечает Л.Ш. Берекашвили, запускается особым механизмом, включающим комплекс юридических норм, посредствам которых может быть гарантирована реализация прав. Указанный механизм образует деятельность структур власти и активность самих граждан по получению социальных ценностей и благ, предусмотренных их субъективными правами^[192]. Е.Н. Хазов полагает, что категория «механизм» показывает на наличие «ключевых» компонентов системы гарантирования конституционными нормами, которая приводит в действие нормативную систему обеспечения прав и свобод^[193].

В научных публикациях последних лет отмечается смещение исследовательского акцента с проблем обеспечения и осуществления гражданских прав на проблемные вопросы, связанные с охраной и защитой последних. Следствием этому является распространение анализа механизма защиты или охраны прав граждан.

В литературе имеются разнообразные подходы к определению понятия «защита прав». Существует мнение, согласно которому понятия «охрана права человека» и «защита права человека» можно считать синонимами, которые взаимозаменяют друг друга.

В соответствии с альтернативным подходом к определению понятия «охрана права человека» оно объединяет в своём составе весьма обширный круг правовых явлений. Л.О. Красавчикова в структуре понятия охраны включает несколько звеньев: регулятивное, обеспечительное и защитное^[194]. Регулятивное звено заключается в том, что заключённые подходы к регулированию поведения иных личностей, которые соприкасаются с частной жизнью гражданина, должны способствовать исключению их вторжения в область личной жизни граждан. Обеспечительное звено необходимо для юридического обеспечения правовыми средствами надлежащего исполнения обязанностей и возможности действительного осуществления субъективных прав уполномоченным лицом. Составными частями защитного звена являются следующие элементы: меры защиты и меры ответственности. Предназначение первого элемента заключается в устранении совершенного правонарушения и возвращение положения, которое существовало до совершения противозаконного акта, вне зависимости от поведения правонарушителя. В отличие от мер защиты меры ответственности непосредственно направлены на правонарушителя, его интересы имущественного и неимущественного характера и на применение в отношении правонарушителя мер различных видов юридической ответственности^[195].

Иное понимание вышеуказанного понятия демонстрирует В.Д. Ардашкин. Согласно точки зрения этого ученого, ключевым в определении понятия «охрана права» выступает государственное принуждение, которое, в свою очередь, имеет в своём составе несколько компонентов: институты защиты и ответственности, а также институты предупреждения и процессуального обеспечения^[196].

Рядом исследователей сформирован подход к определению понятия «охрана прав человека», в соответствии с которым оно включает как охрану прав, так и защиту прав, которые соотносятся между собой как целое и часть^[197]. Полагаем, что эти понятия являются стадиями более общего процесса обеспечения прав, включающего в себя охрану, защиту и реализацию. Наличие указанных стадий определяют особенности в обеспечении прав и свобод^[198].

Актуальность формирования и нормативного закрепления конституционно - правого механизма обеспечения конституционного принципа равнодоступности государственной службы в области внутренних дел определяется несколькими причинами: отсутствуют четко сформулированные гарантии равного доступа граждан к государственной службе, не выработан механизм его защиты, не эффективно работает конституционно-правовой институт правомочных ограничений этого права в контексте идей, заложенных в ч. 3 ст. 55 Основного закона, неэффективен механизм привлечения к ответственности за нарушение этого права^[199]. Кроме того, необходимость создания такого механизма связана с тем, что, по словам А.В. Кузьмина, «в Основном законе Российского государства

не существуют механизмы, связанные с реализацией прав человека. Конституция РФ в основном содержит перечень прав и свобод человека и гражданина, при этом возможные механизмы их реализации просто отсутствуют. Это приводит к возникновению подконституционных механизмов (уровня от Федерального Конституционного закона до административных регламентов Федерального органа исполнительной власти)»^[200].

Следует отметить, что в юридической науке вопрос об определении понятия и структуры механизма перевода конституционных прав в реальные блага является спорным. Как правило, исследователи приводят три составных компонента данного механизма: 1) механизм обеспечения, который выступает необходимым условием для реализации прав граждан; 2) механизм непосредственной реализации - реального воплощения в жизнь данных прав; 3) механизм защиты - действие названного механизма начинается в случае нарушения прав и направленно на их восстановление. В соответствии с иным подходом, было бы целесообразным сказать об определении четкой функциональной роли и специфики проявления тех или иных прав, что необходимо для разделения в структуре механизма юридической защиты: правового обеспечения (гарантий) прав, провозглашаемых в конституционном праве; правовой защиты выделяемой группы прав^[201].

На наш взгляд, стоит согласиться с О.М. Гвоздевой. По мнению данного ученого в среде учёных-юристов происходит определённое смешивание понятий «защита», «охрана», «обеспечение» и «реализация» при раскрытии содержания данных понятий в составе различных юридических категорий и терминов, в которых имеется понятие «механизм». Правоведы, по сути, имеют ввиду один и тот же процесс, а именно, переход норм Конституции Российской Федерации, посвященных правам, в конкретные блага^[202].

Как совершенно справедливо замечает Ю.В. Анохин, основным термином среди рассматриваемых является «обеспечение». В связи с этим, данная категория может считаться базовой, поскольку без неё невозможны другие стадии процесса превращения конституционных норм о правах и свободах в реальные блага. Данный термин следует относить к основополагающим терминам, составляющим в совокупности институт прав человека. Ведь совершенно очевидно, что отсутствие мероприятий обеспечительного характера делают невозможным как реализацию, так и охрану или защиту правомочий личности^[203].

К.Б. Толкачев и А.Г. Хабибулин под обеспечением подразумевают деятельность властных структур и негосударственных институтов по осуществлению своих правомочий для неукоснительной реализации правовых установлений и исполнения в соответствии с законом прав и свобод^[204].

По мнению А.В. Корнева, в целях претворения в жизнь прав и свобод нужно сформировать эффективный конституционный механизм реализации последних^[205]. Несомненно, что любой механизм, предлагаемый учёными- конституционалистами, может быть претворён в жизнь, поскольку не может существовать одного единого механизма претворения прав граждан нашего государства в конкретные блага.

Итак, конституционный механизм равного доступа граждан к государственной службе в области внутренних дел представляет совокупность взаимосвязанных правовых средств, применяемых государством для правового воздействия на государственно-служебные отношения.

Названный конституционный механизм функционально выступает в качестве ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования:

1) национальной системы позитивного права, регламентирующей государственную службу, в общем, и её отдельные виды;

2) конституционно-правовых императивов системы правового регулирования обеспечения равного доступа к государственной службе, позволяющие гарантировать юридическое закрепление в отраслевых правовых нормах формы существования служебных правоотношений.

Функционирование этого механизма базируется на ряде принципов, к которым можно отнести:

- принцип всеобщности, состоящий в возможности каждого гражданина России защищать его право равного доступа к государственной службе в области внутренних дел методами, не запрещёнными действующим законодательством;

- комплексный характер и полнота гарантий обеспечения исследуемого права в области внутренних дел. Этот принцип предполагает: 1) взаимосвязь между общими и правовыми (юридическими) гарантиями осуществления рассматриваемого права; 2) полную и всестороннюю его защиту лишь всей системой конституционно-правых гарантий;

- принцип эффективности, который состоит в возможности оценить действенность функционирования исследуемого механизма по ряду критериев.

Рассматривая принцип всеобщности, стоит отдельно остановиться на возможностях судебной защиты исследуемого права, которая гарантируется ч. 1 ст. 46. Конституции Российской Федерации. Весьма значимой гарантией равного доступа к государственной службе в области внутренних дел также является его уголовно-правовая защита, предусмотренная ст. 136 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Наличие данной статьи в уголовном законодательстве не исчерпывает возможности защиты нарушенного права. Поскольку существуют иные способы правовой защиты права на равенство при доступе граждан нашей страны к госсужбе.

Помимо всего прочего значимой гарантией равного доступа к государственной службе в области внутренних дел выступает гражданскоправовая защита этого права в рамках гражданско-процессуального законодательства. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность оспаривания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления. Гражданин полагающий, что принадлежащее ему право на равенство при доступе к госслужбе нарушено представителем нанимателя, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании соответствующего действия или решения. При этом «суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод»^[206].

Проблема применения указанных норм гражданско-процессуального законодательства для регулирования общественных отношений, связанных с признанием неправомерности отказа в доступе к службе в органах внутренних дел, состоит в следующем. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»,^[207] при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить, имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или не совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия).

В результате складывается ситуация, в которой доказать наличие факта неправомерного отказа в доступе к службе в органах внутренних дел достаточно сложно. Об этом свидетельствует и судебная практика (По делу № 33-1933/2012 от 22.05.12 апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского АО - Югры^[208]; по делу № 33-16516 от 30.05.11 определение Московского городского суда^[209]). Анализ приведённых судебных решений показывает, что поступление (или не поступление) гражданина на службу в органы внутренних дел отдано на усмотрение представителя нанимателя. Суд в этом случае не может оценивать целесообразность принятого решения.

Как нам представляется, рассматриваемая процессуальная проблема может быть разрешена Верховным Судом Российской Федерации путём издания отдельного постановления, посвящённого практике рассмотрения судами дел, связанных с отказом в доступе к государственной службе. В частности, в нём следует предусмотреть возможность оценки судом целесообразности принятия того или иного действия или решения соответствующего органа (в отдельных случаях должностного лица), при возникновении ситуации обращения граждан в суд с заявлением об оспаривании соответствующего действия или решения, нарушающего право на доступ к службе в органах внутренних дел.

Принцип комплексного характера и полноты гарантий обеспечения исследуемого права в области внутренних дел, предполагающий взаимосвязь между общими и правовыми (юридическими) гарантиями, при осуществлении данного права проявляется в соотношении общих и юридических гарантий. Это соотношение в значительной степени выражает специфику реализации исследуемого права в органах внутренних дел. Если первая группа гарантий призвана компенсировать специальные условия и обеспечить прохождение службы в этих органах, то вторая группа гарантий направлена на функционирование конституционного механизма обеспечения равного доступа к службе в области внутренних дел.

Принцип эффективности изучаемого конституционно-правового механизма состоит в возможности оценить действенность его функционирования по ряду критериев. Критериями действенности такого механизма может быть совокупность признаков, согласно которых осуществляется оценка эффективности последнего.

Базовым направлением исследования равенства доступа к госслужбе в области внутренних дел является установление содержания и структуры конституционно-правового механизма реализации рассматриваемого права в этих органах. Мы убеждены в том, что указанный механизм выступает составным компонентом такой юридической конструкции, как «механизм правового регулирования». Общепринятым является подход, сформулированный учеными- юристами, в соответствии с которым под данным механизмом следует понимать взятую в единстве структурно-функциональную систему юридических средств, обеспечивающих действенное юридическое воздействие на правоотношения и его участников. В рамках исследуемого механизма выделяются его основные стадии (издание правовых норм и их последующее влияние на общественные отношения, появление и осуществление субъективных обязанностей и прав, применение норм права) и соответствующие этим стадиям элементы (правоотношения, нормы права, акты применения норм права)^[210].

Раскрыть внутреннюю структуру рассматриваемого конституционноправового механизма в области внутренних дел можно, применяя базовые характеристики механизма правового регулирования, а также, учитывая его специфику и то обстоятельство, что юридические конструкции, составной частью которых является термин «механизм», характеризуются большой сложностью. Это обстоятельство позволяет ученым-конституционалистам формировать разные модели конституционно-правовых механизмов обеспечения (реализации) прав и свобод человека и гражданина со своей уникальной структурой и набором элементов.

Мы полагаем, что особенностью исследуемого нами конституционноправового механизма является возможность выделения в его структуре двух подструктур: функциональной и организационной. В состав функциональной подструктуры входят следующие элементы.

1. Нормы и установки права, которые регулируют данную область отношений, закреплённые в актах международного права, а также Конституции РФ и других нормативных актах разной юридической силы. В ряду международных актов, закрепляющих принцип равенства, при поступлении на государственную службу следует отметить следующие: например, Конвенция ООН от 20 декабря 1952 г. о политических правах женщины^[211]; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека^[212] (п. в статьи 29); Представленные международные акты однонаправленными с соответствующей нормой Основного закона России.

Базовым федеральным законом нашего государства, закрепляющим исследуемую конституционную норму, считается ФЗ № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»^[213] от 27 мая 2003 г. (статья 3). К принятым подзаконным актам, согласно федеральному законодательству о госслужбе, отнесём Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112.

Наиболее значимыми правовыми актами (ведомственными) в обозначенной сфере выступают: Приказ МВД РФ № 386^[214] (вместе с Инструкцией о порядке отбора); Приказ МВД РФ № 174 «Об утверждении Порядка и условий проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел Российской Федерации и Перечня должностей в органах внутренних дел

Российской Федерации, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса»^[215].

2. Правовые гарантии соблюдения конституционного принципа равенства при замещении должностей государственной службы в области внутренних дел выступают неотъемлемым компонентом непосредственного осуществления конституционного права на доступ к службе и важным условием действенного функционирования исследуемого конституционного механизма. Ими (правовыми гарантиями) является система нормативно предусмотренных средств, методов и условий, посредствам которых органы государственной власти, негосударственные институты и граждане могут обеспечить осуществление данного права. Данный вид гарантий равенства граждан при доступе к публичной службе определяет особенности его осуществления в органах внутренних дел.

3. Контроль и надзор со стороны уполномоченных органов государства и негосударственных структур за соблюдением правовых норм в сфере обеспечения права равного доступа всех граждан нашего государства к государственной службе, в частности, в области внутренних дел.

4. Конституционно-правовая ответственность в случае несоблюдения установленных нормативных предписаний. При этом под конституционным правонарушением следует понимать действие субъекта конституционной ответственности в качестве участника конституционного правонарушения, не соответствующее надлежащему поведению и, как правило, предполагающее применение мер конституционной ответственности^[216].

Используя мнение С.А. Авакьяна о противозаконности поведенческого акта с позиции теории конституционной ответственности, а также форм проявления последней^[217] вполне можно утверждать, что в случае нарушения права равного доступа к государственной службе объективной стороной этого конституционноправового деликта выступает ненадлежащая реализация конституционной нормы о равенстве граждан при поступлении на государственную службу. Проявляется это в выборе какого-то одного варианта поведения в ущерб другим^[218]. В качестве субъекта ответственности в данном случае выступает представитель нанимателя. Основанием, влекущим за собой наступление конституционной ответственности, выступает конституционно-правовой деликт.

В состав организационной подструктуры исследуемого механизма могут входить перечисленные ниже элементы.

1. Государственные органы, конкретизирующие нормы Основного закона нашего государства, касающиеся осуществления конституционного принципа равенства при замещении должностей госслужбы в законодательных актах различной юридической силы (Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство, Министерство внутренних дел РФ).

2. Государственные органы, в сферу деятельности которых входит осуществление норм этих актов (структурные подразделения МВД России, ответственные за исполнение нормативных установлений в области доступа к службе в органах внутренних дел). В МВД России структурным подразделением, ответственным за данное направление деятельности ведомства, является Департамент государственной службы и кадров. Положение о деятельности указанного подразделения утверждено приказом МВД России от 16 июня 2011 г. № 660^[219].

3. Органы, уполномоченные производить надзор за исполнением требований законодательства и препятствовать нарушениям правовых предписаний в обозначенной сфере (в первую очередь. органы прокуратуры Российской Федерации). При выполнении своих функциональных обязанностей работник прокуроры «принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба»^[220]. В рамках института прокурорского реагирования прокурор вправе высказать протест в случае нарушения нормы Конституции о равной доступности государственной службы в области внутренних дел^[221].

4. Негосударственные институты, осуществляющие гражданский контроль со стороны общественных организаций за реализацией права равного доступа к службе в ОВД. Достаточная степень осуществляемости изучаемого конституционного права возможна при условии развития конструктивного взаимодействия институтов гражданского общества и органов внутренних дел в плоскости налаживания партнерских отношений и плодотворного сотрудничества. В связи с этим, стоит упомянуть деятельность Общественного Совета при МВД РФ. Важную роль имеют и его территориальные органы, создание и развитие которых предусмотрено ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»^[222]. В частности, Положение об общественном совете при МВД России (п. д. части 5), которое было утверждено Указом Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027^[223] закрепляет право членов указанных советов принимать фактическое участие в функционировании аттестационных комиссий для действующих сотрудников и конкурсных комиссиях, производящих отбор кандидатов на вакантные должности в ОВД.

На региональном уровне примером такого рода сотрудничества служит деятельность некоммерческой негосударственной организации Правозащитный совет Санкт-Петербурга, осуществляемая в рамках «Концепции развития взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества»^[224].

Рассмотренная нами выше юридическая конструкция представляет собой один из видов механизма правового регулирования общественных отношений, функционирование которого представляет определённый процесс, имеющий определённые стадии, основными из которых являются:

- принятие правовых норм, которые регулируют данную сферу общественных отношений;

- реализация этих норм госорганами, в частности ОВД;

- выявление и ликвидация нарушений законодательства в процессе процедуры поступления на госслужбу в органы ОВД.

Данные стадии обусловлены логикой и закономерностями процесса принятия и реализации норм права, а также целями и задачами, стоящими перед конституционным механизмом обеспечения равного права на доступ к государственной службе в области внутренних дел. Подобные стадии характерны также для деятельности государственных и негосударственных институтов, направленной на осуществление каких-либо других конституционных прав и свобод личности.

Особое место в функциональной структуре исследуемого конституционного механизма занимают правовые гарантии права равного доступа к государственной службе в области внутренних дел. Они выступают важнейшим условием его функционирования.

Таким образом, обобщив всё вышеизложенное, сделаем следующие выводы.

1. Исследование специальных способов воздействия правовых норм, в нашем случае конституционных, на общественные отношения позволяет наиболее полно установить сущность конституционного регулирования отношений в области реализации права равного доступа к публичной службе в сфере внутренних дел.

2. Конституционный механизм обеспечения равнодоступности государственной службы в области внутренних дел России представляет совокупность взаимосвязанных правовых средств отрасли конституционного права, на основе которых данная отрасль российского права может оказывать юридическое воздействие на правоотношения, складывающиеся в ОВД. Рассмотренный конституционный механизм имеет свою структуру, стадии и принципы функционирования.

3. Современное отечественное законодательство предусматривает меры юридической ответственности в случае несоблюдения нормы Конституции о равном доступе к государственной службе в области внутренних дел. При этом доказать незаконность отказа в приёме на службу в органы внутренних дел и привлечь к ответственности виновных лиц достаточно сложно.

4. Наиболее важным фактором действенного функционирования конституционного механизма обеспечения исследуемого права является наличие юридических гарантий его реализации, в частности, в области внутренних дел.

Успешность функционирования механизма конституционного обеспечения права на равенство при доступе к госслужбе, в том числе в области внутренних дел, связана с поиском оптимальных путей совершенствования указанного конституционного механизма.