§ 3. Органы, обеспечивающие реализацию человеком к гражданином кшституционнопз права на социальное обеспечение

Российская Федерация взяла на себя обязательства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека, в том числе и в социальной сфере. Последние определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.ст.

В настоящее время активно формируется законодательство, регламентирующее сложные и многоуровневые вопросы социального обеспечения различных категорий населения (приняты десятки федеральных законов, например, о занятости населения, о статусе военнослужащих, о ветеранах, о беженцах). Следовательно, нормы социального законодательства чрезвычайно многообразны. Отношения в сфере социального обеспечения - это разновидность общественных отношений, поэтому на их правовое регулирование распространяются те же основные принципы, которые используются при регулировании общественных отношений в целом. Особенность этого регулирования состоит в том, что оно ведется по двум тесно связанным между собой направлениям: первое - правовое регулирование организации социального обеспечения, второе - правовое регулирование социального обеспечения.

Государство создает финансовую базу и организационные структуры для реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение.

В отношениях по социальному обеспечению обязательно участвует орган исполнительной власти, без которого отношения по социальному обеспечению населения возникнуть не могут, так как только эти органы выражают исполнительную власть государства в этой сфере (такие отношения не могут возникнуть между гражданами или общественными объединениями).

Государственный орган - это составная часть механизма государства, которая имеет собственную структуру, определенные законом полномочия по

управлению конкретной сферой общественной жизни, и тесно взаимодействует с другими элементами государственного механизма.¹

Управленческие отношения в сфере социального обеспечения в зависимости от целей их направленности можно разделить

на:

формированием

внутренние (внутриорганизационные), связанные с

управленческих структур, определением прав, обязанностей и ответственности их должностных лиц; внешние, связанные с непосредственным воздействием на объекты (граждан, их общественные объединения), не входящие в систему исполнительной власти^{[195] [196].}

Социальное обеспечение является одним из направлений социальной политики государства.

Формирование государственной политики в области социального обеспечения осуществляют законодательные органы государственной власти, и, прежде всего, Федеральное Собрание Российской Федерации - Совет Федерации и Г осударственная Дума.

Органы законодательной власти Российской Федерации - органы государства, образованные выборным путем в целях осуществления законодательной (представительной) деятельности. Они обладают полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетенцией в сфере законодательства, означающей, что ни один закон не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен соответствующим законодательным органом. Данные органы осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти посредством утверждаемого ими бюджета, использования права отказать в доверии правительству и т.д.

Защита социальных и экономических прав находится преимущественно не в правовой, а в экономической сфере. Для обеспечения и защиты этой категории прав необходима, прежде всего, государственная политика, направленная на развитие реальной экономики, повышение уровня жизни населения.

Важную роль в области обеспечения социальных прав граждан играет деятельность Президента Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации утвержден целый ряд программ долгосрочного характера, в том числе н президентский, рассчитанных на создание режима социальной защищенности граждан. Была разработана и представлена на утверждение Президенту РФ федеральная концепция по обеспечению и защите прав и свобод человека¹.

Важную роль в деле защиты прав и свобод личности играют органы государственной исполнительной власти. Именно на Правительство Российской Федерации возлагается ответственность за проведение социально-экономической политики в стране, которая напрямую влияет на ситуацию с правами и свободами^{[197] [198].}

Основой управления социальным развитием и проводниками государственной политики в области социального обеспечения являются органы исполнительной власти - Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, а в субъектах Федерации - специально созданные структуры (министерства, управления, главные управления).

Положение Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной федеральной власти России обеспечивается его полномочиями, закрепленными в Конституции Российской Федерации и в Федеральном Конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (в редакции от 31 декабря 1997 года № З-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации»^[199].

Статья 114 Конституции Российской Федерации, в которой закреплены основные направления деятельности Правительства РФ, в пункте «в» указывает на то, что Правительство РФ «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области социального обеспечения.» Оно

проводит программу поддержки наименее социально защищенных групп населения, реализует социальные гарантии граждан, разрабатывает и утверждает проекты правовых актов, касающихся полномочий, структуры, основных направлений деятельности, задач и функций исполнительных органов социальной защиты населения, как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью указанных органов. Кроме этого, Правительство РФ разрабатывает и утверждает федеральные программы, направленные на социальную защиту граждан России, непосредственно осуществляет правовое регулирование ряда вопросов данной проблемы^[200].

Полномочиям Правительства РФ в социальной сфере направлены на: обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, развитие социального обеспечения и благотворительности; принятие мер по реализации трудовых прав граждан; разработку программ сокращения и ликвидации безработицы и обеспечение реализации этих программ; обеспечение проведения единой государственной миграционной политики; содействие решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принятие мер по реализации молодежной политики.

Предоставляемые на федеральном уровне государственные гарантии в области социального обеспечения дополняются решениями Правительства, министерств, местных органов власти и управления.

Главной целью Министерства является формирование и проведение в жизнь государственной политики в сфере социальной защиты населения, совершенствование механизмов ее реализации и выработка мер, направленных на

ее улучшение, поддержание отношении справедливости в обществе, обеспечение условий для повышения благосостояния граждан.

В области социального обеспечения населения, его отдельных групп и слоев, Министерство тесно сотрудничает с иными федеральными министерствами и ведомствами. Большие права в социальной сфере получили субъекты Федерации, которые совместно с федеральными органами исполнительной власти проводят в жизнь социальную политику государства.

В повседневной деятельности данные органы обеспечивают реализацию законов, а также совершают властные действия, необходимые для функционирования системы социального обеспечения населения.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321^[201], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением

вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей.

Законодательство Российской Федерации указывает на ряд иных органов и учреждений, в компетенцию которых входит осуществление мероприятий в сфере социальной защиты населения. К ним, в частности, относятся: Минобороны России, МВД России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, учреждения социальной защиты населения, другие общественные организации.

На уровне субъектов Федерации деятельность по социальному обеспечению осуществляют: соответствующие министерства, главные управления, отделы социальной защиты. Они являются органами государственного управления в субъектах, проводящими государственную политику по вопросам социального обеспечения. Организационные формы и порядок их функционирования определяются соответствующими органами представительной власти на местах.

Особенностью указанных органов является наличие в их составе структурных подразделений, осуществляющих деятельность по оказанию социальной помощи населению на уровне городов и районов. В России роль органов субъектов Федерации в решении социальных проблем выросла, может быть, наиболее существенно, что обусловлено рядом факторов: масштабы страны определяют необходимость адаптации социального обеспечения ко всему многообразию местных условий; специфика отечественного федерализма обусловила высокий уровень ответственности органов власти субъекта Федерации за реализацию государственной политики в социальной сфере.

Обращает на себя внимание проблема незавершенности правового разграничения полномочий органов государственной власти различного уровня в социальной сфере; разграничения соответствующих полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; ведомственная разобщенность, дублирование сходных функций различными структурами; отсутствие завершенной и управляемой по вертикали государственной системы

социального обеспечения; отсутствие четкого контроля за обоснованностью контингентов получателей социального обеспечения.

Экономические и политические реформы 90-х годов затронули все слои российского общества и принесли кардинальные изменения в систему формирования доходов и потребления семей. Наиболее сложной проблемой оказался не столько рост бедности сам по себе, сколько быстрое формирование социальной дифференциации. Проблемы населения, которые приходится в том или иной форме решать субъектам Федерации, не ограничиваются ростом бедности и неравенства. Помимо начисления социальных пенсий и организации обслуживания инвалидов на дому субъекты Федерации оказались ответственными за создание реабилитационных программ.

В 1993-94 гг. субъекты Российской Федерации создают разветвленную систему социальной поддержки населения, элементами которой стали соответствующие органы управления, социальные учреждения и другие структуры предоставления первичной и специализированной социальной помощи.

Выделяют основные социальные функции органов, обеспечивающих реализацию конституционного права на социальное обеспечение: организация

социального обслуживания на дому одиноких граждан и граждан, частично утративших способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью (социально-бытовые, социально-медицинские и другие услуги); предоставление временного приюта детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического и психического насилия; организация дневного пребывания в социальном учреждении граждан преклонного возраста и инвалидов, сохранивших способность к самообслуживанию и активному передвижению, а также других лиц, в том числе несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации; консультативная помощь по вопросам социально-бытового и социально-медицинского характера, психолого-педагогическая помощь, социально-правовая защита.

Проведение единой государственной социальной политики в сфере реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение, предоставления мер социальной поддержки, оказания государственной социальной помощи, социального обслуживания населения на уровне субъекта Федерации (Челябинская область) осуществляет Министерство социальных отношений Челябинской области¹. Основной задачей Министерства является выработка и реализация на территории области единой государственной социальной политики в сфере предоставления социальной поддержки, оказания государственной социальной помощи, социального обслуживания населения области.

Основными направлениями деятельности Министерства являются: социальное обслуживание семьи и детей, вопросы семейной политики, адресная социальная помощь, компенсационные выплаты и социальные пособия, решение социальных вопросов граждан, пострадавших от радиационного воздействия, социальная поддержка ветеранов, предоставление гражданам жилищных субсидий, предоставление социальных гарантий и льгот. Наиболее значимые проблемы

социального обеспечения на уровне субъекта Федерации заключаются в низком уровне финансирования, которое не соответствует потребностям населения. Ни одна из местных программ не ставит целью значительное улучшение благосостояния малоимущих. Во многом это обусловлено тем, что исполнение государственных полномочий не обеспечено финансово. В целом органы социальной защиты пока недостаточно внимания уделяют минимальным стандартам жизнеобеспечения.

В Российской Федерации провозглашено и действует на всей её территории местное самоуправление². Муниципальные органы также наделены полномочиями в области социальной защиты населения.

Основными задачами и функциями муниципальных органов социальной защиты населения являются: осуществление социальной поддержки, помощи лицам, нуждающимся в ней, установление муниципальных социальных льгот и социальных компенсаций, обеспечение в муниципальном образовании конституционных и иных прав и свобод граждан в социальной сфере, обеспечение и реализация на территории муниципального образования переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий в пенсионном обеспечении, обеспечении детскими пособиями, предоставления льгот и социальных выплат, оказании государственной социальной помощи отдельным категориям граждан, реабилитации инвалидов³.

Проводимые реформы направлены на создание новой системы социальной защиты населения, отвечающей новым условиям жизни и направленной на решение стоящих перед ней задач по обеспечению конституционно закрепленных прав граждан в социальной сфере.

Закрепление этих прав на конституционном уровне является свидетельством не только их значимости, но и дает возможность защищать такие права

посредством конституционного правосудия, обеспечивающего защиту прав и свобод граждан от неконституционных законов.

Защита конституционных прав и свобод осуществляется Конституционным Судом как в процедуре так называемого абстрактного нормоконтроля - при проверке конституционности законов и некоторых других нормативных актов, регулирующих права граждан, по запросам Президента Российской Федерации, палат парламента или 1/5 депутатов каждой палаты, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и при рассмотрении жалоб граждан, их объединений на нарушение прав и свобод законом, примененным или подлежащем применению в их конкретном деле, а также по запросам судов, которые обнаруживают неконституционность закона в ходе разрешения конкретных гражданских, административных и уголовных дел.

Прямое действие права на социальное обеспечение объективно оказывается весьма относительным, поскольку для реализации гражданином такого права недостаточно только одного его конституционного закрепления. Условия возникновения у определенного лица права на получение пособия, его размер, порядок предоставления и т,п., то есть конкретное содержание субъективного права определяется законодателем. Следовательно, возможности защиты такого рода прав в значительной мере зависят от того, как регулируется (конкретизируется) содержание этих прав в отраслевом законодательстве.

Обеспечивая защиту от неконституционных законов в сфере социального обеспечения, Конституционный Суд при вынесении решений основывается не только на положения тех статей Конституции Российской Федерации, в которых закрепляются основные социальные права, но и на иных конституционных нормах и принципах. При этом Конституционный Суд РФ опирается на: положение статьи 1 Конституции РФ о том, что Российская Федерация является правовым государством, что предполагает обеспечение господства права и правовых законов, равной для всех свободы, формального (правового)

равенства, гарантированность государством прав и свобод человека и гражданина; положение статьи 2 Конституции РФ о высшей ценности человека, его прав и свобод и обязанности государства признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы; положения статьи 7 Конституции РФ, устанавливающие, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека и закрепляющих основные направления деятельности государства в социальной сфере, по социальной защите граждан, нуждающихся в поддержке общества и государства; положения статьи 15 Конституции РФ о приоритете правил международных договоров Российской Федерации в случае их расхождения с нормами национального законодательства и статьи 17 Конституции РФ о признании и гарантированности прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Следует отметить, что почти во всех своих решениях по данной категории дел Конституционный Суд РФ обращался к нормам международного права и при этом чаще всего в своей аргументации Суд ссылался на положения Всеобщей декларации прав человека 194S г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенций МОТ, ратифицированных нашим государством; положение статьи 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; положения статьи 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом и о равенстве прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, запрете дискриминации по каким-либо основаниям; положения статьи 45 Конституции РФ, предусматривающие, что в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, а также статьи 46 о гарантиях судебной

защиты прав и свобод; положения статьи 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут устанавливаться лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, правственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Практика Конституционного Суда Российской Федерации по защите прав и свобод в сфере труда и социального обеспечения достаточно обширна. Судом рассмотрен ряд дел, связанных, в частности, с ограничением права на социальное обеспечение в случае болезни в период безработицы, лишением пенсий граждан, осужденных к лишению свободы по приговору суда, а также граждан, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации. Принятые решения позволяют сделать некоторые обобщения правовых позиций Суда о содержании конкретных социальных прав, закрепленных в Конституции, о степени свободы законодателя в регламентации этих прав, о возможностях и пределах защиты отдельных прав и свобод в области социального обеспечения посредством конституционного судопроизводства, а также о влиянии решений Конституционного Суда на развитие законодательства в этой сфере.

Проведенное в настоящей главе исследование системы органов, обеспечивающих реализацию конституционного права на социальное обеспечение в Российской Федерации, ее задач и функций, показало, что кризисные явления в экономике обеспечили устойчивый рост числа людей, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства. Как следствие, заметно активизировалась законодательная и организационная деятельность государства в социальной сфере. Недостаточность концептуальных разработок в области государственно-общественной системы социальной защиты значительно снижает эффективность социального обеспечения, ведет к неэффективному

использованию потенциала государства и общества. Быстрый рост контингента обслуживаемых и плохое финансовое обеспечение явились одним из препятствий нормального функционирования системы социального обеспечения населения и всесторонней реализации человеком и гражданином своего конституционного права на социальную защиту.

Устранению серьезных социальных проблем, а также определению конкретной политики в социальной сфере способствует организованно и оперативно действующая эффективная система социальной поддержки и защиты населения и в особенности его наиболее уязвимых слоев ' (пенсионеров, инвалидов, престарелых, семей с детьми и т.д.). Такая система имеет в своей основе четкую структуру органов, основной задачей которых является организация и осуществление социального обеспечения населения. Ранее действовавшая система социальной помощи в современных условиях рыночной экономики оказалась несостоятельной: сложилась отрицательная ситуация, когда старые методы, формы и условия работы органов защиты населения оказались непригодными. В результате этого, на данный момент, в Российской Федерации создается новая система органов социального обеспечения населения, отвечающая требованиям и условиям современного государства. Указанная система формируется в результате реформирования органов социальной защиты населения, существующих в нашей стране с 1918 г., берет от нее все положительные и испытанные временем и государством приемы и способы работы, ориентируя их на новые условия жизни, с включением современных механизмов, функций к задач, требующих решения в настоящий момент.

Система социального обеспечения населения опирается на существующие в данный момент организационные, финансовые, правовые и иные проблемы, а также те экономические, финансовые, материальные и кадровые ресурсы, которые находятся в распоряжении общества для их использования при решении задач социальной защиты.

В Российской Федерации в настоящее время существует определенная система органов социального обеспечения, основная деятельность которой

направлена на реализацию и обеспечение конституционных прав граждан в области социальной обеспечения. Основу данной системы составляют органы исполнительной власти.