3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству

Рассмотрение федеральных законопроектов и подготовка по ним заключе­ний требуют обязательного внимания со стороны именно законодательного ор­гана субъекта Федерации, а не его постоянных комитетов. Более высокая ста- тусность обсуждения и утверждения подобного рода заключений способствует большей их авторитетности и последовательности в вопросах защиты регио­нальных интересов, а также качественной подготовки федеральных законопро­ектов. Поэтому в Федеральном законе «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) органов и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо в статье 26.4 указать сроки, в течение которых законопроекты, внесённые в Государст­венную Думу, а также принятые в первом чтении, направляются в субъекты Федерации; установить ответственность должностных лиц за нарушение этих сроков.

Ещё одним способом обеспечения единства российского законодательства как иерархически построенной системы в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов выступает федеральный закон «О законах и иных нормативных правых актах Российской Федерации», необходимость издания которого, в целях укрепления верховенства Конституции Российской Федера­ции и построения правового государства, обсуждалась неоднократно^[153]. Разра­ботка проекта названного федерального закона имеет длительную историю. Инициативные проекты ученых - юристов, предлагавшиеся в 80-х гг. XX века, рассматривались в комиссиях высшего законодательного органа. В 90-х гг. на основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был подготовлен проект федераль­ного закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». В 1996 году этот законопроект был рассмотрен и принят в первом чтении. Многократ­ные доработки проекта федерального закона в соответствии с высказанными в парламенте замечаниями позволили подготовить проект ко второму чтению. Однако в дальнейшем движение законопроекта затормозилось: за время подго­товки его ко второму чтению, которое задержалось более чем на восемь лет, возникла необходимость пересмотра его отдельных концептуальных положе­ний, корреляции данного законопроекта с другими проектами, которые рас­сматривались Государственной Думой параллельно и имели пересекающуюся сферу правового регулирования. Между тем сама идея закона по-прежнему ос­тавалась актуальной. За это время юристами - учеными в статьях и книгах бы­ло высказано много обоснованных положений в поддержку необходимости принятия данного федерального закона. Идея подготовки проекта получила поддержку и официальных органов. Совет Федерации в ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации», одобренном им в фев­рале нынешнего года, высказался весьма высоко о значимости законопроекта для развития практики российского правотворчества. В настоящее время Ми­нистерством юстиции Российской Федерации сформирована и начала работу межведомственная рабочая qoynna но подготовке проекта федерального закона. В марте 2006 года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации провел по данному вопросу специ­альное заседание секции «Публичное право» Ученого совета^[154].

Характеризуя актуальность представляемого законопроекта, важно под­черкнуть, что в ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действу­ют специальные законы и иные нормативные акты по вопросам правотворче­ства. Так, в Японии еще в 1898 году было принято Общее положение о зако­нах, более двух десятилетий закон о нормативных актах действует в Болгарии, в 1987 году закон о правотворчестве приня т в Вешрии.

Процесс разработки и принятия актов, регулирующих работу с нор­мативно-правовым массивом, активно происходит в субъектах Российской Федерации. Законы о нормативных правовых актах приняты и эффективно действуют в Республике Саха (Якутия), Тверской и Воронежской областях, Ставропольском крас и других субъектах Федерации^{[155] [156] [157] [158].}

Учитывая изменения, происходящие в последние годы в социальной и го­сударственно-правовой жизни страны, а также с учетом зарубежного опыта и практики субъектов Российской Федерации в сфере действия законов указан­ной тематики, Институтом законодательства и сравнительного правоведения- при Правительстве Российской Федерации существенно обновлена концепция- проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Фе­дерации», отвечающая требованиям современных социально-экономических и политических запросов.

Ряд авторов считают, что имеется достаточная* аргументация в пользу под­готовки проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Рос­сийской Федерации» с расширенным, по сравнению с прежним, предметом за­кона, включением в него нормативных правовых актов уровня субъектов Рос­сии и уровня местного самоуправления⁷.

Общая концепция Закона о нормативных правовых актах в сто инициатив­ной проектнойразрабогке предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их разграничения; технологию их подготовки, принятия и дей­ствия; определение нормо творческой компетенции Президента и Правительст­ва Российской Федерации, пределов делегирования нормотворческих полномо­чий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации и т.д.

Для нашего исследования особое значение приобретают два раздела одно­го из инициативных проектов Закона о законах, имеющие непосредственное отношение к проблеме установления соотвегствия между федеральным и ре­гиональным законодательством. Это регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации на.основс их расширенной типологизации (кодексы, основы законодательства и т.д.), по­зволяющей устранять возможные противоречия как императивным прямым нормативным действием, так и рекомендательными для субъектов Федерации ограничениями.

Специально в.данном случае оговаривается право субъекта Федерации ре­гулировать самостоятельно предметы совместного'с Федерацией ведения соб­ственными законами по причине отсутствия соответствующего федерального закона или иного нормативного правового акта. Если изданный позднее феде­ральный закон установит иное правило, чем закон субъекта Федерации, то с момента вступления-в силу федерального закона его действие имеет приоритет, что традиционно и для.законодательной»практики бывшего СССР и входящих в него союзных республик в плане четкого и строгого соблюдения^[159].

Другой раздел инициативного проекта Закона о нормативных правовых ак­тах непосредственно посвящен определению коллизионных норм, разрешаю­щих в определенном порядке возникающие коллизии между федеральными и региональными законодательными актами. К примеру, если вступившие в кол­лизию законодательные акты Федерации и субъекта Федерации изданы каждый с соблюдением требований статей 71-73 Конституции Российской Федерации, то коллизия разрешается на основе сравнения юридической силы данных актов:

а) федеральному закону отдается приоритет перед нормативно­правовыми актами субъсктов.Федерации;

б) закону субъекта Федерации отдается приоритет перед нормативными* правовыми актами органов исполнительной власти Федерации и т.д.

Все коллизии подобного рода разрешаются после использования согласи­тельных процедур Конституционным Судом Российской Федерации, общими и арбитражными судами в соответствии с их компетенцией.^[160]

Вместе с тем, при положительной оценке значимости издания Закона о нормативных правовых актах для обеспечения системности законодательства Федерации и ее субъектов следует подчеркнуть, что коллизионные нормы в та­ком контексте самостоятельною регулирования нс осуществляют, а формули­руются в разделе «Реализация нормотворческих полномочий Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации», т.с. имеют опосредованный харак­тер. Однако, для нормального функционирования федеральных оріанов власти и органов власти субъектов Федерации, необходимо иметь взаимосвязанную и согласованную систему законодательства. В противном случае система управ­ления может разбалансироваться и привести к разрушению государства. Для налаживания конструктивного диалога между федеральным центром и субъек­тами Федерации необходимо прописать процедуры и механизмы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законода­тельством нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. С этой целью необходим федеральный закон «О порядке* приведения законода­тельства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Рос­сийской Федерации и федеральными законами»^[161]. Эти процедуры должны быть как внесудебными, выполняемыми в добровольном порядке, так и основанны­ми на соответствующих судебных решениях, «принудительными», реализуе­мыми через исполнительное производство. При этом необходимо предусмот­реть ответственность соответствующих должностных лиц или даже органов в целом за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федераль­ным законам и Конституции Российской Федерации. В связи с этим заслужива­ет поддержки предложение ряда ученых - правоведов о необходимости подго­товки и принятия федерального закона «О порядке предотвращения и разреше-

НИЯ коллизий и споров в отношениях между Российской Федерацией и ее субъ­ектами» как специального нормативного правового акта, предусматривающего механизмы установления соответствия между двумя уровнями российского за­конодательства’. Целью данного закона является: обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному зако­нодательству; предотвращение появления подобных актов; установление по­рядка приведения указанных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. Вышеуказанный зако­нопроект содержит регламентацию возможностей федеральных органов- госу­дарственной власти по инициированию процесса приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нор­мативных правовых актов субъектов Российской Федерации и предлагает сле­дующую последовательность действий:

Первое. Президент Российской Федерации, Совет Федерации Российской Федерации и Государственная Дума-Российской Федерации, обнаруживая не­соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституци­онным законам и федеральным законам конституции, устава, иного закона субъекта Федерации, обращаются к законодательному (представительному) ор­гану субъекта с предложением внести необходимые поправки в эти акты. Соот­ветственно, при обнаружении противоречия федеральным нормативным актам актов высшего должностного лица, высшего исполнительного органа государ­ственной власти, иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложение о внесении поправок следует к этим органам и долж­ностным лицам. Генеральный прокурор Российской Федерации обеспечивает опротестование в установленном законом порядке правовых актов законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовых актов должностных лиц названных органов, про­тиворечащих Конституции Российской Федерации.

Второе. Во всех случаях возникновения разногласий допустимо примене­ние согласи тельных процедур согласно части 1 статьи 85 Конституции Россий­ской Федерации. Применительно к органам исполнительной власти субъекюв Российской Федерации, может применяться правило части 2 статьи 85 Консти­туции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Феде­рации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Рос­сийской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Третье. В том случае, если обращения государственных органов, а также протест прокурора были оставлены без рассмотрения или отклонены органами государственной власти и должностными лицами субъектов Федерации, ис­пользуются судебные процедуры оспаривания нормативных правовых актов.

Четвертое. Необходимо рассмотреть вопрос об ответственности органов и должностных лиц, которые виновны в разработке и принятии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нарушающих Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство.

Следует отметить, что ряд положений, изложенных в этом законопроекте, нашли своё отражение в действующем законодательстве. Так, Федеральный за­кон от 06.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» возложил на органы прокуратуры субъектов Российской Федерации опротестование правовых актов законодательного орга­на, высшего должностного лица и иных органов субъектов Российской Федера­ции, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным зако­нам, конституции (уставу) и законам субъектов Российской Федерации^[162]. Этот же Федеральный закон предусмотрел возможность Президента Российской Фе­дерации обращаться в законодательный (представительный) орган государст­венной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными консти­туционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта зако­нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае возникновения разногласий Президент Рос­сийской Федерации может использовать согласительные процедуры для их раз­решения. В случае недостижения согласованного решения Президент Россий­ской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответст­вующего суда.

Для совершенствования процесса приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством в Фе­деральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации-за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» Федеральным законом от 24 ию­ля 2000 года^[163] были внесены изменения и дополнения и установлены основания и порядок привлечения к ответственности законодательного (представительно­го) и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они в целом сохранены и в редакции указанного Закона от 4 июля 2003 года^[164]. В соответствии с этими дополнениями и изменениями Президент Российской Федерации имест право вынести предупреждение высшему долж­ностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федера­ции) в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противореча­щего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным за­конам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответ­ствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субът екта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшею должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Пре­зидента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа испол­нительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостанови енного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руко­водитель высшею исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит пре­дупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации), не может превышать шесть месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда или со дня официальною опубликования указа Пре­зидента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа испол­нительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

В случае, если соответствующим судом установлено; что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Фе­дерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Россий­ской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным зако­нам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренною решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер ио исполнению решения су­да, втом числе нс отменил нормативный правовой акт, признанный.соответст­вующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и по­сле истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по ис­полнению решения суда были созданы препятствия для реализации закреплен­ных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и сво­боды человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридиче­ских лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законо­дательному (представительному) органу государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации. Решение Президента Российской Федерации о предупреж­дении законодательного (представительного) органа государственной власти субі»екта Российской Федерации принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупре­ждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнении) решения суда, Президент Российской Федера­ции вправе распустить законодательный (представительный) орган государст­венной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Россий­ской Федерации о роспуске указанного органа. Срок, в течение которого Пре­зидент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законода і ель- ному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, нс может пре­вышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекраще­нии полномочий законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного норма­тивного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Феде­рации нс устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судеб­ного решения.

Таким образом, Федеральный закон от б октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов іхюударственной власти субъектов Российской Федерации» преду­смотрел ряд мер ответственности для должностных лиц субъектов Федерации, что, несомненно, является положительной тенденцией в решении проблем обеспечения единства правового пространства России. Однако эти законода­тельные положения являются лишь отдельными мерами по достижению согла­сованного законодательства.

Указом Президента Российской федерации от 10.08.2000 года Хе 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Рос­сийской Федерации»^[165] Министерству юстиции было поручено создание и веде­ние федерального банка нормативных правовых актов субъектов России: Феде­ральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нор­мативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Рос­сийской Федерации и федеральным законам, конституционного права іраждан на получение достоверной информации, создания условий для получения ин­формации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, долж­ностными лицами и организациями. В него включаются конституции (уставы)^ законы-и иные нормативные правовые акты органов законодательной (предста­вительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов-Российской Федерации (руководите­лей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государст­венных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Однако-деятельность Минюста по обеспечению единства правового про­странства связана со значительными трудностями. Срок проведения экспертизы составляет один месяц. С учётом количества нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов России данный срок не позволяет провести качественную экспертизу. В соответствии с Положением «О порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации»^[166] в случае, если в результате юридической экспертизы ука­занных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, будет установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции Россий­ской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнитель­ных сведений. При выявлении в акте положений, не соответствующих Консти­туции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экс­пертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявлен­ных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, принявший акт. Также это заключение может быть направле­но для принятия мер прокурорского реагирования в органы прокуратуры. Та­ким образом, органы Минюста не могут отказать в регистрации акта, противо­речащего Конституции России или федеральному законодательству. Поэтому для усиления роли Минюста необходимо внести дополнение в законодательст­во, позволяющее регистрирующим органам инициировать судебную процедуру признания акта, противоречащим Конституции России или федеральному зако­нодательству, или отказывать в такой регистрации, с правом органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации обжаловать это решение в судебном порядке.

Одним из наиболее эффективных направлений по обеспечению единства системы законодательства России на настоящий момент является деятельность прокуратуры. Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 года № N2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»^[167]. Прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом ин- тересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации (абз. 1 и 2 п. 2 .1); соответствие законам пра­вовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполни­тельными органами субъектов Российской Федерации, является предметом надзора (п. I ст. 21); прокурор или его заместитель опротестовывает про­тиворечащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (абз. 1 и 3 и. 3 ст. 22). Данные положения проверялись Конституционным Судом Российской Фе­дерации в части обращения прокурора в суд с заявлением о проверке соответ­ствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам^[168]. Обра­щает на себя внимание, что согласно п. 1 ст. 23 данного Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в поряд­ке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федера­ции. Таким образом, по смыслу Закона у прокурора есть право выбора, обра­щаться ли сразу в суд или сначала обратиться к соответствующему органу го­сударственной власти с протестом. Протест подлежит обязательному рассмот­рению в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседа­нии. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается проку­рору в письменной форме. Прокурору обязаны сообщить также о дне заседания коллегиального органа, который рассматривает протест.

Представление как форма прокурорского реагирования применяется, как правило, в целях отмены нормативного правового акта общеобязательного ха-

рактера, принятого отраслевым или функциональным органом исполнитель­ной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Оно адресует­ся обычно высшему исполнительному органу субъекта Российской Федера­ции, уполномоченному устранить эти нарушения. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устране­нию допущенных нарушений закона, их причин и условий, нм способствую­щих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в пись­менной форме. При рассмотрении представления- коллегиальным органом прокурору также сообщается о дне заседания.

Применительно к обеспечению соответствия нормативных правовых ак­тов субъектов Российской Федерации федеральным актам в качестве меры прокурорского реагирования обычно применяется-именно протест.

За 1997-1998 г.г. прокурорами субъектов Российской Федерации опроте­стовано более 1400 нормативных актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, как. несоответствую­щих федеральному законодательству^[169]. За 1998 -1999 г.г. по требованию про­куроров отменено и изменено более 5000 нормативных актов субъектов Феде­рации, что составляет порядка 30% от всех нормативных актов субъектов Рос­сийской Федерации^[170]. В-целях усиления деятельности прокурорских работни­ков в этом направлении 18 июля 1997 года был издан Приказ Генерального прокурора «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых ак­тов субъектов Российской Федерации»^[171]. Данный приказ предусмотрел, что прокуроры опротестовывают нормативные акты субъектов Российской Феде­рации по основанию их несоответствия федеральному законодательству как до, так и после их принятия. Дважды в год прокуроры информируют Гене­ральную прокуратуру о своей деятельности в этом направлении. Там, где вос- ному нормативному акту, противоречащему Конституции и федеральному зако­нодательству^[172].

В двухтысячных годах таких протестов стало не намного меньше. Напри­мер, за 2001 год прокуратурой по стране было принесено 2979 протестов, хотя, разумеется, не все были удовлетворены. С 2000 по 2004 год опротестовано бо­лее 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации.^[173] В 2006 году прокурорами принесено 3,5 тыс. протестов на нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По состоянию на 01.01.2007 года органами государственной власти субъектов Федерации вопре­ки требованиям законодательства не принято более 500 нормативных правовых актов; в том числе по исполнению Земельного кодекса Российской Федерации - 122, Жилищного - 125, Градостроительного - 119, Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ - 164^{[174] [175]. В 2007 году было принято 2,5 тысячи регио­нальных актов, противоречащих федеральному законодательству и около 116 тысяч актов местного самоуправления*. С целью устранения выявленных на­рушений законности прокурорами Ульяновской области за 2008 года опроте­стовано более 4000 незаконных правовых актов \}

Как видим, количество актов, признанных несоответствующими Консти­туции России и- федеральному законодательству, продолжает оставаться дос­таточно значительным. Однако степень расхождения законодательства субъ­ектов Федерации с федеральным законодательством уменьшилась. Это гово­рит не только о повышении уровня профессионализма и правовой культуры законодателей субъектов Федерации, но и о повышении эффективности рабо­ты федеральных органов, в том числе, прокуратуры.

становить законность не удалось, подключается Генеральная прокуратура. В настоящее время прокуроры в своей деятельности по этому направлению ру­ководствуются приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законно­стью нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»^[176]. Издание данного при­каза свидетельствует о том, что проблема соответствия актов субъектов Рос­сийской Федерации, и особенно актов органов местного самоуправления, продолжает оставаться весьма актуальной. По данным Генеральной прокура­туры в 90-х годах каждый второй закон субъектов Федерации создавал нормы, противоречащие Конституции и федеральному законодательству. Выступая на всероссийском совещании Прокуроров, Президент Российской- Федерации В.В.Путин отмстил, что в 2000 году благодаря усилиям прокуратуры в соот­ветствие с Конституцией были приведены 60 конституций и уставов, а также 2312 нормативных акта субъектов Федерации^[177].

В 1999 году были созданы управления прокуратуры в федеральных округах, которые обобщают надзорную практику по несоответствию законодательства входящих в,федеральный округ субъектов Федерации, дают практические реко­мендации по данному вопросу. Деятельность этих управлений дает определен­ные результаты. Так, в Приволжском федеральном округе только за 2000 год было выявлено около 500 нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, из них 201 нормативный акт опротестован, подано 86 заявле­ний в суды, а 150 нормативных актов приведены в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Максимум нарушений обнаружено в Башкортостане, на втором месте по этому показателю - Татарстан. Для сравне­ния отметим, что в.Саратовской и Ульяновской областях выявлено лишь по од-

Однако, если количество коллизий между федеральным и региональным законодательством несколько уменьшилось, то об актах местного самоуправ­ления этого сказать нельзя. С 2000 по 2004 год опротестовано почти 163 тыс. актов органов местного самоуправления^[178]. В 2006 году прокурорами принесено свыше 122 тыс. протестов на нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов местного самоуправления (в том числе на 10 тыс. ус­тавов муниципальных образований). По состоянию на 01.01.2007 года органа­ми местного самоуправления не принято более 27,8-тыс. нормативных право­вых актов, из них в земельной сфере - 7 тыс., в жилищной - свыше 7,2 тыс., в градостроительной - 9,8 тыс., в социальной - более 3,6 тыс^[179]. В-2007 году было принято около 116 тысяч актов местного самоуправления, противоречащих федеральному и региональному законодательству^{[180] [181]. Органы прокуратуры Псковской области в 2007 году опротестовали 399 незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления.и их должностных лиц. Та­кое количество незаконных документов в 2,5 раза превышает показатель 2006 года*1. Органы прокуратуры г. Димитровграда .Ульяновской области в 2007 го­ду опротестовали 298 незаконных нормативных правовых актов местного са­моуправления. В 2008 году прокуратурой Ульяновской области было опроте­стовано как не соответствующие актам более высокой юридической силы 4000 актов местного самоуправления.}

На наш взгляд, вес больше внимания прокуроры субъектов Федерации дол­жны уделять предотвращению (упреждению) принятия и издания, незаконных правовых актов законодательными органами на местах. Акцент в прокурорском надзоре необходимо сместить на недопущение принятия незаконного правового акта. Это направление деятельности прокуратуры регулируется приказом Гене­рального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 года № 144 «О право­творческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами госу­дарственной власти и органами местного самоуправления»’.

По сути, речь идет о превентивном надзоре прокуратуры. Обозначим лишь некоторые проблемы, связанные с предупредительной деятельностью проку­рора. Эта деятельность направлена на выявление возможных незаконных пра­вовых актов на стадии их проектной разработки с целью недопущения их при­нятия и издания. Сама практика надзорной деятельности подталкивает проку­роров к упреждающей работе. Так, прокурором Усть-Ордынского Бурятского автономного округа основное внимание в надзоре сосредоточено на осуществ­ление мер превентивного характера. Прокурорскими работниками активно ис­пользуются такие формы работы, как подготовка и направление в законода­тельный орган заключений на законопроекты, личное участие в обсуждении проектов законов и других правовых актов на заседании представительного ор­гана власти округа. В этом направлении на местах используются самые различ­ные формы работы. Прокурором Калининградской области основной упор де­лается на предотвращение издания правовых нормативных актов, противоре­чащих Конституции России и федеральному законодательству. Прокуратурой Курганской области принимаются меры по усилению профилактической на­правленности надзорной деятельности, пресечения нарушений законности на стадии подготовки нормативных правовых актов.

В целях предупреждения издания органами государственной власти неза­конных правовых актов в прокуратуре Республики Карелия изучаются проекты законов и постановлений, вносимых на рассмотрение Законодательного Собра­ния Республики. Для недопущения принятия законов, противоречащих феде­ральному законодательству, прокуратурой Республики Мордовия налажено тесное взаимодействие с Государственным Собранием Республики. Прокурату­ра принимает участие в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение. Перед сессией Государственного Собрания предварительно изучают­ся проекты законов и постановлений, и в случае их несоответствия федераль­ному законодательству готовятся заключения.

Такая деятельность позволяет еще на подготовительной стадии предупре­дить нарушение законности при их издании. В прокуратуре Иркутской области проверка на соответствие федеральному законодательству положений право­вых актов области проводится заранее - на стадии их разработки. Это позволя­ет, по мнению прокурора области, практически исключить принятие незакон­ных актов. Значительная работа по предотвращению принятия незаконных пра­вовых актов на стадии проектной подготовки проводится прокурорами Орен­бургской, Омской и Тверской областей^[182]. Прокуратурой Ульяновской области за 2007 год подготовлены заключения по около 700 законопроектам^[183].

Как видим из приведенных примеров, предположение о важности превен­тивного надзора прокуратуры разделяется многими руководителями прокура­тур субъектов Российской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности некоторые склонны рассматривать как форму предотвращения издания незаконного правового акта. Но это, с нашей точки зрения, верно лишь отчасти. Право участия прокурора в правотворческой деятельности федераль­ный законодатель предусмотрел в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих норма­тивных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и ниже­стоящего уровня предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов»^[184]. Данная норма яви­лась компромиссом в результате лишения прокуратуры статуса субъекта зако- но,нательной инициативы. Характерная особенность участия прокурора в пра­вотворческой деятельности - способствовать совершенствованию «действую­щих нормативных правовых актов» посредством внесения субъекту за­конодательной инициативы предложений «об изменении, о дополнении, об от­мене или о принятии» нормативных правовых актов. Федеральный законода­тель оговорил все правовые последствия обращения прокурора к субъекту за? конодательной инициативы: изменение, дополнение, отмена действующего нормативного правового акта либо принятие нового. Юридических последст­вий в виде непринятия нормативного правового акта законодательным органом законодатель не предусматривает. Это положение является весьма важным для дальнейшего определения характеристик превентивного надзора прокуратуры.

Превентивный надзор может осуществляться в письменной и устной фор­ме. Прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа. В этом случае он заявляет об обнаруженном несоответствии депутатам в устной форме и предлагает не допустить принятия «ущербного» акта.

Письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех слу­чаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру зара­нее, и у ее сотрудников есть достаточно времени для анализа норм проекта. Ес­ли законопроект либо проект иного акга не соответствует конституционным требованиям (ст. 15 ч. I; ст. 76 ч. 5) и нормам Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации» (ст. 1 п. 2; ст. 21 п. 1), прокуратура готовит пред­ложения либо замечания на такой проект. В замечаниях прокурор называет те нарушения закона, которые были допущены в проекте проанализированного правового акта, но не указывает возможные способы их устранения. В предло­жении же прокурор должен высказать свое видение путей устранения допу­щенных нарушений.

Некоторые прокуратуры для анализа законности проектов правовых актов создают специальные прокурорские подразделения. Такая практика представ­ляется весьма полезной. 'Гак, в прокуратуре Республики Северная Осетия-

Алания «создана рабочая группа». В прокуратуре Республики Адыгея с «23 марта 1997 года создана и постоянно действует «аналитическая іруппа».

Исследуя надзорную практику прокуратур субъектов Федерации, можно сделать вполне определенный вывод: прокурорский надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными органами власти на местах, дает свои положительные результаты. В Тамбовской области работни­ки прокуратуры регулярно дают замечания и вносят предложения по законо­проектам и проектам постановлений, поступающим к ним из областной Думы. Более того, подавляющее большинство прокурорских замечаний и предложе­ний учитывается при принятии законов и постановлений Думы. В Тульской области на основании заключения прокуратуры на законопроекты было пре­дотвращено принятие нормативно-правовых актов (законов), противоречащих Конституции Российской Федерации. В Ивановской области получила распро­странение практика, когда в случае отрицательного заключения прокуратуры по мотивам несоответствия проекта федеральному законодательству он снима­ется с обсуждения или направляется на доработку’.

В целом прокурорский надзор был и остается одним из наиболее эффек­тивным инструментов обеспечения законности в стране, в том числе, в сфере федеративных отношений. Следует также отметить, что прокуроры не только осуществляют надзор за соответствием действующих правовых актов субъек­тов Федерации федеральному законодательству, но и принимают участие в ра­боте над проектами законов субъектов Федерации. Эта практика уже приносит хорошие результаты и ее дальнейшее расширение, как представляется, будет эффективно предотвращать несоответствие законов субъектов Федерации фе­деральному законодательству.

Судебный контроль, наряду с прокурорским надзором, также является од­ним из наиболее эффективных механизмом приведения законов субъектов Фе­дерации в сфере совместного ведения в соответствие с федеральным законода

¹ Рэбко Т.А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный над­зор прокуратуры?// Журнал российского права.- 20СО. - Х?9.- С.55.

тельством и оптимизации законодательного регулирования в сфере совместно­го ведения в целом. В основном практика Конституционного Суда эффективно влияет на гармонизацию и единство правового пространства России. Конститу­ционный Суд Российской Федерации в своё время принял целый ряд решений, способствовавших обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов России Конституции и федеральному законодательству в крайне на­пряжённое время становления федеративных отношений. Вопросы разграниче­ния предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъек­том Федерации стали предметом рассмотрения Конституционного Суда России в ходе рассмотрения «хакасского дела»^[185], установление системы органов госу­дарственной власти субъекта, их полномочий и взаимоотношений стали пред­метом рассмотрения «алтайского дела»^{[186] [187], «читинского дела>/ и «тамбовского дела”[188]. Несмотря на то, что принятие собственно решения по так называемому «тюменскому делу» было отложено, в определении, принятом Конституцион­ным Судом, поднимались очень важные вопросы, связанные со статусом так называемых «сложносоставных» субъектов Российской Федерации[189]. Ряд реше­ний Конституционного Суда Российской Федерации был посвящён определе­нию взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправ­ления: «коми дело»[190], «курское дело»[191]. Избирательные права граждан стали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по «башкортостанскому делу»[192]. Помимо указанных выше постановлений Консти­туционный Суд принял целый ряд других, которые сыграли позитивную роль в оптимизации правового регулирования федеративных отношений.}

Несмотря на стабилизацию отношений в этой сфере Конституционный Суд продолжает активно влиять на формирование правовой базы субъектов России в различных сферах: порядка формирования высших органов государственной власти^[193], правовых основ установления государственных языков на территории республик^[194], пенсионной^[195] и т.д.

В целом практика Конституционного Суда позитивно влияет на развитие российского федерализма, позволяет избежать дополнительной напряженности между «центром» и «регионами», решает важные вопросы правового реіулиро- вания федеративных отношений (например, закрепление за субъектами Феде­рации права осуществлять самостоятельное правовое регулирование до приня­тия федеральных нормативных актов по вопросам совместного ведения было осуществлено в постановлении Конституционного Суда и лишь затем закреп­лено в законодательстве). Многие нормы законодательства субъектов Федера­ции, не соответствующие Конституции признаны Конституционным Судом не­конституционными. Значит, в настоящее время в России это реальный меха­низм обеспечения единства законодательного регулирования в сфере совмест-

Возможно, было бы целесообразно расширить юрисдикцию конституци­онных (уставных) судов России аналогичным образом, путем внесения соот­ветствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Консти­туционном Суде Российской Федерации» и Консти туцию России^[196].

С принятием Конституции России у субъектов Российской Федерации появилась возможность осуществлять судебный конституционный контроль на региональном уровне. Процесс образования конституционных (уставных) су­дов происходит крайне медленно. В настоящие время о создании конституци­онных (уставных) судов заявлено в законодательстве 44 субъектов Российской Федерации. Непосредственно суды функционируют в 15 субъектах Федера­ции^[197]. Среди причин, определяющих такое положение можно назвать недоста­ток финансовых средств, нехватку квалифицированных кадров, трудности в создании нормативной базы для функционирования конституционного (устав­ного) суда.

Деятельность этих судов направлена на устранение коллизий между кон­ституциями (уставами) и иными нормативными актами субъектов Федерации^[198]. В сложной ситуации оказываются конституционные (уставные) суды субъек­тов России, когда проверяемые ими нормативные акгы соответствуют Основ­ному закону субъекта России, но нарушают Конституцию России и федераль­ные законы.

По мнению М.А. Матюкова^[199] концептуальный подход к решению колли­зионный вопросов между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов России определён в ч.З ст. 5 Федерального конституционно­го закона от 31.12.1996 года №1-ФЗ «О судебной системе* Российской Федера- ного ведения и повышения эффективности и демократичности федеративных отношений.

Однако сохраняется неясность, какова ответствен посів за несоблюдение федеральной Конституции и игнорирование решений Конституционного Суда. В этой связи, возможно, было бы целесообразно установить административ­ную, уголовную, а при причинении имущественного ущерба и гражданско- правовую ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда, наряду с установленной ответственностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц за систематическое нарушение Конституции России и федерального законодательства. Возможно, также будет целесообразно наделить Конституционный Суд правом отменять правовые акты, противоречащие федеральной Конституции^[200]. Такая практика имеет место за рубежом (например, в Австрии) и может стать более эффектив­ным механизмом обеспечения соблюдения Конституции, чем принятие реше­ний о несоответствии нормативного правового акта Конституции.

Представляется, что предотвратить проще, чем исправлять, а значит, было бы целесообразно рассмотреть вопрос об установлении предварительного кон­ституционного контроля на стадии прохождения законов через парламент Фе­дерации. Предварительный конституционный контроль наряду с контролем нормативных актов, вступивших в силу, позволил бы гасить конфликты на ранней стадии, в том числе в сфере федеративных отношений.

Юрисдикция Конституционного Суда Российской Федерации существенно сужена по сравнению с зарубежной практикой. В Германии Конституционный Суд выносит решение о соответствии права земли нс только положениям Ос­новного Закона, но и иным нормам федерального права, когда об этом хода­тайствует федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага^[201].

ции»^[202]. Согласно этой норме, установив при рассмотрении дела несоответствия акта государственного или иного органа, а также должностного лица Консти­туции России, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международ­ному договору Российской Федерации, закону субъекта России, суд принимает решение, согласно правовым положениям, имеющим наибольшую силу. Выхо­дом в данной ситуации является закрепление в конституции (уставе) субъекта Федерации положения о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в сферу исключительного веде­ния России и принимать нормативные акты по вопросам совместного ведения, противоречащие федеральным законам. Тогда органы, конституционной юсти­ции со ссылкой на это положение признают акты (их отдельные положения) субъекта Федерации недействующими и противоречащими конституции (уста- ву).

Для усиления эффективности разрешения противоречий между федераль- ным и региональным законодательством ряд авторов предлагает наделить кон­ституционные суды субъектов России функцией осуществления проверок фе­деральных законов и иных нормативных актов по предметам совместного ве­дения на предмет их соответствия не только основному закону субъекта Феде­рации, но и федеральной Конституции. Таким образом, конституционные (ус­тавные) суды субъектов будут выступать первой инстанцией по отношению к Конституционному Суду Российской Федерации.

По нашему мнению такое предложение па современном этапе становления конституционной юстиции в субъектах России преждевременно. Конституци­онные (уславные) суды созданы не во всех субъектах Федерации. Трудно согла­ситься с позицией ученых, предлагающих «обязать» все субъекты Федерации создавать такие суды путем внесения изменений в ст. 27 Федерального консти­туционного закона «О судебной системе Российской Федерации»¹. Это доста­точно сомнительный способ реализации конституционного принципа федера­лизма. Субъект Российской Федерации, как думается, должен сам решить во­прос о необходимости создания конституционного (уставного) суда. Отсутст­вие данных судов в подавляющем большинстве субъектов Федерации не позво­ляет говорить о возможности создания двухуровневой системы конституцион­ной юстиции в России.

Кроме того, уже сейчас существуют противоречия в сфере разіраничения компетенции между Конституционным Судом России и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в сфере нормоконтроля. Существует совпадающая компетенция по проверке нормативных актов, при­нятых по предметам совместного ведения. Конституция России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» относят проверку конституционности не только федеральных законов, но и нормативных актов субъектов России, изданных по вопросам совместного ве­дения, к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. Однако законы ряда республик закрепляют полномочия своих конституционных судов ио даче заключения о соответствии конституции республики законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Фе­дерации, принятых по предметам совместного ведения. Указанные положения не соответствуют принципу верховенства федерального законодательства, а при совпадении предмета исследования возможно вынесение противополож­ных решений органами конституционного контроля на уровне Российской Фе­дерации и в её субъекте, что только приведёт к порождению коллизий.

Однако, для совершенствования средств обеспечения единства системы законодательства и полной нагрузки конституционных (уставных) судов субъ­ектов России (которые в настоящее время рассматривают всего 12-15 дел еже­годно) можно предложить ввести предварительный конституционно-уставной контроль законов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Такую функцию необходимо возложить на конституционные (устав­ные) суды субъектов Федерации. Критерием оценки должно являться соответ­ствие закона субъекта Конституции России, федеральному законодательству и Основному закону субъекта по содержанию норм, формы акта, порядка его принятия и вступления в силу. Для установления единообразного порядка дея­тельности этих судов необходимо принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», который позволит ввести суды субъекгов России в общую судебную систему страны. В данном законе необходимо за­крепить положение об обязательности введения конституционно-уставного предварительного контроля, установить процедуру проверки и её сроки. Автор исследования предлагает проводить данную проверку после принятия законо­дательным (представительным) органов государственной власти и подписания закона высшим должностным лицом субъекта. Это позволит избежать ситуа­ций, когда закон, проверенный судом субъекта затем не будет подписан главой региона или после согласительных процедур закон потребует повторной экс­пертизы.

Деятельность прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федера­ции по обеспечению единства системы законодательства в государстве при их несомненной результативности направлены, прежде всего, на приведение в со­ответствие уже принятых нормативных правовых актов, а не на предотвраще­ние появление коллизий.

Для эффективного обеспечения единства законодательства Российской Федерации необходим, прежде всего, единообразный механизм предотвраще­ния коллизий и приведения законодательства субъектов Федерации в соответ­ствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

3.2