§ 4. Конституционные гарантии реализации права на социальное обеспечение

В науке конституционного права существует несколько классификаций гарантий по различным критериям. Одни авторы предлагают рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы^[121], другие отождествляют гарантии с иными понятиями, такими, как меры правовой охраны и защиты, юридической ответственности^[122], третьи рассматривают их как определенную разновидность конституционных норм^[123], четвертые понимают под гарантиями условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод личности

Конституционным нормам законодатель придает особую значимость, они рассматриваются в качестве объектов гарантирования, за ними должны стоять предусмотренные правом гарантии.

Реализация личных прав требует не столько индивидуальных усилий их обладателей, сколько соответствующих природе этих прав обеспечительных,

охранительных и иных действий государственных органов, должностных лиц и граждан¹.

В юридической науке нет единого мнения по поводу определения гарантий реализации конституционно-правовых норм. Н.А. Боброва определяет их как «юридически значимые и организационно-оформленные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах конституционного права, способы достижения целей этих норм, организационно-правовые условия перевода регулирующих возможностей конституционного права в действительность, в фактическое поведение субъектов конституционно-правовых отношений»^{[124] [125].}

Следует сказать, что в научной литературе содержание гарантий реализации правовых норм довольно часто ограничивается их охраной, в частности, сведением гарантий к санкциям, установлением ответственности за их нарушение.

В. С. Основин, исследуя методологические вопросы реализации конституционных норм, подчеркивал, что «теория реализации конституционных положений должна быть многофункциональной и многоуровневой»^[127]. В связи с этим Т.Д. Зражевская выделяет три функции гарантирования, которые в совокупности выступают системой: стимулирующую (стимулирование всех форм реализации конституционного законодательства в целом и активности

правоприменительных субъектов); правообеспечительную (непосредственное обеспечение всех условий процесса реализации конкретного конституционного закона); правоохранительную (охрана, защита конституционного законодательства)¹. Помимо перечисленных, гарантии могут выполнять и превентивные функции, суть которых выражается в создании эффективных правовых препон, препятствующих развитию негативных социальных явлений.

Гарантии прав и свобод являются частью института конституционного статуса личности и представляют собой совокупность конституционных и иных правовых норм, закрепляющих положение человека в обществе, определяемого достигнутым уровнем экономического, политического, социального развития конкретного государства. По характеру прав и свобод личности, степени их фактического использования, гарантированности, юридической защищенности можно судить о достаточности той или иной правовой системы, а в конечном счете - об экономической и политической системах^{[128] [129].}

А.Б.

Признаками гарантий в праве являются: объективизация в нормах права; по своему значению представляющие собой специально предназначенные правовые средства реального обеспечения охраняемого законом интереса; обусловленные экономическим устройством государства как способы обеспечения оптимальных правовых результатов при минимальной затрате сил, средств и времени; по содержанию являющиеся взаимоотношением правовые нормы и основанные на них процессуальные действия субъектов, наделенных теми или иными правомочиями и юридическими обязанностями.

Юридические гарантии - специальные средства, закрепленные в законодательстве, состоящие в восстановлении защиты прав и привлечении виновников их нарушения к ответственности; средства, которые непосредственно предотвращают нарушение законности, обеспечивают выявление допущенных нарушений и немедленное их устранение^[131].

С.С. Алексеев, Н.В. Витрук в число юридических гарантий прав личности включают; закрепленные нормами права меры надзора и контроля для выявления случаев правонарушений; меры правовой защиты; меры юридической ответственности; меры пресечения и другие правоохранительные меры; процессуальные формы охраны прав; меры профилактики и предупреждения правонарушений².

Неразрывность правового статуса личности и его юридических гарантий не вызывает сомнений. Правовой статус личности, не снабженный правовыми гарантиями (в форме закрепленных в нормах права средств), обеспечивающими личности реализацию ее прав, свобод и обязанностей, охраняющими их от нарушений, нельзя рассматривать как реальный, ибо он будет носить скорее формальный характер. С точки зрения формы закрепления правовые гарантии делятся на конституционные и отраслевые. Конституционные гарантии, как отмечает Н.А.

Отраслевые гарантии находят свое выражение в нормативных документах, законах и подзаконных актах, регулирующих различные отношения в той или иной отрасли права.

Следует отметить, что все юридические гарантии, как общие, так и специальные (процессуальные), действуют в комплексе. Общие гарантии в целом оказывают воздействующее влияние, создают условия реализации правового статуса, способствуют развитию личности. Но правовой статус может и не реализовываться даже при наличии системы гарантий, если данная система не подкреплена конкретной организационной деятельностью.

Всякое субъективное право имеет свою социальную ценность лишь постольку, поскольку его возможно осуществить. Отсюда возникают проблемы реализации субъективных прав граждан, их защиты².

По мнению н.В. Витрука и В.В. Копейчикова, «реализация прав граждан - это регламентированный нормами права демократический по своему содержанию и формам осуществления процесс, обеспечивающий каждому гражданину материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиты прав от любых посягательств»³.

Наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться конституционными правами и свободами, вовсе не означает, что каждому автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита, ибо от принятия закона до его исполнения - дистанция огромного размера⁴. Требуется не только провозглашение в Конституции права личности, но и его материализация - действительное получение ею того блага, которое составляет содержание данного права. Л. С. Явич писал, что «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях, и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»³.

В юридической литературе реализация прав и свобод граждан рассматривается как регламентированный правовыми нормами процесс,

обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств. Как конечный результат она означает достижение полного соответствия между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от их совершения и суммой фактически последовавших действий¹.

Процесс реализации прав граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие составляют особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права.

В научной литературе понятие «механизм» принято рассматривать в различных аспектах: механизм реализации прав и свобод^{[132] [133], механизм защиты[134], механизм реализации[135]. Встречается и такие понятия как «механизм социально­правовой защиты», «гуманитарный правозащитный механизм»[136].}

П.П. Глущенко определяет механизм реализации как «систему закрепленных законом направлений, методов, способов и средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения конституционных прав, свобод и интересов юридических лиц и граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса»^[137].

Под механизмом реализации понимается способ осуществления прав и свобод, то есть особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс^[138].

Механизм обеспечения прав личности, по мнению В.И. Гоймана, - это комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационного, управленческого, идеологического (социально-политического) и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением обеспечить реальное действие закона, т.е. создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласовывают свои действия с требованиями закона, а также беспрепятственно и эффективно используют предоставляемые им возможности удовлетворения многообразных интересов и потребностей¹.

Вопрос о структуре механизма реализации прав граждан в юридической науке в настоящее время является дискуссионным. Иногда называют три составные части этого механизма: механизм обеспечения, являющийся предпосылкой осуществления прав граждан; механизм непосредственной реализации - фактического претворения этих прав в жизнь; механизм защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их восстановление^{[139] [140].}

По мнению К. Б. Толкачева, механизм реализации прав граждан состоит из двух подсистем: подсистемы обеспечения реализации прав, подсистемы действий (актов поведения) граждан по пользованию благами, закрепленными правами^[141]. В структуре механизма реализации прав граждан выделяются два основных элемента: первый - осуществление или непосредственная реализация права; второй - обеспечение (гарантирование) непосредственной реализации права.

Характер многих конституционных прав и свобод, неотъемлемых от человека, делает ненужной какую-либо активную юридическую деятельность гражданина, направленную на их получение. Они и так принадлежат ему с момента рождения. Реализация конституционных прав и свобод выражается в действиях государства по предупреждению, пресечению неправомерных посягательств на права и

свободы гражданина, наказанию правонарушителей, возмещению ущерба. И только при необходимости гражданин сам предпринимает активные, юридически значимые действия по осуществлению, защите своих конституционных прав и свобод.

Конечно же, здесь речь идет лишь о юридическом аспекте обеспечения основных прав и свобод. В реальной жизни человек сам, руководствуясь инстинктом самосохранения и здравым смыслом, постоянно заботится о своих правах и свободах. От него самого во многом зависит, насколько комфортным будет его существование. Тем не менее государство возложило на себя обязанность создавать, насколько это возможно, условия осуществления конституционных прав и свобод гражданина. Реализуя эту обязанность, оно стремится свести к минимуму посягательства на конституционные права и свободы, а если уж они совершаются, то быстрее прореагировать.

Необходимо отметить и другой аспект обеспечения государством конституционных прав и свобод граждан. Ограничение их возможно на федеральном уровне федеральным законом. Федеральными законами и иными нормативными актами могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности¹. Субъектам Российской Федерации такое право не предоставлено. Однако Российская Федерация также ограничена в вопросах умаления прав и свобод человека сферами правового регулирования, его целями. Так, в части 3 статьи 55 Конституции РФ закреплено; «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, правственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Ограничения прав и свобод человека существуют не только в конституционном законодательстве Российской Федерации. Аналогичные положения имеют место и в законодательстве многих стран мира^{[142] [143].}

А.В. Малько подчеркивает, что «особое место правовые ограничения занимают в конституционном праве, ибо во многом они здесь приближаются к теоретической конструкции, приобретают надотраслевые черты,

конкретизируемые в отдельных текущих законах»¹.

Устанавливаемые законом ограничения свободы, действий при осуществлении какого-либо субъективного права получили наименование пределов

осуществления данного права^{[144] [145].}

Ограничения свободы личности посредством права вполне разумны, когда они соответствуют уровню политического, правового и правственного сознания людей в обществе^[146].

По мнению А. С. Мордовца, суть правового ограничения состоит в побуждении индивидов к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживании социально вредного поведения - с другой. Таким образом, ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина со стороны Российского государства предполагают решение следующих задач: поддержание правопорядка; обеспечение личной безопасности; обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства; 4) создание благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; 5) учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан^[147].

Охрана и защита государством конституционных прав и свобод граждан от противоправных посягательств являются стадиями в процессе их реализации. Именно в этом и состоит специфика реализации прав и свобод.

Государственная власть должна быть организована и действовать таким образом, чтобы «не просто декларировать уважение к человеку, его правам и

свободам, но и обеспечить возможность его нормального развития, защищать его автономию в обществе»¹.

Статья 18 Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Данная статья является важной частью общего механизма защиты прав и свобод человека и гражданина вместе с положениями статьи 15 - о высшей юридической силе Конституции и ее прямом действии и статьи 46-о праве каждого на судебную защиту^{[148] [149].}

Как отмечает Г.А, Шмавонян, «право на обращение с жалобой выступает в качестве важного правового средства непосредственной защиты индивида и его субъективных прав»^[150].

Подобное положение появилось в российском конституционном праве впервые, так как традиционно непосредственному применению подлежали только законы и другие нормативные акты, в то время как положения Конституции носили фиктивный или декларативный характер. Положения Конституции не рассматривались судами в качестве оснований для рассмотрения дел в судах, отсутствовал механизм проверки законодательных актов на соответствие Конституции, Таким образом, отсутствовали механизмы для признания норм Конституции непосредственно действующими.

Важно отметить, что в соответствии со статьей 18 права и свободы признаются непосредственно действующими вне зависимости от того, разработаны ли детальные правовые механизмы для их воплощения. Данная статья предусматривает непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, не уточняя, что речь идет только о правах и свободах, закрепленных в Конституции. Таким образом, можно сделать вывод о том, что

не только права и свободы, перечисленные в Конституции, но и закрепленные, например, в международных договорах Российской Федерации или относящиеся к нормам обычного международного права, также могут применяться непосредственно¹.

Гарантией осуществления и незыблемости подобных деклараций является принцип прямого, непосредственного действия Конституции и сложностью изменения указанных норм. Основные права и свободы вообще не могут быть пересмотрены представительными органами государственной власти. Для этого требуется созвать Конституционное собрание, которое обязано либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой конституции. В другом порядке изменить положения раздела, говорящего о правах и свободах, невозможно.

Государственной гарантией прав и свобод человека и гражданина служит отнесение их регулирования и защиты к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Кроме этого, защита прав и свобод человека и гражданина является и предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов России (п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ), однако регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации, что призвано обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц, проживающих на территории России.

Юридические гарантии - это система взаимосвязанных форм и средств (нормативных и процессуальных), обеспечивающих надлежащее признание, защиту и реализацию определенных прав и соответствующих им обязанностей, конструктивное выражение принципа «самозащиты» права. Они воплощают идею такого согласованного действия права и государства, когда одни формы, направления и функции государственно-правовой регуляции и деятельности служат защитным механизмом для других, и наоборот. И лишь в контексте взаимной поддержки и согласованности различных частей и аспектов всего государственно-правового комплекса отдельные специальные формы и

конструкции юридических гарантий, прав и свобод личности могут реально осуществить свою защитную роль^[151].

В то же время представляется бесспорным, что конституционное провозглашение прав и свобод высшей ценностью в реальной жизни еще не означает их эффективного осуществления, поскольку требуется действенный, реально функционирующий механизм их реализации, обеспечения охраны и защиты с позиций гарантий прав личности. Несмотря на положительные результаты проведенных в настоящее время в Российской Федерации реформ, необходимо отметить, что и сегодня государство не может полностью справиться с выполнением своей глазной конституционной обязанности - охраной и защитой прав и свобод человека и гражданина. Реализация конституционного положения о защите прав и свобод человека и гражданина требует создания реального, действенного механизма правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, а также активизации усилий по обнаружению и более глубокому его изучению, определению условий и факторов, выступающих в качестве социальной среды действия данного механизма, по выработке новых теоретических положений и осуществлению анализа внутренней структуры, эффективного функционирования как всего механизма, так и отдельных его частей².

Следует отметить, что гарантированы могут быть лишь реальные нормы, которые правильно отражают объективные закономерности общественного развития, соответствуют специфическим обстоятельствам времени и места, согласуются с системой права. Принцип реальности означает актуальность самих возможностей, заложенных в праве, их опору на фактические предпосылки и условия, реальность их перехода в действительность с помощью организационно­правовых гарантий. И если норма права неправильно отражает закономерности общественного развития, никакие гарантии не смогут обеспечить ее эффективность, так как общество и государство не в состоянии гарантировать нормы, искажающие их природу.

Значимым примером в этой связи является введение института социального государства. Формирование в России социального государства не дань мировой традиции или политической моде, а настоятельная потребность российской действительности, поскольку отставание в социальной сфере влияет на скорость и перспективы экономических и политических преобразований. Эту идею восприняли и авторы Основного закона, включив в его текст статью, провозглашающую Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Основные гарантии конституционных социальных прав устанавливаются нормами Конституции. Кроме того, ряд статей, регламентирующих основы социально-экономических прав граждан (ст. ст. 37-44 Конституции Российской Федерации) также направлены на создание действенного механизма реализации принципа социального государства, провозглашенного статьей 7 Конституции РФ.

В соответствии с Конвенцией № 117 МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 года¹ при решении социальных проблем главную роль должно играть государство, обязанное «принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния».

Нельзя согласиться с мнением Д.Г. Черепенникова, утверждающего, что «концепция социального государства не получила в России достаточного оформления в виде юридически обязательной системы принципов, источников, норм и процедур...»¹. На самом деле массив нормативных правовых актов в соответствующей сфере настолько велик, что у правоприменителя возникают серьезные проблемы согласования нормативных актов, восполнения коллизий и пробелов в праве, обеспечения соответствия норм этих актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В качестве основной

меры преодоления проблемы, выражающейся в несовершенном содержании и недостаточной юридической силе норм, регламентирующих отдельные меры социальной защиты, целесообразно было бы объединить эти нормативные правовые акты в единый акт - Социальный кодекс^{[152] [153].}

Кроме того, необходимо отметить, что сами гарантии должны быть реальными. Юридические гарантии правовых норм оказываются неработающими, ~ указывает Н.А. Боброва, - не только в случае, если норма является не реальной, но если сами гарантии иллюзорны, то есть сориентированы не на реальность, а на некую идеальную модель^[154]. Минимальный размер оплаты труда остается более чем вчетверо меньше прожиточного минимума работающего. Размеры государственных пособий, устанавливаемых нормативными правовыми актами, чрезвычайно низки и выплачиваются, как правило, в одинаковом размере для всех имеющих на них право. Практически во всех случаях они не могут обеспечить собой средств к физическому существованию, не говоря уже о создании условий для свободного развития человека. Это лишает смысла само существование подобных гарантий, ведет к нарастанию кризисных явлений в обществе.

Регламентированная статьей 7 Конституции Российской Федерации, система социальной защиты, как показывает практика, может эффективно функционировать только в стране с развитой системой рыночных отношений, а не стоящей на пороге их создания. Получается, что авторы Конституции совместили в одном законе несоединимое: модель рыночных отношений либерального, то есть переходного государства, с механизмом социальной защиты развитого демократического государства. А ведь на этой норме Конституции выстраивается целая система иных нормативно-правовых актов¹.

Об этом пишет и В.А. Четвернин, указывая, что «проблема заключается в том, что Россия сначала должна пройти путь социально-экономического развития, ориентированный на капитализм и рыночную экономику, то есть такой период

индустриального роста, который предполагает не социальную, а преимущественно либеральную государственность»³.

«Социальная политика, - отмечает Е.М. Андреева, - приобретает декларативный характер, так как положения многих законодательных актов о заботе и внимании к нуждам человека стали противоречить текущей действительности»³.

В условиях резко снижающихся возможностей управления социальными процессами происходит экономический слад, обнищание широких социальных слоев, поляризация населения приобретает устойчивый и угрожающий характер. Наиболее негативным следствием является существенный разрыв в уровне доходов населения, что ведет к биполярной, антагонистической социальной структуре.

Факт законодательного закрепления системы юридических гарантий - не свидетельство качества обеспечения прав человека. Закон устанавливает в своих нормах лишь статистические элементы механизма охраны прав граждан вместе с системой гарантий. Динамика данного механизма сопряжена с организационной работой органов государственной власти и активностью населения, неотделима от правосознания и правовой культуры должностных лиц. Нормативные, институционные, процессуальные, организационные элементы системы юридических гарантий станут действовать эффективнее, когда система будет основываться на принципе «гарантия гарантиям»⁴.

Как отмечает Е.А. Лукашева, «...самые совершенные юридические механизмы и гарантии будут бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, разваливающейся экономики и социальной конфронтации»⁵. ^{[155] [156] [157] [158]}

Таким образом, для обеспечения реальности и социальной исполнимости норм института конституционных социальных прав граждан необходим слаженный механизм гарантирования. Причем гарантированы могут быть лишь реальные нормы, правильно отражающие закономерности общественного развития и соответствующие сложившейся системе общественных отношений и связей. А с другой стороны, сами способы и средства, обеспечивающие реализацию правовых норм должны быть нацелены на реальность, а не на некий идеальный образ. Именно такой баланс в механизме гарантирования приведет к полному воплощению конституционных норм в действительности.

Статья 2 Конституции РФ гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание¹, соблюдение^{[159] [160] и защита[161] прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В части 2 ст. 7 Конституции РФ сказано, что «В Российской Федерации...устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».}

Установление гарантий социального обеспечения еще не означает их исполнения. Исходя из смысла статьей, можно делать вывод, что конституционные права граждан на социальное обеспечение лишь устанавливаются государством, то есть государство перечисляет данные права, но не гарантирует их исполнение и соблюдение. «Обеспечить - предоставить достаточные материальные средства к жизни. Сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым, снабдить чем-нибудь». ^[162]Права не обеспечиваются финансовыми, политическими, материальными и людскими ресурсами. Без обеспечения прав не может идти речи о социальном государстве, теряется смысл закрепления социальных прав в Конституции, так как именно обеспечение прав и свобод определяет их действенность и эффективность.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией РФ».

Но в статье 2 Международного пакта о гражданских и политических правах сказано, что «каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте».

В целях обеспечения эффективной реализации конституционного права на социальное обеспечение и соответствия Конституции РФ международным стандартом, автор предлагает дополнить статью 2 Конституции РФ положением об обеспечении государством прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, функционирование социального государства направлено на утверждение принципа социальной справедливости, а правовое регулирование социального обеспечения - на создание и поддержание достойного уровня жизни во всей полноте его содержания для всех нуждающихся, в таком обеспечении категорий населения.

Права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, являются основными конституционными правами и свободами личности. Конституционные права человека в экономической, социальной и духовной сферах призваны гарантировать свободу развития личности и достойный уровень жизни. Данные права и свободы являются одним из видов основных конституционных прав и свобод личности.

Социальные права вытекают не из свойств отдельных личностей, а базируются на взаимопомощи и солидарности. Вся совокупность этих прав, которые позволяют требовать от государства широкого перечня адекватных мер и содействуют созданию достойных данного человека в данном обществе условий.

Реализация конституционного права на социальное обеспечение имеет ключевое значение для развития личности, общества, государства.