Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
Проблемы соответствия нормативных правовых актов местного самоуправления актам более высокой юридической силы обусловлены самой природой местного самоуправления как формы народовластия.
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть:) .непосредственно;
2.через органы государственной власти;
3.через органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
С точки зрения данной работы представляется вполне обоснованным исследование правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления проводи ть с учетом соотношения их с правовыми актами государства. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления это официально допускаемая государством форма выражения власти, власти обеспеченной и гарантируемой государством. Поэтому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с позиции единс тва нрава и управления в государстве. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от б октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций ’.
В науке муниципального права выделяются следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление и предопределяющие проблематику интеграции актов местного самоуправления в систему законодательства Российской Федерации.
1. Местное самоуправление имеет свой субъект. Им является население, которое согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляет местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление, его органы нс являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них единый источник: власть народа.
3. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень дан в вышеуказанном Федеральном законе.
4. Самостоятельность местного самоуправления.
5. Ответственность муниципальных образований.
6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения.
7. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции[125].
Наличие самостоятельного сгатуса местного самоуправления как уровня власти естественным образом обуславливает наличие права и обязанности регулировать соответствующие общественные отношения, в том числе принимать правовые акты, в которых отражаются все вышеперечисленные особенности местного самоуправления. Статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение муниципального акта, под которым понимает решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Данным определением охватываются как акты реализации норм права, так и нормативные правовые акты. Государство, таким образом, признает за актами органов местного самоуправления, которые нс входят в систему органов государственной власти, правовой, директивно-властный, общеобязательный характер.Проблемы соотношения нормативных правовых актов местного самоуправления и актов более высокой юридической силы обусловлены общими принципами диалектики части и целого. Динамически развивающаяся часть всегда стремиться выйти за пределы целого и образовать свою систему. Это вполне оправданно в биологическом и социальном движении материи, но в обеспечении оптимальности системы права они играют деструктивную роль, так как нарушают исходный принцип её единства. С другой стороны, это позволяет в полной мере учесть потребности в правовом регулировании отдельного муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций. Однако предоставленная статьёй 12 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению самостоятельность не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них яв-
ляются обязательными[126]. Действуя на основании федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, органы месі ного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления[127]. Вступая в диалектические противоречия с указанными нормативными правовыми актами, муниципальные акты отражают существующие интересы определенной части общества. Данные противоречия являются одной из форм общественного развития.
Это объективная реальность, с которой необходимо считаться и которую нужно изучать для оптимального упорядочения общественных отношений.Коллизии муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать ио различным основаниям:
I. По юридической силе противоречащих актов.
II. По времени возникновения противоречия.
III. По наличию превышения полномочий при издании акта.
I. По юридической силе противоречащих актов.
По данному основанию выделяют следующие виды коллизий:
1. Противоречия муниципальных актов федеральному законодательству, а) Противоречия муниципальных правовых актов федеральному законода
тельству при наличии прямого логического противоречия тексту федерального нормативного правового акта.
Так, решением Ульяновской Городской Думы от 17.07.2008года №140 было утверждено Положение «О порядке распоряжения и управления акциями акционерных обществ, созданных в порядке приватизации, но окончании срока приватизации и иных хозяйственных обществ с долей муниципальной собст- ность и освобождается от должности Главой района. С учетом вышеизложенного председатель Комитета, кроме того, является муниципальным, служащим. Между тем, согласно требованиям Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, связанных с муниципальной службой, могут нести только физические лица - муниципальные служащие. Ответственность для структурных подразделений органа местного самоуправления, где проходят службу муниципальные служащие, законодательством Российской Федерации не предусмотрена.
2. Противоречия муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации.
Отдельные нормы Положения «О муниципальной службе в Чердаклинском районе», утвержденного решением Совета депутатов от 27.04.2008 года ЛЫ 5[128], также не соответствуют действующему законодательству. В частности, квалификационные требования, предъявляемые для замещения муниципальных должностей муниципальной службы, не соответствовали требованиям п.5 ст.2 Закона Ульяновской области «О муниципальной службе в Ульяновской области» от 7 ноября.2007 года N 163-30[129].
3. Противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.
Согласно пункту 3.3. Устава комитета социальной защиты населения администрации Новомалыклинского района, утверждённого Постановлением Главы Новомалыклинского района Ульяновской области от 9 февраля 2004 года №12[130], комитет в пределах своей компетенции издает постановления, распоряжения, приказы, и инструкции, обязательные для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационноправовых форм. Данное положение противоречит Уставу Новомалыклинского венности, не созданных в порядке приватизации»[131]. Данным Положением возлагались полномочия по распоряжению муниципальным имуществом на постоянную комиссию, создаваемую Ульяновской Городской Думой и мэрией города, без внесения соответствующих изменений в Устав юрода, что противоречило положениям ст. 125 Гражданского Кодекса Российской Федерации, согласно которой от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов[132]. Согласно статьи 7 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местной) самоуправления в Российской Федерации» компетенция, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации [133].
б) Противоречие муниципальною правового акта общим принципам федерального законодательства без непосредственного логического противоречия в. формулировках (скрытое противоречие).
3 марта 2006 года главой Базарноеызганского района Ульяновской области утверждено Положение «О комитете по делам молодёжи Базарноеызганского района»[134].
Согласно пункту 6.1. указанного Положения «Комитет» несёт ответственность за реализацию областных и районных целевых программ в сфере молодёжной политики, обеспечивает их выполнение на территории Базарно- сызганского района. Вместе с тем, согласно пункту 4 Положения, а также схеме управления Базарносызганским районом и структуре администрации Базарно- сызганского района, Комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления, является структурным подразделением администрации Базарноеызганского района. Кроме того, согласно пункту 8 Положения Комитет возглавляет председатель, который назначается на долж- района, в части 1 статьи 41 которого определено, что Устав района, решения Совета депутатов, постановления и распоряжения Главы района, постановления и распоряжения глав сельских администраций, приказы руководителей отраслевых и территориальных подразделений администрации, муниципальных служб и учреждений, решения, принимаемые жителями района на референдумах, собраниях (сходах) составляют систему актов месі ного самоуправления[135]. Таким образом, Устав Новомалыклинского района нс предусматривает возможности издания комитетом социальной защиты населения администрации таких правовых актов как постановления и распоряжения.Спецификой всех подвидов указанных коллизий является то, что их наличие обуславливает необходимость изучения большого массива нормативных правовых актов различной юридической силы и определения надлежащего правового регулирования конкретных правоотношений, что связано со значительными материальными, временными и трудовыми затратами.
И. По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды коллизий:
Г. Противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания. К данному виду относятся большинство незаконно издаваемых нормативных правовых актов. Их юридическая специфика заключается в том, что они изначально не должны порождать правовых последствий.
2. Противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы
Так, Постановлением Главы города Димигровграда Ульяновской области от 11.02.1998 года № 145, от 06.05.1998 года № 477 и от 02.11.1998 года утверждены народные заседатели Димитровградского городского суда[136]. При этом институт народных заседателей не применяется в гражданском судопроизводстве с 01.02.2003 года, в уголовном судопроизводстве с 01.01.2004 года. Дан- ныс постановления Главы города Димитровграда до настоящего времени не признаны утратившими силу.
Как правило, подобные аюм перестают порождать юридические последствия автоматически. Однако существование таких актов может существенно затруднить правоприменительную практику, изучение правового регулирования правоотношений и «засоряет» систему законодательства в целом.
111. По наличию превышения полномочий при издании акта выделяют коллизии следующих видов:
1. Несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям.
В рамках данною вида можно выделить несколько подвидов по характеру превышения.
а) Принятие нормативных правовых актов но вопросам хозяйственной деятельности предприятий, не являющихся муниципальными.
Так, постановлением главы Майнского района Ульяновской области от 09.07.2008 года № 56 «Об увеличении численности поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах Майнского района»[137] на сельскохозяйственные предприятия независимо от формы собственности указанного района была возложена обязанность но увеличению поголовья коров до 3178 голов к 01.01.2009 года. Данное предписание противоречит требованиям части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой предусмотрено, что юридические лица свободны и самостоятельны в осуществлении своих прав[138]. Указанным постановлением возложена обязанность на хозяйствующие субъекты увеличить поголовье коров. Таким образом, приведенное постановление издано главой района с явным превышением своих полномочий.
Другим примером явного превышения органами местного самоуправления своих полномочий служит п. 5 постановления главы администрации Железнодорожного района ( .Ульяновска от 03.09.2007 года Ns 778 «О проведении Дня пожилых людей»[139]. Данным пунктом на руководи гелей предприятий различных форм собственности возлагалась обязанность оказать Комитету социальной защиты населения, сельским администрациям, Комитетам местного самоуправления благотворительную помощь для организации и проведения мероприятий, посвященных Дню пожилых людей. Однако, при всей благородной направленности данного предписания, оно противоречит Федеральному закону от 11.08.1995 года N2 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»[140]. В соответствии со статьей 1 данною Федеральною закона под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Согласно статье 5 того же Федерального закона благотворители - лица, осуществляющие благотворительные пожертвования в различных формах, в том числе в форме бескорыстной передачи в собственность имущества (денежных средств) и (или) объектов интеллектуальной собственности.. В соответствии с данным Федеральным законом граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора её целей. Таким образом, возложение обязанности на руководителей предприятий различных форм собственности оказан» благотворительную помощь подразделениям районной администрации является незаконным.
б) Принятие органами местного самоуправления, их должностными лицами правовых актов по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции других органов и должностных лиц.
В рамках данного подвида несоответствий также наблюдается предметное многообразие. Так, нередко органами местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность, в то время как согласно статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность может возлагаться только данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации[141]. Несмотря на это, распоряжением Главы администрации Таганского сельсовета Майнского района Ульяновской области от 01.07.2008 года Х°6 «О временном ограничении использования воды в селе Тагай» запрещено использование поливальных установок в дневное время на приусадебных участках, а также установлена административная ответственность за нарушения норм и лимита расхода воды2. Это противоречит части 1 статьи 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Пунктом 2 части 1 статьи 1.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплено, что перечень видов административных наказаний и правил их применения отнесен к ведению Российской Федерации3. Более того, без учета существа правоотношений между гражданами и коммунальными службами по оказанию услуг водоснабжения, которые являются договорными и носят гражданско-правовой характер, а согласно части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане свободны и самостоятельны в осуществлении своих прав, при полном отсутствии муниципального интереса, пунктом 1 указанного распоряжения введено ограничение в пользовании водой на приусадебных участках в дневное время.
Нормотворческая практика органов местного самоуправления знает также и другие случаи издания ими нормативных правовых актов с превышением полномочий.
Опротестовано и признано утратившим силу Положение «О порядке присвоєння и сохранения квалификационных разрядов муниципальным служащим Цильнинского района», утвержденное распоряжением Главы района от 05.12.2008 №180-р[142], как принятое с превышением полномочий, так как регулирование указанных вопросов отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
в) Издание органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных правовых актов, ущемляющих общегражданские (конституционные) права и свободы.
Так, распоряжением главы администрации Ундоровского сельсовета от 12.04.2007 года № 47 установлена плата за выдачу справок[143]. Эта норма противоречит статье 8 Федерального закона от 27.07.2006 года 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которой владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается[144]. Устанавливая плату за выдачу справок, глава администрации грубо нарушил указанную норму, превысив при этом свои полномочия.
Особенностью всех подвидов данных противоречий является то, что применение нормативных положений, принимаемых с превышением полномочий, порождает необходимость заинтересованных лиц обращаться в суд и затрачивать значительные денежные средства, время и груд на защиту своих прав и свобод.
2. Несоответствия текстов муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.
Примером такого несоответствия может служить решение Совета депутатов Новомалыклинского района Ульяновской области от 21 января 2005 года №25/4 «Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью Новомал ыкл и некого района»[145], пунктом 1 которого утверждено указанное Положение. Согласно пункту 9.6 Положения средства, поступающие от аренды муниципальной собственности, являются внебюджетными доходами района и поступают в полном объеме в бюджет района. Однако понятие «внебюджетные доходы» законодателем используется лишь применительно к доходам бюджетных учреждений, поступающих от осуществления ими предпринимательской деятельности. Доходы муниципального образования, поступающие от сдачи в аренду муниципального имущества в соответствии со статьями 41,42,62 Бюджетного кодекса Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами и включаются в состав доходов бюджета[146]. Акгы с такими несоответствиями вносят значительную путаницу в правоприменительную практику и порождают разночтения, споры и непонимание.
Анализ причин возникновения указанных несоответствий показывает следующее.
Проблемы первого вида возникают в силу самого факта существования нормативных правовых актов различной юридической силы, но вместе с тем регулирующих одни и те же общественные отношения. Возникновение коллизий обусловлено различными объективными и субъективными причинами.
Среди объективных причин можно указать:
-неясность тех или иных законодательных формулировок;
-ненадлежащую организацию работы разработчиков текстов нормативных правовых актов;
-наличие множества нормативных правовых актов более высокой юридической силы наряду с ограниченностью аналитических возможностей органов местного самоуправления;
-материально-техническую ограниченность возможностей местного самоуправления;
рии, перестают соответствовать изменившемуся федеральному и региональному законодательству, но вместе с тем продолжают действовать и порождать соответствующие правоотношения.
Проблеми, связанные с превышением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены в основном общим правовым нигилизмом, свойственном российскому правосознанию[147]. Специфика этих проблем заключается, как правило, в стремлении достичь определенного положительного социального результата, решить сиюминутные, насущные проблемы, не принимая в расчет неотвратимые последствия.в виде отмены таких решений и, зачастую, аннулировании достигнутых социальных результатов.
Проблема действия муниципальных актов обостряется также и тем, что один и тот же муниципальный нормативный правовой акт может порождать проблемы всех указанных видов одновременно, однако в нем учтены и национальные традиции населения муниципального образования, и особенности организации осуществления местного самоуправления.
Большое количество муниципальных образований на территории'Российской Федерации, конечно, позволяет оптимально учитывать потребности конкретных муниципальных образований, но вместе* с тем делает трудно достижимым (и даже невозможным) процесс эффективной синхронизации системы законодательства Российской Федерации. Поэтому система законодательства о местном самоуправлении нуждается в единой системе организационных мер, механизмах приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие между собой и актами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в отношении нормативных правовых актов местного самоуправления должны быть установлены требования, определяющие их место в едином правовом пространстве страны. При рассмотрении качеств правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления с учетом его волевой сущности и правовой направленности, можно сделать вывод о том, что трс-
- несовершенство федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, не позволяющее в полной мере удовлетворить потребности местного самоуправления.
Объективные причины отражают то состояние, которое достигнуто в ходе длительного исторического развития как всей Российской Федерации, так и отдельных сс территории. Данные причины распространены на всей территории Российской Федерации и порождают проблемы в одинаковых формах.
На современном этапе состояние муниципальных правовых актов в значительной степени обусловлено субъективным причинами, к которым относятся:
- сознательное стремление отступить от требования законности для достижения социально полезного результата (то есть в угоду целесообразности);
- наличие прямого умысла на причинение вреда;
- юридическая неірамотность конкретного должностного лица местного самоуправления;
- нежелание должностных лиц местного самоуправления добросовестно исполнять свои обязанности, внимательно изучая и корректируя тексты разрабатываемых нормативных правовых акгов.
При этом следует отметить, что субъективные причины не сводятся только к деятельности отдельных должностных лиц местного самоуправления. Проблема существования данных причин осложняется тем, что они имманентны сознанию самого населения и являются порой неотъемлемой частью культуры отдельной местности. Указанный комплекс субъективных причин обусловливает на практике довольно низкое качество муниципальных нормативных правовых актов как в плане составления самих нормативных формулировок, так и в плане технического оформления документа и введения его в действие.
Несоответствия второго вида возникают по причине интенсивного развития общественных отношений, сопровождающегося не менее интенсивным развитием федерального и регионального законодательства. Так, многие муниципальные нормативные правовые акты, принятые в полном соответствии с требованием законности и эффективно применяемые на конкретной террито- бования, предъявляемые к ним, представляют собой систему, под которой С.Н. Лопатина понимает «определенный порядок в расположении элементов, устанавливающих свойства и признаки, и содержание правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, предопределяющий их внутренние и внешние связи со всеми явлениями правовой действительности»[148].
Подводя итог сказанному отмерим, что придание государством актам местного самоуправления правового, директивно-властного, общеобязательного характера позволяет утверждать, что муниципальные нормативные правовые акты занимают своё особое место в системе законодательства Российской Федерации и нуждаются, в связи с этим, в единых для всех муниципальных образований правилах и механизмах дост ижения их согласованности.
Таким образом, можно констатировать, что выявление и классификация коллизий между Конституцией России, федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяет выделить причины их возникновения и позволит определить меры по их предупреждению, выявлению и устранению.
Еще по теме Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления:
- 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
- 2. Коллизии в избирательном законодательстве
- 3. Организационно-правовые формы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства
- Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
- 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
- Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых актов нормативным актам более высокой юридической силы
- 2. Противоречии, конфликты и коллизии в законодательной системе
- § 1. Понятие и причины коллизий законодательной компетенции в Российской Федерации
- § 2. Способы преодоления коллизий законодательной компетенции
- §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
- Правовой режим государственных информационных систем
- § 1.2. Эволюция правового регулирования оплаты труда медицинских работников
- § 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия
- Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
- Правовая культура правотворческой и правоприменительной деятельности
- § 3. Реализация правовых актов органов местного самоуправления
- Список использованной литературы и нормативных правовых актов
- § 4. Виды коллизий правовых актов.