§ 1 Генезис конституционных положений о социальном обеспечении; историко-иравовоЁя аспект

Закрепление в Конституции 1993 года права граждан на социальную защиту, не означает, что до этого времени гражданин в Российской Федерации не имел никаких социальных гарантий и не мог рассчитывать на помощь со стороны государства.

Важным и необходимым условием функционирования любого государства являются социальная защита и социально-экономическая поддержка населения. Еще с глубокой древности берет свое начало оказание помощи людям в удовлетворении их социальных потребностей. Оно помогало человеку приспособиться к неблагоприятным природным условиям и социальной среде, сохранить целостность и преемственность культуры.

В нашей стране социальная защита населения имеет долгую и содержательную историю развития. 26 апреля 2003 г. ей исполнилось 85 лет. Однако различные формы защиты граждан со стороны государства применялись в течение десяти веков. Началом организации социальной деятельности формально можно считать договор 911 года «Об искуплении пленных»¹ между киевским князем Олегом и греками. По договору устанавливались взаимные обязательства о выкупе россиян и греков, в какой бы стране они ни находились, и отправлении их на родину. Этот договор - первый документ - свидетельство заботы государства о тех своих гражданам, которые в ней (заботе) нуждаются.

В Древнерусском государстве ЇХ века основным направлением социальной помощи была княжеская благотворительность. Сыграло свою позитивную роль в дальнейшем развитии социальной деятельности на Руси принятие христианства в 988 году. Под влиянием православного учения, призывающего заботится о

ближнем, быть милосердным, стремясь закрепить благотворительную деятельность, князь Владимир, помимо раздачи милостыни, «кормления»нуждавшихся на княжеском дворе, в 996 году издает Устав (закон), в котором общественное призрение поручалось попечению и надзору духовенства в лице Митрополита и подчиненных ему структур.

Первым славянским законом, включающим в себя подобие социальной программы, явилась «Русская Правда» князя Ярослава. Она стала основой последующих сводов законов. Таким образом, в российской юридической практике с самого начала утверждались основы социальной политики. Ярославом было основано училище на 300 человек. В ХПвеке происходит оформление ктиторской монастырской формы поддержки нуждающихся, зарождается княжеская традиция попечения.

Татаро-монголькое нашествие на Русь приостановило развитие традиций милосердия. Поэтому осуществление общественной благотворительности все более становится делом церкви.

В развитии общественного призрения четко устанавливаются два направления, дополняющих друг друга. Первое - продолжение традиций среди князей в личном благодеянии и покровительстве убогим, престарелым, сиротам. Второе - усиление масштабов государственного общественного призрения при сохранении и поощрении благотворительной деятельности Церкви.^{[163] [164]}

Идея развертывания государственной системы общественного призрения получила свою практическую реализацию в царствование Ивана IV Грозного. В его указе «О милостыне»^[165] ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для их богадельни, обеспечить одеждой.

Г осударство по мере своего развития все более активно принимает на себя функцию гаранта социальной защищенности человека.

В 1551 г, Стоглавом осуществляется регламентирование в монастырях внутренних норм жизнедеятельности духовенства и «людей церкви», официально легализируется институт нищенства.

В 1601 г. проводятся государственные мероприятия по регулированию цен на хлеб в период голода. 1603 г. - Указ, разрешающий отпускать на волю во время голода семьи на прокорм. 1634 г. - Указ о даче «На прожиток» детям и вдовам, чьи отцы и мужья погибли на государственной службе.

1649 год. Соборное уложение. Введение налога на выкуп пленных, закрепление за вдовами прожиточного поместья, подтверждение свободного выхода крестьян в голодные годы от своих феодалов¹. В Андреевском монастыре в 1648-1649 гг. Ф. Ртищев основывает школы. Открываются больницы Ртищева.

Большой вклад в становление общественного призрения на Руси внес царь Федор Алексеевич, царствовавший с 1676 г.: «Для успокоения больных и убогих устроил каменные домы: на содержание их и для искупления пленных определил довольные суммы, простил подданным многочисленные казенные недоимки и облегчил самые подати». По его Указу от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя, наряду с этим, в Указе обращалось внимание на то, что среди действительно нищенствующих и убогих много таких, которые могут работать, поэтому такие «нищие» должны будут «хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу»¹.

К концу XVII века в Европейской России насчитывается 4 благотворительных общества и 13 благотворительных заведений.

При Петре Первом происходит развитие мер общественного призрения в определенную систему, В своих распоряжениях Петр I указывает на предупреждение нищеты как лучший способ борьбы с ней, делит нищих на категории, ставит виды оказываемой помощи в зависимость от нужд, принимает решительные меры по урегулированию частной благотворительности,

^! См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. Т.Ш.

устанавливает органы призрения и определяет средства для их развития. В 1700 году Петр I издает указ о постройке во всех губерниях богаделен для старых и увечных, а городским магистратам вменяет в обязанность изыскивать меры для оказания помощи и выделения пособия бедным. Петр Великий создал целую сеть социальных заведений: «Смирительные дома», куда определялись «рабы непотребные, которых никто и в службу не приемлет, еще же ленивые, здоровые нищие и гуляки», для того, чтобы «посылать их на работы, чем бы они могли пропитание свое заработать»; «Прядильные дома» для «непотребного и неистового женского пола»; «Гошпитали» для призрения сирых, убогих, увечных и самых престарелых людей.

1712 г. Указ об обязательном устройстве престарелых и увечных по городам: «По всем губерниям учинить шпиталеты для самых увечных, таких, которые ни в чем работать не могут, ни стеречь, также и зело престарелых; также

прием незазрительной и прокормление младенцев, которые не от законных жен рождены, дабы вящаго греха не делали, сирень убийства».

Указ 20 января 1724 г.: «Его императорское величество указал: в Москве и прочих городах, где обретаются в устроенных домах незаконнорожденные и подкидыши в возрасте, таковых определять ко всяким художествам в ученики».

Во времена Екатерины I и Петра II забота государства об особо нуждающихся оставалась на прежних правилах. Можно выделить Определение в Правительствующем сенате 9 декабря 1725 г., чтобы старицы не ходили по улицам для прошения милостыни, но были бы призрены от монастырей, и Указ от 3 марта 1726 г. о приискании особых домов для приема и призрения незаконнорожденных¹.

В царствование императрицы Анна Иоановны общественное призрение также оставалось на прежних позициях, изданы были только указы об исполнении предыдущих, и об устроении в Санкт-Петербурге новых богаделен с назначением для содержания суммы из Стате-Конторы. Среди указов можно выделить следующие:

Указ от 20 мая 1731 г., который предусматривал определение в богадельни отставных солдат на жалование, а тех солдат, которые свое пропитание имеют, в богадельни не определять. Указ от 14 августа 1733 г., согласно которому все глухонемые нищие должны были через Святейший Синод для прокормления и исправления их в уме определяться в монастыри.

Императрица Елизавета Петровна также прилагала попечение об улучшении общественного призрения, повелела вновь строить в губерниях богадельни от губернских, провинциальных и воеводских Канцелярий, возложив содержание их на Статс-Контору, предложила учредить и дом для призрения вдов и дочерей заслуженных чиновников.

Император Петр Ш Федорович внес свой вклад в организацию государственного призрения, предложив содержание в государстве богаделен

обратить на доходы с монастырских имений, указав построить особые дома для призрения сумасшедших.

Система общественного призрения, созданная Екатериной II, в общих чертах сохранилась до сегодняшних дней. Указ от 7 ноября 1775 г. предписывал в каждой губернии открыть под «председательством гражданских губернаторов особые приказы Общественного призрения», которым поручалось руководить народным образованием, открывать богадельни, сиротские дома, дома для неизлечимых больных, больницы, аптеки, дома для сумасшедших, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей).

Создавалась разветвленная структура государственного общественного призрения, попытки государства охватить все слои населения, нуждающиеся в социальной защите, были налицо. Екатерина позаботилась и об источниках ее финансирования: каждому общественному Приказу выдавалось по 15 тысяч рублей, причем эти деньги можно было пускать в оборот, наращивая тем самым капитал.

Большое внимание социальным вопросам уделялось при императоре Александре I. Им был подписан закон, по которому призрение в России передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Они получили название «учреждений, на особых основаниях управляемых». Таким образом, в России была создана гибкая, дифференцированная и чрезвычайно эффективная система государственно-общественного призрения, которая не только поражала иностранцев своим совершенством, но часто служила примером для других развитых стран. Система эта постоянно совершенствовалась, уточнялась, частично изменялась. В начале века начался бурный рост числа самых разнообразных благотворительных обществ, учреждений и заведений, а также филантропических акций. В целом данный период был временем

становления государственного призрения. На смену нищелюбию постепенно шла более или менее адресная помощь нуждавшимся. В XIX веке в России не было как такового, специального министерства или ведомства, в задачи которого входило бы осуществление социальной защиты граждан, его функции были поделены между; Министерством просвещения, Министерством внутренних дел, Российским обществом Красного Креста, Ведомством благотворительных учреждений Императрицы Марии, Ведомством православного исповедания и военного духовенства.

Отмена крепостного права и связанное с ней постепенное утверждение новых социально-экономических отношений потребовали пересмотра прежних подходов к управлению социальной сферой, формам и методам благотворительности. Существенные изменения в социальной политике Российского государства стали частью либеральных реформ 60-70 годов ХІХвека.

В начале XX века в России делаются первые шаги в области социального страхования рабочих. 2 июня 1903 г. был издан закон «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабричнозаводской, горнозаводской промышленности»^[166].

В связи с увечьем, полученным на производстве, в виду производственной травмы учреждались пенсии и единовременные пособия. Определение размеров пенсий и пособий отдавалось на усмотрение предпринимателя. В это время дальнейшее развитие получают такие формы государственного призрения, как пенсии и единовременные пособия. Право на получение от государства пенсий и единовременных пособий распространялось на государственных служащих. Размер государственных пенсий определялся в зависимости от продолжительности службы и разряда должности. Правом на государственное пенсионное обеспечение пользовались также и военнослужащие.

Система общественного призрения имела определенные недостатки: неясность определения тех категорий людей, которые имеют право на призрение;

не решен вопрос о том, из каких средств должны покрываться расходы по общественному призрению; не указана степень родства людей, обязанных содержать своих попавших в беду родственников. Для решения указанных вопросов в конце XIX века была образована комиссия для пересмотра действующего законодательства о призрении бедных.

15 мая 1901 г. утверждаются Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность, а 2 июня 1903 г. - Закон о вознаграждении потерпевших рабочих от несчастных случаев.

В 1917 г, было образовано Министерство государственного призрения.

Из сказанного следует, что в дореволюционный период в России в целом постепенно сложилась государственная и общественная системы социальной защиты различных групп населения, прежде всего наиболее бедных его слоев.

Для России понятия прав человека крайне важны. В общественном сознании, в культуре страны, как дореволюционной, так и послереволюционной, права человека не занимали сколько-нибудь значительного места. Идеи реформации и просвещения, связанные с демократией и правами человека, были восприняты лишь либеральными русскими юристами - П.И. Новгородцевым, Б.А. Кистяковским, В.М. Гессеном и др., даже в среде интеллигенции они не получили достаточно серьезного распространения. Н. Бердяев отметил, что в России рецепция идей демократии была оторвана от идей прав человека и гражданина, поэтому автономия личности и ее неотъемлемые права были чужды и сознанию, и всему укладу российского общества. Манифест 17 октября 1903 г. и «дарованные» населению гражданские свободы не привели к существенным изменениям в этой области¹.

Октябрьская революция изначально отреклась от идеи равенства, свободы и универсальности прав человека, установив в этой сфере жесткий классовый подход. Вся история Советского государства сопровождалась грубыми массовыми нарушениями прав человека².

¹ См.; ГабричидзеБ.Н., Ким-Кимэн Л.П., Черняевский А.Г. Конституционное право. М., 2003. С. 18. ³ См.: Там же. С.18.

В истории Российской Федерации насчитывается пять Конституций - соответственно 1918г., 1925 г., 1937 г., 1978 г. и 1993г. Принятие каждой из них знаменовало существенные изменения в жизни общества, подводило итог предшествующему развитию, определяло, как правило, качественно новый этап в истории развития государства, отражало утверждение новых концепций или углубление и развитие прежних¹.

В.Е. Чиркин отмечает, что Советские Конституции .отвергали западные модели правового статуса личности и не признавали естественных прав^{[167] [168].}

В СССР Россия была одной из союзных республик, что сказалось на характере ее развития в целом, так и на особенностях конституций того времени^[169].

Авторы Конституции (Основного Закона) РСФСР 1918 года, на наш взгляд, не ставили перед собой целью выстроить перспективу развития государства. Учитывая тот факт, что Советская власть только начала успешное освоение на местах (фактически в 1918 г. стало ясно, что Советы имеют большую возможность установиться на территории страны), было важно утвердить уже установившийся строй. Работа на перспективу могла начаться только после того, как будут подведены промежуточные итоги. Ведь к 1918 г. всевозможных нормативных актов, устанавливающих государственный строй, было не менее пятисот. Подчас они противоречили сами себе. На местах о существовании многих из них просто не знали и, следовательно, не могли проводить реконструкцию государственного аппарата одновременно с Москвой и С. - Петербургом^[170]. Назрела необходимость внести ясность в схему государственного устройства. Таким образом, появление Конституции РСФСР 1918 г, стало естественным явлением, призванным установить порядок и единообразие государственного аппарата.

Конституция РСФСР 1918 года - первая Конституция, принятая после революции 1917 года и роспуска Учредительного Собрания. Данная Конституция

отвергла все прежние правовые установления, весь предшествующий государственно-правовой опыт России. Вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Отдельные лица или группы лиц лишались прав, «которые эти лица или группы лиц использовали в ущерб интересам социалистической революции. Конституция включила в свой текст «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»^[171].

Все провозглашенные в Конституции 1918 г. права и свободы закреплялись только за трудящимися, т.е. за рабочими и крестьянами. В отношении остальных слоев общества, причисляемых к эксплуататорским классам, устанавливалось лишение отдельных групп лиц прав, которыми они пользуются в ущерб интересам социалистической революции». Эта норма воспроизводилась и в Конституции РСФСР 1925 г. В последующих конституциях как Союза ССР, так и России, провозглашавших поэтапно сначала «построение основ социализма», затем «развитого социалистического общества», формы правления классового подхода к правам личности трансформировались, но сущность его осталась прежней. В этих конституциях уже не предусматривалось лишение прав каких- либо слоев общества по социально-классовым признакам. Вместе с тем, использование прав и свобод в политической области допускалось только «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строительства».

Классово-идеологический подход к правам человека приводил к подавлению личности, нарушению ее свободы, означал принудительное навязывание человеку социалистических ценностей, не признавал элементарного права человека на свободу мысли. Государство предоставляло экономические и социальные блага человеку, который был как бы окружен со всех сторон его опекой. Личность выступала как пользователь этих благ, пассивный их созидатель по указаниям государства,

В Конституции 1918 г. нормы о правах и обязанностях граждан не выделялись в качестве особого раздела. Они, наряду с номами иного характера, получали отражение как в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являвшейся составной частью Конституции, так и в ее разделе «общие положения».

На данном этапе происходит процесс становления нового социального законодательства и новой системы органов, деятельность которых была связана с оказанием государственной социальной помощи нуждающимся гражданам, В ходе гражданской войны и военной интервенции возросло число лиц, нуждающихся в помощи. На государственном и местном уровнях появляются новые органы, в задачи которых входило оказание помощи нуждающимся лицам. В 1917-1918 годах принят ряд законодательных актов, в том числе Декреты ВЦНК от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» и от 31 октября 1918 г. «Положение о социальном обеспечении трудящихся»? Этими законами предусматривалось бесплатное оказание всех видов врачебной, лекарственной помощи, родовспоможения, устанавливались пенсии и пособия на случаи временной нетрудоспособности, увечья по старости, пособия по безработице.

В апреле 1918 г. Совет Народных Комиссаров своим Декретом образовывает Народный Комиссариат Социального Обеспечения. Этот день стал днем рождения системы социальной защиты в Советской России. На местах, при губернских, уездных Исполнительных Комитетах Советов народных депутатов образовываются отделы социального обеспечения. В целях дальнейшего развития органов социальной помощи принимаются соответствующие правовые акты, расширяющие их компетенцию, определяющие права и обязанности.

В 20-х -30-х годах предпринимаются попытки создания системы социальной защиты безработных. Так, всем временно оставшимся без работы из средств государственного социального страхования, а также из средств профсоюзов и других общественных организаций оказывалась материальная помощь.

В 1921 г. принимается Положение «О Наркомате социального обеспечения (Наркомсобес)». В нем говорилось, что «высшее руководство делом социального обеспечения и социальной взаимопомощи, а равно делом организации управления учреждениями социального обеспечения принадлежит Народному комиссариату социального обеспечения. В частности, к ведению Наркомсобеса относятся: обеспечение в случаях временной и постоянной нетрудоспособности, безработицы, материнства, смерти, безвестного отсутствия трудящихся, в том числе и лиц, привлеченных по трудповинности, и учащихся, а равно и членов семейств всех указанных категорий; обеспечение инвалидов войны и их семейств; организации государственной и общественной помощи при стихийных и социальных бедствиях; организация использования труда инвалидов путем обучения и переобучения, устройства специальных инвалидных учреждений; защита правовых интересов обеспечиваемых».

К 1929 году Советская власть в законодательном порядке утвердила полное социальное обеспечение всех трудящихся в случае потери трудоспособности всех видов и впервые в мире, от безработицы за счет нанимателей и государства, при помощи профсоюзов, а также обеспечила полное пенсионное обеспечение. Социальная защита на таком высоком уровне существовала только в нашей стране.

Принятие Конституции 1925 г. было обусловлено объединением РСФСР с другими независимыми республиками в Союз ССР и принятием первой Конституции СССР 1924 г. Конституция РСФСР 1925 г. не включила в свой текст Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, ко записала, что исходит из основных ее положений и воспроизводила многие из них.

За период с 1924 по 1936 гг. (после принятия первой Конституции СССР и до принятия второй) в стране произошли существенные экономические, политические и социальные изменения. Многоукладная экономическая структура была реконструирована с целью усиления государственного планового сектора. Были ликвидированы остатки «эксплуататорских» классов, изменился социальный состав интеллигенции и рабочего класса (в его среде появилось

много выходцев из деревни). Сильные трансформации произошли в среде крестьянства. Сформировался новый правящий слой, создавший свою бюрократию и идеологов. Произошли значительные изменения в сфере национально-культурного строительства. Много перемен произошло также в структуре и системе органов государственного управления и управления народным хозяйством¹.

Принятие Конституции РСФСР 1937 г. явилось следствием принятия Конституции СССР 1936 г. Впервые особая глава о правах и обязанностях граждан появилась в Конституции СССР 1936 г. (в Конституции РСФСР 1937 г.). Однако она являлась одной из последних глав в Конституции. В Конституции была впервые введена глава об основных правах и обязанностях граждан. В перечне основных прав и обязанностей закреплялось право на труд, отдых, материальное обеспечение (в старости, по болезни, при потере трудоспособности), устанавливалось право на бесплатное образование. Возможность использования политических прав гарантировалась только «в соответствии с интересами трудящихся и в целом укрепления социалистического строя».

С принятием Конституции РСФСР 1937 года происходит частичная реорганизация органов защиты населения, расширяется сфера социальной помощи. Например, на основании Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 октября 1937 г, «Об утверждении Положения о Народном Комиссариате социального обеспечения РСФСР» осуществляется материальная поддержка граждан, потерявших трудоспособность, обеспечение по старости и организуется производственное обучение и устройство граждан, частично утративших трудоспособность. Принятие Постановления СНК РСФСР от 11 ноября 1937г. №1075 «Об организации отделов социального обеспечения в районах и городах РСФСР» позволило организовать с 1 января 1938 г. при районных исполнительных комитетах и городских районных Советах РСФСР отделы

социального обеспечения, утвердить штатный контингент местных органов социального обеспечения по РСФСР.

В 1946 году Народный Комиссариат социального обеспечения РСФСР преобразуется в Министерство социального обеспечения РСФСР. Данное Министерство просуществовало до 1992 г., до образования на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 1992 г. №615. Министерства социальной защиты населения Российской Федерации.

Последующее развитие социального законодательства связано с принятием Конституции РСФСР 1978 года. Данная Конституция впервые утверждала в преамбуле, что ее принимает и провозглашает народ РСФСР. Конституция устанавливала, что «граждане РСФСР обладают всей полнотой социально­экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР, Конституцией РСФСР и советскими законами. Социалистический строй обеспечивает расширение прав и свобод, непрерывное улучшение условий жизни граждан по мере выполнения программ социально-экономического и культурного развития. Использование гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам общества и государства, правам других граждан»¹.

В социалистической доктрине человек, его права не признавались в правовом, политическом аспектах как самозначимые категории. Понятие «человек» не выходило за рамки его биологического содержания, заменялось социально-классовым понятием «трудящиеся», «эксплуататоры», затем «граждане». Первый шаг к выходу за рамки этих понятий сделала Конституция СССР 1977 г. и соответственно Конституция РСФСР 1978 г., озаглавившие разделы 2-е понятием «Государство и личность». Было значительно расширено конституционное закрепление основных прав, свобод и обязанностей граждан. Впервые были закреплены права на охрану здоровья, жилища, пользование достижениями культуры, свобода научного, технического и художественного творчества, право участвовать в управлении государством и многие другие.

Конституция расширила содержание прав, установленных и в прежнем Основном законе, а также их гарантии, более прочно закрепила основные обязанности граждан,

В социалистическом обществе права и свободы граждан защищались государством от деликтов и иных неправомерных действий других граждан или юридических лиц, особой необходимости в защите прав и свобод граждан от государства, его органов и должностных лиц не было².

Однако в Конституции по-прежнему фиксировались права и свободы граждан. Лишь после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации понятие «права человека» получило и конституционное признание. Это положило начало приведению конституционного законодательства России в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека, отказ}/ в этой сфере от принципов, присущих тоталитарному государству. Конституция Российской Федерации закрепляет исходные начала концепции прав человека и гражданина. Одной из основ конституционного строя признано идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Признается и политическое многообразие. В соответствии с этим Конституция не увязывает права человека и гражданина с его социальным статусом, приверженностью к тем или иным идеологическим ценностям, политическим взглядам. Конституция признает и защищает право каждого человека не только иметь такие взгляды, но и пропагандировать их, беспрепятственно действовать в соответствии со своими убеждениями¹.

Статья 41 Конституции 1978 года устанавливала, что «граждане РСФСР имеют право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Это право гарантируется социальным страхованием рабочих, служащих и колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности; выплатой за счет государства и

колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца; трудоустройством граждан, частично утративших трудоспособность; заботой о престарелых гражданах и об инвалидах; другими формами социального обеспечения»².

В СССР проблема социально-правовой защиты населения как самостоятельная не рассматривалась, поскольку внутренними характеристиками социалистической системы были полная занятость, бесплатные здравоохранение и образование, гарантированность государственных пенсий и т.д. Общепризнанно, что советский человек был социально защищен сильнее всех в мире, поэтому социальная защита в тот период сводилась к узким вопросам социального обеспечения граждан (пенсионное обеспечение, государственное страхование трудящихся, отдельные виды обеспечения по государственному социальному страхованию),.. Социальное обеспечение в СССР осуществлялось в своем роде впервые в мире. Это было объединяющее понятие различных регулируемых законом форм распределения и перераспределения государством части национального дохода, а также предоставления услуг в основном для обеспечения старости и нетрудоспособности³.

Период реформирования системы социальной защиты населения в 90-е годы XX века условно можно разделить на три этапа:

Первый этап (1989-1991 гг.). Социальная защита - реакция на ухудшение социальной обстановки в стране, вызванной волной безработицы, падением жизненного уровня пенсионеров и других незащищенных слоев населения. На этом этапе работа по социальной защите населения осуществляется в рамках традиционного государственного социального обеспечения путем индексации пенсий, реализации социальных программ («Забота» и др.). Коренной перестройки региональных социальных служб в этот период не проводилось, но

была расширена сеть учреждений помощи на дому, отделений временного пребывания при собесах.

Второй этап связан с принятием Конституции 1993 года, которая закрепила в статье 2 положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», то есть права и свободы человека являются единственно высшей ценностью; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Обладателями этих прав и свобод являются: каждый человек (то есть гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), каждый гражданин Российской Федерации, а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует государство - Российская Федерация.

Значительные изменения коснулись и прав граждан на участие в управлении делами государства, политической системы в целом, по всему спектру развивающих возможности индивидов и их объединений^[172].

Конституция РФ 1993 года впервые ограничила роль государства в установлении прав и свобод человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод.

Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности наше государство признало тем самым требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальный и культурных правах и Международный пакт о гражданский и политических правах 1966 г. ². С вступлением России в совет

Европы обрела значение Европейская конвенция «О защите прав человека и основных свобод» 4 ноября 1950 г.¹

На данном этапе проводится радикальная экономическая реформа. Начавшаяся еще в предыдущем периоде социальная поляризация и другие негативные процессы получили мощное ускорение. Утрата государством командных позиций и появление частно-капиталистического сектора в экономике, рост суверенитета субъектов Федерации, создали принципиально иную социально-экономическую ситуацию. Разграничение полномочий в разработке и осуществлении социальных программ между федеральными и региональными органами государственной власти стали рассматриваться в качестве одного из важнейших условий социальной политики. В это время начался переход от социального обеспечения и социального страхования социалистического типа к социальной защите, основные принципы которой были сформированы в «Концепции социальной защиты нетрудоспособных граждан и семей с детьми», разработанной в мае 1992 г. Концепция предусматривала создание системы срочной социальной помощи малообеспеченным и нетрудоспособным гражданам, перспективную модель системы социальной защиты и программу конкретных мероприятий по реализации основных своих положений.^{[173] [174]}

Третий этап (1996 - 2005 гг.) система социальной защиты функционировала на новой законодательной основе, главным элементом которой стал Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации»^[175], а также логически дополняющие его федеральные законы «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ)^[176], «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (от 19 мая 1995 г. № 81- ФЗ)^[177], «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»^[178], «О ветеранах»¹. Был разработан и

целый ряд долгосрочных программ помощи детям, инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам и другим социальным группам.

Таким образом, мы можем сказать, что законодательство о социальном обеспечении населения в нашей стране имеет долгую и содержательную историю своего развития, обусловленную особенностями образа жизни, менталитета, традиций и культуры.