I. Региональное законодательство: вопросы теории

Термин «конституционные основы» применительно к характеристике регулирования федеральной конституцией различных общественных отношений достаточно активно используется в современной юридической литературе*.

Становление новой российской государственности, совершенствование федеративных отношений вызвали к жизни качественно новое по содержанию явление - региональное правотворчество. Необходимым формально- юридическим условием для признания за субъектами федерации права на собственное правовое регулирование является закрепление такового в Конституции РФ 1993 года.

¹ Умнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2000. — С. 45; Конституционное законодательство России / Под общей ред. Ю.Л. Тихомирова. — М., 1999.-С. 83 и др.

В соответствии с действующей Конституцией РФ сегодня формируется новая правовая система¹, одним из важных элементов которой является региональное законодательство. Как отмечает ІО.Л. Тихомиров, устройство правовой системы в федеративном государстве подчинено целям и задачам федерации². Естественно, что правовая система в таком государстве - это целостный нормативный правовой массив, развивающийся на основе общих, единых для федерации и субъектов принципах.

Структура российской правовой системы образуется, прежде всего, системой права и системой законодательства⁴. Система права, в свою очередь, выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. Система законодательства является внешним выражением системы права.

Развивающееся активными темпами региональное законодательство, посвященное институтам непосредственной демократии, имеет актуальное значение. От того, насколько качественным будет это законодательство, зависит единство правового пространства государства, а следовательно, будущее России.

’ Полр. о проблемах правового пространства России см.: Барииц И.Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. - 1999. -№3. - С. 54-67.

’Тихомиров JO.A. Курс сравнительного правоведения. -М., 1996. - С. 141.

’ Данная точка зрения имеет своих сторонников. См. иапр.: Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции 25-27 марта 1999 г. / Огв. рсд. С.Л. Авакьян. - М.: Изл-во Московского университета. 1999 (сводный реферат); И Субъекты РФ: законодательство, организация власти и управления: Сборник научных трудов I РАН ПИЛОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отд. политологии и правоведения. Федерализм, региональное управление и МСУ; Ред. сов. сер.: Е.В. Алферова (огв. ред. сер.) и др.: Вып. 6. - М., 2000.

⁴ Синюков В.Н. Российская правовая система (вопросы теории): Автореферат дне. доктора юрнд. наук. - Саратов, 1995. - С. 22.

Категория «единство» может рассматриваться как: а) полное сходство, совпадение; б) цельность, сплоченность, неразрывность; в) единое целое^[1].

Представляется, что единство избирательного законодательства не следует отождествлять с полным сходством, совпадением федерального и регионального избирательного законодательства.

Следовательно, учитывая двухуровневую систему законодательства, существующую в России, целесообразно вести речь о цельности российского избирательного законодательства, его неразрывности. Другими словами, можно сказать, что избирательное законодательство должно обладать внутренним единством, организованностью, представлять единое целое, которое основывается на трех постулатах: приоритете федерального законодательства, повышении качественного уровня федерального и регионального избирательного законодательства и ликвидации имеющихся в нем юридических коллизий. В этом отношении взжное значение в деле обеспечения единства имеет совершенствование законодательства.

От единства избирательного законодательства следует отличать его унификацию. В литературе имеется точка зрения о необходимости унификации

'Лопатин В.В., Лопатина Л.В. Русский толковый словарь. - 5-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1998.-С. 145.

избирательного законодательства как федерального, так и регионального уровня'. Суть унификации видится в единообразном регулировании сходных, однородных правоотношений, избирательных действии - таких, как: сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов, инициатива проведения референдума, оценка подписных листов, условия регистрации кандидатов, порядок проведения предвыборной агитации и другие.

Современная правовая ситуация в России характеризуется тем, что в теории нрава отсутствует четкое определение понятия законодательства как на федеральном уровне, так и на региональном. Законодательство - специальный юридический термин, призванный точно и недвусмысленно отражать содержание отображаемого нм понятия. Однако сложившаяся неопределенность в вопросе содержания данного понятия позволяет по- разному определять категорию «законодательство» как в науке, так и на практике.

На фоне отсутствия единой концепции в понимании законодательства заслуживает внимания работа z∖.A. Белкина «О категории законодательства»². Рассматривая историю вопроса, А.А. Белкин отмечает, что ранее, в советской теории и практике законодательство охватывало всю систему нормативных правовых актов, включая Конституцию, законы, указы Президиума Верховного Совета, постановления Совета Министров³. Следовательно, при функционировании командно-административной системы руководствовались ^{[2] 1}

широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных актов.^[3]

В свете того, что в литературе подчеркивается известное сходство советского права с романской системой^[4], это нс очень ясно, поскольку особенностью романо-германской системы, как известно, является то, что в качестве главного источника выступает закон^[5]. Поэтому, как отмечает тот же Р. Давид, при близком рассмотрении, выясняется различное отношение в странах романо-германской системы и в советском нраве к значению термина «закон»^[6]. В первом случае закон выступает в качестве наиболее ясного и удобного способа выражения норм права, а во втором - первенство закона связано с тем, что в нем видят наиболее естественный способ создания права, которое при этом отождествляется с волей правящих.

Сегодня же, по наблюдению z∖.Λ. Белкина, в отношении законодательства конкурируют два основных значения. Первое подразумевает систему нормативных правовых актов, в которую в странах романо-германской правовой системы входят Конституция, конституционные законы и законы. Во втором значении законодательство в Российской Федерации охватывает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также указы Президента РФ^[7].

Помимо этого, проанализировав имеющиеся точки зрения и содержание некоторых правовых актов, соискатель полагает возможным выделить еще несколько подходов к пониманию термина «законодательство». Законодательство понимается как совокупность всех нормативных актов высших органов законодательной власти или как совокупность нормативных актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ¹. Следовательно, если брать за основу объем законодательства, целесообразно вести речь о двух различных подходах к его пониманию — в узком и в широком

аспектах.

Вопрос заключается в том, насколько целесообразно включение актов Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти в систему законодательства РФ. Ю.К. Толстой выход из создавшейся ситуации видит в том, чтобы в качестве собирательного, охватывающего все акты понятия использовать словосочетание «система правовых актов»². При этом А.А. Белкин находит его предложение «соблазнительным». Конечно, роль иных актов помимо законов (это относится и к указам Президента и постановлениям Правительства) в формировании нормативно-правовой системы велика, однако основной задачей правовой реформы, в первую очередь, является поднятие на должную высоту именно закона. Понимание законодательства как системы законов -• вот к чему должна стремиться юридическая наука и практика. У данной концепции много сторонников: Ю.А. Тихомиров, который предлагает отказаться от широкой трактовки законодательства и рассматривать его в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов³, уже упомянутые Ю.К.

Особо необходимо остановиться на содержании федерального избирательного законодательства. На практике сформировалось широкое понимание этой дефиниции. Статья 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что законодательство о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации. Как видим, при определении данной категории также используется широкое понимание законодательства, что в контексте изложенного выше представляется не совсем правильным.

Проблемы, связанные с неоднозначным пониманием законодательства, в полной мерс относятся и к региональному законодательству. Предоставив субъектам федерации право на собственное правовое регулирование, Конституция РФ нс конкретизировала понятие системы законодательства субъекта. В этой связи, одна из задач данного исследования - определить понятие и объем регионального законодательства и, в первую очередь, определиться с терминологией в этом вопросе.

В науке нет единого мнения, какая дефиниция представляется наиболее удачной: региональное законодательство или законодательство субъектов РФ.

Решая обозначенную проблему, В.В. Гошуляк полагает, что термин «региональное законодательство» не совсем удачный¹. В основе аргументации при этом лежит сугубо территориальный подход. Поскольку под регионом понимается часть территории России, обладающая общностью природных социально-экономических, национально-культурных и иных условий, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может объединять территории нескольких субъектов федерации. Отсюда можно сделать вывод, что на территории таких регионов РФ действует законодательство нескольких субъектов федерации, а не региона. Однако в литературе существует также мнение, что субъект федерации и регион - это равнозначные понятия^[8]. Кроме того, этот же территориальный подход позволяет использовать термин «региональное законодательство» без опасения, что какой-либо субъект федерации нс попадет в данный перечень. Действительно, термин «законодательство субъекта» является более точным, однако в практических условиях использование термина «региональное законодательство» является наиболее приемлемым². Кроме того, ведя речь о региональном законодательстве, диссертант, прежде всего, подразумевает некую совокупность правовых актов «второго уровня» - субъектов РФ, без деления на отдельные группы - республики, края, области и др? Применительно же к законодательству конкретного субъекта региональное законодательство как бы обретает имя: «законодательство Читинской области», «законодательство Республики Адыгея» и т.д. В связи с этим, можно считать, что термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъекта»^{[9] [10].}

Определившись с понятием рассматриваемого явления, необходимо ответить и на главный вопрос: что следует понимать под региональным законодательством? Как уже было сказано выше, единства в науке и практике ис существует. Проанализировав содержание конституции и уставов субъектов федерации, автор обнаружил следующее.

Практически все республиканские конституции, за исключением конституции республики Марий Эл’, упоминают термин «законодательство» применительно к совокупности принимаемых нормативных правовых актов на своей территории. В некоторых конституциях даже имеется понятие собственной правовой системы (конституции Кабардино-Балкарии, Адыгеи).^{1 [11] В Конституции Республики ?\лтан имеются соответствующие нормы, посвященные системе законодательства, 7 глава которой так и называется «Законодательство Республики Алтай»[12]. Согласно статьи 89 Конституции Республики Алтай, правовую основу Республики Алтай; помимо актов федерального уровня, составляют: конституция Республики Алтай; законы Республики Алтай; постановления Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай; указы Главы Республики Алтай, носящие нормативный правовой характер; постановления Правительства Республики Алтай, имеющие нормативное правовое значение[13].}

Такова ситуация в законодательстве республик. Что же касается законодательства всех остальных субъектов, то необходимо отдать должное уставам краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - в них аналогичная проблема решается более предметно. Вопрос о включении и конкретизации понятия «законодательство» в уставах решается по-разному: в одних понятие законодательства определяется достаточно четко, в других — только подразумевается. Особого внимания заслуживают те уставы, где речь идет о нормативно-правовой системе. Остановимся подробнее на рассмотрении интересующих нас положений некоторых уставов.

1. В уставе Краснодарского края имеется раздел «Законодательство края», часть 2 статьи 62 которого определяет, что в систему законодательства края входят: устав, законы, постановления, принимаемые Законодательным Собранием края, постановления, принимаемые Главой администрации (губернатором), иные нормативные правовые акты (регламенты, положения, постановления Правительства края и др.)^[14]. Из содержания статей 30-42 Устава Астраханской области следует, что законодательство области составляют устав, законы, постановления Главы администрации Астраханской области^[15].

Статья 46 главы 6 Устава Кировской области «Законодательство» определяет областное законодательство как совокупность устава и законов области^[16]. В уставе Новосибирской области также определяется понятие «Законодательство области», систему которого, согласно статье 64 главы 9, составляют нормативные правовые акты области: Устав, законы, постановления Главы администрации Новосибирской области, постановления администрации Новосибирской области, постановления Новосибирского областного Совета депутатов, постановления глав территориальных администраций, решения территориальных Советов депутатов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления^[17].

Рассмотренный материал позволяет сделать некоторые выводы:

- данные субъекты федерации четко знают, какую систему законодательства они создают;

- если в Уставе Кировской области система законодательства понимается в узком смысле, то во всех остальных - в широком, при различных вариантах. Самое широкое понимание законодательства присуще, конечно же,

уставу Краснодарского края, в котором даже не присутствует разграничение нормативных и ненормативных актов.

2. В уставах второй группы законодатель, как правило, ограничивается расплывчатой формулировкой: устав, законы и иные нормативные правовые акты, причем безотносительно к пониманию законодательства (уставы Хабаровского края, Алтайского края, Кемеровской области и др.)^[18].

3. Отдельно хотелось бы остановится на уставах Московской, Читинской, Ульяновской областей и Уставе Еврейской автономной области. Для уставов Московской и Читинской областей характерно выделение правовой системы субъекта (глава 3.3 Устава Московской области и глава XI Устава Читинской области)².

Так, в Московской области к правовой системе относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, нормативные правовые акты Московской области и муниципальных образований Московской области (часть I статьи 32)³. К нормативным правовым актам Московской области относятся: устав, законы, договоры Московской области, постановления губернатора, имеющие нормативный характер, постановления Правительства Московской области, имеющие нормативный характер, иные нормативные правовые акты Московской области (часть 2 статьи 32)⁴.

В Читинской области в правовую систему входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты по предметам ведения РФ и совместного ведения

РФ и субъектов РФ, Устав области, законы и иные нормативные правовые акты области (часть 1 статьи 71)’. В свою очередь, в систему правовых актов области входят: устав, законы, иные акты как нормативного, так и ненормативного характера.

В уставах Ульяновской области и Еврейской автономной области нет глав, посвященных системе законодательства, но присутствуют главы о нормативно-правовой системе субъектов (глава 3 Устава Ульяновской области и глава 7 Устава Еврейской автономной области) и при этом подчеркивается, что нормативно-правовая система субъекта является частью нормативно­правовой системы РФ^{1 [19].}

Все вышеизложенное позволяет рассуждать следующим образом:

1. Одни субъекты этой группы настаивают на собственной правовой системе (при этом, не оговариваясь, что данная правовая система входит в правовую систему РФ). Другие последовательно проводят идею нормативно­правовой системы, которая является составляющей частью нормативно- правовой системы Российской Федерации.

2. Как уже было определено выше, правовая система в нашем государстве - единая. Вести речь о нескольких правовых системах, а в случае с Россией их получается 90, невозможно. Более корректно будет определять совокупность правовых актов субъектов федерации как подсистему правовой системы РФ. По всей видимости, некоторые субъекты федерации решили пойти именно по такому пути, предусмотрев нормативно-правовую систему как составляющую нормативной правовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что единого понимания законодательства в законодательной практике у субъектов федерации нет, и в первую очередь, это обусловлено отсутствием четкой концептуальной позиции в теории.

Для достижения необходимого понимания в вопросе; что есть региональное законодательство, диссертант обратился к трудам ученых- конституционалистов, к сформулированным ими концепциям*. Как отмечалось выше, традиционно в науке законодательство принято рассматривать в узком и в широком смысле.

Определение регионального законодательства в узком смысле позволяет включать в его систему только законы (конституции, уставы, законы о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы), конституционные законы, кодексы, текущие законы).

Определение регионального законодательства в широком смысле допускает включение в его систему помимо законов иные правовые акты. В вопросе: что значит «иные правовые акты», единства, так же как и на федеральном уровне, нет.

Л.М. Цалиев в содержание регионального законодательства включает акты высших законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов федерации (хотя при этом полагает, что рассматривает законодательство в узком смысле)². В.А. Миронов и А.Ф. Виноградов под данной категорией предлагают понимать законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера Президента, Главы администрации (Губернатора), администрации (высшего органа исполнительной власти)³.

Сторонники узкого понимания категории «законодательство» в субъекте Российской Федерации полагают, что для определения правильных подходов к данной проблеме необходимо выделить в виде основного ориентира категорию «закон» как основополагающего элемента строительного материала новой

правовой системы’. Хотя позиция законодателя, выраженная в статье 5 Конституции РФ, не совсем понятна, представляется, что в условиях построения новой правовой системы закону должно отводиться особое место. По верному замечанию С.М. Бекетовой, «иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти, нс могут выступать элементами категории закон»². Закон обладает высшей юридической силой, а все иные правовые акты принимаются в его исполнение. Сторонники широкого понимания законодательства в обоснование своих суждений, как правило, аргументов не приводят. При этом группу «иных правовых актов», включаемую в понятие законодательства, образуют либо все виды нормативных актов, издаваемых региональными органами государственной власти, либо только нормативные акты так называемого общего значения, т.с. не являющиеся ведомственными. Представляется, что при определении понятия законодательства каждого субъекта федерации важно помнить, что существует собственно законодательная деятельность и административное (подзаконное) нормотворчество. В связи с этим нельзя не остановиться на вопросах, регулирование которых возможно только в форме закона. Это: определение порядка формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; вопросы государственного управления (утверждение программ социально-экономического развития, установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта, утверждение схемы управления субъектом, утверждение порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов и др.); вопросы организации деятельности органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления (в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации; установление порядка назначения и проведения референдума; вопросы

административно-территориального устройства и иные вопросы^[20]. Перечисленные вопросы являются важными и социально значимыми для каждого субъекта федерации и в силу этого нуждаются в законодательном регулировании.

Региональный закон можно определить как акт, обладающий высшей юридической силой в системе законодательства субъекта федерации, принятый в порядке установленной процедуры представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта федерации по вопросам его компетенции, или решение, имеющее силу закона в результате его принятия в установленном порядке на референдуме.

Структура и содержание принимаемых законов позволяют выделить десять тематических групп, отражающих приоритеты законодательной деятельности в регионах: основы конституционного строя, законодательство по хозяйственной деятельности, законодательство о финансах и кредите, законодательство по вопросам социальной политики, законодательство о торговле, общественном литании и бытовом обслуживании, жилищное законодательство, законодательство по вопросам культурной политики, об охране природы и пользования природными ресурсами, об административных правонарушениях, о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности^[21].

Анализируя структуру законодательства субъектов федерации по тематическим группам, В.Б. Исаков сделал вывод, что первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов являются вопросы хозяйственной деятельности, затем (в порядке снижения количества принимаемых актов в том или ином направлении) - законодательство о

финансах и кредите и лишь на третьем месте - вопросы конституционного законодательства[22] [23].

Если же обратиться к опыту конкретных регионов, то на примере Ленинградской области можно убедиться в следующем: большинство законов было принято в финансово-налоговой сфере (67), примерно столько же - в административно-управленческой сфере (62), а меньше всего — в социальной сфере (6), в области экологии (3), в сфере международных отношений (З)². В Новосибирской области, по данным А.П. Сычева, больше всего законов тоже принято в финансово-хозяйственной сфере³.

Очевидно, что общероссийские показатели подтверждаются региональными: законы финансово-налоговой сферы (хозяйственные законы) преобладают над столь необходимыми законами социальными.

Поскольку речь идет о системе регионального законодательства федерации, необходимо разобраться с видами законов, которые принимаются в субъектах федерации.

Взяв за основу критерии классификации, предложенные IO.A. Тихомировым⁴, региональные законы можно классифицировать:

1) по их содержанию и юридической силе;

2) по форме.

Кроме того, приходится констатировать, что российская действительность настоятельно диктует необходимость теоретического осмысления еще одного критерия: в зависимости от способа принятия регионального закона.

Содержание, как известно, предопределяет юридическую силу законов, в зависимости от которой все законы, принимаемые в субъектах федерации, можно классифицировать на конституции, конституционные законы, законы о

пнесеини изменений и дополнений в конституцию и обычные законы — в республиках; уставы, законы о внесении изменений и дополнений в уставы и обычные законы - в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Конституции и уставы являются основными элементами системы законодательства субъектов федерации. Это - правовая база, фундамент, определяющий как характеристику остальных элементов системы, так и принципы их связей между собой и основными элементами - конституциями и уставами*. Очевидно, что региональную систему законодательства характеризует разнообразие форм принимаемых законов.

Как указывает Ю.Л. Тихомиров, понятие формы закона преследует две основные цели². Первая заключается в раскрытии своеобразной внешней формы закона, для которой характерно видовое обозначение акта, та или иная форма регулирования, порядок действия и т.п. Вторая позволяет выявить такие элементы внутренней стороны формы закона, как его наименование, структура и построение частей, способы изложения нормативного материала и т.п. Обратившись к рассмотрению региональных законов в обозначенных целях, автор отмечает следующее.

Термины «конституция» и «устав» применительно к региональному законодательству ассоциируются с понятием «основного закона». Как показывает практика, конституции республик и многие уставы всех остальных субъектов федерации называются основными законами (Устав - Основной закон Читинской області?). Конституции и уставы субъектов имеют определенную сферу действия - территориальные границы субъектов. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформированные в федеральной Конституции (практически во всех основных

законах республик первый раздел называется «Основы конституционного строя», за исключением Конституции Республики Калмыкия^[24], Конституции Республики Карелия, где первая глава называется «Общие положения». Конституции всех республик (за исключением Конституции Республики Калмыкия) и уставы имеют внутреннюю структуру. Текст делится на разделы и главы, либо только на разделы или только на главы, которые в свою очередь делятся на статьи. Степное Уложение Республики Калмыкия представляет единый текст, в котором выделены только статьи.

Продолжая рассмотрение правовой природы конституций и уставов субъектов федерации, необходимо остановиться на вопросе равнозначности этих правовых актов. В литературе присутствуют различные точки зрения - от отрицания равнозначности до полного ее признания. Остановимся на рассмотрении некоторых из них подробнее.

По мнению Е.В. Колесникова, в конституционных нормах в большей степени, чем в уставных, выражаются исторические, национально­политические особенности национально-государственного типа субъектов федерации^[25]. Он признает, что конституция - это наибольший по юридической силе акт государства, а его официальное наименование лишний раз подчеркивает государственную природу данного субъекта федерации и се место в системе республиканского законодательства, и делает соответствующий вывод: предмет конституционного регулирования более широк и значителен, чем у устава. Последний акт присущ субъектам Российской Федерации, не являющимися государствами. С мнением Е.В. Колесникова солидарна И.Л. Умнова, которая обращает внимание на тот факт, что в мировой практике принятие уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому, предоставление такого

права субъектам федерации (нс республикам) позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов федерации но их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов федерации, не должно быть^[26].

М.С. Салнков, напротив, считает, что различия в названиях учредительных документов РФ никоим образом не отражают внутренних различий таких актов, однако создает дополнительный аргумент в обосновании позиций некоей исключительности одного вида субъектов — российских республик. По своей юридической природе и конституции республик, и уставы иных субъектов играют одинаковую роль - установление статуса субъекта РФ^[27]. Его поддерживают авторы учебника «Конституционное право России», которые утверждают, что конституции и уставы - равнозначные юридические документы учредительного характера, регламентирующие схожие общественные отношения^[28].

Л.Я. Жученко отмечает, что документы эти «особого рода, чья юридическая природа и содержание определяются, прежде всего, особенностями конституционно-правового статуса соответствующего субъекта федерации» ^j.

Действительно, отрицать присутствие формальных различий между конституциями и уставами нельзя. Как нельзя отрицать и того, что предопределены они действующей Конституцией РФ. Именно она предоставила право принятия конституций республикам, а уставов - краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам (часть вторая статьи 5 Конституции РФ). Нормами Конституции установлено, что статус республики определяется Конституцией РФ и

конституцией республики, а статус края, области и других субъектов федерации - Конституцией РФ и уставами, принимаемыми законодательными (представительными) органами власти соответствующего субъекта РФ (части первая и вторая статьи 66 Конституции РФ). В развитие конституционных положений Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил и детализировал порядок принятия основных законов в субъектах: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает конституцию и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ и принимает устав субъекта РФ и поправки к нему (пункт «а» части первой статьи 5)^,. Иными словами, республики имеют право выбрать способ принятия конституции и поправок к ней, а все остальные субъекты - нет.

В конституциях республик можно выделить три основных способа принятия конституций и поправок: а) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (пункт 1 статьи 75 Конституции Республики Татарстан^{[29] [30]); б) референдумом (статья 118 Конституции Мордовия[31]); в) Конституционным Собранием (часть 1 статьи 108 Конституции Марий-Эл[32]).}

Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что существенных отличий между конституциями и уставами ист. Им свойственна высшая юридическая сила, которой они обладают в пределах соответствующей территории в отношении нормативных актов, принимаемых субъектами

федерации^[33]. Вместе с тем, необходимо заметить, что для избежания каких-либо недоразумений по данному вопросу, целесообразно пересмотреть положения Конституции РФ. М.С. Саликов, в связи с этим, предлагает отойти от понятий «конституция» и «устав», а обратиться к общеродовому названию, отражающему их суть - основной закон субъекта РФ^[34].

Законы субъектов федерации

Региональные законы бывают следующих видов: законы о внесении изменений и дополнений в основные законы, конституционные республиканские законы, кодексы и обычные законы. Остановимся подробнее на некоторых особенностях этих региональных актов.

В ряде республик (Адыгея, Тыва, Саха (Якутия) и других) предусматривается принятие конституционных законов. О существовании подобного вида законов известно достаточно давно^[35]. В советском законодательстве им отводилось особое место, с понятием конституционного закона ассоциировалось понятие законов, которыми вносились изменения и дополнения в основной закон — Конституцию, а также сама Конституция. Кроме того, в литературе советского периода встречается такое мнение, что к конституционным законам более всего по своей природе приближены Основы законодательства^[36].

С принятием Конституции РФ 1993 года в теорию права прочно вошел новый термин «Федеральный конституционный закон», который является

«своего рода органическим законом, развивающим наиболее важные положения Конституции»’. Поскольку Конституция РФ нс регламентирует формы законодательных актов, которые принимает субъект федерации по вопросам, отнесенным к его ведению и совместному ведению с федерацией, то субъекты-республики, по всей вероятности, ориентируясь на федеральный конституционный закон, предусмотрели принятие своих конституционных законов.

Анализ законодательства республик не позволяет однозначно определить содержание и предмет регулирования конституционных законов. Кроме того, нс во всех республиках предусматривается принятие подобного вида правового акта. Обратимся к конкретным положениям конституций некоторых республик.

В Конституции республики Саха (Якутия) предусматривается возможность принятия конституционных законов, которые принимаются (пункт 3 статьи 62) большинством не менее двух третей голосов от общего числа народных депутатов^{[37] [38]. И далее, в тексте конституции определяются вопросы, которые регулируются подобным правовым актом. Это: организация и деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) (пункт 3 статьи 55); порядок принятия Конституции Республики Саха (Якутия) (пункт 2 статьи 123) и другие. В Конституции Республики Тыва также предусматривается возможность принятия конституционных законов (часть 1 статьи 105) для регулирования вопросов, связанных с установлением статуса Председателя Правительства Республики Тыва (пункт 5 статьи 110), определением порядка формирования и деятельности Правительства Республики Тыва (часть 7 статьи 113), определения полномочий, порядка формирования и деятельности Конституционного Суда Республики Тыва (пункт 5 статьи 119)[39].}

Возникает вполне закономерный вопрос: тождественны ли республиканские конституционные законы и законы о внесении изменений и дополнений в конституции республик? И возможно ли считать конституционными законы всех республик, которыми вносятся поправки в действующие конституции республик, даже если в тексте самих конституций такой вид законодательного акта не упоминается? Представляется, *гго нет, и вот почему.

Как известно, конституции республик и поправки к ним принимаются большинством нс менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (часть 1 статьи 7 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»)^[40]. Данное правило за редким исключением соблюдается (в статье 118 Конституции Мордовия закрепляется, что изменения в основной закон вносятся большинством нс мемсе трех четверти голосов)^[41].

Процедура изменения конституций предусматривается во всех республиках, а вот принятие конституционных законов — нет. Анализ конституций республик свидетельствует о том, что конституционные законы принимаются но самым разнообразным вопросам, но только не по вопросу изменения основного закона. Конечно же, законы о внесении изменений и дополнений в конституции республик нс являются обычными законами, но и сравнивать их с конституционными тоже неверно.

Еще одной структурной разновидностью региональных законодательных актов является кодекс. Необходимо отметить, что в литературе практически не встречается положительное отношение к подобному виду законов в субъекте PΦ^,. Как известно, наименование «кодекс» применяется чаще всего для целостной регламентации отрасли нрава, комплексного законодательного регулирования общественных отношений в отдельной области, для регулирования отношений, в которых участвуют в качестве субъекта преимущественно граждане. Иными словами, это акт сводного характера, обеспечивающий единообразное и системное правовое регулирование.

Если взять за основу характеристики данного законодательного акта его структурное построение, то можно сказать, что кодекс отличается сложной структурированной системой, где нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в системы, главы, разделы, подразделы, части¹. ІО.Л. Тихомиров и Е.А. Юртасва выделяют особенности, присущие кодексу:

1. Кодекс служит своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права, нельзя допускать отступлений от его положений, заменять или «дробить» их;

2. Кодекс обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей.

Насколько же оправдывает себя принятие кодексов в субъектах федерации (в Башкортостане, например, принято 15 кодексов, принимаются они и в других субъектах федерации — Свердловской, Воронежской областях, Алтайском крае и др.), является ли подобный вид систематизации правовых норм целесообразным, особенно в современных условиях?

Отношение к принятию кодексов в субъектах федерации неоднозначное. Во многих субъектах ни разу не обращались к подобной форме правового регулирования, а в республике Башкортостан, например, кодексу отводится особое место среди правовых актов, даже по отношению к закону (часть 2 статьи 88 Конституции республики Башкортостан). Поскольку субъекты федерации, как уже говорилось выше, самостоятельны в выборе формы

законодательных актов, которые принимает субъект федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, то субъект правомочен выбирать самостоятельно форму законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм. В связи с этим, нет оснований ограничивать субъекты в этом праве. Но и здесь, как считают Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева, вряд ли оправдано использование наименование «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму¹. Л вот принятие региональных кодексов но предметам совместного ведения с федерацией на базе уже принятого одноименного акта федерации, вызывает негативную реакцию, поскольку затрудняет развитие федерального законодательства и законодательства субъектов как единой системы².

С ними солидарен В.В. Сорокин, который называет ситуацию с принятием кодексов в субъектах «не вполне нормальной»⁵. По его мнению, это своего рода «правовая инфляция», еще более запутывающая правовое регулирование, переходных процессов и не имеющая ничего общего с упорядочением нормативно-правового материала. Более лояльно к возможности принятия кодексов относится Е.В. Колесников, который полагает, что на региональном уровне для регламентации конституционных и смежных отношений вполне допустимо использовать подобную форму, но при соблюдении ряда условий:

а) выработки критериев для подобного правотворческого решения;

б) недопустимости принятия кодексов иными, помимо представительных, органами государственной власти;

в) кодекс, принятый по предметам совместного ведения, должен действовать только до издания федерального закона*.

Обобщая сказанное, можно сделать следующий вывод: необходимо признать возможность принятия кодексов, как одного из видов региональных законодательных актов, но только по предметам ведения субъектов и по мере накопления нормативного материала, т.е. на перспективу. Представляется, что субъектам федерации нс стоит спешить с принятием кодифицированных актов, достаточно ограничиться изданием обычных тематических законов.

Основной массив законодательства субъектов составляют так называемые обычные законы, то есть законы, которые принимаются в порядке обычной законодательной процедуры.

Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать, что в субъектах Российской Федерации формируются собственные системы законодательства, которые важно определять как совокупность только законодательных актов. В своей работе автор придерживается узкого понимания законодательства, в том числе и регионального, поскольку уверен в юридической значимости закона и считает, что принцип верховенства закона должен стать главным ориентиром в правовой системе. Однако проблема отсутствия четкого и единого понимания законодательства является далеко не единственной. Конституция РФ, призванная регулировать особо значимые общественные отношения, не определяет ио многим вопросам четких конституционных ориентиров, что в немалой степени способствует разрастанию несовершенного законодательного массива в субъектах федерации. Как известно, главная цель защиты российского федерализма - не допустить трансформации федеративных отношений в конфедеративные, а это вполне возможно в силу возникающих несоответствий и противоречий между Конституцией РФ и федеральным законодательством с одной стороны, и региональным законодательством - с другой. Совершенствование

законодательства субъектов федерации на основе обеспечения приоритета федерального законодательства является одним из направлений защиты российского федерализма^[42]. Отмеченная характеристика законодательства субъектов РФ в полной мере касается и регионального избирательного законодательства.