§ 2. Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной Постановлении от 14 ноября 2005 года № 10-П, граждане Российской Федерации рассматриваются как специфический субъект информационного обеспечения выборов, поскольку не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов, - в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции и склонение сообразно с ней других избирателей к голосованию за или против конкретных кандидатов либо к выражению негативного отношения ко всем участвующим в выборах кандидатам.

Также Конституционный Суд РФ выделяет и особенности правового регулирования агитации, проводимой такими субъектами информационного обеспечения выборов как кандидаты и избирательные объединения, поскольку они, в том числе самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее. Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Обязанность создания избирательных фондов для финансирования избирательной кампании возложена только на кандидатов и избирательные объединения.

Основываясь на такой правовой позиции Конституционного Суда РФ, А.В. Буханцова делит субъектов агитационной деятельности на общие и специальные.

Предвыборная агитация, согласно пп. 4 ст. 2 Закона об основных гарантиях, - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

В научной литературе предвыборная агитация определяется по-разному.

В.В. Игнатенко определяя агитацию в качестве самостоятельной формы информационного обеспечения выборов, допускает возможность ее рассмотрения в нескольких аспектах: 1) как субинститут правового института информационного обеспечения выборов, представляющий собой совокупность правовых норм, регламентирующих порядок агитационной деятельности в период избирательной кампании; 2) в качестве отдельной стадии избирательного процесса; 3) как специфическая разновидность информационной деятельности отдельных субъектов избирательного

130

процесса.

И.В. Захаров и А.Н. Кокотов отмечают, что предвыборная агитация может рассматриваться как: юридическая деятельность; специальное право избирателей, кандидатов и избирательных объединений; самостоятельная стадия избирательного процесса; правовой институт. ^{[138] [139]}

Л.Т. Аглеева определяет агитацию как субинститут института информационного обеспечения выборов, поскольку это «позволяет более точно отразить присутствующую в законодательстве взаимосвязь таких категорий, как «информационное обеспечение выборов», «информирование» и «предвыборная агитация». ^[140]

О.Е. Шишкина истолковывая содержание права на предвыборную агитацию различает: 1) право участвовать в избирательной кампании кандидатов или избирательных объединений; 2) право распространять информацию о кандидатах и избирательных объединениях и (или) выражать мнения о них вне рамок их избирательных кампаний^[141].

Приведенные научные подходы к определению агитации отражают ее сущностные характеристики, тем более, что сформулированные в п. 2 ст. 48 Закона об основных гарантиях возможные формы предвыборной агитации, представляются и как распространение информации и как деятельность.

Отмечая значение информационного обеспечения выборов для обеспечения свободного волеизъявлением граждан, законодатель устанавливает четкий режим распространения информации относительно выборов. Учитывая, что агитация имеет своей целью оказать определенное воздействие на волеизъявление избирателей, законодатель ограничивает ее распространение по субъектному составу, периоду распространения и содержанию.

Законодательная формулировка понятия предвыборной агитации п. 2 ст. 48 Закона об основных гарантиях во многом сужает возможность его толкования как оценочной правовой категории за счет предписания п. 1 ст.

48 Закона об основных гарантиях, устанавливающего, что граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. С тем, чтобы исключить злоупотребление правом, п. 4 ст. 48 Закона об основных гарантиях презюмирует ответственность кандидата за несоответствие агитации по законодательным требованиям.

Таким образом, определение возможных форм, методов и ограничений предвыборной агитации представляют существенное значение для оценки того, насколько правовое регулирования данного элемента информационного обеспечения выборов является надлежащим.

Формы предвыборной агитации, осуществляемой в период избирательной кампании, перечислены в п. 2 ст.

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов, либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

При этом согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в подпункте «а», признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а действия, указанные в подпунктах «б» - «е», - в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.

Как видно, перечень форм предвыборной агитации носит исчерпывающий характер, в отличие от ее методов.

Так, методы предвыборной агитации согласно п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях определены как возможность ее проведения:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

На наш взгляд, законодатель четко определился с формами предвыборной агитации и оставил открытым перечень методов ее проведения для обеспечения баланса между конкурирующими иной раз гарантиями: с одной стороны, гарантиями свободного волеизъявления граждан и равенства кандидатов, с другой, - гарантиями свободы СМИ, права на информацию и свободы мнений.

Установление форм предвыборной агитации позволяет разграничить ее с информированием. При этом необходимо учитывать и наличие агитационной цели, акцент на которую сделан применительно к СМИ.

В рекомендациях 2011 года ЦИК РФ для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов указано, что наличие в материалах и сообщениях теле- и радиопрограмм, периодических печатных изданий призывов со стороны представителей организации, осуществляющей выпуск СМИ, голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них) является, как правило, основанием для констатации избирательной комиссией факта наличия специальной агитационной цели у указанных субъектов и составления протоколов об административных

142

правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5 и 5.11 КоАП РФ.

В отношении косвенной агитации - пп. «б» - «е» п. 2 ст. 48 Закона об основных гарантиях - в рекомендациях установлено, что истребуемая п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях неоднократность при образовании состава правонарушения указывает на агитационную цель в действиях представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ.

А.А. Макарцев считает, что неоднократность «не согласуется с целью административного наказания, закрепленной в ст. 3.1 КоАП РФ и

- ~ 143

направленной на предупреждение совершения новых правонарушений», в связи с чем предлагает оптимизировать механизмы ответственности в избирательном праве, отказавшись от такого квалифицирующего признака ^{[142] [143] правонарушения, предусмотренного ст.}

144

неоднократность.

Однако упразднение квалифицирующего признака, наоборот, сделает затруднительным установление субъективной стороны правонарушения - агитационной цели, тем более, что формы косвенной агитации являются оценочными категориями. Это, в свою очередь, как раз ослабит механизм привлечения к административной ответственности за нарушения правил проведения предвыборной агитации.

Открытый перечень методов проведения предвыборной агитации следует рассматривать как гарантию на распространение информации о выборах. Так, кандидаты, избирательные объединения и другие лица, проводящие предвыборную агитацию, имеют возможность наилучшим образом доносить до избирателей необходимую информацию, учитывая ее качественно-количественные характеристики, затраты на распространение, особенности восприятия электоратом. Однако в целях воспрепятствования злоупотреблению такими гарантиями законодатель ограничивает

возможность проведения предвыборной агитации по периоду

распространения, субъектному составу и содержанию.

В части периода распространения предвыборной агитации, норма ст. 49 Закона об основных гарантиях устанавливает, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 28 дней до дня голосования) и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. То есть с момента появления возможности субъекта избирательного процесса реализовать свое пассивное избирательное право ему также предоставляется возможность использовать любые методы проведения агитации, за исключением поименованного в пп. «а» п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях. ^[144]

Такое исключение необходимо для обеспечения равенства кандидатов и организации работы СМИ в период выборов. Бесспорно, что исходя из доступности как для кандидатов, избирательных объединений, так и для избирателей, наиболее эффективным методом проведения предвыборной агитации является использование эфира организаций телерадиовещания и печатной площади организаций периодических печатных изданий. Однако организационные вопросы, возникающие у СМИ, которые обязаны в предусмотренных законом случаях предоставлять и бесплатные эфирное время, печатную площадь, не могут быть решены при первом требовании заинтересованного лица. В этой связи приведенное законодательное исключение является целесообразным для организации информационного обеспечения выборов в целом.

Что же касается ограничений предвыборной агитации по субъектному составу, то не могут проводить предвыборную агитацию следующие субъекты права:

1) государственные органы, органы местного самоуправления;

2) лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения. При этом исключения составляют лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности;

3) воинские части, военные учреждения и организации;

4) благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации, а также члены и участники религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

5) избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса;

6) иностранные граждане (за исключением случая, если на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации), лица без гражданства, иностранные юридические лица;

7) международные организации и международные общественные движения;

8) представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;

9) лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона об основных гарантиях.

Кроме того, п. 6 ст. 48 Закона об основных гарантиях запрещает привлекать к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, если используется изображение кандидата со своими детьми, не достигшими 18 лет (пп. «д» п. 9 ст. 48).

Спорным с точки зрения практики ЕСПЧ является ограничение на проведение гражданами агитации, требующей финансовых затрат. В решении по делу Боуман против Объединенного Королевства (Bowman v.

The United Kingdom) от 19 февраля 1998 года,^[145] Суд признал заявителя жертвой нарушения со стороны властей положений ст. 10 ЕКПЧ, указав в п. 42 мотивировочной части решения на то, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга: например, как отмечал Суд в прошлом, свобода слова служит одним из необходимых условий для «обеспечения свободного выражения мнений народа при избрании законодательной власти». По этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам. Между тем, признавая, что гарантии ст. 10 ЕКПЧ и ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ являются конкурирующими, Суд при оценке правомерности установленных ограничений на распространение информации агитационного характера, с учетом принципа соразмерности не согласился с тем, что «необходимость ограничить расходы заявителя на распространение информации агитационного характера пятью английскими фунтами обусловлена правомерной целью обеспечить равенство кандидатов, особенно в свете того факта, что никакие ограничения не мешали прессе выступать за или против конкретного кандидата или политической партии, а сторонники кандидатов могли помещать рекламу на национальном или региональном уровне, хотя и при условии, что она не должна способствовать улучшению либо ухудшению избирательных перспектив определенного кандидата в конкретном избирательном округе».

Обратная позиция представлена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 года № 7-П,^[146] которым признаны не противоречащими Конституции РФ взаимосвязанные положения п. 5 ст. 48, ст. 51, п. 6 ст. 52, п.п. 1, 2, 3, 5 и 6 ст. 54, ст. 58, п. 5 ст. 59 Закона об основных гарантиях в той части, в какой ими не допускается проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов. Суд мотивировал такой вывод тем, что подлежащее проверке ограничение направлено на обеспечение равенства кандидатов и защиту прав и свобод других лиц, включая избирателей, и преследует достижение правомерной цели - гарантировать формирование народного представительства, поскольку в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления депутат, иное выборное должностное лицо представляет не отдельных избирателей или их объединение, а весь избирательный корпус.

В научной литературе высказывается мнение о непропорциональности такого ограничения. О.Е. Шишкина обосновывает необходимость допустить гражданам проведение предвыборной агитации за кандидата (избирательное объединение) за счет собственных средств, при условии, что законодатель

147

должен определить размер допустимых затрат.

Такое предложение противоречит позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ 16 июня 2006 года № 7-П, и не может быть законодательно реализовано.

По содержанию предвыборная агитация также ограничена. В целом ограничения установлены ст. 56 Закона об основных гарантиях в качестве запретов на злоупотребление свободой массовой информации и на сопряжение агитации с подкупом избирателей. Это со всей очевидностью направлено на обеспечение свободного волеизъявления граждан. Также установлено ограничение на использование зарегистрированными кандидатами и избирательными объединениями эфирного времени на ^[147] каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:

а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;

б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения

о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном

объединении в сочетании с негативными комментариями;

г) распространения информации, способствующей созданию

отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

То есть установлен запрет на проведение агитации, содержащей негативную информацию о том или ином кандидате, избирательном объединении. В научной литературе представлено мнение о том, что такое «дополнительное ограничение осуществления «негативной» агитации (т.е. агитации против кандидатов (списков кандидатов)) на телевидении является

148

чрезмерным».

В поддержку такого мнения следует отметить, что «негативная агитация» может содержать обоснованную критику в адрес оппонента и демонстрировать осведомленность критикующего относительно его деловых качеств и возможностей, особенно, если оппонент уже осуществляет властные полномочия. Более того, критика политических деятелей в СМИ согласуется с положениями Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ от 12.02.2004,^{[148] [149]} в ст. 3 которой закреплено, что «политические деятели решили заручиться общественным доверием и соглашаются стать объектом общественной политической дискуссии, а значит, общество может осуществлять за ними строгий контроль и энергично, жестко критиковать в СМИ то, как они выполняли или выполняют свои обязанности». Также и практика использования эфирного времени при проведении совместных агитационных мероприятий показывает, что дискуссия зачастую носит обличительный характер. Таким образом, «негативная агитация» в эфире является востребованной, не нарушающей принципы проведения выборов и в этой связи необоснованно ограниченной. При этом следует учитывать, что «негативная агитация» может и должна исключать сведения оскорбительного и клеветнического характера. Это является общим ограничением права на распространение информации с целью обеспечить достоинство личности.

По условиям распространения агитации на каналах организаций телерадиовещания также можно провести следующее разграничение. Специальные нормы, определяющие условия проведения предвыборной агитации на каналах таких организаций содержатся в ст. 50 и ст. 51 Закона об основных гарантиях.

Исходя их анализа данных норм, организации телерадиовещания, правомочные предоставлять эфирное время для проведения агитации, можно разделить на две группы в зависимости от степени обязывания в предоставлении эфирного времени: обязанные и не обязанные. Также и предоставляемое эфирное время можно разделить на две категории: платное и бесплатное.

К обязанной группе относятся государственные и муниципальные организаций телерадиовещания, которые при определенных условиях должны предоставлять бесплатный эфир зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям.

К не обязанной группе относятся негосударственные организации телерадиовещания. Согласно п. 7 ст. 50 Закона об основных гарантиях им гарантировано право на предоставление эфирного времени для проведения агитации. Непредставление в определенном законом порядке уведомления об условиях оплаты эфирного времени считается отказом от его предоставления.

При этом организации телерадиовещания независимо от формы собственности, должны опубликовать не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов условия предоставления, в том числе оплаты, эфирного времени, а также уведомить соответствующую избирательную комиссию о таких условиях в течение названного периода. В отношении негосударственных организаций телерадиовещание установлено дополнительное условие об их регистрации не менее чем за один год до начала избирательной кампании. Это является дополнительной гарантией от злоупотребления свободой СМИ, поскольку препятствует учреждению СМИ исключительно под выборные цели конкретных кандидатов и избирательных объединений.

Однако независимо от порядка предоставления эфирного времени для проведения агитации, ст. 50 Закона об основных гарантиях устанавливает общие для всех организаций телерадиовещания принципы и ограничения. В свою очередь, условия предоставления эфирного времени должны быть равными для всех, что полностью корреспондирует предписанию ст. 39 Закона об основных гарантиях, закрепляющему принцип равенства кандидатов.

Несмотря на четкую регламентацию порядка предоставления платного эфирного времени на каналах государственных, муниципальных, а также негосударственных организаций телерадиовещания, бесплатного эфирного времени на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, Закон об основных гарантиях не затрагивает вопрос о возможности предоставления бесплатного эфирного времени для проведения предвыборной агитации на каналах негосударственных организаций телерадиовещания. Возникает правовая неопределенность относительно возможности кандидатов и избирательных объединений использовать такой эфир, а также относительно возможности негосударственных организаций телерадиовещания его предоставлять. Если эти возможности исключить, то агитация, размещаемая безвозмездно в эфире негосударственных организаций телерадиовещания будет признана незаконной. Кандидаты и избирательные объединения столкнутся с проблемой превышения средств избирательного, так как стоимость эфирного времени может быть исчислена, особенно, если организация заявляла расценки на предоставления платного эфира. Это, в свою очередь, является основанием для отмены регистрации кандидатов, списков кандидатов, а также для оспаривания решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов (п.п. 7 и 8 ст. 76, п. 2 ст. 77 Закона об основных гарантиях).

Негосударственные организации телерадиовещания также могут быть подвергнуты санкциям. За распространение агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда предусмотрена административная ответственность (ст. 5.12 КоАП РФ). Неоднократные нарушения могут повлечь и более серьезные последствия. Согласно ст. 16.1 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»^[150] (далее - Закон о СМИ) выпуск СМИ может быть приостановлен до момента окончания голосования на выборах, а в случае, если проводится повторное голосование, - до момента окончания повторного голосования.

Следует отметить, что перспектива привлечения к означенной ответственности крайне мала. Для кандидатов и избирательных объединений превышение средств избирательного фонда может составить предельно допустимого. Для наложения административной ответственности на организацию телерадиовещания согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях в ее действиях необходимо установить не только цель побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), но при косвенной агитации и неоднократность таких действий. Приостановить выпуск СМИ также маловероятно, поскольку судебные процедуры могут не уложиться в короткий период избирательной кампании.

Несмотря на возникающие на практике проблемы в работе СМИ, освещающих выборы, переоценить их значение сложно. По последним, представленным на официальном сайте ЦИК РФ сведениям о распределении бесплатного эфирного времени, выделенного региональными государственными организациями телерадиовещания избирательным объединениям на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 13 марта 2011 года, в каждом из одиннадцати субъектов (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Коми, Калининградская область и др.) бесплатный эфир распределялся не менее, чем между четырьмя избирательными объединениями, а общее время эфира в период избирательной кампании составляло от 272 до 1680 минут.^[151] Эти данные безусловно свидетельствуют о востребованности такого метода проведения агитации.

Таким образом, определить правовую возможность использования бесплатного эфирного времени для проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания чрезвычайно важно. А поскольку ст. 29 Конституции РФ и Закон о СМИ гарантирует единый статус организаций, осуществляющих выпуск СМИ, нельзя ограничивать права организаций телерадиовещания на распространение информации в зависимости формы собственности.

Как усматривается из вышеприведенного анализа правовых предписаний, специальных ограничений права на использование кандидатами, избирательными объединениями бесплатного эфирного времени на каналах негосударственных организаций телерадиовещания федеральным законодательством не предусмотрено.

Обязывающие предписания в отношении государственных и муниципальных организаций телерадиовещания обусловлены тем, что в ходе выборов реализуется интерес миллионов избирателей, а также публичный интерес, и государство обязано обеспечить избирательный процесс за счет всех имеющихся в его распоряжении ресурсов. В этой связи нельзя рассматривать положения ст. 51 Закона об основных гарантиях как ограничивающие гарантии на предоставление и использование бесплатного эфирного времени на каналах негосударственных организаций телерадиовещания.

С учетом того, что выборы затрагивают интересы миллионов граждан нашего государства, неопределенность в правовом регулировании избирательного процесса должна отсутствовать. Необходимо исключать ситуации, когда формально действия участников избирательного процесса могут составлять нарушения законодательства о выборах, однако мер ответственности к таким нарушителям применить фактически нельзя, а сами действия не могут ограничить избирательные права граждан.

Таким образом, подлежит дополнению п. 8 ст. 51 Закона об основных гарантиях в части удостоверения права негосударственных организаций телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации: «Бесплатное эфирное время на каналах таких организаций предоставляется соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на равных условиях (продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия)».

Анализ правовой регламентации порядка предоставления бесплатного эфира для проведения агитации на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания позволяет сделать вывод о наличии фактического ограничения права граждан на распространение и получение информации в период избирательных кампаний. Согласно п.1 ст. 51 Закона об основных гарантиях общероссийские и региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в федеральные органы государственной власти, региональные государственные организации телерадиовещания - на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а муниципальные организации телерадиовещания - на выборах в органы местного самоуправления.

То есть при проведении региональных или муниципальных выборов в отсутствие на соответствующих территориях региональных государственных или муниципальных организаций телерадиовещания обязанного субъекта по предоставлению бесплатного эфира просто нет. Иными словами, использование поименованного в пп. «а» п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях такого метода проведения агитации как агитация на каналах организаций телерадиовещания становится затруднительным и даже невозможным, если иные организации телерадиовещания не реализуют права на предоставление платного эфира на соответствующих выборах.

Можно заключить, что законодатель, подчеркивая значение СМИ в формировании избирательных предпочтений граждан, при определенных обстоятельствах исключает их роль и участие в избирательном процессе при проведении агитации.

Вместе с тем в некоторых развитых демократических государствах участие СМИ в агитационном процессе не носит абсолютного значения, и не везде гарантируется принцип равенства кандидатов при проведении агитации в СМИ. М.А. Андрианова занимаясь исследованием конституционно - правового регулирования участия зарубежных СМИ в предвыборной агитации, приходит к выводу о том, что в законодательстве Соединенных

Штатов Америки и Германии принцип равного доступа кандидатов и политических партий к бесплатным эфирному времени и печатной площади не в полной мере реализуется. А именно, в этих государствах объемы эфирного времени предоставляется либо на усмотрение СМИ (США), либо с учетом результатов предшествующих выборов (Германия).^{[152] [153]}

Таким образом, в целях реализации принципов информационного обеспечения выборов, свободного волеизъявления граждан целесообразно расширить гарантии предоставления бесплатного эфирного времени на выборах в Российской Федерации.

Необходимо исходить из следующего. Во-первых, согласно положению ч. 3 ст. 3 Конституции РФ свободные выборы наряду с референдумом являются высшим непосредственным выражением власти народа. Для реализации такой формы народовластия уровень проводимых выборов значения не имеет. Во-вторых, телевидение является наиболее предпочтительными и эффективным средствами распространения информации о выборах, в том числе агитационного характера. С.Р. Усманова в рамках исследования значения предвыборной агитации на федеральных выборах 2007-2008 г. заключает о безусловном влиянии предвыборной агитации на политические предпочтения российских избирателей. Так, 81 % респондентов указали на телевидение как на наиболее значимый источник информации в период избирательной кампании. В-третьих, не во всех субъектах Российской Федерации имеются муниципальные и региональные СМИ, обязанные предоставлять эфирное время на муниципальных и региональных выборах.

В.В. Вискулова для повышения уровня гарантий информационного обеспечения выборов предлагает предусмотреть в норме федерального закона следующее: «В случае, если при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления региональные государственные, муниципальные организации телерадиовещания и региональные государственные, муниципальные периодические печатные издания отсутствуют, законом субъекта Российской Федерации должны предусматриваться гарантии зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на безвозмездное проведение предвыборной агитации на канале не менее одной негосударственной организации телерадиовещания, осуществляющими вещание, не менее чем в одном негосударственном периодическом печатном издании, распространяемом на территории избирательного округа. В этом случае расходы негосударственных организаций телерадиовещания и редакций негосударственных периодических печатных изданий, связанные с предоставлением бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади для проведения предвыборной агитации, возмещаются этим организациям и редакциям за счет средств, выделенных на проведение соответствующих выборов. Данное правило может не применяться в

154

сельских поселениях».

Возможен и иной вариант расширения гарантий предоставления бесплатного эфирного времени на выборах. Он может выступать и как альтернативный и как дополнительный предложенному В.В. Вискуловой.

В Закон об основных гарантиях подлежит включению норма следующего содержания: «В случае, если при проведении выборов в органы местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования отсутствуют муниципальные организации телерадиовещания, региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы местного самоуправления. ^[154]

В случае, когда при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации на территории соответствующего субъекта отсутствуют региональные государственные организации телерадиовещания, общероссийские государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем при отсутствии муниципальных и региональных СМИ обзывать общегосударственные СМИ предоставлять эфирное время на муниципальных выборах нецелесообразно по причине технической сложности и множества параллельно проводимых на территории Российской Федерации муниципальных выборов в единый день голосования.

Также при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации нецелесообразно обязывать муниципальные организации телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время. Ограниченная зона выхода в эфир муниципальных организаций телерадиовещания, не сможет обеспечить соблюдения принципа равенства кандидатов и избирательных объединений, а также поставит в неравные условия информационного обеспечения избирателей.

Трудности на практике возникают и с толкованием понятий государственные и муниципальные организации телерадиовещания, государственные и муниципальные периодические печатные издания, что следует из решения Петрозаводского городского суда от 04 сентября 2012 года по делу № 2-5621/22-2012.^[155] В данном решении суд произвел оценку двух периодических печатных изданий на предмет отнесения их к категории муниципальных периодических печатных изданий. А именно, суд пришел к выводу, что газеты «Т» и «П» являются муниципальными периодическими

печатными изданиями, поскольку их редакции «не являются юридическими лицами, не имеют собственного имущества, являются частью (структурными подразделениями) создавшего их юридического лица ООО «П-с», которое, в свою очередь, в уставном капитале имеет муниципальную собственность в размере 19,76 %, являющуюся частью имущества Общества, и учредителем которого является Администрация Петрозаводского городского округа, принимая во внимание, что основным видом деятельности самого ООО «Пс», в том числе является издание газет, журналов и других СМИ...».

Автор полагает такие выводы суда основанными на неверном толковании норм материального права, смешении понятий учредитель редакции, учредитель юридического лица и издатель СМИ.

В п. 3 ст. 47 Закона об основных гарантиях определено, что под муниципальными периодическими печатными изданиями понимаются периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются органы местного самоуправления и муниципальные организации, и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств местного бюджета, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) муниципального образования (муниципальных образований).

При этом законодатель не делает никакого различия между редакциями, учрежденными в качестве самостоятельных юридических лиц, либо в качестве структурных подразделений их учредителей.

В свою очередь, ст. 19 Закона о СМИ устанавливает, что редакция может не учреждаться в качестве самостоятельного юридического лица. Согласно ст. 19 данного закона устав редакции утверждает учредитель, который имеет право, но не обязанность выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции. Как видно из установленных по делу обстоятельств, редакции газет «Т» и «П» были учреждены ООО «П-с», который является не только их учредителем, но и издателем. В качестве редакции, как это могло бы быть с точки зрения ст. 19 Закона «О СМИ», учредитель не выступает. Таким образом, выводы суда о том, что Администрация Петрозаводского городского округа является соучредителем редакций не обоснованы.

Этот судебный спор означил еще одну проблему: в ситуации, когда решение, действие, бездействие избирательной комиссии затрагивает права таких субъектов информирования как организации СМИ, последние не имеют возможности их обжалования по правилам главы 26 ГПК РФ. То есть спор не может быть квалифицирован как избирательный.

В рассмотренном споре заявление подавалось учредителем газет «Т» и «П» в порядке главы 25 ГПК РФ. Это вызвало возражения со стороны избирательной комиссии, полагавшей, что ее действия могут обжаловать строго в порядке главы 26 ГПК РФ и только перечисленные в п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях, ч. 1 ст. 259 ГПК РФ: избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокурор.

Судом такие доводы были отвергнуты, и дело было рассмотрено по существу. Однако здесь нельзя не отметить, что разрешение такого спора затрагивает избирательные права граждан, поскольку требования были направлены на освобождение периодических печатных изданий от обязательств по предоставлению печатной площади для информационного обеспечения выборов.

Следует отметить, что заинтересованным лицом (ответчиком) по делам об оспаривании перечня государственных и муниципальных СМИ на некотором допущении выступает соответствующая избирательная комиссия.

С одной стороны, ст. 20 Закона об основных гарантиях возлагает на избирательные комиссии обязанности по организации выборов и их информационному обеспечению. В свою очередь, п. 13 названной статьи делает обязательными решения и акты избирательных комиссий, принятых в рамках их полномочий, для всех без исключения субъектов права.

С другой стороны, п. 7 ст. 47 Закона об основных гарантиях устанавливает, что перечень государственных и муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять печатную площадь для проведения предвыборной агитации, публикуется организующей выборы комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации. То есть избирательные комиссии не определяют статус таких изданий, однако перечень, направляемый именно

избирательными комиссиями в соответствующие организации СМИ, влечет для последних юридические последствия. В этой связи предъявление требований именно к избирательной комиссии обосновано и подтверждается сложившейся судебной практикой по аналогичным делам, но рассматриваемым как избирательные споры.^{[156] [157]}

Сегодня есть исследование, обосновывающие позицию о том, что организации выпускающие СМИ обладают избирательной правосубъектностью. Р.Т. Биктагиров в качестве обоснования правосубъектности таких организаций ссылается на то, что они вступают в правовые отношения с участниками избирательного процесса и несут юридическую ответственность за неправомерные действия в связи с их участием в избирательной кампании. Однако нормативно это не закреплено. Между тем сложности в определении надлежащего процессуального оформления спора с участием СМИ в период избирательной кампании отнимают достаточно времени на дискуссии участников процесса, что не может не снижать гарантии СМИ как участников избирательного процесса.

Можно сделать следующие выводы.

Агитация как форма информационного обеспечения выборов разграничивается от информирования по субъективной и объективной стороне: имеет цель побудить избирателей голосовать определенным образом и может быт недостоверной. С учетом таких сущностных характеристик агитация подлежит ограничениям по форме, кругу лиц, периоду и условиям распространения, по содержанию. Цель ограничений является правомерной: агитация должна обеспечивать свободное волеизъявление граждан, то есть должна выступать гарантией реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации.

Вместе с тем не все ограничения можно считать обоснованными по форме. Так, ограничения на распространение гражданами агитации, требующей финансовых затрат должны учитывать возможную сумму минимальных затрат. Это согласуется с токованием ЕСПЧ содержания права на информацию в период выборов и расширяет гарантии реализации избирательных прав граждан.

Запрет на распространение негативной агитации в эфире необоснованно ограничивает права граждан на распространение и получение агитации, умаляет гарантии избирательных прав граждан: препятствует формированию общественного мнения и как следствие свободному волеизъявлению граждан. Такой запрет не оправдан и какой-либо социально значимой целью, поскольку негативный характер агитации вполне укладывается в общие ограничения на распространения информации: может не затрагивать достоинство личности, может не разжигать национальную ненависть и вражду и т.д. Таким образом, запрет на распространение негативной агитации в эфире должен быть исключен из действующего законодательства.

Для повышения уровня правовых гарантий реализации избирательных прав, в том числе права на распространение и получение агитации требуется более четко определить правовое положение СМИ в части удостоверения права предоставлять эфир для проведения агитации на безвозмездной основе с соблюдением принципа равенства кандидатов. Также целесообразно расширить круг организаций СМИ, обязанных предоставлять бесплатный эфир, печатную площадь на выборах.