1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации

Вопросам качества закона в последнее время уделяется большое внимание. Это обусловлено правовой ситуацией в целом в стране и в каждом субъекте федерации, в частности. Особенностью данного исследования является рассмотрение проблем регионального избирательного законодательства, следовательно, речь пойдет о правовом качестве регионального закона.

Уяснение понятия и содержания категории «правовое качество регионального закона» невозможно без рассмотрения такой философской категории, как «качество».

В философском словаре качество определяется как «существенная определенность предмета, в силу которой он является данным, а не иным предметом и отличается от других предметов»¹. То есть, качество есть то, что характеризует данный предмет как таковой, что отличает его от других предметов².

Познание качества всегда начинается с познания отдельных свойств, признаков предмета. Свойство — есть способ проявления качества данного предмета, оно выражает лишь ту или иную сторону, часть. Соответственно, качество можно определить как единство всех свойств данного предмета³.

' Философский словарь / Под ред. И.Г. Фролова. - 7-е нзд., псрсраб. и доп. - М.: Республика, 2001.-С. 677.

’ Философия: Курс лекций: Учебное пособие для студентов вузов / Моек, ин-т национальных и регион. Опюшеиий; Научи, рукод. авт. колл. В.Л. Калашников. - М.: ВЛАДОС, 1997. - С. 76.

’ Там же.

В соответствующей литературе понятие «качество закона» стало употребляться в конце 80-х - начале 90-х годов XX века^{[146] [147]. Обусловлено это было, на мой взгляд, масштабностью развивающего законодательства, в том числе регионального. Возникла ситуация «погоня за количеством, а не за качеством». Однако, как отмечает Игнатенко В.В., постановке проблемы качества законов с относительно самостоятельным предметом научного анализа, способствовали активные исследования в 70-е годы различных аспектов эффективности законодательства, как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отраслевых юридических наук - трудового права, гражданского права и процесса, административного права, земельного права, уголовного права и процесса, международного права и др.[148] [149]}

В современной юридической литературе понятие «качество закона» употребляется в узком и в широком значениях⁵.

Однако диссертант в своей работе исследует только юридические характеристики качества регионального закона и в связи с этим разделяет точку зрения В.В. Игнатенко, который выделяет самостоятельную категорию

юридической науки - «правовое качество закона»^[151], выступающую как вид качества закона. Эта категория призвана сфокусировать внимание исследователей, в основном, на правовых характеристиках качества закона, нс умаляя при этом неправовые характеристики качества закона.

Используя за основу философскую категорию качества, как единства всех свойств предмета, можно определить правовое качество регионального закона как совокупность его определенных свойств. Что это за свойства?

В.В. Игнатенко выделяет применительно к качеству закона следующие свойства^[152]. Свойства правовой легальности - это правовые свойства его соответствия нормативно-правовым требованиям. Они отражают соответствие принятого закона нормам и нормотворческой компетенции данного закона, соответствие предписаний изданного закона предписаниям Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, а также предписаниям закона более высокой юридической силы. В литературе встречается и другая точка зрения на этот счет.

Л.И. Козулин говорит о том, что самым важным показателем качества регионального закона является его конституционность^[153] и легитимность, и выделяет два аспекта этих понятий: предметный и содержательный^[154]. Однозначно оценивать подобное суждение сложно.

инструментов, механизмов деятельности, а также способов ее избрания*. Связь легитимности с законом как бы опосредованная. Речь в данном случае может идти нс столько о соответствии законам, сколько представлениям о них^{[155] [156].}

Ю.А. Тихомиров ведет речь о конституционности и законности правовых актов^[157]. При этом, в качестве конституционных критериев он определяет: отражение конституционных идей и принципов, правильное использование конституционных понятий и терминов, принятие акта соответствующим органом (должностным лицом), учет акта в правовой системе, правильный выбор формы акта, соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы соответствующего закона. К общим же критериям законности относит: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступление акта в силу.

Как видим, существенных различий между понятиями «конституционность», «законность» и «легальность» нет. И действительно,

B. В. Игнатенко признает синонимами понятия «правовая законность закона» и «правовая легальность закона»^[158]. Соглашаясь с ним, и принимая во внимание, что категория «правовая легальность закона» является более правильной с точки зрения русского языка, нежели категория «правовая законность закона», в своей работе автор будет оперировать именно понятием «правовая легальность закона».

Правовая легальность регионального закона вбирает в себя основные характеристики закона как составляющего структурного элемента системы

законодательства субъекта федерации.

Инструментально-правовые свойства закона выражают правовые особенности законодательной регламентации в нем правовых средств. При анализе инструментально-правовых свойств основное внимание уделяется полноте, точности и непротиворечивости регламентации правовых средств- деяний.

Технико-юридические свойства закона — это правовые свойства техники его изложения. Они отражают соответствие стандартам и другим правилам законодательной техники. Технико-юридическое качество подразумевает качество структуры закона, качество соотношения формального и оценочного в законе, лингвистическое качество.

Таким образом, правовое качество регионального закона - устойчивая совокупность свойств юридического характера, способствующая при определенных условиях стабильному и эффективному действию закона.

Все вышесказанное позволяет признавать качественным только тот региональный закон, который:

1. Соответствует Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права, соответствует федеральному законодательству и региональным законодательным актам более высокой юридической силы.

2. Принят соответствующим, специально уполномоченным на то органом законодательной (представительной) государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках его компетенции, в порядке законодательно установленной процедуры или в порядке, определенном в законодательстве, на референдуме субъекта РФ.

3. Соответствует требованиям законодательной техники, то есть совокупности правил и приемов по подготовке законодательных актов для обеспечения точного и полного правового регулирования общественных отношений.

4. Является стабильным и эффективным. Стабильность регионального закона - правовая категория, характеризующая такое качественное состояние внутренней организации регионального закона, которое способствует устойчивому совершенствованию и применению закона в соответствии с его целями и задачами^[159]. Стабильность регионального закона предполагает его постоянство и неизменность, но не должна исключать, с точки зрения автора, возможность его пересмотра и внесения изменений и дополнений. Стабильность закона должна предполагать его совершенствование. С.В. Поленина даже обращает внимание на своевременность обновления закона как на очень важный аспект его правового качества^[160]. Эффективность регионального закона предполагает соотношение между фактическим результатом его действия с теми социальными целями, для достижения которых этот закон принят^[161].

Законы о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления принимаются с целью защиты избирательных нрав граждан РФ в рамках совместного ведения с РФ. Для установления дополнительных гарантий в этом вопросе избирательным законодательством определяется конкретная схема организации избирательного процесса, устанавливаются избирательные процедуры. Фактический результат их действия воплощается в избирательных кампаниях

субъектов федерации и соединяет в себе позитивные и негативные стороны избирательного законодательства в целом.

Рассмотрим основные свойства правового качества региональных законов о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Конституционность и легальность избирательных законов субъектов Российской Φe∂epatfuu.

Законы о выборах в субъектах федерации принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти в рамках предоставленных нм законодательных полномочий Конституцией РФ и основными законами субъектов. Объем полномочий в регулировании избирательных прав установлен конституционными нормами и нормами федерального законодательства.’

Все рассмотренные автором региональные законодательные акты о выборах приняты на основании Конституции P и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (в редакции от 30 марта 1999 года) и только в некоторые из них были внесены изменения и дополнения после вступления в силу нового Федерального закона².

В юридической литературе не оспаривается факт, что качественный региональный закон о выборах по своему содержанию должен соответствовать

и не должен противоречить содержанию законов, обладающих высшей юридической силой. Что следует понимать под категориями «соответствие» и «противоречие»? Исходя из значения этих слов, закрепленных в Толковом словаре русского языка, «соответствие» выражает «согласованность, равенство в каком-нибудь отношении», а «противоречие» - «положение, при котором одно (высказывание, мысль, поступок) исключает другое, несовместимое с ним» или «высказывание или поступок, направленные против кого, чего- нибудь»^[162].

Развивая далее терминологию, можно заключить, что «несоответствие» - это несогласованность, неравенство в каком-нибудь отношении, иными словами, существующее различие. В то же время, существует хорошо известное мнение Н.Л. Власенко, что «противоречие» и «различие» нельзя рассматривать как некую противоположность друг другу: и то, и другое выступают в качестве свойств юридической коллизии^[163]. Следовательно, целесообразен вывод, что термины «несоответствие» и «противоречие» выражают сущность одного явления - юридической коллизии.

«Несоответствие» и «противоречие» не являются словами-синонимами, между ними существуют определенные различия. При несоответствии норм права регионального и федерального избирательного законодательства речь идет о несогласованности предписаний правовых норм, при возникновении противоречий - наличии взаимоисключающих решений в нормах, регулирующих одни и тс же отношения.

О несоответствии речь может идти в том случае, если: закон субъекта федерации нс отражает конституционные идеи и принципы или отражает их не в полной мере; неправильно используются конституционные понятия и термины; закон принят неправомочным субъектом; не учтены требования, предъявляемые к форме закона; нарушены установленные процедуры подготовки, принятия и вступления закона в силу*.

В ряде случаев, по мнению Л.В. Четвериковой, соответствием (непротиворечивостью) признается буквальное равенство текстов законодательных актов: федерального и субъектного^{[164] [165]. Автор исследования не согласен с этой позицией, поскольку, во-первых, нельзя отождествлять эти понятия, а во-вторых, избирательное законодательство развивается не только нормами федеральных законов, но и нормами законов региональных.}

Соответствие законодательного акта субъекта федерации требованиям законодательной техники - наиболее всесторонне рассмотренная проблема в праве. О ней писали В.В Игнатенко, Ю.А. Тихомиров, Н.А. Власенко Л.М. Бойко и другие^[166]. Законодательная техника является разновидностью юридической техники и характеризуется как условие функционирования законодательной деятельности, ее технологии и представляет собой методики, приемы и правила изложения правовых норм^[167]. Недооценка правил законодательной техники напрямую влияет на невысокий «юридический класс» принимаемых законов^[168].

Анализ литературы по вопросу позволяет вести речь о совокупности важных этапов (хотя в таком наборе они могут присутствовать не всегда) в

технологии подготовки законопроекта: сбор нормативной информации, подготовка концепции законопроекта, подготовка текста проекта закона, доработка и корректировка законопроекта, подготовка сопроводительных документов. Рассмотрим законодательную технологию применительно к региональному избирательному законодательству.

Сбор нормативной информации - это начальный этап в рождении нового закона. В его рамках разработчик законопроекта должен решить следующие вопросы: а) имеются ли у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации полномочия и в каком объеме по регулированию вопросов избирательного права; б) в каком объеме регулируется данный вопрос федеральным законодательством. Возможен еще такой вопрос: какой вид законодательного акта выбрать - закон или кодекс? Но свое отношение к подобному виду законодательного акта автор уже высказал выше.

Подготовка концепции законопроекта - следующий важный этап. Концепция законопроекта - это предложение, предлагаемая модель, юридическая конструкция урегулирования фактической ситуации. Совершенство концепции - показатель качества будущего закона*.

Концепция регионального законопроекта, реіулирующего вопросы избирательного права, должна содержать информацию об эффективности, перспективах, затратности, месте будущего закона в системе регионального избирательного законодательства. В концепции следует оценить его внутреннюю согласованность и непротиворечивость. Иными словами, законопроект должен быть научно обоснован. Структура концепции должна максимально «предвидеть» структуру закона о выборах^{[169] [170].}

Подготовка текста законопроекта - следующий ответственный этап. Необходимо первоначально определить тему н цель. Например, тема «Выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации». Цель - установление дополнительных гарантий

граждан Российской Федерации при подготовке и проведении выборов, определении их результатов.

Поскольку к числу первых операций в технологии подготовки законопроекта относится очерчивание предмета регулирования будущего закона, необходимо уточнить предмет регулирования и обязательно зафиксировать его в 1 или 2 статье главы первой законопроекта. Н.А. Власенко допускает фиксирование предмета регулирования в преамбуле, однако, на взгляд автора, это более уместно делать в основном тексте, в самостоятельной статье с соответствующим названием «Предмет регулирования настоящего закона», поскольку данные положения носят, по существу, нормативный характер.

В связи с этим, в законодательстве о выборах субъектов федерации просматривается следующее. Соответствующую статью «Предмет регулирования» содержит Закон Пензенской области «О выборах Губернатора Пензенской области», Избирательные кодексы Воронежской и Тюменской областей соответствующие положения содержат в преамбуле, а в Законе Иркутской области «О выборах губернатора Иркутской области» нет даже упоминания о предмете регулирования. По мнению автора, отсутствие норм, содержащих понятие предмета регулирования, негативным образом сказывается на правовом качестве закона. Обратимся к преамбуле Избирательного Кодекса Тюменской области. Предмет регулирования оговаривается поверхностно: «Настоящий Кодекс устанавливает механизм подготовки и проведения выборов органов государственной власти Тюменской области, органов и должностных лиц местного самоуправления, а также порядок подготовки информационных ресурсов на всех стадиях избирательного процесса». Это затрудняет понимание его основных положений, особенно для граждан, которые не имеют специальной юридической подготовки. На мой взгляд, предмет должен быть сформулирован следующим образом: «Настоящий

Кодекс в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, общепризнанными принципами и нормами международного права, Уставом Тюменской области, иными законами и на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме іраждан Российской Федерации» устанавливает дополнительные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при подготовке, проведении и определении результатов выборов Губернатора Тюменской области, депутатов Тюменской областной Думы, депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

Законодательный акт о выборах должен иметь соответствующие формальные реквизиты и четко определенную структуру. Например, Закон Читинской области «О выборах Главы Администрации Читинской области» принят Читинской областной Думой 21 июня 2000 года. Закон подписан соответствующим должностным лицом, с указанием его номера закона, даты и его места подписания, т.е. имеет все необходимые реквизиты. Также необходимо помнить о том, что подлинник официального текста регионального закона о выборах должен содержать наименование Российской Федерации и субъекта федерации.

Что касается заголовков региональных избирательных законов, то они должны четко, точно и правильно отражать предмет закона, например «Закон о выборах Губернатора», «Закон о выборах депутатов Законодательного Собрания» и т.д. Важно отметить, что рассмотренные в процессе написания работы законы о выборах имеют именно такие заголовки: краткие и содержательные. Это позволяет избирателям (и не только) легко запоминать название и предмет закона, облетает его поиски и ссылки в процессе правоприменения.

Самостоятельной органической частью законодательного акта является преамбула (введение). В ней, как правило, определяются цели закона и мотивы

его принятия. По поводу юридической значимости преамбулы единого мнения нс существует. Так, например, А.И. Козулин полагает, что, во-первых, преамбула закона уместна в его структуре лишь тогда, когда его содержание имеет широкое социальное значение и отличается принципиальной новизной в решении ключевых проблем общественной жизни; во-вторых, определение в ней целей закона создаст ситуацию, когда соответствующие положения оказываются декларативными, лишенными конкретного юридического смысла^{[171] [172]. Н.А. Власенко, напротив, полагает, что преамбула служит важным дополнением к основной, нормативной части закона[173].}

С точки зрения автора, преамбула в региональных законах о выборах необходима, поскольку рассматриваемые законодательные акты касаются широкого круга субъектов права. Она призвана сконцентрировать внимание общества на вопросах правового регулирования и должна содержать целевую направленность.

Развернутая преамбула свойственна Избирательному кодексу Амурской области (хотя в Законе Амурской облаогн «О внесении изменений и дополнений и в Избирательный кодекс Амурской области» от 16 ноября 2000 года она отсутствует). В преамбуле, которая делится на абзацы, разъясняются цели и задачи, оговаривается предмет правового регулирования. В отличие от преамбулы Избирательного кодекса Амурской области, в преамбуле Кодекса Алтайского края, которая является более краткой и не делится на абзацы, не разъясняется, выборы в какие органы власти регулируются данным законом. Самыми краткими следует считать преамбулы избирательных законов Читинской области, состоящих из одного предложения.

В целом анализ содержания преамбул избирательных законов субъектов позволил убедиться в следующем:

- во-первых, преамбулы присутствуют не во всех законах (в большинстве рассмотренных законов они отсутствуют, например, в законах Калининградской, Кировской, Пензенской, Рязанской и других областей);

- во-вторых, они абсолютно различаются по объему и по содержанию;

- в-третьих, не прослеживается закономерность в избирательных законах некоторых субъектов при включении преамбулы в текст, например, в Иркутской области преамбула присутствует в Законе «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области», и ее нет в Законе «О выборах Губернатора Иркутской области».

Законы субъектов Российской Федерации о выборах представляют собой объемные и сложные по своему построению акты, которые имеют рубрикацию и разбиваются на части, разделы, главы и т.д.

Как правило, во всех избирательных законах субъектов по аналогии с федеральным законом, на первом месте содержится статья, посвященная терминологии. Несмотря на это, в литературе встречается мнение об отсутствии целесообразности такого подхода*. Однако предлагаемый при этом вариант представляется не совсем удачным. А.И. Козулин полагает возможным включение понятий в те статьи закона, где они, как специальные термины, впервые встречаются². Это не будет способствовать более легкому усвоению текста, а как раз наоборот: достаточно представить ситуацию, что избирателю придется постоянно выискивать в законе нужную статью для того, чтобы найти необходимое объяснение. Думается, что наличие соответствующей статьи, содержащей термины, должно стать обязательным для каждого регионального закона о выборах. Именно такой подход способствует более полному и быстрому пониманию института выборов. Подобные статьи содержатся в избирательном законодательстве Воронежской, Самарской областей и отсутствуют в законодательстве Читинской, Пензенской областей. ^[174]

Нормативный материал в законе должен располагаться по восходящим ступеням: статья, глава, раздел (подраздел), часть. Как считает Ю.А. Тихомиров, более высшую ступень деления можно употреблять лишь тогда, когда низшая ступень уже использована*. Анализ регионального избирательного законодательства свидетельствует о двух основных подходах к рубрикации. Для обычных законов свойственно деление текста на главы и статьи (Читинская область, Иркутская область и другие), а для кодифицированных актов - деление на части, разделы, главы и статьи (Воронежская область, Амурская область, Тюменская область). Все рубрики в законодательных актах соответствующим образом нумеруются.

В целом, текст законодательного акта о выборах должен быть изложен доступным языком, с объяснением специальных терминов. Иное представляется недопустимым, поскольку широкие слои населения, к которым обращены законы о выборах, должны иметь возможность самостоятельно разбираться в их содержании.

Эффективность регионального избирательного законодательства в полной мере зависит от полноты регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Это значит, что в нем не должны присутствовать пробелы. Возможно ли вести речь о пробелах в региональном избирательном законодательстве? Ответ на этот вопрос находится в плоскости разграничения полномочий в вопросе регулирования избирательных отношений.

Пробел в законодательстве - это отсутствие конкретной нормы, необходимой для регламентации отношения, входящего в сферу правового регулирования^{[175] [176]. Примеров отсутствия нужной нормы в законах о выборах субъектов федерации можно привести множество.}

Так, в Законе Курской области «О выборах Губернатора Курской области» не регламентируется ситуация, когда ни один из двух включенных в

избирательный бюллетень кандидатов не избран по результатам голосования. Не урегулирован этот вопрос также в Законе Республики Хакасия «О выборах депутатов Верховного Совета Республики Хакасия». При применении Закона «О выборах Президента Удмуртской Республики» также может сложиться ситуация, при которой выборы будут признаны состоявшимися, но ни один из кандидатов не будет избран, так как избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов, но не менее 25 процентов от числа принявших участие в голосовании, при пороге явки в 25 процентов избирателей, включенных в списки, причем повторное голосование не предусматривается[177].

Возможна ли в данном случае тупиковая ситуация, нс позволяющая соответствующей избирательной комиссии предпринять последующие необходимые действия, поскольку они прямо не предусмотрены в региональных законах? Да, закон не должен допускать, чтобы выборы заранее носили неопределенный, безрезультативнын характер. Но в данной ситуации пробела как такового нет, поскольку имеется соответствующая норма Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая предусматривает, что настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (пункт 2 статьи 1), а статья 70 подробно регламентирует порядок определения результатов выборов.

Следовательно, поскольку избирательное законодательство находится в совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации, данные отношения являются урегулированными федеральными нормами, которыми и следует руководствоваться при упущении в регламентации этих отношений со стороны регионального законодателя.

А вот наличие пробелов в федеральном избирательном законодательстве порождает совершенно иную ситуацию. Это способствует возникновению и развитию так называемого «опережающего» нормотворчества субъектов

Российской Федерации. Федеральным законодательством предусмотрено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование^{[178] [179].}

На различных этапах развития регионального избирательного законодательства субъекты Российской Федерации восполняли следующие пробелы федерального законодательства.

1. Самостоятельно устанавливали сроки полномочий своих государственных и муниципальных органов^[180]. При этом, как правило, сроки полномочий государственных органов власти определялись по аналогии со сроками полномочий с федеральными органами государственной власти - 4 года. Однако, такое решение вопроса вряд ли можно было признавать удовлетворительным, поскольку создавались возможности для произвольного установления сроков полномочий, значительно превышающих четырехлетий период и для продления этих сроков. Именно такая правовая ситуация возникла в Пермской области. Полномочия ее Законодательного Собрания, избранного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации ЛЪ 1723 на переходный двухлетний срок в марте 1994 года, истекли в марте 1996 года. Принятый в сентябре 1994 года Устав Пермской области ввел четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания, но закон о порядке введения этого Устава в действие, равный Уставу по юридической силе, определил, что правило о четырехлетием сроке полномочий Законодательного Собрания вступает в силу только после избрания нового состава этого органа. Выборы депутатов Законодательного Собрания должны были состояться в марте 1996 года, однако Законом Пермской области от 21 февраля 1996 года о проведении выборов депутатов Законодательного Собрания области они были назначены на декабрь 1997 года. Тем самым срок полномочий, предоставленных избирателями этому составу Законодательного Собрания, был незаконно продлен более чем на 21 месяц^[181].

В настоящее время Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлены сроки полномочий органов государственной власти субъектов федерации и требования к их изменению.^[182]

До 1997 года в федеральном избирательном законодательстве отсутствовали нормы, гарантирующие обязательное назначение выборов в органы государственной власти субъектов федерации^[183]. Правомочия по назначению всех видов выборов на региональном уровне сосредотачивались в органах законодательной (представительной) власти^{[184] [185]. Такое положение вещей нс отвечало принципу разделения властей, на что указал Конституционный}

Суд’, и способствовало уклонению от назначения выборов в ряде регионов^{[186] [187] [188] [189] [190]. Вместе с тем, в рассмотренных законодательных актах о выборах Читинской области присутствовали дополнительные гарантии, восполняющие пробел в федеральном законодательстве в вопросе назначения выборов: нормы упомянутых законов «О выборах Главы Администрации Читинской области» и «О выборах депутатов Читинской областной Думы» предусматривали возможность в случае неназначения выборов законодательным (представительным) органом государственной власти области их назначение Избирательной комиссией Читинской области.}

2. Принципы организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации. В дополнение к принципам всеобщего, равного, прямого, тайного, добровольного избирательного права, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, некоторые субъекты устанавливали иные условия проведения выборов, касающиеся, в частности, их альтернативности⁵.

3. Число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Большинство субъектов РФ закрепили в своем избирательном законодательстве требование о

невозможности одному и тому же лицу занимать должность высшего должностного лица более двух сроков подряд (Читинская, Иркутская, Амурская области и другие). Однако, например, статья 108 Конституции Республики Татарстан в редакции, действовавшей до 19 апреля 2002 года, допускала избрание одного и того же лица на должность Президента Республики Татарстан неограниченное число сроков^[191]. Принятый в 1999 году Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расставил все по своим местам и закрепил однозначное правило: одно и то же лицо не может занимать должность высшего должностного лица более двух сроков подряд^[192].

Как видим, субъекты Российской Федерации в случае отсутствия федерального регулирования довольно часто обращаются к практике принятия норм ио вопросам избирательного права. Это имеет как позитивные, так и негативные стороны. К позитивным следует отнести завершенность правового регулирования важных общественных отношений, поскольку отсутствие соответствующих механизмов способно привести к нарушению конституционных нрав граждан (например, в случае с установлением принципа альтернативности проведения выборов). Отрицательным же является то, что пробелы федерального законодательства способны инициировать юридически

неверную «самостоятельность» отдельных субъектов РФ, что в свою очередь влияет на нарушение избирательных прав граждан России.

Следующие стадии в технологии подготовки законопроекта - доработка и корректировка законопроекта, подготовка сопроводительных документов также являются важными, но не содержат каких-либо особенностей в отношении регионального избирательного законодательства.

Завершая разговор о качестве региональных законов о выборах, необходимо затронуть вопрос стабильности регионального избирательного законодательства.

Процесс пересмотра норм избирательного права в субъектах отличается определенной закономерностью. Внесение изменений и дополнений в законодательные акты о выборах напрямую зависит от корректировки норм федерального избирательного законодателі»ства. Вместе с тем, замечено следующее. Закон Пензенской области «О выборах Губернатора Пензенской области» от 27 ноября 2000 года был пересмотрен один раз. В 2001 году были исключены из текста следующие нормы и положения^[193]. Из пунктов 3 и 4 статьи 2 было исключено словосочетание «обладающий избирательным правом» применительно к гражданам РФ, реализующим активное и пассивное избирательное право. Сократился перечень лиц, имеющих право присутствовать на заседаниях избирательной комиссии: теперь в него не попали уполномоченные представитель избирательного объединения и избирательного блока, выдвинувшие зарегистрированных кандидатов (пункт 1 статьи 21). При этом данная норма перестала соответствовать статье 27 Закона, закрепляющей, что «избирательной объединение (блок) назначает своего представителя, уполномоченного ... представлять интересы избирательного объединения (блока) в соответствующих избирательных комиссиях». Кроме того, из содержания статьи 27 было исключено полномочие представителя избирательного объединения (блока) представлять интересы по финансовым

вопросам в избирательных комиссиях. И еще один раз исключение нормы статьи затронули представителей избирательного объединения (блока). Их вычеркнули из числа лиц, которым запрещается предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей для участия в голосовании (пункт 12 статьи 55).

Кроме того, новая редакция рассматриваемого закона не предусмотрела инструкции Центральной избирательной комиссии в качестве руководящих актов при определении конкретного порядка предоставления эфирного времени и печатной площади зарегистрированным кандидатам (пункт 13 статьи 40 и пункт 13 статьи 41). Последнее изменение коснулось порядка голосования. Старая редакция закона предусматривала возможность продления времени голосования по ходатайству соответствующей участковой комиссии, новая эту возможность устранила (пункт 1 статьи 50).

Все изменения рассматриваемого избирательного закона можно объединить в две группы. В первую вошли изменения, которые способствовали возникновению юридических коллизий как с федеральным избирательным законодательством, так и внутри самого Закона «О выборах Губернатора Пензенской области»¹. Вторая группа объединяет изменения, которые улучшили качество закона^{[194] [195].}

Следовательно, в полной мере вести речь о стабильности рассматриваемого Закона Пензенской области нельзя, как нельзя вести речь и о его правовом качестве. В данном случае, по мнению диссертанта, необходимо руководствоваться не количеством внесенных изменений и дополнений, а их качеством.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Предметом рассмотрения, согласно общему смыслу диссертационного исследования, было выбрано правовое качество регионального закона о выборах, как вид качества законов. Рассматриваемые законодательные акты - явление масштабное (каждый субъект федерации, как правило, имеет не менее четырех законов, являющихся источниками избирательного законодательства, если речь не идет о такой форме, как кодекс) и не всегда качественное.

2. В решении вопросов конституционности и легальности законов субъектов федерации о выборах очень значима проблема отсутствия законодательного регулирования таких категорий» как «противоречие» и «соответствие». Необходимо внести соответствующие дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это возможно в следующем варианте: «Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, иным законам. Под противоречием понимается такое положение, при котором норма, положение, весь закон в целом исключает нормы, положения, закон, регулирующий одни и те же отношения. Под несоответствием следует понимать несогласованность предписаний правовых норм. И противоречие, и несогласованность есть нарушения принципов конституционности и легальности законодательных актов».

Подобный вывод подтверждается еще и тем, что в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации но делам о проверке конституционности законодательных актов в равной мерс используются и термин «противоречие» и термин «соответствие», при этом в постановляющей части речь идет только о соответствии либо несоответствии Конституции Российской Федерации. Иными словами, в случае несоответствия закона субъекта федерации, так же, как, и в случае противоречия, речь будет идти о нарушении принципов конституционности и легальности.

В контексте сказанного необходимо обращать внимание на такой важный момент, как согласованность внутри регионального избирательного законодательства. Так, Центральная избирательная комиссия в 2000 году обратила внимание на правовую неопределенность в связи с существованием в Коми-Пермяцком автономном округе наряду с Избирательным кодексом еще четырех законов о выборах органов государственной власти и местного самоуправления. При этом большинство норм Избирательного кодекса и Закона «О выборах Главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа» противоречили друг другу. Подобный правовой дуализм мог повлечь нарушения избирательных прав и поставить под сомнение результаты выборов. По рекомендации ЦИК России Думой Коми-Пермяцкого автономного округа были внесены изменения и дополнения в указанные правовые акты^[196].

Чаще всего несогласованность касается установления сроков для осуществления каких-либо действий, что напрямую влияет на реализацию определенных прав участников избирательного процесса. Так, норма части пятой статьи 39 закона Читинской области «О выборах Главы администрации Читинской области», определяя сроки начала предвыборной агитации через средства массовой информации, подпадающие под действие частей первой и второй статьи 22 закона, по завершению периода регистрации кандидатов и проведения жеребьевки между кандидатами, но нс позднее чем за 30 дней до дня голосования, не может быть реализована по причине ее несогласованности с другими положениями закона.

Это объясняется тем, что часть первая статьи 33 закона предусматривает, что подписные листы в поддержку выдвижения кандидата представляются в избирательную комиссию не позднее, чем за 30 дней до дня голосования. Норма части четвертой данной статьи предоставляет избирательной комиссии

право в течение 5 дней принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации. Учитывая, что период регистрации кандидатов завершается за 25 дней до дня голосования, предвыборная агитация через средства массовой информации не может быть начата за 30 дней до дня голосования*.

3. Качество региональных законов о выборах во многом зависит от качества федеральных законов с аналогичным предметом регулирования.

4. Особого внимания заслуживает технология подготовки законопроекта. Для того, чтобы избежать принятия некачественных законов в субъектах, прежде всего, необходим профессиональный подход к подготовке проектов этих законов. С этой целью возможно поручать разрабатывать проекты законов людям, которые не просто являются юристами по образованию, ио и имеют навыки такой работы. Все законопроекты должны проходить обязательную научную экспертизу. Кроме того, вполне реально осуществлять обучение депутатского корпуса навыкам законотворческого процесса².

5. Распространенным недостатком законов субъектов РФ о выборах является неурегулированность избирательных действий, что ведет, к правовой неопределенности, в частности, при подведении итогов голосования и установлении результатов.

6. Следует уделять особое внимание концепции регионального законодательства. Избирательное законодательство призвано регулировать особый блок отношений. От его качества напрямую зависит эффективность построения в России демократического правового государства. Автор не разделяет позиции А.И. Козулина, который видит концепцию развития регионального законодательства по предметам совместного ведения и ^{[197] [198]}

предметам ведения субъектов в кодификации^[199]. Представляется, что подобная концепция должна лежать в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий, соблюдения принципов конституционности и легальности, совершенствования правил законодательной техники. Как было выяснено, качественное, системное развитие регионального законодательства без пересмотра отдельных положений Конституции РФ, федерального законодательства очень затруднительно. Следовательно, необходимы определенные усилия и в этом направлении.

7. В ряде субъектов федерации приняты и действуют законы о нормативных правовых актах и правотворчестве^[200]. Подобная практика, по нашему мнению, является положительной и существенно влияющей на качество законотворческого процесса и на принятые законы.

8. Качество законов, вернее, его отсутствие, напрямую связано с формированием юридических коллизий в праве.