§ 1.3 Особенности нормативной фиксации сроков в российском избирательном праве

Если рассмотреть нормы в их совокупности, то мы увидим общую картину: сроки являются обязательным элементом функционирования избирательных норм, всего функционирования избирательной системы как государственно-правового явления, поля существования государства и общества.

Срок, как мы выяснили, является и моментом, и периодом времени, и особого рода юридическим фактом, который порождает правовые последствия в границах фактического состава - в совокупности с иными юридическими фактами. Собственно срок не влечет юридических последствий. Он характеризуется начальным и конечным моментом, измерим во времени либо выступает как определенное событие или условие, при котором наступают юридические последствия^[33][34].

Юридическая наука располагает разными точками зрения на правовой смысл и значение процессуальных сроков. Например, А.П. Гуляев считает, что, установленные в законе сроки, представляют собой разновидность процессуальных гарантий. По мнению исследователя, они выступают правовыми средствами для надлежащего уровня защиты прав участников отношений (в рассматриваемом случае процессуальных) и других лиц, а также для реализации круга задач процессуальной деятельности. Здесь он спорит с М.А. Чельцовым. Оппонент под процессуальным сроком в широком смысле этого понятия видит ограниченный промежуток, отрезок времени, в течение которого действие необходимо выполнить . Возражая М.А. Чельцову, А.П. Гуляев вполне обоснованно приходит к выводу о неверности понимания срока как характерного только для процесса. Автор справедливо замечает преобладающее мнение о сроке как больше о процессуальной категории. Даже

если рассматривать процессуальное значение срока, исходя из принципов и назначения права процессуального, то срок является гарантией процесса^[35].

Гарантирующее значение срока в избирательном праве в преломлении к процедурам, обеспечивающим организацию выборов, вряд ли можно оспорить.

Избирательное право под термином «процессуальный срок» понимает ограниченный период времени. В течение этого ограниченного временного промежутка участники избирательного процесса обязаны или могут совершить определенные законодательством действия. Другое понимание срока в избирательном праве заключается в том, что срок выступает моментом, по истечении которого нельзя совершить действия, либо же понимается как дата совершения действия. Наряду с таким толкованием термина «срок» в избирательном праве, срок может иметь предназначение выражения организационно-правового принципа обязательности выборов как процесса. Такие нормы встречаются в Конституции страны, федеральном законодательстве, уставах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. На наш взгляд, на муниципальном уровне законодатели уделяют особое внимание срокам и их сочетаемости, поскольку исходят больше из практики применения избирательного законодательства, стараясь оградить себя от последствий, связанных с неоднозначностью трактовки положений федеральных законов. Периодическое проведение выборов - обязательный элемент демократического государства. Обязательность выступает гарантией реализации конституционных принципов организации выборов в стране, принципом недопущения узурпации власти или присвоения властных полномочий.

Сроки в отечественном избирательном праве можно рассматривать в зависимости от того, кто является субъектом их установления, участником их определения. Тогда мы можем выделить несколько видов:

- прямо устанавливаемые законом;

вычисляемые с помощью системного толкования норм законодательства;

- определяемые с участием органов и представителей местного самоуправления, суда, государственной власти.

Если говорить о месте сроков в избирательном праве, то можно сказать, что сроки представляют собой институт избирательного права, который обладает самостоятельными объектом и механизмом законодательного регулирования, регулятивное воздействие которого направлено на все иные институты избирательного права, а также служит унификации и организации норм избирательного права.

Срокам как самостоятельному институту избирательного права также присуще признаки. К таковым можно отнести:

- однородность регулируемых общественных отношений в темпоральном аспекте;

- единство способов и приемов регулирования избирательных отношений. Этот признак основан на предсказуемости и стабильности таких отношений, исходя из значимости института выборов;

- нормативизм, заключенный в невозможности изменения сроков на усмотрения участников процесса;

- самостоятельность сроков в избирательном праве. Поясним: в данном случае речь идет об относительной самостоятельности. Свойство системности здесь проявляется как нельзя лучше. Сроки в избирательном праве в совокупности выглядят как сложная система взаимодействующих элементов разного качества, поскольку сроки могут быть объединены в виды, подвиды. Сроки ограничены едиными для системы правилами их исчисления и определения. Между сроками существуют тесные жесткие связи.

В публикациях, исследованиях, учебных изданиях часто оговариваются, что конституционное право гражданина избирать и быть избранным возникает по достижению 18 лет. Вторая часть этой фразы не обязательно возникает на выборах разных уровней. Если быть точным, то полное избирательное право наступает в 35 лет.

Рассматриваемое конституционное право быть избранным и избирать не прекращается по завершении конкретных - субъектных и общих избирательных правоотношений. В период между выборами действие указанного конституционного права не может прекратиться, поскольку порождает и общие правоотношения, которые не относятся к числу избирательных. Такие отношения возлагают обязанность на государство, органы власти создавать с помощью позитивного избирательного права юридические механизмы проведения честных и свободных выборов.

Как мы выяснили, одним из предназначений сроков является материально-правовое гарантирование принципов обязательности и периодичности выборов, которые вытекают из положений ч. 1 ст. 1, чч. 1 и 4 ст. 3 и чч. 1 и 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Каждое выборное должностное лицо, каждый выборный орган ограничен сроком полномочий. Этот срок определяется с учетом правил ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». Обязательность выборов закреплена ст. 9 закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», в пунктах 7-9 статьи 10 закона предусмотрена юридическая конструкция для случая, если государственный орган, на который возложена ответственность за назначение выборов не примет соответствующее решение в надлежащие сроки.

Сроки в рассматриваемой конструкции выступают в роли регулятора, определяющего, когда конкретно в процесс назначения выборов могут или должны включиться те или иные государственные органы.

Примером может служить нарушение сроков предоставления избирательной комиссии документов для выдвижения списка кандидатов или кандидата, как и нарушение сроков открытия специального избирательного счета, что повлечет решение об отказе в регистрации списка кандидатов или кандидата. В Определении от 21.03.2005 г. № 38-Г05-2 Верховный Суд Российской Федерации выразил свою позицию по поводу несвоевременной выдачи избирательной комиссии кандидату разрешения на открытие специального избирательного счета. Суд счел, что: «возложение на заявителя обязанности по истребованию от окружной избирательной комиссии этого постановления поставило бы заявителя в неравные условия с другими кандидатами, поскольку другим кандидатам необходимые документы были выданы немедленно, без каких-либо напоминаний с их стороны»^[36].

Что касается избирательных комиссий как субъектов избирательного права, то нарушение сроков, установленных избирательным законодательством, влечет за собой признание их решений незаконными, а, следовательно, и отмену оных. То же можно сказать и о незаконных действиях или бездействии комиссий.

Логика избирательного законодательства зиждется на том, что просрочка муниципального или государственного органа не должна служить основанием для какого-либо ограничения избирательных прав граждан. Для других участников избирательного процесса нарушенные сроки могут повлечь и административную ответственность. Часть 2 статьи 5.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривает

санкции в виде штрафа в случае нарушения сроков представления органами местного самоуправления, государственными органами, общественными объединениями, редакциями периодических печатных изданий, организациями, а также должностными лицами этих органов и организаций в комиссию референдума, избирательную комиссию материалов и сведений, запрашиваемых комиссией.

Действующее на данный момент избирательное законодательство регулирует разные сроки. Один из них - продолжительность избирательной кампании со дня публикации акта о назначении выборов.

Термин продолжительность в основном применяется в праве трудовом и обозначает длительность промежутка времени, в течение которого реализуется право на труд, отдых и т.д. Применительно к избирательному праву, можно сказать, что продолжительность есть определенный промежуток времени, закрепленный законодательно или вытекающий из смысла закона для осуществления определенных функций, действий, наступления событий и фактов.

Нормативная фиксация продолжительности необязательно предполагает точное закрепление, продолжительность может вытекать из сопоставления этапов выборов, процедур и т.д. Отметим, что в этом случае, исходя из назначения и целей законотворчества, желательно присутствие нормы, которая бы предусматривала принципы определения продолжительности, а значит и сроков.

Здесь законодатель установил довольно сжатые сроки.

В случае досрочных выборов эти сроки еще можно сократить, но не больше чем на треть.

Сроки должны помогать и гарантировать осуществление конкретных избирательных действий в организационном ключе, должны способствовать законности и реализации права как явления, как государственной идеологии. Препятствование избирательным правам - повод задуматься над действенностью и согласованностью сроков. Представим, что избирательная

комиссия установила срок для сбора 100 тысяч подписей в 1 день. Понятно, что с организационной точки зрения это условие невыполнимо. То есть мы видим в этом утрированном примере, что формальное соблюдение норм будет присутствовать, но его реализация не только невозможна, но, и не подчинена смыслу и духу закона.

День голосования определяется при непосредственном участии органов госвласти. Исходя из смысла нормы пункта 1 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», выборы должны назначаться уполномоченными на это органами или должностным лицом. Например, на выборах Президента РФ таковыми будут Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (пункт 2 и пункт 3 статьи 5 закона «О выборах Президента Российской Федерации» соответственно).

В пункте 9 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» закреплен механизм процедуры назначения выборов в судебном порядке. Предусмотрены два случая такого назначения:

- первое - ситуация, при которой уполномоченный на назначение орган, или же должностное лицо, соответствующего уровня избирательная комиссия по каким-либо причинам не назначат в установленный законом срок выборы депутата или органов;

- второе - избирательная комиссия соответствующего уровня для выборов не может быть сформирована и отсутствует.

Практически, подобные ситуации складываются при наличии некоторых правовых коллизий или же неоднозначного толкования (содержания) норм, которые предусматривают момент окончания сроков, на которые были избраны органы госвласти или местного самоуправления. В такой ситуации самым логичным решением видится разрешение спорного и неоднозначного вопроса судом. Отметим, что ситуация, связанная с пропуском срока назначения выборов, вполне может наступить, когда суд отменил решение о назначении выборов уже в период избирательной кампании.

Отметим еще одну особенность фиксации сроков, установленных избирательным законодательством РФ о выборах и референдумах - ограниченные возможности изменения сроков по воле участников избирательного процесса. Указанные в законодательстве сроки не могут приостанавливаться или восстанавливаться как это происходит в гражданском процессуальном праве.

Этот вывод мы делаем, исходя из Определения Верховного Суда Российской Федерации от 02.06.2000 г. по делу № 33-Г00-9^[37]. Сидоренко, находясь на стационарном лечении, не имел возможности в установленный законодательством срок предоставить окружной избирательной комиссии необходимые документы для регистрации его кандидатом в депутаты Государственной Думы. В своем заявлении он просил суд восстановить пропущенный им срок. Верховный Суд, отказывая в удовлетворении, в своем определении сослался на Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ», который не предусматривает возможности восстановить сроки подачи документов с целью регистрации кандидата, в том числе, если они пропущены по уважительным причинам. Усмотрение суда в данном случае выразилось в трактовке отсутствующего основания восстановления срока. Соответственно и исчисление сроков осталось прежним. Зададимся вопросом: возможно ли в подобной ситуации восстановить срок частично, не меняя исчисления общих сроков, но исчисляя сроки иначе для такого кандидата? На наш взгляд, такую возможность нужно предусмотреть. Действительно, кандидат будет ограничен в печатной площади, времени на телевидении и радио, но при этом, нельзя исключить авторитет кандидата, способного на выборах выиграть. Решение видеться в заключении типового соглашения с избирательной комиссией, где бы все спорные вопросы о сроках, правах и ограничениях были бы указаны.

Мы считаем возможным внести соответствующие изменения в законодательство и разработать типовое соглашение.

Все же некоторые сроки могут продлеваться. Примером служит право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации удовлетворить ходатайство кандидата о продлении срока проведения финансовых операций на специальном избирательном счете для оплаты работ (услуг, товаров), выполненных до дня голосования (подпункт 3 пункта 9 статьи 60 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»), Продлить сроки можно только в случаях, предусмотренных законом прямо. Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев дело № 71-Г98-10^[38] по жалобе А.И. Каплунова, пришел к следующим выводам. В ходе подготовки выборов на должность главы г. Калининграда за один день до окончания срока, предусмотренного для сдачи подписных листов, автомобиль с подписными листами Каплунова сгорел. Заявитель просил окружной избирком продлить ему срок для сбора подписей. Верховный Суд Российской Федерации счел, что избирательная комиссия не имела права продлевать Каплунову этот срок, так как законодательство такое право избирательной комиссии не предоставляет.

Таким образом, проведенный нами анализ избирательного законодательства, судебных актов Верховного Суда Российской Федерации позволяет раскрыть и обозначить особенности сроков, установленных избирательным законодательством Российской Федерации по сравнению со сроками уголовного, арбитражного, гражданского процессов.

Исходя из предназначения, свойств, целей и назначения сроков, мы можем выделить несколько классификационных группы сроков, характерных для избирательного права. Подчеркнем, что классификационных групп можно выделить больше, однако, исследуя практику действия норм избирательного права, нижеуказанные группы наиболее характерны.

1. По целям (назначению) сроков в избирательных правоотношениях

можно выделить следующие виды сроков:

а) сроки, обеспечивающие статус субъектов избирательных правоотношений (например, ч.З ст. 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»);

б) сроки, обеспечивающие стадийность избирательного процесса (статья

20 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»^[39][40][41]);

в) сроки, направленные на реализацию конституционных положений о выборах как общественно-государственном институте (ч. 7 ст. 65 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» );

г) процессуальные претензионные сроки, обеспечивающие права субъектов пассивного и активного избирательного права (ст. 240 Кодекса

-э административного судопроизводства Российской Федерации ).

2. По способам исчисления сроков:

а) суммирование (ч. 18 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 4-7 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

б) с учетом срока давности (ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ; и. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и. 7 ст. 63 и ст.66

Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

в) «от момента» и «до момента» (ч. 5 ст. 67 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

г) с возможностью или невозможностью приостановки сроков (статья 16.1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»),

3. По правовым последствиям несоблюдения сроков:

а) лишение активного избирательного права (возрастной ценз - ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

б) лишение пассивного избирательного права (возраст кандидата в руководителя субъекта - ч. 8 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

в) с возможностью восстановления срока (обратимые последствия нарушения сроков - ч. 9 ст. 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации);

г) без возможности восстановления срока (необратимые последствия нарушения сроков - ч. 2 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»),

4. Специальные сроки:

а) подачи жалоб и заявлений субъектами, обладающими статусом избирателя и/или избираемого лица (ч. 4 ст. 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации);

б) сроки, связанные с организационными основами действия субъектов, задействованных в избирательном процессе (банки, средства массовой информации, Почта России - ч. 40 ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»);

в) сроки установления досрочных выборов (ч. 3, 5 ст. 70 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»),

5. Сроки-события или сроки - юридические факты:

а) сроки, исчисление которых определяет статус субъекта избирательных правоотношений (наступление возраста для осуществления активного/пассивного избирательного права, официальное опубликование и последующее приобретение статуса кандидата - ч.2 и ч. 3 ст. 74 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

б) абсолютные и относительные события (не зависящие от воли субъектов - длительность дня голосования - ч. 4 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; зависящие от воли и действий субъектов - ч.

3. ст. 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»),

6. По единицам исчисления:

-секундами (ГАС ВЫБОРЫ, электронное голосование - Постановление ЦИК России от 19.09.2011 № 33/302-6 «Об Инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней 2003 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации»)^[42].

- днями (части 3-6 ст. 82 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»)^[43];

часами (статья 9 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»);

- месяцами (ч. 6 ст. 82 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»);

- годами (ч. 13. Ст. 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

- моментом (ч. 16 ст. 17«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»),

Что касается банковских или операционных банковских дней, правил работы служб почтовой связи, то здесь необходимо отличать календарные единицы исчисления, установленные Федеральным законом «Об исчислении времени»¹ в статьях 2-4 и единицы, которые закрепляются соответствующими нормативными актами Центрального банка и федерального законодательства, регулирующего отрасль почтовой связи³.

Представим статистическую картину количества актов, регламентирующих сроки в разных единицах исчисления.

Таблица 1. Количество актов федерального уровня,

регламентирующих избирательные сроки в разных единицах исчисления

при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации» : [Текст] // «Вестник Центризбиркома РФ». № 6.2011

¹ Федеральный закон от 03.06.2011 №107-ФЗ : [Текст] «Об исчислении времени» // «Собрание законодательства РФ». 06.06.2011. № 23. ст. 3247

² Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации (утв. Банком России 16.07.2012 № 385-П) (Зарегистрировано в Минюсте России 03.09.2012 № 25350): [Текст] // «ВестникБанка России», № 56 - 57, 25.09.2012.

³ Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» : [Текст] // «Собрание законодательства РФ». 19.07.1999. №29. ст. 3697

Подведем итог параграфа.

Для конкретизации и дифференциации понятийного аппарата избирательного законодательства, предлагается авторское определение избирательного срока. Под избирательным сроком понимается ограниченный период времени, исчисляемый годами, месяцами, днями, часами, а равно момент времени, определенный календарной датой, указание на событие, которое должно неизбежно наступить, или действие, которое должно быть совершено субъектами избирательного права, имеющий нормативный характер и не изменяемый по усмотрению участников избирательного процесса, предназначенный для своевременной реализации субъектами избирательных прав и правоотношений, определенных избирательных обязанностей, влекущий в случае пропуска юридические последствия, исчисляемый разными способами.

В ходе исследования нормативной фиксации сроков в избирательном праве, мы вводим в научный оборот особенности избирательных сроков:

специальный характер установления норм-правил измеряющих и учитывающих сроки;

- нормативное закрепление этих специальных правил и норм (нормативов) для целей их организационно обусловленного определения и исчисления;

- формальное определение срока для однозначного определения нормой закона течения событий, их начала и окончания для целей организации выборов;

- обязательность соблюдения сроков субъектами избирательного права;

- наличие угрозы наступления неблагоприятных для субъектов избирательного права узаконенных последствий при несоблюдении сроков.

Нами выделены три формы существования зафиксированного срока в нормах:

1) срок как темпоральная эталонная величина;

2) срок - непосредственная форма;

3) срок как выражение и отражение общественных явлений.

Нами выделены 6 классификационных групп сроков в избирательном праве:

1) По целям (назначению):

а) сроки, обеспечивающие статус субъектов избирательных правоотношений;

б) сроки, обеспечивающие стадийность избирательного процесса;

в) сроки, направленные на реализацию конституционных положений о выборах как общественно-государственном институте;

г) процессуальные претензионные сроки, обеспечивающие права субъектов пассивного и активного избирательного права.

2. По способам исчисления сроков:

а) суммирование;

б) с учетом срока давности;

в) «от момента» и «до момента»;

г) с возможностью или невозможностью приостановки сроков.

3. По правовым последствиям несоблюдения сроков:

а) лишение активного избирательного права;

б) лишение пассивного избирательного права;

в) с возможностью восстановления срока (обратимые последствия нарушения сроков);

г) без возможности восстановления срока (необратимые последствия нарушения сроков).

4. Специальные сроки:

а) подачи жалоб и заявлений субъектами, обладающими статусом избирателя и/или избираемого лица;

б) сроки, связанные с организационными основами действия субъектов, задействованных в избирательном процессе;

в) сроки установления досрочных выборов.

5. Сроки-события или сроки - юридические факты:

а) сроки, исчисление которых определяет статус субъекта избирательных правоотношений;

б) абсолютные и относительные события.

6. По единицам исчисления:

-секундами.

- днями;

- часами;

- месяцами;

- годами;

- моментом.