§ 2. Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации

Под международными стандартами избирательных прав принято понимать гарантии избирательных прав граждан, закрепленные в источниках международного права. Но, несмотря на удостоверение некой стандартизации в сфере электоральных отношений, правопонимание и парвоприменение не является однозначным и унифицированным в государствах-участниках соответствующих международных договоров.

Как справедливо замечает В.В. Красинский, «в международной практике отсутствуют согласованные подходы к классификации международных избирательных стандартов. Единообразное понимание международных стандартов в электоральной сфере не выработано даже в рамках отдельных международных организаций».^[40] Этому обстоятельству может быть несколько объяснений. Во-первых, международные организации состоят из представителей государств-участников. В такой ситуации сложно отойти от национального правосознания, редуцировать его. Во-вторых, со временем имеет место изменение подходов к раскрытию тех или иных международных стандартов в правоприменительной практике. В-третьих, схожие по рассматриваемым в международных органах делам ситуации рассматриваются с учетом оговорки mutatis mutandis, что отражает, в том числе национальную специфику значимых по делу обстоятельств.

С.А. Голубок к международным избирательным стандартам относит «международно-правовые нормы, устанавливающие рамочные ориентиры оснований, условий и порядка организации и проведения выборов с точки зрения обеспечения защищаемых международным правом избирательных прав (права на свободные выборы), конкретизируемых каждым государством в своем законодательстве с учетом особенностей его политико-правовой системы и иных отличий».^[41] Данное определение в действительности отражает гарантированную национальным властям широту усмотрения в реализации соответствующих международных норм.

Для повышения уровня гарантий избирательных прав государствами могут приниматься дополнительные международные обязательства на региональном уровне.

Таким образом, на уровне МПА СНГ определен не только перечень международных стандартов избирательных прав, но представлено их развернутое содержание, определены механизмы их обеспечения со стороны государств-участников.

Как усматривается из текста Рекомендаций, международные стандарты тождественны принципам проведения выборов, принятым в Российской Федерации. Так, Закон об основных гарантиях закрепляет следующие принципы проведения выборов в Российской Федерации: всеобщее, равное, прямое избирательное право; тайное голосование; равное, прямое, свободное волеизъявление; свободное и добровольное участие в выборах; открытость, гласность и независимость в деятельности избирательных комиссий; обязательность и периодичность в проведении выборов (ст. 3, ст. 9). Такая тождественность обусловлена значением принципов для обеспечения избирательных прав граждан и регламентации избирательного процесса. ^[42]

С.Д. Князев отмечает, что «принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования

- 43

электоральных отношении».

Е.И. Колюшин заключает о том, что принципы выборов тождественны принципам избирательного права, иначе «отрицалось бы приоритетное значение правового регулирования на выборах по сравнению с деиствием других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных

44

и т.д.)».

Н.В. Григорьев отождествляет международные избирательные стандарты с принципами международного права, относящимися к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов.^{[43] [44] [45]}

В.В. Красинский считает, что международные избирательные стандарты представляют собои «общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к организации демократического избирательного процесса, в том числе международные обязательства государств в области избирательных прав и свобод человека и гражданина».^{[46] [47] [48]} Аналогично через обязанности государства раскрывает понятие международных избирательных стандартов и Б.А. Веденеев. Таким образом подчеркивается обязательность международных избирательных стандартов к реализации на территории суверенных государств.

В свою очередь, В.И. Лысенко и А.Г. Головин к основным международным стандартам относят те, что нормативно закреплены в ряде

- 48

международных договоров, документов международных организаций,

среди которых: Всеобщая декларация прав человека,^[49] Конвенция о политических правах женщин,^[50] МПГПП, Документ копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ,^{[51] [52] [53]} Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Из региональных международных актов авторы выделяют Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -

53

участниках Содружества Независимых Государств.

Вместе с тем к приведенным выше источникам необходимо отнести еще несколько не менее значимых и признаваемых на территории Российской Федерации - ЕКПЧ и Декларация принципов международного наблюдения за выборами,^[54] Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах - участниках Содружества Независимых Государств» от 25 ноября 2008 года.^[55] При том, что последние инструменты гарантируют проверку соблюдения государствами международных стандартов непосредственно в ходе самого избирательного процесса за счет института международных наблюдателей.

Таким образом, в научной литературе международные стандарты избирательных прав рассматриваются и в качестве общепризнанных принципов и норм международного права, и в качестве принципов проведения выборов или принципов избирательного права. Это имеет свое оправдание и свидетельствует о том, что гарантированность избирательных прав граждан в свете положений ч. 1 ст. 17 Конституции РФ раскрывается через нормативное закрепление принципов избирательного права.

Для раскрытия сущности принципов избирательного права как регуляторов электоральных отношений в современной науке существуют различные подходы к их классификации и систематизации. Например, М.С. Матейкович выделяет три вида принципов избирательного права: 1) основополагающий (принцип свободных выборов); 2) политические (всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольное участие в голосовании, гласности, открытости, доступности выборов, состязательности кандидатов, периодичность и обязательность выборов); 3) организационные (подготовка выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов).^{[56] [57]}

С.Д. Князев предлагает выстраивать систему принципов, основываясь на их целевом предназначении в механизме правового регулирования электоральных отношений: первая группа принципов - принципы организации и проведения выборов (обязательность, периодичность, свобода, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов); вторая группа принципов - принципы участия российских граждан в выборах (всеобщее, равное, прямое избирательное право, добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного

57

голосования).

Последний подход наиболее оправдан, поскольку классификация принципов на основе оценки их характера не может являться стабильной. Во- первых, любой правовой принцип по существу своему является основополагающим.

Однако на международном уровне далеко не всегда имеются соответствующие контролирующие органы, которые дают оценку согласованности международных избирательных стандартов и внутригосударственных механизмов их реализации. Наиболее эффективные верификационные механизмы предусмотрены у двух международных инструментов - ЕКПЧ и МПГПП. Это - Европейский Суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) и Международный комитет ООН по правам человека (далее - МКПЧ) соответственно.

В Федеральном законе от 30 марта 1998 года № 54 «О ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» содержится положение о признании обязательными для Российской Федерации юрисдикции ЕСПЧ, решений этого Суда, а также положение о праве российских граждан на обращение в названный суд за защитой своих нарушенных прав после того, как исчерпаны внутригосударственные средства защиты этих прав. В свою очередь, факультативный протокол к МПГПП^{[58] [59] о признании юрисдикции МКПЧ вступил в силу для Российской Федерации 1 января 1992 года.}

Между тем МКЧП был создан только в 1977 году, и, учитывая принцип исключения параллельного рассмотрения жалоб в международных органах, его практика в сфере избирательных стандартов не такая обширная, как практика ЕСПЧ.

Так, ст. 25 МПГПП гарантирует, что гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2 Пакта, и без необоснованных ограничений право и возможность:

a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Как отмечают исследователи, МПГПП акт разрабатывался и вводился в действие во времена холодной войны, и Комитет по правам человека исторически был не готов вносить в толкование ст. 25 элементы, которые не нашли явного текстуального отражения, включая требование о политическом плюрализме. Однако в последние годы наблюдается тенденция к тому, чтобы ст. 25 отводилась более значительная роль в работе Комитета.^[60]

Только в 1996 году МКПЧ принял Замечание общего порядка № 25 (57) по ст. 25, в п. 21 которого он предложил толкование пп. «b» ст. 25 МПГПП: хотя в положениях Пакта и не содержится требования о введении какой-либо определенной избирательной системы, любая система, действующая в государстве-участнике, должна соответствовать правам, закреплённым в ст. 25, и гарантировать и обеспечивать свободное волеизъявление избирателей. Необходимо применять принцип «один человек - один голос» и в рамках любой принятой в государстве избирательной системы обеспечить, чтобы голоса всех избирателей имели одинаковый вес. Порядок определения границ избирательных участков и метод учёта численности избирателей не должны противоречить их фактическому распределению, не должны приводить к дискриминации в отношении какой-либо группы населения, лишению граждан права свободно выбирать своих представителей или его необоснованному ограничению.^[61]

В свою очередь, ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ устанавливает, что государства-участники обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти. Исходя из буквального толкования данной нормы, государства принимают на себя обязательства по организации выборов согласно следующим принципам: периодичность, свободные выборы, тайное голосование, свободное волеизъявление. Однако следует учитывать подход правоприменителя к установлению сферы применения и содержания этих принципов, что следует из нижеприведенной практики.

В п. 53 решения ЕСПЧ от 02.03.1987 г. по делу Матье-Моэн (Mathieu- Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии дана оценка сфере применения ст. 3 Дополнительного Протокола № 1, которая охватывает выборы «законодательной власти» или по крайней мере одной из ее палат, если их две или более. Как разъяснил Суд, под термином «законодательная власть» не обязательно подразумевается только парламент страны. Его следует толковать, исходя из конституционного устройства конкретного государства.^[62]

В сравнении со сферой применения принципов проведения выборов ЕКПЧ, сфера применения ст. 3 Закона об основных гарантиях охватывает все выборы на территории Российской Федерации.

В п.п. 51 и 54 решения ЕСПЧ от 02.03.1987 г. отражена изменившаяся позиция правоприменителя к установлению содержания принципов ст. 3 Дополнительного протокола № 1: от понятия «институционное» право на проведение свободных выборов Суд перешел к понятию «всеобщего избирательного права, а далее, постепенно, - к понятию субъективных прав участия: «права голоса» и «права выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти». При этом под словами «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти», Суд подразумевает, в том числе принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах.

В ст. 3 Закона об основных гарантиях закреплены аналогичные принципы всеобщего и равного избирательного права.

С учетом актуальности ст. 3 Дополнительного протокола № 1, Большая Палата ЕСПЧ в п. 109 решения от 08.07.2008 г. по делу Юмак и Садак против Турции (Yumak and Sadak v. Turkey)^[63] высказалась по поводу ее общего толкования, указав на следующие сформулированные в практике ЕСПЧ следующие основные принципы: (i) статья гарантирует и субъективные права, в том числе право избирать и право баллотироваться на выборах; (ii) права, закреплённые в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, не являются абсолютными. Здесь возможны «подразумеваемые ограничения», и в этой сфере Договаривающимся Г осударствам должна быть предоставлена широкая свобода усмотрения; (iii) понятие «подразумеваемых ограничений» в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции играет важную роль при определении правомерности целей, которые преследуют ограничения гарантируемых этой статьёй прав. Учитывая, что ст. 3 не ограничивается чётко определённым перечнем «правомерных целей», таких, как цели, перечисленные в ст. 8-11 Конвенции, Договаривающиеся Государства могут свободно ссылаться на цели, отсутствующие в этом перечне, для того чтобы оправдать ограничение прав, предусмотренных данной статьёй, при условии, что соответствие этих целей принципу верховенства права и общим целям Конвенции подкрепляется конкретными обстоятельствами дела. Кроме того, это означает, что Европейский Суд не использует традиционные критерии «необходимости» ограничений или «настоятельной социальной потребности» в них, которые применяются при рассмотрении дела с точки зрения ст. 8-11 Конвенции. Отвечая на вопрос о том, была ли соблюдена в деле ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к Конвенции, Суд обращает основное внимание на два критерия: имел ли место произвол или несоразмерность и являлось ли ограничение, о котором идёт речь, вмешательством в свободное волеизъявление народа; (iv) в задачи Европейского Суда не входит окончательно определять, были ли соблюдены требования ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции. Суд должен удостовериться, что ограничения предусмотренных в ней прав не затрагивают самую их суть и не лишают их эффективности; что, предусматривая ограничения, государство преследовало правомерную цель, и что использованные средства её достижения не были несоразмерными. В частности, любые такого рода ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти. Другими словами, они должны отражать интерес в поддержании честности и эффективности процедуры выборов, направленной на установление воли народа посредством всеобщего голосования, или не противоречить этому интересу. Любое отклонение от принципа всеобщности голосования угрожает подорвать демократическую легитимность избранной таким образом законодательной власти и законов, которые она принимает; (v) что касается права баллотироваться на выборах в качестве кандидата (так называемого «пассивного» аспекта прав, гарантируемых ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции), Европейский Суд проявлял даже большую осторожность при оценке ограничений в данной сфере, чем тогда, когда от него требовалось рассмотреть ограничения права избирать (так называемого «активного» аспекта прав, предусмотренных ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции). К тем, кто баллотируется на выборах в парламент, могут предъявляться более строгие требования, чем к тем, кто на этих выборах голосует. При установлении таких требований государства действительно пользуются широкой свободой усмотрения, принцип эффективности прав требует, чтобы процедура допуска кандидата к участию в выборах содержала в себе достаточные гарантии, не допускающие принятия произвольных решений; (vi) аналогичным образом, Европейский Суд постановил, что, когда воля людей выражена свободным и демократичным образом, никакие последующие изменения в организации избирательной системы не могут поставить под сомнение их выбор, если только нет веских оснований для демократического порядка.

Значимым для раскрытия содержания международных избирательных стандартов является анализ допускаемых государствами ограничений избирательных прав граждан. Несмотря на то, что ЕКПЧ и МПГПП не относят избирательное право к категории абсолютного права, ограничения не могут носить произвольный характер. Это также является элементом гарантированности избирательных прав и обеспечивается соблюдением соразмерностью вводимых ограничений. Исходя из тех ограничений, которые установлены законодательством Российской Федерации, актуальной является нижеприведенная практика ЕСПЧ.

В решении ЕСПЧ от 20.05.2010 г. по делу Алаяш Киш против Венгрии (Alajos Kiss v. Hungary),^[64] где заявитель был лишен активного избирательного права как лицо, находящееся под частичной опекой, Суд установил нарушение гарантий ст. 3 Дополнительного протокола № 1^[65] по причине не соблюдения государством-ответчиком принципа соразмерности: законодатель не проводил никакого различия между лицами, которые находились под полной и частичной опекой, не учитывал действительное состояние таких лиц, вводил абсолютное ограничение избирательных прав. В п. 44 решения Суд указал на то, что неразборчивое ограничение избирательных прав, основанное лишь на факте нахождения лица под частичной опекой и без судебной оценки в отношении такого лица, не может быть признано имеющим законные основания.

Таким образом, указание в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ на судебное решение применительно к недееспособным лицам отвечает правовой позиции ЕСПЧ, выраженной в данном деле.

Из толкования правовых предписаний ст. 32 Конституции РФ следует, что и иностранные граждане, по общему правилу, не обладают избирательным правом на территории Российской Федерации.

Более четко применительно к реализации пассивного избирательного права такое изъятие урегулировано положениями п. 3.1 ст. 4 Закона об основных гарантиях. Согласно данной норме не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2007 г. № 797-О-О,^[66] такие ограничения являются правомерными «поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица - в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти - в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству. Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации».

Однако ограничения пассивного избирательного права лиц с двойным гражданством в некоторых ситуациях могут истолковываться как нарушение гарантий ст. 3 Дополнительного протокола № 1. Так, в решении от 27.04.2010 г. по делу Танасе против Молдавии (Tanase v. Moldava)^[67] Суд усмотрел нарушение в ситуации, когда заявитель, обладая двойным гражданством (Румыния и Молдавия), не мог стать членом парламента Молдавии. Уклоняясь от оценки правомерности цели такого ограничения, которая со стороны властей была заявлена, как сохранение интересов сравнительно недавно получившей независимость Молдавии, ЕСПЧ сослался на то, что в данном деле достаточно ограничиться тестом на соразмерность (п. 170 решения). Суд провел сравнительно-правовой анализ и указал, что помимо Молдавии еще 3 государства имеют такие ограничения, при этом в двух запрещено двойное гражданство. Суд заключил, что государства-члены достигли консенсуса в вопросе о том, что членам парламентов допустимо иметь двойное гражданство. Однако в решении отмечено, что, несмотря на такой консенсус, различные подходы к введению ограничений могут быть оправданы историческими и политическими предпосылками. Между тем в данном деле, учитывая большое количество лиц с двойным гражданством, принимая во внимание, что с 1991 года и до введения такого ограничения в 2008 году Молдавия обеспечивала свою независимость, учитывая принципы функционирования демократии на основе плюрализма, диалога и компромисса, Суд пришел к выводу о несоразмерности такого ограничения.

Таким образом, можно прийти к заключению о том, что изложенные правовые позиции Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ в отношении ограничений избирательных прав лиц с двойным гражданством сходятся в оправданности цели таких ограничений (сохранение суверенитета). В части соблюдения принципа соразмерности в содержании судебных актов также просматривается определенная согласованность.

Во-первых, несмотря на то, что в Российской Федерации признается двойное гражданство, порядок его получения усложнен.^[68]

Во-вторых, ЕСПЧ в решении от 27.04.2010 г. прежде всего исходил из обстоятельств дела, а не из формальных соображений, делая вывод о несоблюдении принципа соразмерности: «несмотря на такой консенсус, различные подходы к введению ограничений могут быть оправданы историческими и политическими предпосылками».

В-третьих, российский законодатель не рассматривает ограничение пассивного избирательного права российских граждан, имеющих гражданство иностранного государства, как абсолютное, ссылаясь на выборы в органы местного самоуправления.

Несмотря на то, что ЕКПЧ и МПГПП, в отличие от иных международных инструментов, имеют действенные верификационные механизмы, удостоверение нарушений гарантий, предусмотренных Конвенцией и Пактом не влечет за собой признание итогов голосования или результатов выборов недействительными. В этой связи проблематично реализовать декларируемый международный стандарт в отсутствие соответствующих национальных механизмов и обеспечивающих его работу санкций. При этом стоит учитывать, что нормативное закрепление таких механизмов может не совпадать с политической волей государства, которая концентрируется в руках заинтересованных в сохранении власти участников избирательного процесса. Иными словами, «электоральный суверенитет» государства следует рассматривать как вполне противоречивый элемент публичной власти. По определению И.Б. Борисова, «суверенитет государства в вопросах организации и проведения выборов - электоральный суверенитет - не означает, что государство обладает всей полнотой и свободой правоусмотрения при организации электоральных процедур. Реализуя свой суверенитет, государства «делегируют» ряд полномочий международным или наднациональным органам для оптимизации и унификации своей деятельности в различных сферах, в том числе и по отдельным вопросам реализации избирательных прав граждан».^{[69] [70]}

При этом существующие политические обязательства в электоральной сфере И.Б. Борисов предлагает объединять в две группы - международные требования к избирательной системе и требования к электоральным

70

процедурам, что на наш взгляд, является оправданным делением по причине отмеченной двойственности самого понятия электорального суверенитета.

Основываясь на анализе основных международных договоров в сфере избирательных прав, в качестве требований к избирательной системе И.Б. Борисов относит:

- периодичность выборов (период времени между выборами, в соответствии с позицией ОБСЕ, не должен превышать 7 лет);

- хотя бы одна палата законодательного органа должна избираться непосредственно народом;

- подлинные выборы (выборные органы должны обладать подлинными, не формальными властными полномочиями);

- всеобщее избирательное право (предполагает не дискриминационные избирательные права для граждан);

- равное избирательное право (равновесные голоса у избирателей и равенство прав кандидатов и партий);

В свою очередь, требованиями к организации процедуры выборов И.Б. Борисов относит:

- свободные выборы (выбор избирателями должен быть сделан свободно, без давления);

- честные выборы (честное осуществление избирательных процедур и установление результатов);

- тайное голосование (обеспечение тайны волеизъявления).

Однако стоит отметить, что ни первый, ни второй перечень требований на международном уровне не обеспечен обязательными к исполнению нормами по разработке соответствующих национальных механизмов. Не определены и пределы усмотрения правоприменителя по их разработке. И это порождает негативную практику международных институтов в отношении государств, которые не обеспечивают реализацию международных стандартов в ходе проведения выборов. Особое внимание заслуживает ситуация с ограничением активного избирательного права заключенных.

Во-первых, потому, что складывающаяся практика и ЕСПЧ и МКПЧ является хорошей иллюстрацией тому, как означенная проблема реализуется в действительности.

Во-вторых, потому, что с учетом Соображений МКПЧ относительно Сообщения №. 1410/2005 Дениса Евдокимова и Артема Резанова против Российской Федерации, решения ЕСПЧ по делу Анчугов и Гладков против России, жалобы № 11157/04 и 15162/05, проблематизируется концепция электорального суверенитета Российской Федерации.

Отправной точкой в практике ЕСПЧ по делам, связанным с ограничением активного избирательного права заключенных, является решение от 30 марта 2004 года по делу Хёрст против Объединенного

71

Королевства (Hirst v. The Unated Kingdom).

Признав осужденного к пожизненному лишению свободы за убийство заявителя жертвой нарушения со стороны властей гарантий ст. 3 Первого дополнительного протокола к ЕКПЧ, Суд устранился от оценки правомерности цели, преследуемой ограничением, но сделал вывод о несоблюдении принципа соразмерности: ограничения вводились

автоматически для лиц, приговоренных к лишению свободы.

В решении от 08 апреля 2010 года по делу Фродла против Австрии (Frodl v. Austria) №20201/04 Суд дал развитие содержанию принципа соразмерности, заложенного в механизм ст. 3 Дополнительного протокола № 1. Ссылаясь на дело Хёрста против Объединенного Королевства, ЕСПЧ в п. 34-35 решения выделил критерии, гарантирующие соблюдения принципа соразмерности: не допускается вводить ограничение автоматически; решение об ограничении должно приниматься судом; должна быть связь между совершенным преступлением и вопросами, относящимися к выборам и демократическим институтам. Цель таких критериев заключается в том, что ограничения избирательных прав должно рассматриваться как исключение даже в случае с заключенными. Такое ограничение должно быть обусловлено конкретным обоснованием, выраженном в индивидуальном решении с указанием на то, почему в данном деле ограничение избирательных прав необходимо. Принцип соразмерности требует наличия ясной и обоснованной связи между санкцией и деянием с учетом индивидуальных обстоятельств. ^{[71] [72]}

Наиболее полным решением по делам об ограничении избирательных прав заключенных является решение Большой Палаты ЕСПЧ от 22 мая 2012 года по делу Скоппола против Италии (Scoppola v. Italy №3), поскольку ЕСПЧ подробно перечисляет источниковую базу и взаимосвязь норм применимого права, использует сравнительно-правовой подход, анализируя практику введения ограничений избирательных прав заключенных в современных государствах.

В качестве применимых документов международного и европейского права Большая Палата ЕСПЧ сослалась на: ст. 10 и ст. 25 МПГПП; Замечания общего характера МКПЧ № 25 от 1996 года по ст. 25 МПГПП; ст. 23 Американской конвенции по правам человека; Кодекс хорошей практики по избирательным вопросам Венецианской комиссии.

Также Большая Палата ЕСПЧ провела сравнительно-правовой анализ ограничений активного избирательного права заключенных в странах, признающих юрисдикцию Суда, и установил, что законодательство 19 из 43 стран не содержит ограничений активного избирательного права заключенных; законодательство 7 стран автоматически лишает активного избирательного права лиц, осужденных к лишению свободы; законодательство оставшихся 16-ти стран содержит уравновешенный подход, выражающийся в том, что лишение избирательных прав заключенных зависит от вида совершенного преступления и (или) от срока лишения свободы. Итальянское законодательство Большая Палата ЕСПЧ отнесла к последней группе.

Кроме того, суд отметил, что в ряде государств лишение заключенных избирательных прав относится к усмотрению суда, осуществляющего уголовное судопроизводство. ^{[73] [74]}

Практика в отношении Российской Федерации сводится к решениям обоих юрисдикционных органов, МКПЧ и ЕСПЧ.

21 марта 2011 года МКПЧ в соответствии с п. 4 ст. 5 Факультативного протокола к МПГПП (сто первая сессия) принял Соображения относительно Сообщения No. 1410/2005 Дениса Евдокимова и Артема Резанова против Российской Федерации CCPR/C/101/D/1410/2005.^[75]

В результате оценки доводов сторон МКПЧ пришел к заключению, что права заявителей, в том числе предусмотренные ст. 25 МПГПП, нарушены, поскольку ограничения активного избирательного права лиц, лишенных свободы по приговору суда, не отвечают заложенному в механизм ст. 25 МПГПП принципу пропорциональности. Соответственно, в п. 9 Соображений МКПЧ содержится предписание о том, что согласно пп. «а» п. 3 ст. 2 МПГПП государство-участник обязано внести поправки в свое законодательство для обеспечения его соответствия Пакту и предоставить авторам сообщения эффективное средство правовой защиты. Кроме того, государство-участник обязано не допускать подобных нарушений в будущем.

В июле 2013 года аналогичную жалобу других российских заключенных рассмотрел ЕСПЧ. В своем решении от 04 июля 2013 года по делу Анчугов и Гладков против России (Anchugov and Gladkov v. Russia),^[76] ЕСПЧ указал на нарушение ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ. Решение также мотивировано нарушением со стороны властей принципа пропорциональности при введении ограничения активного избирательного права заключенных.

И здесь, по мнению автора, усматривается серьезная конституционноправовая проблема, суть которой заключается в следующем.

Ограничения активного избирательного права лиц, лишенных свободы по приговору суда, сформулированы, прежде всего, в ч. 3 ст. 32 Главы 2 Конституции РФ. Буквальное толкование названной нормы позволяет сделать вывод о том, что ограничения носят абсолютный характер и не допускают введения правового механизма, направленного на установление изъятий применительно к отдельным лицам, которых такие ограничения не касались бы. Таким образом, изменить действие нормы через создание позитивного правового механизма с тем, чтобы ограничения в каждом конкретном случае вводились с учетом принципа пропорциональности, невозможно. Фактически отмеченное МКПЧ и ЕСПЧ несоответствие ограничений ч. 3 ст. 32 Конституции РФ в части активного избирательного права заключенных гарантиям ст. 25 МПГПП и ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ можно устранить, затронув содержание нормы ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем ст. 135 Конституции РФ установлено, что пересмотр положений Главы 2 Конституции РФ возможно только посредством разработки проекта и принятия новой Конституции РФ. При этом в механизме такого пересмотра задействовано Конституционное Собрание, порядок созыва и организации деятельности которого на сегодняшний день не определен.

Если обобщить практику ЕСПЧ и МКПЧ по делам об ограничении избирательных прав заключенных, можно сделать вывод о том, что эти институты, удостоверяя широту усмотрения правоприменителя при введении ограничений избирательных прав, все же универсализируют и конкретизируют содержание принципа соразмерности, которым должны руководствоваться государства-участники. Устраняясь каждый раз от оценки правомерности цели введения ограничений, юрисдикционные органы все же четко ссылаются на следующие содержательные элементы, которые обеспечивают обоснованность ограничений: 1) недопустимость

автоматического ограничения; 2) введение ограничения на основании

индивидуального судебного решения; 3) наличие четкой связи между санкцией и деянием с учетом индивидуальных обстоятельств дела.

С одной стороны, это позволяет раскрыть содержание международных обязательств государств. С другой стороны, это не может не затрагивать электоральный суверенитет государств, поскольку фактически международные инстанции выходят за пределы поставленного перед ними вопроса, не связывают себя конкретными обстоятельствами дела, используют сравнительно-правовой подход и ссылаются на правовые позиции национальных судов тех государств, в отношении которых дело не рассматривается.

В подтверждение такой двойственности необходимо отметить, что не только в Российской Федерации, но и в Соединенном Королевстве возникла проблема и с исполнением решения ЕСПЧ по приведенному выше делу Хёрста против Соединенного Королевства. Так, в решении ЕСПЧ от 23 ноября 2010 года по схожему делу Гринс и М.Т. против Соединенного Королевства (Greens and M.T. v The United Kingdom) ЕСПЧ указал не только на то, что заявители, осужденные к лишению свободы, явились жертвой нарушения гарантий ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ по причине несоблюдения принципа соразмерности, но и на то, что это в какой-то мере является следствием неисполнение решения ЕСПЧ по делу Хёрста против Объединенного Королевства.

Таким образом, электоральный суверенитет на практике является преобладающей концепцией по сравнению с концепцией об обязательности исполнения международных обязательств.

Эта конкуренция прослеживается и в особых мнениях самих судей ЕСПЧ и членов МКПЧ.

Например, в объединенном несогласном мнении судей ЕСПЧ Вайлдхабера, Косты, Лорензена, Ковлера и Йебенса с решением по делу ^[77]

Хёрст против Соединенного Королевства указано на то, что ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ допускает введение общих ограничений избирательных прав. С учетом представленной Суду информации об ограничениях избирательных прав заключенных в государствах-участниках, нельзя было заключать о том, что среди государств достигнут консенсус в этом вопросе, поскольку такие ограничения как институт избирательного законодательства известен большинству государств. При этом в п. 6 мнения судьи отметили некий диссонанс судебного решения. В п. 83 решения Суд сослался на то, что оценка конкретных ограничений избирательных прав заключенных на предмет соответствия конвенционным требованиям не является ролью суда. Между тем судьи в несогласном мнении однозначно заявили о том, что фактически решение мотивировано таким образом, что такая оценка произведена, и это не может не создавать трудности для других государств-участников, законодательство которых предусматривает ограничения избирательных прав заключенных.

К Соображениям МКПЧ по Сообщению № 1410/2005 Дениса

Евдокимова и Артема Резанова против Российской Федерации так же имеется особое (несогласное) мнение членов Комитета г-на Кристера Телина и г-на Майкла О'Флаэрти. Суть особого мнения сводиться к тому, что перед МКПЧ стоит задача определить, было ли допущено нарушение Пакта в рассматриваемом деле, а не для того, чтобы провести тест на соразмерность в широком смысле. С учетом обстоятельств дела, несогласные члены Комитета указали на то, что в рассматриваемом деле ограничения отвечали принципу соразмерности, и права заявителей нельзя считать нарушенными.

Такие особые мнения обоснованы и с точки зрения теоретического подхода к принципу пропорциональности в той части, в которой данный принцип представляется как общеправовой, но не унифицирующий или

стандартизирующий различные конституционные культуры. В этом отношении использование сравнительно-правового подхода и поиск «консенсуса» между государствами-участниками ЕКПЧ или МПГПП может иметь обратный эффект.

Так, Д. Тзен-Та Ли,^{[78] [79] [80] в качестве минусов сравнительно-правового подхода, оправдывающих доктрину «четырех стен», указывает на проблемы: 1) национальной идентичности; 2) аутентичного перевода текстов правовых актов разных государств; 3) различных условий применения норм права; 4) техники обращения к иностранному праву - обращение не является комплексным и всесторонним, оно, как правило, выборочное.}

Голландские ученые Я. Герардс, Х. Сенден в своей работе «Структура основных прав и Европейский Суд по правам человека» анализируют практику ЕСПЧ и представляют три категории дел: 1) где ЕСПЧ не исключает применение статьи конвенции в рассматриваемом деле, но жалоба отклоняется; 2) где ЕСПЧ не мотивирует применение статьи конвенции в рассматриваемом деле; 3) где ЕСПЧ устанавливает содержание применимой статьи при оценке допустимости вмешательства со стороны государства, то есть при определении широты усмотрения национального законодателя.

В ситуации, когда право, гарантированное ЕКПЧ, не носит абсолютного характера, исследователи считают, что при рассмотрении соответствующего спора, Суду надлежит четко разделять две стадии оценки ситуации. Первая - установление объема права, вторая - определение правомерности его ограничения со стороны государства, что гарантирует выделение элементов «чистого» толкования права и элементов правоприменения.

В качестве негативных последствий отступления от означенной стадийности при рассмотрении дел авторы отмечают: 1) проблему аутентичного толкования текста конвенции; 2) проблему распределения бремени доказывания при рассмотрении дела (первая стадия - заявитель обосновывает жалобу; вторая стадия - государство обосновывает допустимость вмешательства); 3) проблему использования доктрины о свободном усмотрении.

Автору видится такая стадийность целесообразной, поскольку допустимое расширительное толкование нормы, устанавливающей объем права, коррелируется оценкой правомерности допущенного вмешательства со стороны властей, что, в свою очередь, гарантирует свободу усмотрения национального правоприменителя. Кроме того, стадийность позволяет при оценке правомерности ограничений устанавливать содержание права как некоего конституирующего принципа.

Многочисленные исследования значения решений ЕСПЧ для национального правопонимания и правоприменения исходят из следующего: обязательность исполнения резолютивной и прецедентной нормы мотивировочной части решений ЕСПЧ; включения решений ЕСПЧ в российскую систему источников права; непосредственного применения решений ЕСПЧ в судах Российской Федерации наравне с национальными законами и аналогичной юридической силы постановлений ЕСПЧ и актов Конституционного Суда РФ; наличие в Российской Федерации общей тенденции участия органов судебного конституционного контроля государств - членов Совета Европы в выполнении конвенционных обязательств.^{[81] [82] [83] [84]}

Но, как видно из приведенной судебной практики, в решениях международных юрисдикционных органов и национальных органов конституционного контроля могут возникать коллизии. Сегодня перспектива разрешения возможных коллизий между решениями Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ по применению конкретной нормы российского права в рассматриваемом судом общей юрисдикции деле отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 06 декабря 2013 года № 27-П: если в ходе конституционного судопроизводства рассматриваемые законоположения будут признаны не противоречащими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ - имея в виду, что для суда общей юрисдикции в любом случае исключается отказ от пересмотра вступившего в законную силу судебного постановления как процессуальной стадии, обусловленной, в частности, вынесением постановления ЕСПЧ, - в рамках своей компетенции определяет

85

возможные конституционные способы реализации постановления ЕСПЧ.

Данное постановление подчеркивает приоритет Конституции РФ в системе правового регулирования правоотношений, охваченных и международными нормами. Также постановление согласуется с такой заявленной в научной литературе объективной предпосылкой конституционализации суверенитета как «институционально обеспеченное (подкрепленное) заявление государством своего права окончательно толковать значение актуальных положений конституционного текста и строить потенциально инвариантную национальную правовую систему на основе актов национального органа конституционной юстиции».^{[85] [86] [87]}

Об общем приоритете норм Конституции РФ, «воплощающей

87

суверенность правовой системы государства», утверждает А.М. Барнашов.

Н.С. Бондарь исследуя конституционное истолкование в соотношении с национальным конституционным нормоконтролем, заключает, что ЕСПЧ «является конвенционным органом, реализующим контрольную функцию, которая направлена на обеспечение соответствия национальной публично- властной практики положениям Конвенции. Вместе с тем, реализуя данную функцию, ЕСПЧ не свободен в выборе форм, методов и средств воздействия на национальные правовые системы с целью достижения стоящих перед ним задач».

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, несмотря на различные перечни избирательных гарантий, определенных в универсальных и региональных международных актах, Российская Федерация расширяет для себя перечень международных избирательных стандартов, публично принимая обязательства по разработке конкретных механизмов их реализации.

Во-вторых, международные договоры, устанавливая общие гарантии избирательных прав граждан, не регламентируют избирательный процесс на территории суверенных государств и, что немаловажно, не предусматривают возможности оспаривания итогов голосования или результатов выборов в случае установления факта нарушения государством принятых на себя обязательств. Иными словами, международные нормы по существу не определяют содержание объективного избирательного права, равно как и порядок реализации субъективного, предоставляя национальному законодателю широкие пределы усмотрения при реализации электорального суверенитета.

В-третьих, гарантированность избирательных прав граждан в Российской Федерации обеспечивается Конституционным Судом РФ как органом конституционного контроля и международными юрисдикционными органами (МКПЧ и ЕСПЧ) при рассмотрении жалоб о нарушении ^[88]

избирательных прав неправомерными ограничениями со стороны

государства.

В Российской Федерации гарантии избирательных прав граждан с точки зрения допускаемых законодательных ограничений не всегда отвечают международным избирательным стандартам. При этом конституционнализация государственного суверенитета и, в частности, признание электорального суверенитета предполагает, что при

возникновении коллизий между конституционными и международными нормами, признаваемыми в государстве, исключительно орган конституционного контроля государства может определить порядок их разрешения. Это положение нашло свое отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ.

Кроме того, концепция электорального суверенитета согласуется с отсутствием обязательных к исполнению международных норм по разработке соответствующих национальных механизмов реализации международных избирательных стандартов.

При таких обстоятельствах нельзя не согласиться с позицией И.Б. Борисова, считающего, что «в отсутствии четких критериев и норм проведения электоральных процедур в международных актах оценка соответствия (или не соответствия) выборов и референдумов международным обязательствам государства зачастую носит ярко выраженный политический характер, не отражающий сущностных

89

процессов, происходящих на территории того или иного государства».

Таким образом, международные договоры являются источником гарантий избирательных прав граждан, устанавливая общие принципы, условия их реализации, а также обязывая государства предоставлять необходимые средства правовой защиты, к которым, безусловно, относятся органы конституционного контроля государства. ^[89]