$ 3. Компетенция субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права

Одним из конституционных принципов государственного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. По мнению И.А. Умновой, наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие II изменение Конституции РФ и конституций и уставов субъектов и т.д./- государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства); отрасли законодательства; объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и τ.n.)². ^{[102] [103]}

Производными от понятия «предмет ведения» являются понятия «компетенция» и «полномочие». В теории конституционного права «компетенция» определяется как совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, установленная законом в соответствии с их ролью и назначением.

В юридической науке сформировалось мнение о том, что речь следует вести только о разграничении предметов совместного ведения и нельзя — о

совместной компетенции^[107]. Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами производится, как показывает мировая практика, различными тех н 11 ко-юри ди ч сским и с пособам и^[108].

1. Детально определяется компетенция федерации и одновременно устанавливается правило: «Все остальное относится к компетенции субъектов федерации» (такой подход имеет место в Австрии). Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации.

2. Подробно очерчивается компетенция субъектов федерации, а все остальное считается относящимся к компетенции федерации.

3. Развернутым образом излагается компетенция и федерации, и субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США, причем компетенция федерации определяется косвенным путем - через предметы ведения и полномочия конгресса и Президента США. Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто их вправе решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности.

4. В некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. В данном случае очевидно, что разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.

Предметы ведения РФ - это круг конституционно зафиксированных вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра. Конституция РФ к предметам ведения (статья 71) относит наиболее важные, значимые вопросы жизни общества и государства. Как указывает М.С. Сали ков, «здесь сосредоточены лишь тс предметы, которые необходимы для обеспечения общефедеральных интересов» ’.

Предметы ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым органы государственной власти федерации и субъектов полномочны принимать определенные решения. К этой сфере теоретически относятся и вопросы избирательного законодательства.

Конституционное разграничение полномочий в России осуществляется применительно к выборам различного уровня. Так, Конституция России содержит четкую формулировку, что регулирование выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации (пункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Анализ содержания основного закона позволяет определить следующие полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов применительно к выборам в органы государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления.

Полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации - права и обязанности в отношении принятия правовых актов, осуществления иных государственно-властных действий по обеспечению реализации основ конституционного строя при формировании органов государственной власти субъектов Федерации и органов власти местного самоуправления. По мнению А.Е. Постникова, речь, в частности, идет о создании правовых условий для развития института выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции РФ), о признании местного самоуправления и создании его гарантий (статья 12 Конституции РФ), о признании принципов политического многообразия и многопартийности при определении параметров избирательной системы в субъектах федерации и установлении конкретных избирательных процедур (статья 13 Конституции РФ)’. Кроме этого, необходимо также вести речь о таком полномочии, как обеспечение защиты избирательных прав граждан (часть 2 статьи 32. пункт «в» статьи 71 Конституции РФ).

Полномочия органов государственной власти субъектов федерации — права и обязанности в отношении принятия правовых актов, осуществления иных государственно-властных действий по защите избирательных прав граждан (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ), а также в решении других вопросов.

Можно говорить и таким образом, что в зависимости от объема полномочий законодательных (представительных) органов власти по регулированию региональных и местных выборов допустимо вести речь о трех вариантах (способах) разграничения компетенции между Российской Федерацией и се субъектами^{[109] [110]}.

Федеральным законодательством предусматривается возможность существования следующих видов избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избнра тельные комиссии, территориальные комиссии (районные, городские и другие), участковые избирательные комиссии^[111].

Однако, не все избирательные комиссии, присутствующие в данном перечне, образуются при проведении региональных и муниципальных выборов. Так, окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов но одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам^[112]. Если ж'е региональным законодательством нс предусматривается формирование окружных избирательных комиссий, то их полномочия могут возлагаться на иные избирательные комиссии. Аналогичный подход существует в отношении территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований^[113].

Приведенные примеры норм федерального избирательного законодательства позволяют сделать вывод, что субъекты федерации вправе самостоятельно определять, какие избирательные комиссии в зависимости от вида выборов следует формировать на их территории. Однако на этом в данном вопросе полномочия субъектов федерации закачиваются, поскольку порядок формирования, численность (в отношении избирательной комиссии субъекта, территориальной комиссии), структура, основные полномочия определяются федеральным законодательством*.

Рассмотрим, как решается вопрос о формировании избирательных комиссий в региональном законодательстве. В Читинской области предусматривается возможность формирования следующих избирательных комиссий: избирательной комиссии Читинской области, окружных и участковых избирательных комиссий^{[114] [115]. Подготовку и проведение выборов Губернаторов Пензенской и Иркутской областей осуществляют избирательные комиссии Пензенской и Иркутской областей, а также территориальные (районные, городские и другие) и участковые избирательные комиссии[116].}

Что касается порядка формирования избирательных комиссий, то эта процедура претерпевала серьезные изменения в ходе совершенствования избирательной системы и избирательного законодательства в Российской Федерации.

В соответствии с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года формирование региональных избирательных комиссий осуществлялось

законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ¹. Однако эта норма показала свою политическую несостоятельность. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (с последующими изменениями и дополнениями), формирование избирательных комиссий субъектов РФ, а также окружных избирательных комиссий осуществлялось законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. При этом половина членов комиссии назначалась законодательным (представительным) органом, а другая половина - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 23)².

Согласно нормам нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формирование избирательной комиссии субъекта федерации осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта и высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, общественных объединений (пункт 5 статьи 23, пункт 1 статьи 22)^,.Формирование окружной

избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъекта федерации, органы местного самоуправления осуществляется вышестоящей комиссией на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта федерации, общественных объединений, а также предложений избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления’. При этом вышестоящая избирательная комиссия при формировании окружной избирательной комиссии обязана учесть предложения представительных органов местного самоуправления, предложении собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы². Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что в отличие от п{1(*жде установленной квоты в одну треть, в состав избирательных комиссий в субъектах федерации должно быть назначено не менее половины членов комиссии по предложениям политических партий, представленных фракциями в Государственной Думе или региональном парламенте^[117].

Строго говоря, в федеральном законодательстве предусматривается детальное регулирование порядка формирования избирательных комиссий, действующих на территории субъектов и осуществляющих организацию и проведение региональных и местных выборов.

Отдельного внимания заслуживает такая процедура, как расформирование избирательных комиссий. Впервые данная мера ответственности избирательных комиссий была введена Федеральным законом от 19 сентября 1997 года (статья 25)’. Новый Федеральный закон конкретизировал основания для расформирования избирательных комиссий: помимо нарушения избирательной комиссией избирательных прав граждан, повлекшего за собой признание выборов недействительными, таким основанием будет считаться неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии субъекта федерации^{[118] [119] [120]. Что касается законодательных актов о выборах субъектов федерации, то многие из них содержат статьи о расформировании избирательных комиссий’. Но эти статьи, как правило, дублируют положения Федерального закона (подпункт «а» пункта 1 статьи 31, предусматривающий расформирование в случае нарушения избирательных прав граждан), не содержат норм о возможности расформирования в случае неисполнения комиссией решения суда или иной комиссии (как того требует подпункт «б» пункта 1 статьи 31)[121]. Кроме того, в отдельных региональных избирательных законодательных актах не содержится перечень правонарушений, за которые комиссии могут быть подвергнуты расформированию, и нс регламентируется сама процедура расформирования’.}

Для того, чтобы проанализировать объем полномочий избирательных комиссий в контексте рассматриваемой проблемы, сравним полномочия

окружной избирательной комиссии, установленных федеральным и региональным избирательным законодательством.

Пункт 8 статьи 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит 10 положений, ио которым окружная избирательная комиссия вправе реализовывать свои полномочия^[122]. Закон Читинской области «О выборах депутатов Читинской областной Думы» содержит 15 таких положений.^{[123] [124] Содержательный анализ вышеупомянутых статей позволяет сделать вывод, что региональный законодатель практически полностью копирует положения Федерального закона (несмотря на то, что закон области был принят еще в период действия старого Федерального закона).}

Сказанное позволяет рассуждать следующим образом. В данном случае необходимо констатировать, что в вопросе формирования избирательных комиссий, определения порядка их деятельности, доминирует федеральное регулирование, применяемое в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, а полномочия субъектов федерации очень незначительны. Так, в вопросе формирования избирательных комиссий на уровне регионального избирательного законодательства устанавливаются сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий. При этом период, в который opi-аны, формирующие комиссии, принимают предложения, должен отвечать требованиям норм федерального законодательства? По меткому выражению А.Е. Постникова, речь в данной ситуации может идти лишь о «вкраплении» отдельных элементов регулирования, характерных для предметов совместного ведения, установленных статьей 72 Конституции РФ^[125].

Чрезвычайно детальное федеральное регулирование характерно также для образования избирательных округов, составления списков избирателей, порядка голосования и подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, результатов выборов и их опубликования, процедур обжалования нарушений избирательных прав, порядка применения санкций к кандидатам и иным субъектам избирательного процесса, а также ответственности за нарушения избирательных прав граждан.

Таким образом, при регулировании данных институтов в региональном законодательстве практически исключается возможность какой-либо инициативы, а положения, входящие в соответствующие главы законодательных актов субъектов федерации, практически полностью воспроизводят положения Федерального закона.

Насколько целесообразен подобный поход к разграничению полномочий? Как полагает А.Е. Постников, такой подход федерального законодателя в целом оправдан’. Действительно, рассматриваемые институты являются базовыми для избирательного права России и в первую очередь касаются реализации активного избирательного права. Речь идет о гарантиях всеобщего и равного избирательного права, представляющих важнейшие принципы проведения выборов.

Второй способ разграничения компетенции в рассматриваемом вопросе укладывается в пределы регулирования по предметам совместного ведения (статья 72 Конституции РФ). Совместная компетенция - это обязанность России и субъектов федерации обеспечивать реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Совместная компетенция определяет объем федерального и регионального регулирования путем установления «рамок» в федеральном законодательстве.

Нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в этом случае не только обязательны для воспроизведения в законах субъекта, они могут, а ряде случаев - должны развиваться региональным избирательным законодательством. Так, в пункте 3 статьи 38 Федерального закона содержится обязывающая норма «Законом должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов и т.д.» Пункт 2 статьи 40, напротив, содержит управомочивающую норму, согласно которой законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в представительные органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей’.

В рамках совместной компетенции определяются процедуры назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, статуса кандидатов, предвыборной агитации и финансирования выборов.

1. Порядок назначения выборов.

Механизм назначения выборов предусматривает, что уполномоченный на то орган или должностное лицо назначает соответствующие выборы, а проводят их соответствующие избирательные комиссии.

В случае, если законодательный (представительный) орган не назначит выборы, они назначаются и проводятся избирательными комиссиями субъектов в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочии органа или депутатов или не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа (депутатов), влекущего за собой неправомочность органа. Это требования федерального закона, а в законодательстве субъектов в некоторых случаях определяется первое

воскресенье (Амурская область), второе воскресенье (Читинская область) или сохраняется формулировка федерального закона (Иркутская область).

Кроме того, возможно назначение выборов соответствующим судом общей юрисдикции. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется избирательной комиссией субъекта федерации. Это также требование Федерального закона (часть 4 статьи 10), и инкорпорируется оно не во все избирательные законы субъектов. Из анализируемых законов только в Калининградской области предусмотрено, что если выборы не назначены Думой, избирательной комиссией, или избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, прокурора области назначаются Калининградским областным судом.

Как известно, выборы могут быть назначены не в любой день. Не могут назначаться выборы на праздничный день (Читинская область), в день проведения всероссийского референдума (Калининградская область).

В региональном законодательстве о выборах прослеживается тенденция наделения законодательных (представительных) органов правом назначать все виды выборов, что не соответствует конституционному принципу разделения властей. Па это указал Конституционный Суд Российской Федерации, отстаивая право иа периодичность выборов. «Нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта РФ от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта РФ при назначении выборов конкретного срока, который определен им же, как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование»’. В целом можно сделать следующий

вывод о том, какие подходы используются к назначению выборов. 1) Назначение общих выборов производит представительный орган, досрочных — глава исполнительной власти; 2) общих и досрочных выборов - глава исполнительной власти; 3) общих выборов - представительный орган, досрочных - избирательная комиссия; 5) первых выборов — Президент Российской Федерации (такой порядок предусмотрен в законодательстве, например, Чукотского автономного округа), глава администрации, последующих - представительный орган^[126].

Изучение законодательных актов о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления показало, что выборы в период с 1993 по 1997 год назначались за некоторым исключением законодательными органами государственной власти, в настоящее время выборы назначают законодательные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образовании^[127].

Приведенные примеры приводят к следующему заключению: особенности проведения очередных выборов, сроки их назначения и уполномоченный на то орган (должностное лицо) должны устанавливаться региональным избирательным законодательством.

2. Выдвижение и регистрация кандидатов

Действующее избирательное федеральное законодательство закрепило возможность непосредственного выдвижения кандидатов (путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком) либо в составе списка кандидатов. О выдвижении кандидата, списка кандидатов представляется письменное уведомление.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит закрытый перечень допустимых форм выдвижения кандидатов и этот факт способен затруднить реализацию субъектами федерации предусмотренной статьей 13 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» возможности использования механизма установления квоты представительства коренных малочисленных народов в законодательных органах субъектов федерации и представительных органах местного самоуправления? Порядок выдвижения должен обеспечивать защиту избирательных прав представителей коренных малочисленных национальностей. Императивность же нормы Федерального закона, ограничивающей право на выдвижение, не позволяет субъектам федерации предусмотреть возможность выдвижения кандидатов от коренных малочисленных народов какими-то иными способами. С другой стороны, если региональный законодатель пожелает расширить перечень способов непосредственного выдвижения кандидатов и установить дополнительную гарантию реализации пассивного избирательного права представителей коренных малочисленных народов (например, предусмотрит возможность их выдвижения съездами, конференциями), то эго приведет к возникновению юридической коллизии в избирательном законодательстве.

В поддержку выдвижения могут собираться подписи, количество которых устанавливается региональным законодателем, но нс может превышать 2 процентов от числа избирателей, зарегистрированных в округе. Форма подписного листа устанавливается законом субъекта федерации. Предусматривается также возможность вместо сбора подписей внесение избирательного залога.

В избирательных законах субъектов федерации количество подписей, необходимых для поддержания кандидата, колеблется от 1 до 2 процентов*. Вызывает интерес статья 34 Закона Новосибирской области «О выборах Главы администрации Новосибирской области», которая предусматривает, что в поддержку кандидата на должность главы администрации необходимо собрать не менее 20 тысяч подписей избирателей. При этом не совсем понятен замысел законодателя, поскольку нс ясно, как будет решаться вопрос в случае изменения численности избирателей.

Что касается избирательного залога как альтернативы сбора подписей, то такая возможность также предусматривается региональным избирательным законодательством^{[128] [129] [130] [131] [132].}

Регистрация кандидата - важный этап в избирательной кампании. Федеральное и региональное избирательное законодательство детально регламентируют все его процедурные вопросы. Помимо рассмотренных вопросов, связанных с выдвижением кандидата, к данному институту относится процедура оформления соответствующих документов (заявления и сведений о размере и источниках доходов и сведения об имуществе). В Федеральном законе установлена норма, согласно которой сведения о доходах и имуществе должны предоставляться одновременно с уведомлением о выдвижении в качестве кандидата, что является целесообразным, поскольку избирательная комиссия должна проверить поданную информацию. Законодатель отказался от возможности отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации за предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе. Если при проверке соответствующих сведений будет выяснено, что они недостоверны, то эта информация в обязательном порядке должна быть доведена до избирателей, которые сами должны решить, кого из кандидатов выбрать.

При наличии указанных документов и необходимого количества подписей (либо внесении избирательного залога) избирательная комиссия должна зарегистрировать кандидата. Основания для отказа в регистрации содержатся в пункте 23 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержатся основные гарантии реализации избирательных прав на этапе выдвижения и регистрации кандидатов, а в законах субъектов должны содержаться дополнительные. Прежде всего, это должно касаться процедуры проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей. Каким образом в субъектах федерации используются предоставленные им полномочия?

Подход к определению процедуры проверки достоверности подписей избирателей в региональном избирательном законодательстве различается. В одних законодательных актах она регламентируется детально^[133], в то время как в других этого нс делается^{[134] [135]. Кроме того, возможен такой вариант, когда подробно регулируется порядок сбора подписей, но нс детализируется процедура проверки сведений о кандидате3.}

Приведенные примеры в целом позволяют сделать вывод об исчерпывающем регулировании Российской «Редерацией данных общественных отношений, что ограничивает возможности их регулирования субъектами федерации, и это способно привести к возникновению противоречий федерального и регионального избирательного законодательства.

3. Определение избирательной системы субъекта Российской Федерации

Ранее действовавшее федеральное избирательное законодательство позволяло тип избирательной системы (мажоритарная или смешанная, основанная на одномандатных или многомандатных округах, предполагающая повторное голосование или нет) определять практически полностью субъектами федерации. Однако принятый в 2002 году новый Федеральный закон установил, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов (пункт 16 статьи 35). В Федеральном законе устанавливается переходный период до 14 июля 2003 года для того, чтобы привести законодательство в регионах в соответствие с этим требованием. Что же представляют избирательные системы в субъектах федерации в настоящее время?

В субъектах федерации используются различные избирательные системы. Так, в Читинской области выборы депутатов Читинской областной Думы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, образуемым на всей территории области (включая Агинский Бурятский автономный округ) на основе средней нормы представительства избирателей, устанавливаемой путем деления общего числа избирателей в Читинской области по состоянию на 1 января (1 июля) года проведения выборов на общее количество одномандатных избирательных округов^[136]. Для проведения выборов депутатов областной Думы на территории области образуется 39 одномандатных избирательных округов. Границы

избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются Избирательной комиссией Читинской области на основании данных, предоставляемых Администрацией области и органами местного самоуправления. В соответствии с областным законодательством, выборы по избирательному округу признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 процентов избирателей, включенных в список на время окончания голосования, либо если число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. В этих случаях назначаются повторные выборы.

Для избрания Главы администрации (Губернатора) Читинской области используется мажоритарная система абсолютного большинства. Если ни один из кандидатов не получает более половины от общего числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, проводится повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов.^[137] В случае, если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру до дня голосования, его место ио решению избирательной комиссии Читинской области передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. При проведении повторного голосования допускается голосование по одной кандидатуре в случае, если после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур в избирательном бюллетене на день голосования останется только один кандидат. Кандидат, получивший наибольшее количество голосов избирателей при повторном голосовании, проводившемся по двум кандидатам, признается избранным. Если кандидатами получено равное число голосов, избранным признается кандидат,

зарегистрированный ранее. В голосовании ио одному кандидату победитель должен набрать не менее 50 процентов голосов’.

В Алтайском крае избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), при условии, что число голосов, поданных за этого зарегистрированного кандидата, больше числа голосов, поданных против всех зарегистрированных кандидатов. При равном числе голосов, полученных зарегистрированными кандидатами, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше². Как видим, и здесь применяется мажоритарная система абсолютного большинства.

При проведении выборов Главы администрации края, избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), при условии, что число голосов, поданных за этого зарегистрированного кандидата, больше числа голосов, поданных против всех остальных зарегистрированных кандидатов, и это число больше числа голосов, поданных против всех зарегистрированных кандидатов. В случае, если в бюллетень для голосования были внесены два зарегистрированных кандидата, и они получили равное число голосов, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше*.

Помимо названных избирательных законов были проанализированы еще девять подобных законов. Результаты при этом получились следующие. В подавляющем большинстве при проведении выборов депутатов

законодательного (представительного) органа используется мажоритарная избирательная система в ее различных вариантах. В Иркутской области при выборах депутатов Законодательного Собрания действует правило, что депутаты избираются на основе мажоритарной системы по одномандатным округам, а число голосов, поданных за победителя, не должно быть меньше числа голосов, поданных против всех кандидатов*. Судить о модификации мажоритарной избирательной системы в данном случае сложно, скорее всего, это система относительного большинства со специально оговоренным условием. В любом случае избирательное законодательство данной группы субъектов в этой части противоречит пункту 16 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^{[138] [139].}

Депутаты Тюменской областной Думы также избираются по мажоритарной системе. Избранным считается кандидат, получивший при любой явке избирателей^[140] наибольшее число голосов; при этом число голосов избирателей, поданных за кандидата, также должно быть больше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. При равенстве предпочтение отдается кандидату, зарегистрированному ранее. Аналогичные избирательные системы существуют в Саратовской, Кировской, Смоленской, Воронежской, Самарской областях.

Из всех рассмотренных субъектов особенности избирательной системы наиболее отчетливо проявляются в Калининградской области, часть депутатов областной Думы которой избираются по одномандатным избирательным

округам, а часть - по общерегиональному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за общерегиональные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Проведенный анализ позволяет констатировать, что избирательные системы отдельных субъектов незначительно отличаются друг от друга. Практика становления избирательного законодательства свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации однообразно используют предоставленные нм полномочия.

И, наконец, третий способ разграничения полномочий, который укладывается в рамки собственного ведения субъектов Российской Федерации.

Из статьи 73 Конституции РФ следует, что ряд вопросов избирательного права относится к ведению субъектов РФ, а именно: установление ряда конкретных параметров избирательных процедур и институтов в соответствии с некоторыми особенностями субъекта РФ. Сюда относится определение сроков полномочий органов власти, стадии избирательного процесса, разграничение полномочий между избирательными комиссиями. Остановимся подробнее на рассмотрении этих вопросов.

Определение сроков полномочии является предметом регулирования регионального избирательного законодательства. Конституционный Суд Российской Федерации в 1997 году сформулировал правовую позицию по этому поводу’. В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе устанавливать в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов РФ, что должно предотвращать отступления от реальной

периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий, во всяком случае, остается прерогативой законодателя самого субъекта федерации.

Согласно нормам федерального законодательства срок избрания не должен превышать 5 лет. В субъектах федерации сроки полномочий органов государственной власти устанавливаются, прежде всего, в конституциях и уставах. Так, в конституциях Адыгеи, Башкортостана, Саха-Якутия устанавливается пятилетний срок полномочий Президента, в Бурятии, Северной Осетии (Аланин) - четырехлетний. В Уставе Читинской области предусматривается также четырехлетннй срок полномочий Главы администрации (Губернатора) области.

Сроки полномочий законодательных (представительных) органов также не отличаются большим разнообразием. При этом в некоторых субъектах федерации, например, в Пермской области, законодательно закреплено обязательное несовпадение сроков выборов в органы власти, а именно: временной интервал между выборами главы исполнительной власти и депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти должен составлять один год. В Вологодской области предусмотрена, например, периодическая частичная ротация депутатского корпуса. В некоторых регионах, например, в Краснодарском крас, закреплен институт резервного депутата, то есть в случае досрочного прекращения полномочий депутата дополнительные выборы нс проводятся, а освободившийся мандат передается резервному депутату - кандидату, который по итогам выборов занял второе место в избирательном округе¹.

Установление конкретных полномочий между избирательными комиссиями

Федеральное избирательное законодательство устанавливает правила формирования избирательных комиссии, их структуру и основные виды. Региональное избирательное законодательство определяет соподчинснность избирательных комиссий, действующих на территории субъекта федерации^[141].

Посмотрим на примере Самарской области, как решается вопрос о распределении полномочий между различными видами избирательных комиссий. Избирательным законодательством Самарской области устанавливается следующая система избирательных комиссий. Вышестоящей избирательной комиссией для выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти области является Избирательная комиссия Самарской области^[142]. Окружная избирательная комиссия определена как руководящий орган для территориальных и участковых избирательных комиссий, территориальные избирательные комиссии осуществляют контроль за проведением выборов на соответствующей территории. Следовательно, иерархию избирательных комиссий Самарской области можно представить следующим образом: Избирательная комиссия области, окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии (районные, городские и районные в городе) и участковые комиссии. При этом в законе оговаривается, что решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

Как видим, исключительных полномочий у субъектов федерации немного. Кроме того, принятие нового Федерального закона способствовало перераспределению отдельных полномочий из одной сферы в другую:

например, определение структуры избирательных комиссий и установление избирательной системы.

Проведенный анализ состояния разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет констатировать следующее.

1. В вопросе, каким образом в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно осуществляться разграничение полномочий в области избирательного законодательства, нет ясности. Федеральные законы не систематизируют полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

2. Рассмотренные способы разграничения полномочий можно отнести к исключительно федеральному регулированию, к совместному регулированию Российской Федерации и субъектов федерации и к исключительному реіулнрованию субъектами. При этом преобладающим является именно исключительное федеральное регулирование, полномочия же субъектов федерации в обеспечении избирательных прав граждан Российской Федерации являются незначительными по сравнению с полномочиями собственно Российской Федерации. В этом достаточно легко убедиться, если рассматривать полномочия субъектов федерации применительно к различным стадиям избирательного процесса (определение сроков полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, сроков приема предложений по составу избирательных комиссий; установление дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста; установление полномочий избирательных комиссий; установление количества подписей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения, установление иного порядка выдвижения кандидата (при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч); установление предельных

размеров перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, установление порядка открытия и ведения избирательных счетов, установление возможности голосования но почте и некоторое другое).

При этом не следует забывать, что федеральным законодательством, как правило, устанавливаются допустимые сроки (например, срок, на который избираются органы государственной власти субъектов федерации), достаточно полно определяются полномочия избирательных комиссий, устанавливается предельное количество подписей избирателей.

3. Нормам федерального избирательного законодательства свойственна постепенная универсализация. Достаточно сравнить объем полномочий, принадлежащих федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов федерации по Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года и Федерального закона с аналогичным названием от 12 июня 2002 года (в вопросах полномочий избирательных комиссий, их структуры, установления избирательной системы субъекта федерации и других).

4. Сформулированные в Федеральном законе гарантии избирательных прав граждан России являются основными, а гарантии, устанавливаемые в региональных законах — дополнительными. Наиболее приемлемо, когда дополнительные гарантии устанавливают механизмы обеспечения избирательных прав, которые наряду с механизмами, установленными Федеральным законом, не противоречат им по форме и содержанию.

Однако наличие в Федеральном законе некоторых отсылочных норм, уполномочивающих субъекты федерации в своих законах решать те или иные вопросы, порождает некую неопределенность. Так, пункт 14 статьи 64 предполагает, что законом субъекта может быть установлено голосование по почте. В настоящее время проанализированные региональные избирательные законы такой возможности не предусматривают. Возникает вопрос: в чем заключается установленная нормой Федерального закона гарантия

избирательных прав граждан? Очевидно, что подобные отсылочные нормы способны создать существенные сложности в организации выборов. В такой ситуации необходимо четкое закрепление гарантии в федеральном законодательстве.

Основополагающая норма, содержащаяся в пункте 3 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой законами субъектов федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав, не работает в полную силу ио ряду причин.

5. Субъекты Российской Федерации своеобразно понимают предоставленное им право на развитие федерального законодательства. Многие законы, регламентирующие процедуру выборов на конкретной территории, представляют копию Федерального закона (особенно в редакции 1997 года, с последующими изменениями и дополнениями). В некоторых законодательных актах предпринимаются попытки конкретизировать тс или иные процедуры, однако делается это бессистемно.

6. При недостаточной регламентации со стороны регионального законодателя дополнительных гарантий, например, при регулировании вопросов предвыборной агитации (в одном субъекте федерации закреплено законодательно, какой объем печатной площади предоставляется кандидатам бесплатно, а в другом - нет), нельзя вести речь о наличии действительных гарантий в этом вопросе.

7. Еще одна нежелательная ситуация может возникнуть, по мнению, А.Е. Постникова, когда региональный законодатель выполнил задачу по регламентации институтов избирательного права, но сделал это ненадлежащим образом, например, установил неадекватно низкий предел расходов кандидата

из средств избирательного фонда’. Действительно, анализ норм регионального избирательного права позволяет констатировать следующее. В различных субъектах федерации при выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, например, установлены разные предельные суммы расходов кандидата за счет средств избирательного фонда. В Читинской области эта сумма нс может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на 1 января 2000 года, более чем в 500 раз^{[143] [144], а в Тюменской области — минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день выборов - в 5000 раз[145]. Безусловно, что ситуация, которая в результате этого складывается в Читинской области, существенно ограничивает возможности свободного ведения избирательной кампании и может стать поводом для недовольства кандидатов.}

Как уже было сказано выше, Федеральный закон исчерпывающим образом регламентирует допустимые формы выдвижения, но данный закрытый перечень способен привести к возникновению юридических коллизии. Речь идет о необходимости особого порядка выдвижения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам.

В целом, на основе анализа избирательного законодательства субъектов федерации можно сказать, что в нем отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами власти местного самоуправления, а сложившаяся ситуация свидетельствует об исчерпывающем регулировании рассматриваемых отношений со стороны Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сложно назвать законом «рамочного действия», принятого в пределах статьи 72 Конституции РФ. Можно предположить, что данный закон отражает, прежде всего, исключительную компетенцию Российской Федерации. Следовательно, возникает закономерный вопрос: насколько необходимо в данной ситуации субъектам Российской Федерации развивать собственное избирательное законодательство? Если решать проблему положительно, то представляется возможным дальнейшее развитие норм Конституции Российской Федерации (статей 72 и 73) и норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с целью:

ⁱ Пункт 4 статьи 47 Закона Читинской области «О выборах депутатов Читинской областной Думы» от 21 июня 2000 года // Забайкальский рабочий. - 2000. - 27 июня.

’ Пункт 2 статьи 84 Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области от 5 ноября 1999 года, н рсд. закона от 8 июля 2002 года λ⅛ 58 Z Правовая база данных «Консультант +» (региональный выпуск).

- детального разграничения полномочий РФ и субъектов федерации в сфере совместного ведения;

- определения полномочий органов государственной власти субъектов федерации в вопросах избирательного права.

В литературе также высказывалось мнение, что возможно обращение к практике принятия законов выборочного действия, детально определяющих решение конкретных вопросов регионального ведения и действующих на территории лишь тех субъектов федерации, где в силу ряда причин невозможно или затруднительно осуществление гражданских прав и свобод¹. Л.Н. Кокотов предлагает отказаться от существующей практики регулирования избирательных отношений, и по аналогии с Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» принять федеральный закон применительно к выборам органов государственной власти субъектов федерации. Иными словами, нормы предлагаемого законодательного акта

должны применяться на территории тех субъектов федерации, где отсутствуют региональные избирательные законы, либо они признаны по суду неподлежащими применению. Такой подход может принести положительные результаты, но только при условии оперативного реагирования соответствующих органов государственной власти и управления на возникающие юридические коллизии в избирательном законодательстве.